漲價歸“公”還是歸“私”？
—黃小虎的思想斷裂評述
夏柱智
黃小虎先生是老資格的土地理論者，是中國土地學(xué)界的一個猛將，對改革開放以來土地管理制度改革作了很大的貢獻。不過有趣的是，黃小虎的總結(jié)性著作《土地與社會主義市場經(jīng)濟》（中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社，2008年5月版）表明其土地理論思想的巨大斷裂：在八九十年代，理論帶有鮮明的馬克思主義土地理論的色彩，主張土地的社會主義公有制，提出土地漲價歸公理論，還提出適應(yīng)市場經(jīng)濟的土地使用權(quán)制度改革的理論和政策建議。而在2002年之后，黃小虎先生的觀點有一個重大的轉(zhuǎn)折，轉(zhuǎn)向了新自由主義，土地的社會主義公有制不再是理論的前提，土地漲價歸公也被解構(gòu)，黃小虎和主流學(xué)界的理論家一樣從多個角度為私有的“土地財產(chǎn)權(quán)”辯護，應(yīng)當(dāng)引起我們的反思。
1 土地漲價歸公和馬克思主義的土地理論
從地租性質(zhì)問題開始，這是最基本的理論命題。黃小虎先生早期對地租的定義是馬克思主義的，認識到地租的獨特性質(zhì)。土地本身沒有價值，土地價值（表現(xiàn)為地租）來源于轉(zhuǎn)移來的財富，為土地的資本化價格，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的表現(xiàn)。地租、地價和房屋價格是有差別的。地租決定地價，地價有不斷上漲的趨勢，而其它勞動產(chǎn)品例如房屋價值在使用年限內(nèi)會因折舊趨于零（第48頁）。
從地租的性質(zhì)來看，黃小虎先生地租歸國家占有是正當(dāng)?shù)模虼怂麩崆榈刂С?/span>土地漲價歸公理論。 他一共總結(jié)了三點：一是土地非農(nóng)使用的土地漲價是社會公眾活動的結(jié)果，土地增值收益不應(yīng)歸城郊農(nóng)民所有。這是基本邏輯起點。城鄉(xiāng)結(jié)合部城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)地變成非農(nóng)用地之后，與農(nóng)區(qū)的農(nóng)地改變用途相比，會產(chǎn)生一個更高的利潤。這是由于土地等級不同產(chǎn)生的級差收益，它是由城市的大量土地投資引起的，屬于社會公眾活動的結(jié)果，這部分超額利潤不應(yīng)該歸農(nóng)村集體，而是由政府集中（p72-78頁）。二是社會主義土地公有制條件下地租收入不具有剝削性質(zhì)，全部用于城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟，取之于斯，用之于斯。土地收益一個重要功能是為國家建設(shè)聚集資金（第63頁）。三是即使是實行社會主義市場經(jīng)濟，由于土地是公有制，可以從地租方面調(diào)控市場經(jīng)濟，促進市場經(jīng)濟有序發(fā)展。（p47頁）。
至于征地困難，黃小虎先生則認為是由于征地補償過低，應(yīng)該適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)（第76頁）。但是不可因征地困難而允許集體土地直接進入市場，因為會“助長農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的如下傾向”：一是要求國家按建設(shè)用地的用途支付低價，二是要求市場主體的平等地位（即集體土地直接進入市場）。其結(jié)果不僅增加國家和建設(shè)單位的經(jīng)濟負擔(dān)，影響經(jīng)濟建設(shè)，而且給地產(chǎn)市場引入混亂因素（第28頁）�？傊恋刂贫冉ㄔO(shè)的基本目標(biāo)是如何服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè) 。
土地使用權(quán)市場是適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的土地制度改革，對于強化土地管理和現(xiàn)代和建設(shè)具有重要的意義。黃小虎先生在1994年的政策建議體現(xiàn)了以上觀點。其一，城市土地市場的建立。新增加的城市建設(shè)用地盡量采用有償方式供應(yīng)，將行政劃撥方式減至最低限度，目的是為了防止國有土地資產(chǎn)流失，防止投機分子和土地腐敗等。其二，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的問題。問題關(guān)鍵是：第一是怎么樣有利于保護和合理利用土地資源，第二是兼顧各方面，合理分配土地收益。黃小虎先生區(qū)分城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外，不同的土地管理政策服從于國家建設(shè)的目標(biāo)。對城鄉(xiāng)結(jié)合部必須從嚴掌握，由國家先征用后再出讓，對于城市范圍內(nèi)的農(nóng)村土地，則可適當(dāng)放寬（這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以保持集體屬性不變）。嚴格管理城市規(guī)劃區(qū)的理由是“土地管理”、“城市化”、現(xiàn)代化。我國法律規(guī)定，城市土地屬于國家國有。城市土地都是由集體土地轉(zhuǎn)換來的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)劃區(qū)最終將變成建成區(qū)。如果不將有關(guān)的農(nóng)村土地征為國有，就會在都市里保留大量“村莊”，不僅給土地的統(tǒng)一管理和合理利用造成極大困難，而且不能切斷有關(guān)農(nóng)民與土地的聯(lián)系，不利于他們順利轉(zhuǎn)變身份，由此引起許多社會問題。黃小虎先生甚至還認為“從未來的發(fā)展趨勢來看，遲早有一天要實行單一的土地公有制…如果仍然過分堅持集體對土地的所有權(quán)，就會延緩城市化的進程，不利于整個國家的現(xiàn)代化” （第67-69頁，第76頁）
