夏柱智 *
湖北 武漢 華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心
（修改稿發(fā)表于北京大學中國與世界研究中心《觀察與交流》）
【內(nèi)容提要】
2015年開始的三項土地制度改革試點已進入收官之年，亟待全面正確的總結(jié)。本文引用公開報道的資料，對33個試點的實際進展進行梳理，提出了若干亟待討論的問題。研究表明，土地制度改革具有復(fù)雜的內(nèi)容，牽涉到利益各方的得失，試點成效尚不確定，存在若干沖擊改革底線的風險。主流輿論所謂的“實質(zhì)性進展”及作為修法基礎(chǔ)的試點成果并不存在。國家應(yīng)建立對中國特色土地制度的制度自信，理解和尊重幾十年社會主義實踐形成的制度建設(shè)成果。以客觀評估為基礎(chǔ)，科學推進《土地管理法》修訂，要防止基于某些理念的激進改革沖擊土地制度的底線原則，造成顛覆性錯誤。
2015開始的關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地三項土地制度改革試點廣受矚目，因為試點結(jié)果直接服務(wù)于新一輪《土地管理法》修訂，對中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的道路選擇將產(chǎn)生深刻的影響。在2017年試點即將結(jié)束之時，正確而全面地總結(jié)試點成果十分重要。為了有利于科學推進《土地管理法》修訂，本報告基于已有公開報道資料，對33個土地制度試點的改革進展進行分門別類的梳理，克服主流輿論的片面性。在此基礎(chǔ)上對土地制度改革中的焦點問題進行批判性的討論，意在提出問題。最后報告對當《土地管理法》修改提出一些初步建議。
土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安，應(yīng)當慎重穩(wěn)妥進行，主要辦法是通過試點先行先試。在依法治國的背景下，試點改革本身也應(yīng)當于法有據(jù)，因此必須得到全國人大常委會的授權(quán)。這是新一輪土地制度改革的重要特征，有利于慎重穩(wěn)妥推進改革。
2014年12月31日，中辦、國辦引發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作》的意見，為土地制度改革試點提供了指導思想、基本原則和主要內(nèi)容，尤其重要的是提出了堅守改革底線：深化農(nóng)村土地制度改革，必須確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，堅持試點先行，總結(jié)完善后再逐步推開。2015年2月27日，全國人大常委會第十三次會議授權(quán)通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施相關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，暫停《土地管理法》五個條款，《城市房地產(chǎn)管理法》一個條款，“上述調(diào)整在2017年12月31日前試行，對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”2015年3月30日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》，各地區(qū)土地制度改革試點正式啟動。根據(jù)該草案，暫時調(diào)整實施的具體內(nèi)容包括：
暫時停止實施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。
暫時調(diào)整實施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批。
暫時調(diào)整實施土地管理法第四十七條關(guān)于征收集體土地補償?shù)囊?guī)定，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農(nóng)民住房、社會保障。加大就業(yè)培訓力度，符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營[1]。
同時，農(nóng)村土地制度改革還涉及到配合農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓試點內(nèi)容。2015年8月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，決定在全國選取部分縣（市、區(qū)）開展對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)”抵押貸款試點。試點同樣要得到授權(quán)。2015年12月27日，全國人大常委會授權(quán)在天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施物權(quán)法第184條、擔保法第37條關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款[2]。
全國人大常委會授權(quán)暫停實施的相關(guān)法律條款是土地管理法最核心的條款，尤其是暫停第四十三和第六十三條關(guān)于“集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓”的法律規(guī)定，涉及到土地制度法律根本原則，引起了輿論普遍關(guān)注。33個土地制度改革試點的核心任務(wù)就是通過試驗，對這些法律暫停實施造成的影響進行全面客觀的評估，有哪些成效，有哪些問題，分析各方得失利弊，從而有利于科學修訂《土地管理法》。
按照中央部署，一共有33個土地制度改革試點，其中土地征收制度改革試點3個，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點15個，農(nóng)村宅基地制度改革試點15個。2015年各試點的重點工作是是“建機構(gòu)，定制度”，2016年是“試制度，試成效”，2017年則是形成“可復(fù)制、可推廣、利修法”的改革成果，修法的基本原則是“對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。今年是土地制度改革的收官之年，各個試點進展如何，取得了什么成效，存在什么問題，對土地管理法修訂有什么樣啟示，值得深入總結(jié)。試點目前仍然處于“封閉運行”狀態(tài)，缺乏深入調(diào)查研究。然而基于改革的重要性和敏感性，各類報道和評論積累的資料已經(jīng)十分豐富，形成本文的資料基礎(chǔ)�；趯�33個試點資料的研究，我們認識到土地制度改革牽涉利益面廣，試點內(nèi)容十分復(fù)雜，試點效果和問題在短期內(nèi)還未充分顯現(xiàn)。目前主流輿論（包括官方媒體）的解讀帶有嚴重片面性，表現(xiàn)為只有“成效”而沒有“問題”，對試點做法缺乏反思性分析，忽視了對改革各方得失利弊的全面分析，更罔顧六十多年來中國特色土地制度的合理性及巨大制度優(yōu)勢，從而對《土地管理法》修改有極大的誤導。真理愈辯愈明，在2017年土地制度改革試點即將收官時，國家有必要開放試點，引入各方力量參與研究和爭論，在此基礎(chǔ)上科學地推進法律修訂，避免顛覆性錯誤。
由于征地制度改革難度大，地方政府辦點積極性不足，改革試點僅有3個，而且均是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，分別是：河北省定州市、內(nèi)蒙古和林格爾縣（和林縣）和山東省禹城市，試點本身有較大的局限性。據(jù)介紹，目前三個試點地區(qū)按新辦法實施征地共59宗，一共3.85萬畝土地[3]。從改革內(nèi)容來看，試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和改革征地補償方式等方面開展了多項探索。規(guī)范征地程序及征地補償方式的改革是改革的重點內(nèi)容，縮小征地范圍仍未取得顯著進展，其成果表現(xiàn)為制定了區(qū)分公益性和非公益性用地的《土地征收目錄》。
（一）試點進展狀況
1、縮小征地范圍
縮小征地范圍目前更多地停留在制度文本上。和林縣縮小征地范圍體現(xiàn)兩個方面：一是政府退出經(jīng)營性項目建設(shè)用地供給。和林縣參照《劃撥用地目錄》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了縣《土地征收目錄（試行）》，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)認定不屬于公益性建設(shè)項目，不得動用征收權(quán)，新增建設(shè)用地需求交給市場解決[4]。二是市場解決供地問題的方式是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2016年，試點在2015年土地征收制度改革試點基礎(chǔ)上增列為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。報道列舉的案例是2016年5月和林發(fā)電廠貯灰場項目。這是該試點第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，項目占地是一塊“未利用地”，位于新店子鎮(zhèn)高夭子村，政府通過增減掛鉤解決建設(shè)用地指標，把這塊地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體采取土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式提供集體建設(shè)用地使用權(quán)，獲得收益70萬元[5]。
2、規(guī)范征地程序
規(guī)范征地程序強調(diào)風險評估、政府和農(nóng)民協(xié)商、信息公開和簽訂規(guī)范協(xié)議。比較典型的是河北定州。據(jù)報道，定州形成了“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的方式，已經(jīng)用新的辦法進行征地3000多畝。評估即風險評估，由維穩(wěn)、信訪、法制、規(guī)劃、環(huán)保等部門組成的土地征收風險評估領(lǐng)導小組，對具體項目征地所產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險從法律法規(guī)、群眾利益、生態(tài)環(huán)保等多側(cè)面予以評估，并作出該項目征地是否實施的結(jié)論。兩輪協(xié)商即是政府和村委會、村民進行協(xié)商，不通過就不征地。協(xié)商的內(nèi)容是補償安置標準和土地征收協(xié)議。三次公告即村集體、村民同意后，國土部門發(fā)布土地征收預(yù)公告、公告，最后第三次公告每一個村民具體被征地面積、補償?shù)认嚓P(guān)細節(jié)。最后由四方即村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土部門簽訂征地協(xié)議[6]。
3、征地補償方式改革
試點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平并不高，提高征地補償能力有限，但是相對于試點之前，各類征地補償疊加起來確實推高了征地補償，同時補償方式也不斷改革完善。不過相對來說，補償仍然遠低于發(fā)達地區(qū)。和林縣測算得出結(jié)論：“采用多種測算結(jié)果加強疊加，突破了以往統(tǒng)一年產(chǎn)值補償倍數(shù)限制，上漲幅度10%-21%，每畝最高增加7079元”[7]。定州市在給予農(nóng)民足額的土地補償和安置補償外，還根據(jù)農(nóng)民自愿給予糧食補貼或社會保障安置。為了讓農(nóng)民有長期收益，還探索給被征地農(nóng)民集體留地安置，增加農(nóng)民集體的收入[8]。定州的新做法是發(fā)達地區(qū)很早就探索出來的。比較有特色的是山東省禹城市。禹城市通過征地補償資金代管存放的方式完善被征地農(nóng)民多元保障。代管資金封閉運行、農(nóng)戶固定收益、政府兜底兌現(xiàn)，實現(xiàn)保值增值。政府和村集體及農(nóng)民一次簽訂五年協(xié)議，每年分兩次將固定收益兌現(xiàn)到被征地村。收益標準按照700斤小麥/畝，800斤玉米/畝的市場價格確定固定收益，相當于約1500元/畝的年利息收益。[9]
