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農(nóng)地入市問題是一個(gè)被媒體和學(xué)界持續(xù)關(guān)注的問題，原來的規(guī)范表述是“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”，十七屆三中全會(huì)后其規(guī)范表述是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。目前學(xué)界大多肯定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得的成效，例如提高了農(nóng)民分享的土地增值收益、盤活了存量土地資源、突破了征地制度、建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等等。而對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地在實(shí)踐機(jī)制，存在的問題和矛盾較少進(jìn)行系統(tǒng)地分析，從而存在高度意識(shí)形態(tài)化的、片面的認(rèn)識(shí)。下面基于多年對(duì)Y縣的跟蹤調(diào)查研究，就集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革存在的問題，進(jìn)行深入反思。
一、Y縣土地制度改革概況
Y縣是一個(gè)中部身份的一個(gè)普通縣城，距離省會(huì)城市距離有400公里，距離地級(jí)市有150公里。境內(nèi)56萬人口，耕地約90萬畝，人均耕地約為1.5畝。平原和丘陵山區(qū)各占一半，是屬于典型的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。2016年，根據(jù)國土資源部打通“三項(xiàng)土地制度改革”的決策，Y縣在原農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)之外加上了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革，開始試圖打通“三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)”。在2017年的3月份，第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作開始運(yùn)作，三月底公開拍賣溪水鎮(zhèn)集鎮(zhèn)中心區(qū)的一塊土地，最終成交價(jià)格是42萬元/畝。我們調(diào)查了解到，Y縣幾乎沒有存量的、地塊較大的、可以凈地出讓的、市場(chǎng)價(jià)值高的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。為了做好試點(diǎn)工作，某鎮(zhèn)政府所有的一塊一般農(nóng)用地經(jīng)過調(diào)規(guī)成為公開拍賣的第一宗“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，其政治象征意義大于經(jīng)濟(jì)意義。
二、中西部集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意義不大
集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要在東部沿海長三角和珠三角地區(qū)，中西部集體經(jīng)營性建設(shè)用地比較少，且缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)，缺乏價(jià)值。例如我們調(diào)查的Y縣，想找出一塊土地來做省第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的范例都很難。這些土地不僅數(shù)量少，而且分散在各個(gè)集鎮(zhèn)和農(nóng)村之中，難以利用。
Y縣深處內(nèi)地，遠(yuǎn)離大城市，在過去鄉(xiāng)村工業(yè)并不發(fā)達(dá)，全縣的集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不多，且地塊細(xì)碎，難以利用，大約1000畝。對(duì)于大多數(shù)村里的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者來說，所謂“入市”意味著通過補(bǔ)交土地出讓金就能獲得規(guī)范性的集體土地使用證，而不再是一紙簡(jiǎn)單的租賃或拍賣合同，從而能夠把集體土地權(quán)能擴(kuò)大，達(dá)到集體土地和國有土地“同權(quán)同價(jià)”。按照地方政府?dāng)M定的政策法規(guī)，屬于原集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理土地出讓手續(xù)的，或者現(xiàn)土地使用者具有地方建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明申請(qǐng)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)的，以及出讓年限屆滿土地使用權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期的，可采用協(xié)議方式出讓（即對(duì)非凈地補(bǔ)辦正規(guī)程序，取得更大的權(quán)能，如可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。（參見2016年《Y縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》（征求意見稿））
總結(jié)來說，按照上級(jí)打通三項(xiàng)土地制度改革的試點(diǎn)安排，Y縣針對(duì)并不多且價(jià)值不高的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，借用了發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)造的非常復(fù)雜的方案來規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。而對(duì)于大多數(shù)現(xiàn)狀集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)人而言，入市意義在于“補(bǔ)辦手續(xù)，擴(kuò)大權(quán)能”。和輿論及學(xué)界往往關(guān)注深圳、北京等大城市郊區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的巨大收益不同，在中西部的Y縣，大多數(shù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用地者都是小規(guī)模經(jīng)營者，對(duì)政府賦予的“擴(kuò)大權(quán)能”不感興趣，自然就缺乏積極性補(bǔ)辦手續(xù)。因此政府只能通過人為的方式推動(dòng)第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，做好這個(gè)樣板。
三 試點(diǎn)突破：入市范圍擴(kuò)大
我們常說的集體建設(shè)用地包括三個(gè)部分，一是農(nóng)村宅基地，二是農(nóng)村公益設(shè)施用地（路橋等），三是在八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的時(shí)代集體土地大量非農(nóng)使用形成事實(shí)上的“經(jīng)營性”建設(shè)用地。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)，目前大約有4200萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
從中央及國土資源部的界定來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這項(xiàng)土地制度改革是為了解決在土地管理中的歷史遺留問題, “盤活利用農(nóng)村地區(qū)閑置、低效建設(shè)用地”。 就規(guī)范的含義而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是一個(gè)限制性的概念，是集體建設(shè)用地中存量的“經(jīng)營性”部分，它不是要賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地一般的經(jīng)營權(quán)利，更不是賦予集體農(nóng)用地一般的非農(nóng)使用權(quán)利。按照國土資源部王世元副部長的理解：集體經(jīng)營性建設(shè)用地指的是存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的土地。“說白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。