現(xiàn)有土地制度有利于調(diào)控經(jīng)濟，黃小虎先生區(qū)分了“土地用途管理”與“土地資產(chǎn)管理”兩個概念，我國具有雙重優(yōu)勢。其政策結(jié)論是，土地供給屬于國家宏觀調(diào)控市場經(jīng)濟的重要杠桿，并且只有社會主義的中國才能有這一條件，這源于國有作為土地所有者掌握地租權(quán)利，可以通過調(diào)節(jié)地租來調(diào)控市場經(jīng)濟。在理論上，“地租的調(diào)控作用說透了就是保證平均利潤率規(guī)律對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。”“土地私有的條件，地租的這種調(diào)節(jié)作用只能是事后的調(diào)節(jié)，而在土地公有特別是國有條件下，國家有可能把地租、地價作為重要的經(jīng)濟杠桿，對經(jīng)濟社會發(fā)展進行事前的調(diào)控。比如對規(guī)劃的商業(yè)用地，征收商業(yè)地租，就可以控制投資者盲目發(fā)展其他項目，保障規(guī)劃的實施（規(guī)劃體現(xiàn)的是經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護等公共利益）”（5頁）
從這些基本觀點來看，黃小虎先生是一個嚴格的馬克思主義者，引入馬克思所主張的相關(guān)土地理論，又能適應(yīng)外部經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展不斷創(chuàng)新理論，提出了了一系列符合中國實際的有政策指導(dǎo)意義的理論命題。
二 土地漲價歸私和新自由主義的土地理論
2000年之后，黃小虎先生的論點起了重大變化，主要的理論資源是新自由主義。新自由主義的理論沖擊最根本的是原先他所主張的“漲價歸公”理論。土地漲價目前在黃小虎看來是成問題的，因為它造成了很多問題。現(xiàn)有的土地利益分配秩序?qū)r(nóng)民是不公平的。政府通過土地漲價歸公聚集的收益與農(nóng)民集體土地的收益是相對立的：“許多城市快速發(fā)展是以犧牲農(nóng)民利益為代價的，將農(nóng)民排斥在現(xiàn)代文明和城市大門之外為代價的，因而是反城市化的（第11頁）。他以往的觀點是政府集中土地收益用來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)在則籠統(tǒng)地給征地制度定性說是“犧牲農(nóng)民利益”，“反城市化”，前后的判斷完全相反。
他引入非常重要“土地財產(chǎn)權(quán)”的概念，要求同等權(quán)利，也和過去的判斷相反。“同樣是土地財產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)，國家和集體卻不平等，國有土地可以進入一級市場，集體建設(shè)用地卻不能。他認為這是計劃經(jīng)濟遺留下來的二元體制，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求”。他認為“政府要轉(zhuǎn)變職能，不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，應(yīng)該公正執(zhí)法保護農(nóng)民的利益。政府低價征地，高價賣地，實際上是國家與農(nóng)民爭利”。“以前土地管理制度不允許農(nóng)村的存量建設(shè)用地進入市場，事實對農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整是很大的制約，不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于增加農(nóng)民收入”。（第114-115頁）。
最近的文章中，他越走越遠，認為在當(dāng)今社會條件下，土地漲價歸公是一個似是而非的理論命題。“我們發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，允許生產(chǎn)要素參與分配，為什么到了農(nóng)民這里又不允許了呢？看來有必要對這一理論做深刻的反思”。“政府征地面對的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)，這時再把漲價歸公用在與土地直接結(jié)合的，占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民身上是荒謬的了”。馬克思也不支持，因為“我國社會主義市場經(jīng)濟以公有制為主體，多種所有制并存。國家對于農(nóng)民集體即農(nóng)民所有的土地，必須切實保護，不能隨意侵犯。而以漲價歸公為由，低價征收農(nóng)民的土地，恰恰是對農(nóng)民土地財產(chǎn)的剝奪，違背了馬克思主義關(guān)于社會主義的基本原則”（參見黃小虎，《我國土地制度與土地政策的走向》，《中州學(xué)刊》2012年第2期）。