（二）試點所提出的問題
1、縮小征地范圍的困境
土地征收制度改革之基本要求是“探索縮小征地范圍”，這是十七屆三中全會以來的征地改革的重要目標。縮小征地范圍關(guān)鍵是對“公共利益”的概念進行界定，而這一概念恰恰是公認的難以界定的。梁彗星認為“公共利益”具有不確定性，“發(fā)展性和開放性”、“寬泛性”以及“抽象性和模糊性”，實質(zhì)界定“公共利益”一直存在立法技術(shù)難題。[10]前國家土地局副局長馬克偉認為，征地方面的“公共目的”與“非公共目的”并不對應(yīng)于土地開發(fā)中的“公益性”和“經(jīng)營性” [11]。故輿論指責政府征地后出讓用于經(jīng)營性開發(fā)違背征地的“公共利益”原則，即是將經(jīng)營性開發(fā)與公共利益絕然對立，忽視土地經(jīng)營性開發(fā)過程的公共利益成分。
嚴格界定公益性用地，政府退出經(jīng)營性用地供給，僅征收公益性用地，在實踐上也難以操作。就形式上而言，地方政府很容易制定《土地征收目錄》，作為土地征收制度改革的成果，而實質(zhì)上，這一改革成果將會對現(xiàn)行土地制度和城市開發(fā)產(chǎn)生嚴重影響。一是土地財政問題。集體供地獲得入市收益，相應(yīng)的是政府損失“土地財政”，而土地財政是地方政府快速建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金來源。二是即使解決了財政問題，政府征收的公益性用地和直接入市的非公益性用地犬牙交錯，挑選公益性用地單獨征收，根本無法操作[12]。因為土地價值較高的原因是來自于政府的規(guī)劃，沒有理由讓被規(guī)劃為經(jīng)營性用途的土地所有者獲得高價，而讓被規(guī)劃為公益性土地用途的土地所有者獲得低價。
2、征地過程的協(xié)商和強制問題
土地征收制度改革非常強調(diào)規(guī)范土地征收程序，要求地方政府在土地征收之前要充分和村集體及農(nóng)民協(xié)商。這是過去多年來的征地制度改革反復(fù)強調(diào)的。此次試點地區(qū)也非常充分地展示了這一改革內(nèi)容。比如定州市規(guī)定，被征地村集體、農(nóng)民不同意的，市政府不批準、不報批。但是征地權(quán)作為政府“公權(quán)力”，不僅包含政府和村集體及農(nóng)民協(xié)商的一面，還包含政府作為公共利益的代表所擁有的強制性的一面。中國土地是公有的，農(nóng)民依法獲得集體土地的使用權(quán)，這不代表農(nóng)民擁有絕對的土地權(quán)利。
協(xié)商的問題是政府動用征地權(quán)需要多大比例的農(nóng)民同意？無論如何協(xié)商，總會有少數(shù)農(nóng)民不滿意征地補償，他們不愿意簽字[13]。如果有少數(shù)村民，比如有1%的村民不簽字，按照規(guī)范程序要求，政府就不征地，那么往后任何城市建設(shè)都無法開展。我們注意到定州市采取“項目選址多元化”的辦法增加政府的談判主導權(quán)，然而其普遍效果有待驗證。因為城市建設(shè)要嚴格按照土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，城市建設(shè)的規(guī)律是平面推進的，并不是每一個項目均可以隨意選址。即使村集體及大多數(shù)農(nóng)民同意項目落地，還是存在少數(shù)人不同意問題。
3、提高征地補償?shù)南薅?/strong>
提高征地補償是征地制度改革最容易有效果的領(lǐng)域，是地方進行征地制度改革的主要內(nèi)容。按照中央提出的標準，合理的征地補償標準是“原有生活不降低，長遠生計有保障”。這主要是通過給被征地農(nóng)民辦理社會保障的方式實現(xiàn)的。發(fā)達地區(qū)的地方政府有雄厚的財力，較早地把被征地農(nóng)民納入上城鎮(zhèn)社會保險體系。而在不發(fā)達地區(qū)，由于政府仍然缺乏財力為農(nóng)民普遍辦理失地農(nóng)民保險，部分失地農(nóng)民由于很快就用光土地補償，又缺乏穩(wěn)定職業(yè)，就可能存在長遠生計的問題。
提高征地補償，把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障，確實有利于解決被征地農(nóng)民的長遠生計。但是不可片面地理解提高征地補償，認為補償越多越好，而失去了最基本的公平原則。最近十多年來，征地補償一直在提高，發(fā)達地區(qū)的補償標準早已超過法律規(guī)定的“30倍”上限。我們調(diào)查了解到，在廣東東莞市，目前一畝土地補償達到60萬元以上，然而征地矛盾是越來越多而非減少了，征地不是更順利而是更艱難了。原因很簡單，沒有農(nóng)民會嫌補償多，每一次征地都會存在釘子戶，政府若簡單地滿足他們的訴求將造成更多的釘子戶，造成征地矛盾越來越多，最終征地無法進行。
（三）小結(jié)
征地制度是土地制度改革的中心。國土資源部認為土地征收制度改革取得實質(zhì)性進展:“通過深化征地制度改革，征地范圍進一步縮小，征地程序更加規(guī)范完善，被征地農(nóng)民所得補償和分享的增值收益明顯增加”。從三個試點資料看，政府確實進一步規(guī)范了征地程序，改革完善了征地補償方式，被征地農(nóng)民收益增加，然而這一改革主要延續(xù)了過去。政府試圖縮小征地范圍的改革仍難以有成效，正在這一點觸及土地制度改革最根本的問題，即是否允許集體成為一級土地市場主體。
十七屆三中全會以來的近十年，多個試點進行了以縮小征地范圍為內(nèi)容的征地制度改革，然而效果一直不佳。如唐健總結(jié)所說：“以縮小征地范圍為主要目的的征地制度改革探索，未得到試點城市的支持和認同。也可以認為，城市政府及土地管理部門，對縮小征地范圍基本沒有積極性[14]。”這本身是一個重要的問題。縮小征地范圍作為改革的核心內(nèi)容，并不是從實踐中得來的。它是基于某種先行的理念和立場，現(xiàn)行的征地制度導致地方政府經(jīng)營土地，盲目地擴大征地范圍，大量占有耕地資源，侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，形成政府和農(nóng)民的利益矛盾，只有集體土地入市才能解決這些問題。這些判斷似是而非，經(jīng)不起事實檢驗。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是土地制度改革的核心，涉及到國家在什么范圍、以什么方式允許集體土地入市的問題，處理不好會沖擊改革底線。截至2016年底，試點地區(qū)累積入市地塊共計226宗，入市面積3650.8畝，總價款46.77億人民幣[15]。因具有相當?shù)耐黄�，輿論也最為關(guān)注該類試點。具體來說，輿論關(guān)注試點地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的宗數(shù)和入市方式，入市給當?shù)毓ど唐髽I(yè)、集體及農(nóng)民帶來的利益及對修法的啟示。對入市存在的一些內(nèi)在矛盾和問題，比如入市初始條件差異、異地調(diào)整入市、土地收益調(diào)節(jié)金、入市和征地關(guān)系關(guān)系等問題，尚缺乏深入的研究。
（一）試點進展狀況
1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模和入市收益
集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念是一個新概念，具有特定的內(nèi)容。按照王世元的解讀，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確權(quán)為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地”，“說白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。[16]據(jù)國土資源部摸底，截至到2013年底，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地約4200萬畝，約占全國集體建設(shè)用地的13.3%[17]。從15個試點來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布不均，沿海發(fā)達地區(qū)及大城市郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)縣市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量小。可見在總結(jié)試點成果時，研究者要特別注意不同試點的巨大分化狀況。
根據(jù)公開的資料，廣東南�？扇胧械募w經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模最大，達102.7萬畝，再依次是：廣西北流，約11萬畝；北京大興，近8萬畝；上海松江，近4.5萬畝；山西澤州，4萬畝；重慶大足，1.5萬畝；遼寧海城，約1.2萬畝；浙江德清，約1萬畝。其它縣市存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積小于6000畝，依次是四川郫縣，5500畝；河南長恒縣，3500畝；甘肅隴西，2600畝；貴州湄潭，1500畝；黑龍江安達市，1000畝[18]。這提醒我們注意，各個地區(qū)有不同的歷史條件，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的差距相當大。就公開報道的入市規(guī)模來看，目前已按照新政策入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模最多的前二位是：廣東佛山、浙江德清。南海共有53宗入市地塊，面積約為1980畝，價款達53億[19]，入市地塊面積約占全國的一半，入市所獲價款占95%以上。浙江德清組織入市45宗，面積396.63畝，價款1.0387億元[20]。比較來看，浙江德清入市土地，無論面積，還是價款遠遠低于廣東南海，其它的試點和南海之間的差距更大。
在不同地區(qū)，因土地價值差異巨大，導致經(jīng)營者對入市態(tài)度也有差異。積極參與入市的是那些土地有巨大價值的地區(qū)，如廣東佛山南海區(qū)、浙江德清和北京大興區(qū)。在原來的土地管理法律中，這些集體土地使用權(quán)不能合法地進入市場，不具備和國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。而依據(jù)新政策，經(jīng)營者有望通過交納出讓金獲得合法用地權(quán)利。比較典型的私營經(jīng)濟發(fā)達的浙江農(nóng)村，德清莫干山上一塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
而在大多數(shù)中西部縣市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有蓬勃發(fā)展起來，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地不多。由于經(jīng)濟不發(fā)達，這些存量土地缺乏價值，因此經(jīng)營者缺乏積極性申請集體土地入市。湖北省試點宜城市小河鎮(zhèn)，有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地30宗，使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)到個體。雖然入市后，這些土地具有和國有建設(shè)用地同等的權(quán)能，然而個人要交納較高的出讓金，經(jīng)營者缺乏積極性。當?shù)馗刹棵翡J地認識到集體經(jīng)營性建設(shè)用改革缺乏意義：“目前農(nóng)村是投資不足問題，而不是土地缺乏”[21]。
2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體和方式