Y縣“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的突破點(diǎn)恰恰在于擴(kuò)大了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的范圍，把農(nóng)村宅基地統(tǒng)統(tǒng)作為潛在的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。這是有實(shí)際原因的，自上而下均設(shè)想集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將給農(nóng)民帶來豐厚的“財(cái)產(chǎn)性收入” “宅基地”因?yàn)閷儆凇敖ㄔO(shè)用地”，因此就被認(rèn)為是農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”。在《征求意見稿》中，Y縣地方政府把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍界定為：符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，并確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地。宅基地通過轉(zhuǎn)變用途、調(diào)整區(qū)位轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地的，采用入市方式實(shí)行有償退出。入市有三種不同的方式，分別是就地入市、調(diào)整入市和整治入市。其中調(diào)整入市就主要針對(duì)宅基地：村莊內(nèi)零星、分散的（建設(shè)）用地，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)先行復(fù)墾后，可將用地指標(biāo)調(diào)整到適宜地段入市。這里地方政府沒有對(duì)地類意義上的建設(shè)用地是否嚴(yán)格屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地未進(jìn)行區(qū)分。
按照這一邏輯，Y縣農(nóng)村可整理出5萬畝建設(shè)用地指標(biāo)，均可以在適宜地段落地形成“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”進(jìn)入統(tǒng)一的市場(chǎng)。關(guān)鍵問題是Y縣沒有這樣的“適宜地段”，因此Y縣的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模不會(huì)大，對(duì)國有土地市場(chǎng)沖擊不大。但是Y縣試點(diǎn)所反映出來的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的擴(kuò)大化政策一旦上升為整體性的法律，可能根本沖擊整個(gè)土地制度秩序。比如浙江義烏在農(nóng)村土地制度改革中，農(nóng)民退出的宅基地形成土地指標(biāo)，用于安置房及工商業(yè)建設(shè)。本質(zhì)上屬于農(nóng)村宅基地直接轉(zhuǎn)為新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，擴(kuò)大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍。
四 更根本的問題是入市目標(biāo)異化
更根本的問題在于把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這個(gè)特定政策作為一般政策，如把土地制度改革目標(biāo)定為構(gòu)建出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，取代征地制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)化為否定征地制度和國有土地一級(jí)市場(chǎng)的理由。政策解讀者及學(xué)界在集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍問題及是否允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量等問題上爭(zhēng)論不休為這種傾向提供了可能。
有學(xué)者完全采用新的標(biāo)準(zhǔn)來衡量可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，集體經(jīng)營性建設(shè)用地包括新增用地。一是建設(shè)用地總量和規(guī)劃的管控。那么“只有用地總量不突破規(guī)劃和計(jì)劃，就不存在超越法律授權(quán)和政策規(guī)定問題”。二是城市建設(shè)用地的需求�！拔磥砣绻怖嬗玫亟缍ㄊ謬�(yán)格，將城市工業(yè)、住宅用地都排除在外，那么要滿足發(fā)展需求，就需要安排相應(yīng)規(guī)模的新增用地入市”。三 農(nóng)民利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展�！罢赜袃斒褂玫臄D出效應(yīng)和有償退出節(jié)約的土地，除滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織新增宅基地需求外，一般會(huì)產(chǎn)生節(jié)余，這個(gè)節(jié)余作為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源有其經(jīng)濟(jì)合理性，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間”。
存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要分布在沿海發(fā)達(dá)的工業(yè)化地區(qū)和城市郊區(qū)。比如珠三角的深圳市農(nóng)村的幾乎所有集體土地上均覆蓋了物業(yè)，長三角蘇州市農(nóng)村的建設(shè)用地面積體量也不小。在八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的時(shí)期，地方政府鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，大量農(nóng)地用于興辦工業(yè)和商業(yè)。當(dāng)時(shí)的土地管理法也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地提供了空間，可以使用集體土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1998年《土地管理法》修訂，2004年之后，土地管理更為嚴(yán)格�！秶鴦�(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）重申禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。國家政策嚴(yán)格限制使用集體土地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，新辦企業(yè)要進(jìn)入園區(qū)集中節(jié)約集約用地。
雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但大量土地非農(nóng)使用已成為事實(shí)，由此客觀上形成了“二元”的建設(shè)用地市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)上既有國有土地，也有集體土地。這是一個(gè)特定發(fā)展階段遺留下來的歷史問題。從盤活利用土地資源的角度，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”有一定的必要性，但這僅限于解決歷史遺留問題，并不是要在國有建設(shè)用地市場(chǎng)之外另外建立一個(gè)集體建設(shè)用地市場(chǎng)。也就是說允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是有條件的，十七屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)通過“符合規(guī)劃、用途管制和依法取得”的限定，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限制在一定范圍內(nèi)。這一限定就要保護(hù)現(xiàn)有土地制度，核心是征地和招拍掛制度建立一級(jí)的城市國有土地市場(chǎng)，從這個(gè)制度出發(fā)，國家就要禁止新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。形象地說，國家法律目前開了一個(gè)“后門”，那么就應(yīng)當(dāng)把“前門”關(guān)掉。
反之如果在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)背景下，地方政府放開農(nóng)村土地通過自行整理形成的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，其后果就是經(jīng)營性建設(shè)用地大量產(chǎn)生，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村就可以因?yàn)槠浣?jīng)營性建設(shè)用地和國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，而獲得巨額土地增值收益，并因此滋養(yǎng)出一個(gè)龐大的土地食利者集團(tuán)。這一利益集團(tuán)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和整個(gè)國家的現(xiàn)代化造成嚴(yán)重后果。
2017/5/26
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