為什么黃小虎先生的思想有那么大的轉(zhuǎn)變，一個可能的解釋是:以前他一直研究城市國有土地制度，后來則更多地農(nóng)村土地制度。在“三農(nóng)”問題成為全社會的關(guān)切背景下，它開始把土地制度和“三農(nóng)”問題關(guān)聯(lián)起來。它認為現(xiàn)有土地制度對農(nóng)村不公平，是國家對農(nóng)民的剝奪，是造成“三農(nóng)”問題的根源。他和主流學(xué)界很多學(xué)者一樣，舉出兩個例子來論證土地制度對農(nóng)民的剝奪。他引述道：有學(xué)者計算，改革開放前，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，從農(nóng)民身上拿了6000億-8000億，廣大農(nóng)村和農(nóng)民為此付出了沉重的代價。改革開放后，國家通過征地又從農(nóng)民那里拿了2萬億。我們現(xiàn)在城市發(fā)展很快，城里人高興。但大多順暢依然很窮、很苦，城鄉(xiāng)差距不是縮小了，而是擴大了。新中國50年了，難以向農(nóng)民交待。···我國搞土地管理的，在涉及土地利益分配上，也應(yīng)當(dāng)有所作為（p114-115頁）。
他曾提出政策建議：“工業(yè)和城市的發(fā)展，不再從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民身上抽取資金，要把這一條確立為全黨、各級政府乃至全社會，都必須遵守的指導(dǎo)原則”（第11頁）。抽象來看，這一政策建議是不錯的。國家實際上也在做了，也是工商業(yè)解決占主導(dǎo)之后自然而然的政策轉(zhuǎn)變。取消農(nóng)業(yè)稅費后，國家采取“城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策。國家不再從農(nóng)業(yè)提取剩余，而是向農(nóng)業(yè)大規(guī)模的反哺工業(yè)和城市的剩余。另一個可以作為的領(lǐng)域是餓是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場：不允許農(nóng)村存量建設(shè)用地進入一二級市場，事實上對農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整有很大的制約，不利于提高農(nóng)民收入，有必要重新審視（115頁）。相對于取消農(nóng)業(yè)稅費，這一政策恰恰最富有爭議的。允許存量建設(shè)用地進入市場確實提高了農(nóng)民的收入，然而經(jīng)驗表明它能解決的是城郊地區(qū)和沿海發(fā)達地區(qū)的“農(nóng)民”問題，這里的“農(nóng)民”占全國農(nóng)民比例很少，且已經(jīng)為城市化和工業(yè)化解決了。而對于絕大多數(shù)缺乏區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民來說，集體土地入市的土地制度改革沒有任何意義。這種土地制度改革，反而削弱了政府的再分配能力，降低了農(nóng)民獲得財政轉(zhuǎn)移支付的水平。
三 他提出的土地制度改革建議
從以上全新的土地理論判斷出發(fā)，黃小虎先生提出了未來土地制度改革的建議，這是非常主流的意見。
在土地利用規(guī)劃的前提下，集體土地與國有土地“同地、同權(quán)、同價”。“改革的前提是尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)；改革的基本思路是土地用途在國家管制下，允許集體和農(nóng)民通過市場配置土地，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，從中獲得土地級差收益（注意這在之前是國家支持農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟的政策，然而對城市規(guī)劃區(qū)是不適用的）；這樣，許多經(jīng)營性用地，就不一定非要征為國有了。必須征的，應(yīng)當(dāng)按照市場形成的集體建設(shè)用地價格，給農(nóng)民以補償，解決好失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題；改革的目的是提高農(nóng)民的收入和生活水平，使其廣泛參與、分享工業(yè)文明和城市文明；改革的關(guān)鍵是切實轉(zhuǎn)變政府職能”（第10-11頁）
歸結(jié)起來，按照黃小虎先生新的土地理論：土地漲價應(yīng)當(dāng)主要歸土地的所有者農(nóng)民，政府只需要獲得相應(yīng)的稅費，參與二次分配。操作的方式是：城市經(jīng)營性用地由農(nóng)民集體來供給，必須經(jīng)過土地征收的公益性項目，政府按照市場價格來補償。其結(jié)果是現(xiàn)有土地制度下國家掌握的土地財政就人為取消了，政府舉辦公益事業(yè)的成本又將會大大增加，城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展就不好辦了。再說國家掌握土地供給，通過地租調(diào)節(jié)市場的宏觀調(diào)控職能這一中國特色土地制度的優(yōu)勢也必然不復(fù)存在，降低了國家調(diào)控經(jīng)濟的能力。
總結(jié)來看，在土地理論思想上，早年持有馬克思主義立場的黃小虎先生已經(jīng)與周其仁、劉守英等一致了。和周其仁、劉守英一直反對現(xiàn)行土地制度不同的是，黃小虎的思想從九十年代到2000后，有很大的斷裂——他對自己八九十年代吸收的馬克思主義的土地理論展開了全面反思和否定。它徹底放棄了土地漲價歸公的思想，放棄了征地制度，否定國家作為土地資產(chǎn)的所有者和支配者角色。其理論的邏輯完全異化為土地制度改革如何服務(wù)于片面的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，而不再服務(wù)于現(xiàn)代化和城市化的建設(shè)。
2013/5/17寫
2017/9/13 改
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