大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有者是村集體，入市主體因此是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村經(jīng)濟合作社）。少數(shù)地區(qū)入市主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的合作社，目的是整合細碎化的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，調(diào)節(jié)行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的貧富分化。上海松江區(qū)和北京大興區(qū)均采取這種做法，北京大興區(qū)有比較詳細的介紹。北京市大興區(qū)共有集體經(jīng)營性建設(shè)用地4200宗，由于分布不均，碎片化嚴重，引發(fā)了“窮村越窮，富村越富”的問題。為了兼顧公平和效率，大興區(qū)在全國率先提出了“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式，這一模式主要特征是：以鎮(zhèn)為實施單元，新設(shè)立“土地合作社”或“集體聯(lián)營公司”；采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)；聯(lián)營公司是一個政企分開、政事分擔、政社分離的集體企業(yè)組織，其決策仍然要受鎮(zhèn)黨委指導，但其執(zhí)行、監(jiān)督均依據(jù)內(nèi)部章程進行管理[22]。
比較特殊的廣東南海區(qū)，集體經(jīng)濟組織的繼受單位“股份公司”脫離基層鎮(zhèn)村黨政組織。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體也是集體經(jīng)濟組織，它的性質(zhì)是純粹經(jīng)營性的“股份公司”，向股東負責，其土地資產(chǎn)通過股份制完全個人化（或者說“私有化”了）。2011年南海區(qū)就率先開始實行較徹底的“政經(jīng)分離”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的繼受單位是由股份制改造之后形成的“股份公司”，負責專門運作集體資產(chǎn)（主要是集體土地和廠房）[23]。南海區(qū)的股份公司成為獨立的企業(yè)法人后，企業(yè)由原股份量化之后形成的股東投票選舉董事會來行使權(quán)力，由選舉產(chǎn)生的監(jiān)事會監(jiān)督董事會。這改變了之前村支部書記和經(jīng)濟合作社社長或股份公司董事長交叉任職的基層治理體制，把股份公司變?yōu)楠毩⒌钠髽I(yè)法人。
在入市方式上，根據(jù)不同的區(qū)位和規(guī)劃條件，有就地入市、異地調(diào)整入市和整治入市三種不同類型。各試點地區(qū)在各類入市方式均有嘗試，最多的是就地入市，其次是異地調(diào)整入市，最少的是集中整治入市。根據(jù)國土資源部張德霖介紹，目前已入市的171宗土地中，就地入市129宗，調(diào)整入市39宗，集中整治入市3宗[24]。就地入市和整治入市均比較容易理解，而因涉及土地指標問題，異地調(diào)整入市相對來說就復(fù)雜些。
所謂異地調(diào)整入市，指的是“農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可在確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，由集體經(jīng)濟組織根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，先復(fù)墾后異地調(diào)整入市。”它類似于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，允許零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為“拆舊區(qū)”，經(jīng)過土地整理復(fù)墾形成的節(jié)余指標調(diào)整到“建新區(qū)”如產(chǎn)業(yè)集中區(qū)使用，建新區(qū)所在地村集體按照一定的標準向拆舊區(qū)村集體付出一定的土地指標費用。由于異地調(diào)整入市涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃，因此異地調(diào)整入市不是村集體自主決定的。比如浙江德清摸底表明：各村現(xiàn)有存量建設(shè)用地共1881 宗，10691 畝，其中符合入市條件的地塊 1036 宗、面積 5819.01 畝，另有845 宗、4873.85 畝由于地塊零星、分散，需要先復(fù)墾，再按計劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市[25]。
各地區(qū)均探索異地調(diào)整入市制度，試圖達到拆舊區(qū)和建新區(qū)之間利益分配的平衡。較為成熟是浙江德清和海南文昌，兩地均制定了專門的管理辦法。浙江德清把異地調(diào)整中的雙方關(guān)系分為兩類：涉及同一集體經(jīng)濟組織或不同集體經(jīng)濟組織。雙方既可以協(xié)商調(diào)換土地所有權(quán)，也可采用純貨幣方式補償，調(diào)出土地方可以參照被征地農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障體系。政府規(guī)定入市地塊所在集體經(jīng)濟組織取得的入市凈收益的50%作為復(fù)墾保證金[26]。海南文昌規(guī)定異地調(diào)整入市主體為入市地塊所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，入市主體應(yīng)按約定的標準和方式向復(fù)墾地塊所屬村集體經(jīng)濟組織支付復(fù)墾補償金。復(fù)墾地塊的復(fù)墾補償金由入市主體支付，標準可參照《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補償標準》規(guī)定復(fù)墾地塊所在區(qū)域的征地補償費用標準的一定倍數(shù)確定，一般為1.5至2倍；也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協(xié)商確定[27]。
3、土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收
媒體及學界關(guān)注農(nóng)民從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中得到多少收益，不太關(guān)注政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例，然而這一問題卻是重要的，關(guān)乎集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可行性的重大問題，因為這關(guān)涉最基本的社會公平。由于區(qū)域差異巨大，中央沒有統(tǒng)一規(guī)定調(diào)節(jié)金的征收方式和比例范圍，由各地方試點因地制宜把握。
從公開報道的材料來看，各個試點制定了相配套的制度，政府征收了不同比例的土地收益調(diào)節(jié)金。從我們搜集的案例來看，一般政府征收調(diào)節(jié)金比例一般不超過50%，最低的可以為零。比如上海松江區(qū)鼓勵集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于工業(yè)——為保障作為農(nóng)村經(jīng)濟引擎的工業(yè)產(chǎn)業(yè)引入落地，暫時不對工業(yè)用途的土地使用權(quán)交易交納調(diào)劑金作規(guī)定；而關(guān)于商服用途的土地使用權(quán)出讓、租賃，提取成交地價總額的50%作為調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金的70%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30%由區(qū)財政參照國有土地使用出讓資金使用范圍統(tǒng)籌安排使用[28]。一般地說，影響調(diào)節(jié)金比例的因素主要是用途、位置和入市方式。下面以較為成熟的浙江德清、廣西北流、廣東南海為例。
浙江德清重視區(qū)分城市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)外，規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需繳納的調(diào)節(jié)金比例較高。參見第4條 使用權(quán)出讓、租賃的，出讓（出租）人應(yīng)按成交地價總額區(qū)分不同情況按比例繳納調(diào)節(jié)金：（一）入市土地位于縣城規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按48%繳納，工礦倉儲類用地按24%繳納；（二）入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，商服類用地按40%繳納，工礦倉儲類用地按20%繳納；（三）其他地塊商服類用地按32%繳納，工礦倉儲類用地按16%繳納。
廣西北流則區(qū)分不同的入市方式及不同用途。參見第5條：（一）就地入市的集體工業(yè)用地收益調(diào)節(jié)金的計提比例為10%;商服、住宅、旅游、倉儲等其他集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地增值收益調(diào)節(jié)金的計提比例為15%。（二）零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治后，按工業(yè)用地入市的，收益調(diào)節(jié)金計提比例為10%;按旅游、倉儲用地入市的，收益調(diào)節(jié)金計提比例為20%;按商服、住宅用地入市的，收益調(diào)節(jié)金計提比例為48%。（三）城中村集體建設(shè)用地整治后入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，收益調(diào)節(jié)金計提比例為10%。第6條 零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治后，按商服、住宅用地入市，市人民政府計提48%的收益調(diào)節(jié)金后，再計提18%的集體土地增值收益作為統(tǒng)籌平衡全市以工業(yè)用地入市的歸屬農(nóng)村集體組織的集體土地增值收益，剩余34%直接撥付入市所屬農(nóng)村集體組織。
廣東南海原來一直允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，政府一直未征收相應(yīng)的土地增值收益調(diào)節(jié)金。此次按照試點要求，南海區(qū)也制定了專門的土地增值收益調(diào)節(jié)金征收制度，其突出特征是相對于浙江德清、廣西北流等地，土地調(diào)節(jié)金比例非常低。比如第一宗按照新辦法入市的地塊是商服用途的土地，地塊面積28.93畝，土地出讓年限30年，交易起始總價5786萬元（合200萬元/畝）。村集體僅按照10%向政府交納土地增值收益調(diào)節(jié)金。具體參見第4條：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的調(diào)節(jié)金實行差別化征收：（一）出讓工礦倉儲用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊，按土地出讓收入的5%收取調(diào)節(jié)金。2．其他地塊按土地出讓收入的10%收取調(diào)節(jié)金。（二）出讓商服用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊，按土地出讓收入的10%收取調(diào)節(jié)金。2．其他地塊按土地出讓收入的15%收取調(diào)節(jié)金。（三）出讓公共管理與公共服務(wù)用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地，參照工礦倉儲用途標準執(zhí)行。[29]
（二）試點所提出的問題
1、入市范圍的界定問題
集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍界定是重要的問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是一個限制性的概念，一般指的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”，它是集體建設(shè)用地中存量的“經(jīng)營性”用地部分。在原來土地管理不太嚴格的時期，這些集體土地不經(jīng)過土地征收就非農(nóng)使用，形成事實上的“經(jīng)營性”建設(shè)用地。從政策文本可以看到，中央一直把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限于“存量”，解決的是過去土地管理不嚴格時期形成的歷史遺留問題。中央十七屆三中全會、十八屆三中全會及全國人大常委會的授權(quán)均把入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定在“存量”范圍，體現(xiàn)了政策的延續(xù)性
本來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策十分清楚。而目前有些地區(qū)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地和“集體建設(shè)用地”不明確區(qū)分，地方政府誤認為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”本身意味著巨大的價值，一些政策解讀者也有意無意混淆概念，加劇了地方試點的混亂。比如有政策解讀者這樣界定可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍：“在存量集體建設(shè)用地總規(guī)�？刂葡�，依據(jù)‘兩規(guī)’確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”；還認為“宅基地有償使用的擠出效應(yīng)和有償退出節(jié)約的土地，除滿足本集體經(jīng)濟組織新增宅基地需求外，一般會產(chǎn)生節(jié)余，這個節(jié)余作為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源有其經(jīng)濟合理性，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間”[30]。
實踐中在“統(tǒng)籌利用”名義下，一些地區(qū)把非經(jīng)營性的農(nóng)村宅基地也作為可入市的土地。這實際在較早的四川成都這一國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗區(qū)的土地制度改革中已經(jīng)有所表現(xiàn)。根據(jù)對33個土地制度試點的梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，有四川郫縣、貴州湄潭等2個試點允許經(jīng)土地整治形成了農(nóng)村宅基地退出形成的節(jié)余指標用于形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在15個農(nóng)村宅基地制度改革試點中，也有浙江義烏、福建晉江、四川瀘縣等3個試點允許突破政策許可的范圍[31]。按照這樣的思路，土地制度改革就把解決“歷史遺留問題”的改革變成了制造更多“歷史遺留問題”的改革，違背十七屆三中全會、十八屆三中全會精神及全國人大常委會的授權(quán)——允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，突破了底線。
2、異地調(diào)整入市中的利益平衡難題
異地調(diào)整入市是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策難點，因為涉及不同集體經(jīng)濟組織之間的土地指標交易。問題是，建新區(qū)所在村集體才是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的真正主體，而拆舊區(qū)所在村集體則僅僅是分享了建設(shè)用地指標所帶來的土地增值收益。那么誰來規(guī)定這個再分配的比例？
在一個市場交易模型中，拆舊區(qū)所獲得的收益必然明顯低于就地入市的收益。因為建新區(qū)一般處于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，是不可移動的地塊所構(gòu)成的，而拆舊區(qū)是分散的和零碎的，拆舊區(qū)復(fù)墾形成的土地指標是抽象的和符號性的。建新區(qū)所在村集體在土地指標的市場上只需以稍高于拆舊的平均成本購買土地指標。那么在土地增值利益分配中，就客觀地形成了建新區(qū)和拆舊區(qū)關(guān)于土地增值收益分配的不平衡。
實際上，為了調(diào)節(jié)雙方的收益平衡，地方政府普遍在政策上規(guī)定分配比例，形成了或強或弱的政府干預(yù)。比如浙江德清政府規(guī)定土地入市凈收益的50%作為復(fù)墾保證金。海南文昌規(guī)定以當?shù)卣鞯匮a償費用的1.5到2倍之間來確定建新區(qū)對拆舊區(qū)的復(fù)墾補償金，也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協(xié)商確定。再如貴州湄潭：國土資源部門在交易雙方溝通搭橋促成交易···雙方同意以10萬/畝的價格交易水田，以8萬元/畝的價格交易旱地，以4萬元/畝的價格交易其它農(nóng)用地指標[32]。
但是問題依然沒有解決。建新區(qū)的土地依然需要經(jīng)過土地“征收”和“轉(zhuǎn)用”轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這就要對原土地使用者進行補償。因此不同于就地入市（無需另外的土地指標），異地調(diào)整入市的成本大為增加。土地出讓收入既要用于在建新區(qū)支付征地補償，又要為拆舊區(qū)支付補償。由于建新區(qū)占有區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)民勢必要求較高補償（參照征地片區(qū)價格）。在支付建新區(qū)征地補償后，凈收益就寥寥無幾了。也就是說政府所期望的“共同富裕”是很難的。即使是地方政府把非經(jīng)營性的宅基地轉(zhuǎn)為新增經(jīng)營性建設(shè)用地，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，也不能解決以上不平衡的問題，反而由于建設(shè)用地指標的大大增加，有利于城郊地區(qū)農(nóng)民集體增加集體經(jīng)營性建設(shè)的數(shù)量，擴大地區(qū)之間的收益差距。
3、入市和征地制度改革關(guān)系
主流輿論注意到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得了顯著效果，比如提高了農(nóng)民分享的土地增值收益、盤活了閑置低效的集體土地資源、形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等等。
然而這些效果的背后有諸多的問題尚未解決，最重要的是入市和征地制度的關(guān)系問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開辟了另外一個土地供給主體——集體，打破了集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)的法律規(guī)定。當集體土地入市形成較高的收益預(yù)期時，原征地制度及補償安置方式就難以實施下去，特別是允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地入市的政策下。一基層國土干部就明確指出：“當集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益高于征地安置時，國家征地的難度必然增大。哪怕是基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等公共用地，也恐將難以進行”[33]。
目前試點探索通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金來形成合理的再分配，以協(xié)調(diào)入市和征地制度之間農(nóng)民所得利益的平衡關(guān)系。如國土資源部副部長王世元認為：“土地增值收益在國家和集體之間合理分配，既要保障土地征收中土地增值收益的合理分配，又要與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益在國家和集體間分配比例的相銜接。分配比例的最佳點，就是保障農(nóng)民合理利益有所增長的同時，還要保證國家建設(shè)征收土地順利實施”[34]。不過這可能僅是一種理想，土地增值收益調(diào)節(jié)金相當于政府以稅費調(diào)節(jié)收入差距。在和周其仁的論戰(zhàn)中，華生明確指出了中國存在的“征稅困境”[35]。
從我們調(diào)查的經(jīng)驗來看，基本規(guī)律是：土地收益越大，農(nóng)民地權(quán)意識的個人化越強，集體經(jīng)濟組織越是經(jīng)過“政經(jīng)分離”的體制改革成為經(jīng)營性的企業(yè)法人（股份公司），政府越是難以順利收取能夠合理調(diào)節(jié)收入差距的土地調(diào)節(jié)金。廣東南海區(qū)是一個突出的例子。之所以南海區(qū)在案例中對商服用地用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅收取10%的土地收益調(diào)節(jié)金，一個重要的原因是政府相對于農(nóng)民的弱勢。由于集體土地改變用途利益巨大，往往達到幾千萬甚至數(shù)億元。且2004年南海區(qū)農(nóng)村土地股份制改革后農(nóng)民地權(quán)的個體化意識被強化，村集體及農(nóng)民普遍認為調(diào)節(jié)金是政府從他們的土地收益款項中竊取的蛋糕。而2011年發(fā)源于南海區(qū)的“政經(jīng)分離”體制實施又加強個體農(nóng)民通過股份公司形成的利益共同體（“土圍子”），由此大大增加了集體和政府在土地增值收益中的博弈能力，土地調(diào)節(jié)金比例不可能高。
（三）小結(jié)
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“效果”是顯而易見的。然而這種效果取得的原因，不是別的，無非是政府改變了土地增值收益分配方式，政府所失成為農(nóng)民所得。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的突出特征是區(qū)域初始條件的巨大分化。發(fā)達地區(qū)特別是珠三角的代表南海區(qū)是推動集體土地入市的主要力量[36]，它的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模特別大，入市價值也特別大，其它試點地區(qū)即使北京郊區(qū)也相形見絀，由此導致試點效果大打折扣。一個地區(qū)的集體及農(nóng)民因土地入市而致富不代表其它地區(qū)也如此，以所謂的“異地調(diào)整入市”和“土地增值收益調(diào)節(jié)金”等制度調(diào)節(jié)農(nóng)民收入差距到目前仍然并不成熟，絕不如想象的那樣順利。
此外集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還存在一些深層次的政策問題，沖擊了土地制度改革的底線�；诩w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的效果，主流輿論要求進一步擴大入市范圍，打通三項土地制度。這一要求已經(jīng)寫入了《土地管理法》（修正案），修正案規(guī)定允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立普遍的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。規(guī)定騰退出的宅基地可以由集體經(jīng)濟組織回購用于內(nèi)部的再分配或根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。后者即為宅基地轉(zhuǎn)為新增經(jīng)營性集體建設(shè)用地提供了制度空間。由此形成了看似合理的邏輯框架：縮小征地范圍留下的城市經(jīng)營性建設(shè)用地需求，由集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來滿足。在大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量不足時，就存在宅基地經(jīng)過土地整理形成土地指標轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的必要性。因有集體經(jīng)營性建設(shè)入市的支持，宅基地有償退出就有了資金來源，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)就得到了制度性的保障。
然而道理如上所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市初始條件存在巨大差異，新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市只會增加城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所得，而大多數(shù)供給土地指標的農(nóng)民集體所得寥寥。由于政府土地財政收入減少，土地增值收益調(diào)節(jié)金作用并不確定，政府用于平衡社會貧富差距的財力減少，造成社會越來越不平等的后果。
在三項土地制度改革中，農(nóng)村宅基地制度關(guān)系到億萬農(nóng)民的基本居住權(quán)，和大多數(shù)農(nóng)民關(guān)系最為密切。從政策上，農(nóng)村宅基地制度改革最為謹慎，宅基地制度改革試圖兼顧農(nóng)村居住保障和土地財產(chǎn)權(quán)，既要保持宅基地制度的穩(wěn)定，保障農(nóng)民住有所居，又要賦予農(nóng)村宅基地更大的財產(chǎn)權(quán)，推動宅基地流轉(zhuǎn)和退出。由于主流輿論把農(nóng)村宅基地和住房設(shè)想為“沉睡的資產(chǎn)”，改革的目的是要激活這些資產(chǎn)，因此輿論主要關(guān)注改革如何給農(nóng)民帶來收入增長，而對宅基地制度改革中地方政府所遭遇的困境，地方政府如何加強宅基地管理等基礎(chǔ)性問題缺乏關(guān)注，從而帶有嚴重的片面性。
（一）試點進展狀況
1、住房保障多元化
農(nóng)村宅基地制度是中國特色住房保障制度。適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民集中居住的新要求，中央要求地方試點探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式。各地主要做法是：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)不再批準新增宅基地，政府主要通過建造多層和高層小區(qū)的方式安置農(nóng)民。在城市規(guī)劃區(qū)外，政府仍然延續(xù)傳統(tǒng)的“一戶一宅”的宅基地制度，同時為了集約節(jié)約用地，改革宅基地分散審批方式，引導農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中。
城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，住房保障多元化是一種必要，地方政府為了預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)的足夠空間，較早地投入財力對農(nóng)村進行大規(guī)模的拆遷安置，避免城市拆遷成本增加。區(qū)域差異表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)拆遷安置的速度快，而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)拆遷安置速度慢。比如試點中浙江義烏對處于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的村莊，由政府實施新社區(qū)集聚建設(shè)，允許農(nóng)民以宅基地置換集聚區(qū)內(nèi)的大產(chǎn)權(quán)房。截止到2016年7月，全市共有在建高層公寓集聚項目7個，總建筑面積228萬平方，配套6個產(chǎn)業(yè)項目，總投資114億元，其中住宅面積151.8萬平方米，可安置5500戶14400人，比分散審批宅基地節(jié)地840余畝[37]。
在城市規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)民依然分散建設(shè)，政府只能進行少量的新農(nóng)村（社區(qū)）示范點建設(shè)。在一般農(nóng)村，引導農(nóng)民適度集中到中心村和小城鎮(zhèn)一直是農(nóng)村宅基地改革的重要問題，然而一直未有成效。根本約束是地方財政能力，另外還由于存在鄉(xiāng)村規(guī)劃和土地管理能力薄弱的問題，導致大多數(shù)地區(qū)連最基本的集中居住也只能是一種理想。欠發(fā)達地區(qū)真正在開展的是結(jié)合扶貧進行大規(guī)模異地搬遷，宅基地制度改革被結(jié)合進來。主要做法是：政府規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的集中居住區(qū)。按照土地管理的“建新拆舊”原則，農(nóng)戶在新農(nóng)村集中居住了，獲得了新的宅基地，原宅基地自然就騰退出來。有的地方運用了土地增減掛鉤進行轉(zhuǎn)移支付，達到了大規(guī)模推進宅基地有償退出的結(jié)果。
最著名的安徽金寨縣。國土資源報報道：“作為國家33個農(nóng)村土地制度改革試點中唯一國家級貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，力促脫貧攻堅，給當?shù)匕傩諑砹藢崒嵲谠诘睦?rdquo;。其中最主要的一塊資金來源是土地增減掛鉤獲得的約50億資金。其做法是金寨縣通過把土地指標交易到省里，省里按照48萬畝交易支付費用。這相當于金寨縣4年的財政收入，完全可以滿足12900戶宅基地有償退出和各項基礎(chǔ)設(shè)施投入[38]。金寨縣的扶貧效果當然是顯著的，不過需要注意的是這和宅基地退出無關(guān)。金寨縣能借用改革試點向省里要求轉(zhuǎn)移支付，大規(guī)模進行異地搬遷扶貧，其它縣市難以復(fù)制。
2、宅基地自愿有償退出
宅基地退出是政府及媒體最為關(guān)注的改革內(nèi)容。輿論認為農(nóng)民進城落戶后，因缺乏宅基地退出制度，農(nóng)村閑置的土地資源難以退出，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)。盡管有政府推動，從15個農(nóng)村宅基地試點來看，大規(guī)模退出仍不普遍。據(jù)國土資源部介紹，截至到2016年底，15個地區(qū)一共退出宅基地21044戶，退出面積12874.1畝，戶數(shù)占總戶數(shù)的1.5%左右[39]。從試點實踐來看，發(fā)達地區(qū)依靠地方的財力，探索了多樣化的宅基地退出方式，退出宅基地較多。退出規(guī)模比較大的是浙江義烏、福建晉江，其它地區(qū)的宅基地退出要么結(jié)合了種種配套政策（如異地搬遷扶貧），要么把通過靈活的制度變通，把宅基地退出變成一種宅基地管理制度。
浙江義烏建立了多種方式的宅基地退出機制，政府主導是基本特征。一是政府主導下的宅基地退出，上一節(jié)已介紹。二是集體經(jīng)濟組織主導下的宅基地退出。對于集體經(jīng)濟內(nèi)部再分配的騰退宅基地，由集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確權(quán)退地補償價格，政府給予1200元/平方米的補助。三探索退出宅基地的統(tǒng)籌利用方式。義烏學習重慶市地票制度，形成了“集地券”制度。其核心在于盤活農(nóng)村集體存量建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、符合基本條件的前提下，鼓勵農(nóng)村、農(nóng)戶將閑置、廢棄和低效的建設(shè)用地先實施復(fù)墾，驗收合格形成相應(yīng)建設(shè)用地指標。目前，置換權(quán)益已成交356宗共計35830平方米[40]。
宅基地退出并不總是有償?shù)�，試點地區(qū)地方政府普遍借宅基地退出來建設(shè)規(guī)范嚴格的宅基地管理制度的手段。這表現(xiàn)幾乎所有試點地區(qū)，主流輿論幾乎沒有關(guān)注這一點。尤其是在不發(fā)達地區(qū)，由于缺乏財力組織大規(guī)模的宅基地有償退出，借宅基地制度改革加強宅基地管理成為最大改革成效。動作最大、取得成效最顯著的是江西余江。余江在政策上實行宅基地退出實行有償和無償相結(jié)合，借用宅基地有償使用制度，借用農(nóng)村內(nèi)部宗族力量形成“宅改理事會”，解決農(nóng)村閑置宅基地和附屬設(shè)施用地難以退出的問題，達到“村莊面貌靚麗化”的目標。據(jù)余江縣統(tǒng)計：去年以來，先行試點村莊共退出宅基地5700宗，面積66.4萬平方米，退出的集體土地能夠滿足試點村莊15年左右的宅基地用地需求;收回村莊規(guī)劃內(nèi)土地480畝，復(fù)墾330畝;新修村內(nèi)道路67公里，溝渠49公里，綠化村內(nèi)面積21萬平方米，建設(shè)村民活動中心2.8萬平方米[41]。
3、住房財產(chǎn)權(quán)的抵押
農(nóng)村宅基地制度改革試點的一項重要任務(wù)是，配合農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點，探索宅基地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)方式和路徑。住房的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓意味著農(nóng)村宅基地權(quán)能的擴大，關(guān)系到宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，是輿論關(guān)注的焦點。從各個地區(qū)抵押融資的狀況來看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)浙江義烏、福建晉江和湖南瀏陽是農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的主要地區(qū)。而在欠發(fā)達地區(qū)即使放開，抵押貸款數(shù)額也不大。
浙江義烏，到2015年底，已經(jīng)發(fā)放了農(nóng)村住房抵押貸款4864萬元。[42]福建晉江，至2016年10月，農(nóng)房抵押貸款余額6.12億元，規(guī)模很大[43]。瀏陽市是較早的農(nóng)房貸款試點地區(qū)，瀏陽市自1998年引導金融機構(gòu)以集體土地上對農(nóng)民住房為抵押物，截至到2016年11月30日，瀏陽市農(nóng)房抵押貸款余額達46.35億元，惠及農(nóng)戶及企業(yè)17069戶[44]。在不發(fā)達地區(qū)，地方政府也開展了抵押貸款的實踐，貸款規(guī)模非常小，從幾十萬到幾百萬之間。不發(fā)達地區(qū)經(jīng)營機會少，農(nóng)村金融需求本來就不大，農(nóng)房抵押政策也難以改變這一局面。比如在湖北宜城，截止到2017年3月，一共完成40宗農(nóng)房抵押貸款，一共600萬元。平均一宗農(nóng)房抵押貸款大約在15萬元[45]。
為了防范風險，中央在推進農(nóng)房抵押時依然相當審慎，把住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)利限制在一定范圍內(nèi)[46]。比較重要的限制有3點。首先申請農(nóng)房抵押貸款的要件之一是借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其它長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)資料（參見第4條）。這一條限制了借款人范圍。所謂“其它長期穩(wěn)定居所”，實踐中銀行操作為農(nóng)民要么在城市購有商品房，要么農(nóng)戶能夠長期借住在親友家。另外規(guī)定變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)（參見第12條）。一些地方政府允許宅基地在市（縣）域范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，擴大了流轉(zhuǎn)范圍，但是仍然有嚴格的限制。如福建晉江規(guī)定“符合‘一戶一宅’申請條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，允許在全市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)取得舊宅基地使用權(quán)[47]。”從上述規(guī)定可知，宅基地流轉(zhuǎn)對象仍限于符合“一戶一宅”申請條件的集體經(jīng)濟組織成員，地方仍禁止農(nóng)村宅基地自由入市。最終中央還鼓勵地方政府降低市場風險，主要措施是鼓勵試點地區(qū)地方政府設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險補償基金（參見第13條）。幾乎每一個地方政府均成立了風險補償基金。如江蘇武進區(qū)政府成立了500萬人民幣的風險共擔基金，一旦貸款損失無法償還，則虧損額由風險基金承擔6成，銀行承擔4成[48]。不過要是如此，地方政府實際上成為了貸款擔保人，基于降低風險的考慮，銀行愿意配合地方政府推進農(nóng)房抵押貸款。
（二）試點所提出的問題
1、宅基地制度及財產(chǎn)權(quán)訴求分化
農(nóng)村宅基地制度最基本的原則是“一戶一宅”，保障農(nóng)民戶有所居。既然宅基地是保障，那么就要限制用于經(jīng)營，限制宅基地獲得及流轉(zhuǎn)的完全市場化。改革過程中，輿論普遍用用“財產(chǎn)權(quán)”、“用益物權(quán)”這些概念去想象農(nóng)村宅基地，評價改革成效的標準是農(nóng)民財產(chǎn)性收入是否增加。他們列舉浙江義烏、福建晉江等試點中農(nóng)民通過經(jīng)營宅基地、大規(guī)模使用宅基地抵押擔保來論證國家賦予宅基地財產(chǎn)權(quán)的必要性，忽視了發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民訴求的差異。
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)（包括城郊）的宅基地價值高，可用于出租或經(jīng)營，農(nóng)戶要求有更大的土地財政權(quán)利，比如允許擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，增加土地的財產(chǎn)價值。相反不發(fā)達地區(qū)的宅基地價值低，宅基地主要用于用于維持小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)和農(nóng)民居住生活的雙重功能。這樣的普通農(nóng)戶缺乏擴大宅基地權(quán)利的訴求，他們要求保障“一戶一宅”，加強宅基地管理，提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。湖北宜城是典型的農(nóng)區(qū)，耕地資源較多，戶均宅基地一般在300平方左右。其中有大約120平方用于建房居住，其余則是生產(chǎn)生活輔助用地，是用于存放農(nóng)機具和生產(chǎn)資料、晾曬糧食、放置柴火等雜物的土地[49]。這種宅基地利用特征即使在城鎮(zhèn)化和農(nóng)民流動的背景下也沒有根本改變。
按照賀雪峰的說法，農(nóng)民流動背景下，宅基地是作為“資源冗余量”存在的，有緩沖城鎮(zhèn)化進程中的社會風險的功能[50]。當前農(nóng)戶家庭一般存在以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家庭勞動力再生產(chǎn)模式，農(nóng)民平時在城鎮(zhèn)務(wù)工，年節(jié)則回家過年；年輕人進城務(wù)工居住了，老年父母則在農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)；即使年輕人長期在城鎮(zhèn)務(wù)工，他們也大多從事的是低端的非正規(guī)就業(yè)，工資收入不足以支撐他們參加城鎮(zhèn)各項社會保障，他們在城市勞動力市場失去優(yōu)勢后就只有回家。即使他們進城購房居住，也并非完全在城市體面地定居下來，農(nóng)民完全融入城鎮(zhèn)是一個長期的、漸進和不確定的過程[51]，這一過程中農(nóng)村宅基地和住房十分重要。
2、宅基地有償退出的困境和后果
從制度規(guī)范角度來看，宅基地退出方式主要有兩種：集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟組織回購。前者實質(zhì)上就是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間自發(fā)的房屋交易，根據(jù)“地隨房走”原則，宅基地使用權(quán)也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移；后者是農(nóng)戶自愿將宅基地退還給集體經(jīng)濟組織并獲得補償和獎勵的類經(jīng)濟行為。從利益最大化角度，哪一種退出方式能帶來更多利益，農(nóng)民就采用哪一種方式。目前所報道出來的試點地區(qū)大規(guī)模的宅基地有償退出，全部是政府主導進行的。發(fā)達地區(qū)浙江義烏大規(guī)模的宅基地有償退出所需資金則來自地方政府，貧困縣安徽金寨通過土地增減掛鉤的運作，獲得來自省政府的財政轉(zhuǎn)移。
從成本收益的角度，宅基地有償退出必然是普遍“空轉(zhuǎn)”的制度。發(fā)達地區(qū)實施起來尚且費力——大規(guī)模的宅基地退出實際上主要是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的拆遷安置，不發(fā)達地區(qū)實施起來則更不現(xiàn)實。湖北省宜城市很典型，地方政府規(guī)定“宅基地法定面積部分按照當?shù)卣鞯匮a償費的補償標準，超面積部分按當?shù)赝恋匮a償費的70%；村委會可根據(jù)資金狀況在前款規(guī)定補償標準的0.5到1.5倍之間確定具體補償標準”[52]。這完全是不現(xiàn)實的�；鶎痈刹糠从�，大多數(shù)村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，而且有形成于稅費時期的幾十萬甚至上百萬元的村級債務(wù)。在村級債務(wù)難以化解的壓力下，村級組織艱難地用上級政府轉(zhuǎn)移支付的幾萬元維持運轉(zhuǎn)，如何能有錢用于回購農(nóng)民退出的宅基地？正如當?shù)卣髡賳T所承認的：“難在自愿有償退出，村集體沒有積累，你愿意賣（退出），我買不起” [53]。為了形成宅基地退出的案例，完成“政治任務(wù)”，村集體和農(nóng)戶就超占的多宅形成了“協(xié)議性的宅基地退出”，規(guī)定簽訂協(xié)議后，農(nóng)戶不再繳納宅基地有償使用費，而在未來實際退出時，村集體再支付有償使用費。然而根本的財力問題依然沒有解決。
宅基地有償退出雖然不可能普遍展開，卻由于個別土地增減掛鉤項目區(qū)形成回購宅基地的價格，形成農(nóng)民對宅基地的價值預(yù)期，破壞了原本存在的自然而然的宅基地退出秩序。在法律上，宅基地是集體無償分配給農(nóng)戶居住的用地，一旦農(nóng)戶不再居住使用，按照規(guī)定該宅基地就應(yīng)當無償退回村集體再分配給其它農(nóng)戶使用。根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年3月11日國家土地管理局發(fā)布），空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。實踐中，有許多農(nóng)村形成了“建新拆舊”的宅基地自發(fā)退出秩序：村集體在規(guī)劃區(qū)為農(nóng)戶劃新宅基地后，舊的住房由農(nóng)戶自行拆除（建筑材料的再利用），舊的宅基地則復(fù)墾歸農(nóng)戶或集體統(tǒng)一使用（不再確權(quán)），村集體不用負擔任何成本。這在八九十年代有過集中居住經(jīng)歷的村莊均是如此。
改革所建立的宅基地有償退出制度主張村集體通過“回購”方式補償農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，不再主張農(nóng)戶無償退出多出宅基地的義務(wù)，這是宅基地管理政策的重大改變。這一政策激勵了農(nóng)戶不再無償退出宅基地，走向集約節(jié)約利益土地的反面。在低廉及不可持續(xù)的宅基地有償使用費條件下（關(guān)于宅基地有償使用可另文介紹），他們理性地把“不退出”作為最后選擇，之前農(nóng)戶自發(fā)退出宅基地的秩序就瓦解了。正如一個試點村村書記所說的：“在原來，農(nóng)戶自行扒掉老房子種地，現(xiàn)在農(nóng)戶不愿意扒了，因為退出不劃算，他們等著增減掛鉤呢。”但是地方政府有能力在全域進行土地增減掛鉤回購農(nóng)民宅基地嗎？
3、宅基地流轉(zhuǎn)范圍和農(nóng)房抵押問題
輿論認為農(nóng)村住房和宅基地是“沉睡的資產(chǎn)”，一個重要的理由是農(nóng)村住房不能像城市住房一樣用于抵押融資，因此要求國家賦予宅基地完整的財產(chǎn)權(quán)能。而要推動抵押融資，就涉及到抵押物的處置問題，為了能讓抵押物順利處置，輿論就要求突破目前法律把宅基地流轉(zhuǎn)范圍限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的規(guī)定。
宅基地流轉(zhuǎn)范圍問題是關(guān)系宅基地制度的根本問題，一旦突破則整個宅基地制度就全部突破。誰最期待開禁宅基地流轉(zhuǎn)？發(fā)達地區(qū)的銀行和農(nóng)民。輿論在發(fā)達地區(qū)發(fā)現(xiàn)參與農(nóng)房抵押貸款的銀行和農(nóng)戶迫切地希望通過抵押物自由處置來降低風險，這就要求更大范圍內(nèi)開禁宅基地流轉(zhuǎn)。在政府有能力保障農(nóng)民基本居住權(quán)的條件下，考慮到增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，地方政府也認可這一訴求。浙江義烏就提出“如果只在本村實行宅基地流轉(zhuǎn)，就難以真正體現(xiàn)宅基地價值”[54]。這里需要反思的是，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展使得城市和農(nóng)村實際一體化了，農(nóng)房相當于城市住房。且地方政府有能力為農(nóng)戶提供基本住房保障，因此允許其抵押融資有一定的條件。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)（這占全國大部分），農(nóng)村住房依然是農(nóng)戶的社會保障，允許農(nóng)戶自由地把住房及宅基地使用權(quán)抵押擔保和轉(zhuǎn)讓出去，那么地方政府是否有能力為這些可能失去住房的農(nóng)戶提供基本的住房保障？
事實上，輿論夸大了農(nóng)村金融的困境及農(nóng)村金融和土地制度的關(guān)聯(lián)，是拿土地制度來說事。在現(xiàn)實社會，農(nóng)房抵押貸款實際上不是唯一有效的農(nóng)村金融秩序。我們廣泛的調(diào)查發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村存在的“無抵押”的小額金融秩序，其關(guān)鍵在于銀行“貸款管理模式”適應(yīng)了當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的秩序[55]。即使改革試點中農(nóng)房抵押貸款正在運行，銀行也延續(xù)了之前“無抵押貸款”的運行機制。農(nóng)房抵押貸款無非是多了一層抵押的外殼，而聯(lián)結(jié)銀行和農(nóng)戶貸款關(guān)系的機制仍然是傳統(tǒng)的。
農(nóng)村金融市場是由農(nóng)戶和銀行共同構(gòu)成的。湖北宜城實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶從事小規(guī)模生產(chǎn)，沒有貸款融資需求，只有1%的農(nóng)村經(jīng)營大戶有貸款需求，特征是小額且短期，一般在5-20萬元，貸款周期在1年。銀行則為他們開發(fā)出“小額信用（擔保）貸款”，滿足了他們的要求。相對于農(nóng)房抵押貸款中普遍的政府干預(yù)及限制，這種秩序反而具有很高的市場化程度，形成了農(nóng)村金融市場的均衡。在無抵押貸款中，銀行著重考察農(nóng)戶還款能力，農(nóng)房的價值是其次的，也缺乏普遍意義。有三項因素影響農(nóng)戶還款能力。一是經(jīng)營項目的可行性，一般來說銀行傾向于生產(chǎn)性貸款。二是農(nóng)戶經(jīng)濟綜合能力，調(diào)查范圍包括農(nóng)戶家庭的土地、房屋、務(wù)農(nóng)、務(wù)工和經(jīng)商收入。三是社會信用報告及正規(guī)的個人征信報告。社會信用指的是農(nóng)戶在村莊中的口碑，正規(guī)的個人征信報告則來源于金融機構(gòu)的記錄。
目前輿論以農(nóng)村金融需要合法農(nóng)房抵押物處置權(quán)的理由主張開禁宅基地流轉(zhuǎn)是一個要命的“自循環(huán)”，它以農(nóng)民普遍需要貸款和銀行特別希望供給農(nóng)房抵押貸款為前置假設(shè)，而這是不成立的。農(nóng)村需求金融的農(nóng)戶是極少比例的，而銀行又可以通過“無抵押貸款”的貸款管理制度來滿足。如果新型金融政策普遍地鼓勵農(nóng)房抵押貸款，對銀行和對農(nóng)戶均是高風險的，最后地方政府還是不得不出面兜底。
（三）小結(jié)
從上述分析來看，農(nóng)村宅基地制度改革十分復(fù)雜，不同區(qū)域差異很大。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府財政實力強，市場活躍，大規(guī)模的拆遷安置、農(nóng)村宅基地有償退出、農(nóng)村房屋抵押貸款是改革的中心內(nèi)容，試點效果顯著；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府缺乏財力，市場也不活躍，大規(guī)模的宅基地有償退出等內(nèi)容并不凸顯，改革成效主要表現(xiàn)在地方政府建立嚴格規(guī)范的宅基地管理制度，結(jié)合精準扶貧進行異地搬遷等。
一直以來，農(nóng)村宅基地制度的首要目標是保障農(nóng)民基本居住權(quán)利，這是中國土地制度優(yōu)勢所在。為了兼顧增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目的，改革試點賦予宅基地財產(chǎn)屬性，其初衷不可謂不好。然而從試點實踐來看，兼顧是很難的。發(fā)達地區(qū)宅基地早已經(jīng)財產(chǎn)化了，法律上的改革不過是確認這種財產(chǎn)的合法性。如果如果片面地以發(fā)達地區(qū)試點的成效為依據(jù)，全面改革宅基地制度，強調(diào)宅基地的財產(chǎn)屬性，允許農(nóng)民把住房和宅基地普遍地“抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓”，在地方政府缺乏能力保障農(nóng)民居住條件時，改革就陷大多數(shù)地區(qū)的普通農(nóng)民于無保障的市場體系中。
試點很重要，它是黨和政府進行科學決策的一個重要環(huán)節(jié)，然而如何正確全面地總結(jié)試點經(jīng)驗更為重要，它是科學推進《土地管理法》修改的基礎(chǔ)。本文通過對33個試點目前主要的進展狀況進行梳理，對試點暴露出的若干問題進行批判性的分析，得到大量不同于主流輿論的認識。這種認識是開放的和批判的，它不是從先在的理念出發(fā)，而是從客觀的實踐出發(fā)，總結(jié)土地制度改革的復(fù)雜性，提煉影響土地制度改革的若干問題。
通過研究，我們發(fā)現(xiàn)主流輿論對中國六十年來形成的中國特色土地制度缺乏內(nèi)在理解，陷入到盲目否定的窠臼。試點只有“成效”而沒有問題，試點完全試對了，全國人大常委會暫停實施若干法律條款是完全正確的。他們忘記了中國特色的土地制度從何而來，土地制度改革到底要做什么。不過無論如何，“改革成果”是一定要有的，并且寫入了《土地管理法》（修正案）的核心內(nèi)容。
修法者為了把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一核心改革內(nèi)容放入《土地管理法》，刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第43條和第63條，把原來的“例外”成為“普遍” [56]，這是根本性的變動。也就是說，國家放棄了征地及在此基礎(chǔ)上建立的具有壟斷性特征的一級土地市場制度，轉(zhuǎn)而由集體和國家共同成為供給建設(shè)用地的主體。在操作上，這是以“打通三項土地制度改革”為前提的：縮小征地范圍，政府退出經(jīng)營性建設(shè)用地的征收，由集體供給土地；允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，且不再有“存量”的前提限制，這意味著可以新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地；集體經(jīng)濟組織可以回購農(nóng)民自愿退出的宅基地，退出的宅基地根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理使用，這意味著非經(jīng)營性的宅基地向經(jīng)營性的“建設(shè)用地”轉(zhuǎn)變的可能性。
以上改革意味著現(xiàn)有《土地管理法》基本原則的完全改變，原有土地制度秩序面臨巨大危機。不過我們有必要重新審視，33個土地制度改革試點是否能支撐起主流輿論及修正案提倡的這些修法主張？通過上文的分析，答案是否定的。從主流輿論解讀試點的方法論上來看，他們帶有強烈的改革理念和理想的制度設(shè)計，并滿足于試點中去尋找片段的論據(jù)，這是完全不客觀的。國家允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，絕不是說是無條件的。中央明確規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍限于“存量”，宅基地不能轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。不應(yīng)從“縮小征地范圍”這一理念出發(fā)來論證擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和打通三項土地制度改革的必要性。按照賀雪峰的說法，這樣的改革除了在城郊形成一個巨大的食利者階級以外，其他任何良好目的都達不到[57]。
中國特色土地制度是經(jīng)過六十多年不斷實踐探索形成的，是中國通過新民主主義革命和社會主義革命建立起來的憲法秩序。它以征地制度、國有土地使用權(quán)市場制度和農(nóng)村宅基地制度為基本內(nèi)容，不僅是寫入憲法文本的制度，而且在政治、經(jīng)濟和社會各層面仍發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。中國特色土地制度最重要的特征是“公有制”，也是土地制度改革的底線之一。憲法規(guī)定了土地的公有制，按照形式差異有兩種土地公有制：一是國有制，即全民所有的公有制，二是集體所有制，集體勞動人民所有的公有制。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件下，土地公有制的基本原則是“耕者有其田”、“居者有其屋”，表現(xiàn)為集體土地所有制條件下，集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)利從所在集體獲得基本的生產(chǎn)生活資料。在工業(yè)生產(chǎn)力條件下，土地公有制的基本原則是通過國家（地方政府）占有土地所有權(quán)，由規(guī)劃和用途轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的土地增值收益由國家再分配，消滅不勞而獲的土地食利者階級。這里說的土地增值收益歸政府，并不是由個別的官員貪污掉了，而是形成了公共性的“土地財政”，形成嚴格的財政管理制度，按照特定的制度安排使用。
中國仍然不斷地在改革，土地制度也不斷地改革。由于某些發(fā)展過程產(chǎn)生的具體問題，我們對相關(guān)法律法規(guī)進行改革便是。我們沒有必要妄自菲薄，為了滿足某些土地制度改革理念，就把過去六十多年形成的卓有成效的土地制度根本上否定掉，這是嚴重缺乏制度自信的表現(xiàn)。在對長期的實踐的研究中，我們認為中國土地制度總體上是合理的。未來的《土地管理法》修改應(yīng)當以全面正確地總結(jié)33個試點的成效和問題為基礎(chǔ)，在充分研究和討論基礎(chǔ)上推進《土地管理法》修訂。本文對修法提出的建議是：堅持1998年之后的《土地管理法》建構(gòu)的相對成熟的土地制度體系，防止打通三項土地制度改革。堅持征地制度和政府壟斷的一級建設(shè)用地市場制度，堅持保障性的農(nóng)村宅基地制度。法律應(yīng)當延續(xù)集體土地不得入市的規(guī)定，把允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為一個“例外”，但是絕不能允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并以國務(wù)院單獨立法的方式形成《土地管理法》的下位法。這種相對穩(wěn)健的改革方案既符合中央總的改革精神和原則，形成中國特色的土地制度體系，也有助于中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。
2017/6/10初稿
2017/6/18修改
*作者簡介：夏柱智，男，（1987—），湖北黃石人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心講師博士后。研究方向：農(nóng)村社會學 電話：13387541035 郵箱：xiaquzhi@126.com；地址：湖北武漢市洪山區(qū)珞瑜路1037號東七樓附五樓中國鄉(xiāng)村治理研究中心 430074
[1]資料來源：《全國人大常委會擬授權(quán)國務(wù)院在33個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施土地管理法的相關(guān)規(guī)定》，新華網(wǎng)，2015-2-26
[2]資料來源：《人大授權(quán)：農(nóng)民“兩權(quán)”抵押貸款改革試點展開》，《中國人大》2016年第2期
[3]資料來源：《農(nóng)村土地制度改革三項試點獲重大成果》，農(nóng)民日報，2017-05-02
[4]資料來源：《和林縣：趟出了一條農(nóng)村土地征收制度改革的新路子》，呼和浩特新聞網(wǎng)，2016-9-5
[5]資料來源：《內(nèi)蒙古和林格爾縣“土改”試點破冰前行》內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)，2016-11-30
[6]資料來源：《兩輪協(xié)商三重保障 破解征地用地兩難題——農(nóng)村土地征收制度改革試點的定州探索》，《中國改革報》2016-10-21 第1版
[7]資料來源：《和林縣：趟出了一條農(nóng)村土地征收制度改革的新路子》，呼和浩特新聞網(wǎng)，2016-9-5
[8]資料來源：《兩輪協(xié)商三重保障 破解征地用地兩難題——農(nóng)村土地征收制度改革試點的定州探索》，《中國改革報》2016-10-21 第1版
[9]資料來源：《禹城市舉行征地補償代管資金競爭性存放簽約儀式》，禹城市國土資源局，2016年12月13日
[10]王利明：《論征收制度中的公共利益》，《法律與政治》，2009年第2期
[11]李元：《中國城鎮(zhèn)化進程中的征地制度改革》，《中國土地》2005年第2期
[12]華生：《土地制度改革六大認識誤區(qū)》，《上海證券報》，2013-11-07第1版
[13]在珠三角農(nóng)村，在農(nóng)民地權(quán)意識中土地已經(jīng)事實上成為“準私有財產(chǎn)”，不僅是農(nóng)民，而且村集體的代表村干部也不愿意簽字，認為征地是政府與集體爭利。
[14]唐健：《征地制度改革的回顧和思考》，《中國土地科學》2011年第11期
[15]資料來源：國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修正案）（征求意見稿）的說明》，中華人民共和國國土資源部，2017-5-23
[16]王世元：《在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓會議室的解讀》，2015-3-23
[17]資料來源：國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修正案）（征求意見稿）的說明》，中華人民共和國國土資源部，2017-5-23
[18]所有數(shù)據(jù)均從公開資料中提取，尚未搜集到海南文昌和吉林九臺二地區(qū)的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模。具體出處略。
[19]資料來源：《南海農(nóng)地入市項目約占全國試點五分之一》，《南方日報》，2017-05-16-
[20]資料來源：《從兩個“全國第一” 看德清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革》，《杭州日報》2016-6-6
[21]資料來源：筆者參與的實地調(diào)查
[22]資料來源：《大興“土地入市”鎮(zhèn)級統(tǒng)籌》，《北京晚報》，2016-12-19
[23]梁瑩：《南海區(qū)“政經(jīng)分離”模式研究》，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院碩士論文 2014
[24]張德霖：《在進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地制度改革三項試點任務(wù)動員部署會上的講話》，2016-9-21
[25]資料來源：《從兩個“全國第一” 看德清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革》，《杭州日報》2016-6-6
[26]資料來源：《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整規(guī)定（試行）》（德政辦發(fā)〔2015〕136號）
[27]資料來源：《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市實施辦法》（文府〔2016〕179號）
[28]資料來源：《上海松江規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市》，《中國國土資源報》，2016-02-20
[29]資料來源：《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定（試行）》、《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點暫行辦法》、《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費征收使用管理試行辦法》
[30] 董祚繼：《農(nóng)村土地制度改革的難點與出路》，2016年13月13日
[31]浙江義烏：形成“集地券”制度，通過宅基地復(fù)墾所節(jié)余的建設(shè)用地指標可以在全市范圍內(nèi)交易，交易價格不低于政府的指導價。資料來源：《義烏市改革完善農(nóng)村宅基地制度的做法和成效》，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司，2016-10-13
福建晉江：《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》第五部分“流轉(zhuǎn)、退出和有償使用”允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將退出的宅基地用于除商品住宅開發(fā)之外的農(nóng)民住宅小區(qū)、公共基礎(chǔ)配套設(shè)施等建設(shè)或通過入股、聯(lián)營等方式籌集自己發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。符合土地利益總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量宅基地，經(jīng)市人民政府批準后可用于工礦、倉儲、商服等用途。
四川瀘州：允許農(nóng)村宅基地退出節(jié)余指標拍賣。據(jù)報道，瀘縣建立了農(nóng)村閑置宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地“退出-收儲-入市-收益”的利用途徑，與“掛鉤-征收”互補，將農(nóng)村“沉睡”的資源，轉(zhuǎn)變?yōu)榛畹馁Y產(chǎn)，保障村級經(jīng)濟發(fā)展用地，增加了村集體經(jīng)濟收入，破解了“空殼村”的難題。通過調(diào)查摸底，到2017年底，全縣可退出復(fù)墾節(jié)余指標1.5萬畝，可保障瀘縣近3年的發(fā)展用地需求。資料來源：《喚醒農(nóng)村沉睡的資源！瀘縣農(nóng)村土地改革三項試點試出經(jīng)驗》，華西城市讀本，2017-5-13
[33]彭建輝等：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題探析》，《中國土地》2014年第11期
[34]王世元：《在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓會議上的解讀》，2015-3-23
[35]那么，我們能夠在農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，象一些人包括天則所課題組建議的那樣，用稅收去調(diào)節(jié)這種分配不公呢？問題在于稅收調(diào)節(jié)的有效性與稅率高低及稅收標的物的透明高度有關(guān)。土地改變用途的最高增值往往可以達到幾倍幾十倍，邊際稅率低了，達不到調(diào)節(jié)作用；邊際稅率很高，征稅成本會直線上升而效率很低。···我們自己的經(jīng)驗說明，盡管只是面對為數(shù)有限的開發(fā)商，還不是面對廣大農(nóng)民，60%的土地增值稅也是基本征不來的，納稅人會想出種種辦法規(guī)避隱藏，政府也投鼠忌器，結(jié)果只按銷售額百分之幾預(yù)征了事。資料來源：《土地制度改革的焦點分歧（中）——兼答天則經(jīng)濟研究所課題組的商榷》，華生博客，2014-5-20。
[36] 這是比較珠三角和長三角得出的結(jié)論。長三角的蘇州和上海等地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，零散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地由集體租賃給經(jīng)營者使用，廠房則大多一次性轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者，政府在城鎮(zhèn)擴張的過程通過土地征收的方式改變用地性質(zhì)，入市將造成土地征收難以進行，地方政府缺乏積極性。而在珠三角的深圳、南海等地區(qū)，雖零散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也是由集體租賃給經(jīng)營者使用，然而政府很難征收集體土地，城鎮(zhèn)擴張主要是通過集體土地入市的方式，從盤活土地資源的角度，政府積極推動集體土地入市。
[37]資料來源：《義烏市改革完善農(nóng)村宅基地制度的做法和成效》，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司，2016-10-13
[38]資料來源：《安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點調(diào)查》，《國土資源報》，2017-03-27
[39]資料來源：國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修正案）（征求意見稿）的說明》，中華人民共和國國土資源部，2017-5-23
[40]資料來源：《義烏市改革完善農(nóng)村宅基地制度的做法和成效》，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司，2016-10-13
[41]資料來源：《農(nóng)宅動起來，村貌靚起來——余江推進宅基地制度改革試點工作見聞》，新華網(wǎng)（江西頻道），2016-08-14
[42]資料來源：《義烏市改革完善農(nóng)村宅基地制度的做法和成效》，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司，2016-10-13
[43]資料來源：《土改晉江試驗：發(fā)掘農(nóng)房宅基地的抵押融資價值》，第一財經(jīng)，2017-01-03
[44]資料來源：《瀏陽農(nóng)房抵押貸款余額達46.35億元 惠及17069戶》，湖南日報，2016-12-09
[45]資料來源：筆者參與的實地調(diào)查
[46]資料來源：《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45號）
[47]資料來源：《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》，2017-1-11
[48]資料來源：《武進“兩權(quán)”改革樣本》，財經(jīng)國家周刊，2016-02-14
[49]資料來源：筆者參與的實地調(diào)查
[50]賀雪峰：《農(nóng)村宅基地改革試點的若干問題》，《新建筑》2016第4期
[51]王海娟：《人的城市化：內(nèi)涵界定、路徑選擇與制度基礎(chǔ)——基于農(nóng)民城市化過程的分析框架》，《人口與經(jīng)濟》,2015年第4期
[52]資料來源：筆者參與的實地調(diào)查
[53]資料來源：《破題宅基地改革難題 牽住農(nóng)村改革的牛鼻子》，湖北之聲，2016-02-03
[54]資料來源：《義烏市改革完善農(nóng)村宅基地制度的做法和成效》，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司，2016-10-13
[55]《中國農(nóng)村金融報告2015》認識到這一點，他發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村普遍存在無抵押貸款的原因在于“貸款管理模式”：轉(zhuǎn)變信貸管理模式，不以抵押物作為放貸標準。最近這種業(yè)務(wù)模式也更趨完善，有的銀行形成“三看三不看”的風險識別技術(shù)，即不看報表看原始，不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理，更加重視本質(zhì)特征。這是通過信貸員日常嚴密的工作來實現(xiàn)的，信貸員日�；顒酉鲁恋酱澹ㄟ^長期駐村及時掌握農(nóng)戶個人信用相關(guān)“軟信息”的變化情況。···相關(guān)的輔助措施是：地方政府牽頭提供客戶信用公共信息咨詢和評估服務(wù)，銀行自身也加強數(shù)據(jù)分析能力建設(shè)，建立綜合量化分析模型，用于評定客戶還款能力。通過上述轉(zhuǎn)型，相關(guān)銀行90%為無抵押貸款。資料來源《《中國農(nóng)村金融發(fā)展報告2015》發(fā)布，中國行業(yè)資訊網(wǎng)，2016-5-23
[56]參見《土地管理法》第43條任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第63條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
[57] 賀雪峰：《三項土地制度改革不能打通》，新鄉(xiāng)土，2017-04-05
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