論地權(quán)制度安排與土地集體所有制實(shí)現(xiàn)

——兼評(píng)“三權(quán)分置”改革與《農(nóng)村土地承包法》修訂

[內(nèi)容提要]與私有制下土地作為純粹財(cái)產(chǎn)對(duì)象不同，公有土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，而且具有重要的社會(huì)功能。彌合地權(quán)配置中公共原則與私人原則之間的沖突是設(shè)置我國(guó)農(nóng)地制度的難點(diǎn)。片面強(qiáng)化個(gè)體農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而虛化集體所有權(quán)的農(nóng)村土地制度改革，最終造成既不公平又無效率的地權(quán)配置結(jié)果。與之相比，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在地權(quán)制度安排中凸顯土地的公有屬性，在提高土地利用效率和促進(jìn)社會(huì)公平兩個(gè)方面都存在優(yōu)勢(shì)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)配置矛盾，中央提出“三權(quán)分置”的改革思路，落實(shí)該項(xiàng)改革的關(guān)鍵是尊重集體所有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上做出合適的產(chǎn)權(quán)制度安排。與之相關(guān)的《農(nóng)村土地承包法》修訂，也需要從土地公有制出發(fā)，兼顧私權(quán)保護(hù)和社會(huì)效益最大化。

[關(guān)鍵詞]土地公有制  地權(quán)配置  私權(quán)保護(hù)  社會(huì)功能  “三權(quán)分置”改革

一、問題的提出

農(nóng)地制度的核心是進(jìn)行土地生產(chǎn)資料配置，所有制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式是決定我國(guó)地權(quán)制度安排的兩個(gè)基本前提。與私有制下土地作為純粹財(cái)產(chǎn)對(duì)象不同，我國(guó)農(nóng)地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，而且承擔(dān)十分重要的社會(huì)功能[①]。土地集不同屬性于一體的特性造成地權(quán)配置需要滿足多重制度要求。例如，在我國(guó)農(nóng)地制度改革過程中，一直存在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化與追求社會(huì)效益最大化方面的分歧[②]。與土地多重屬性對(duì)應(yīng)的是農(nóng)民具有不同身份內(nèi)涵，農(nóng)民不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，而且還作為集體成員具有社會(huì)身份屬性。以公有制為起點(diǎn)的土地制度實(shí)踐，在地權(quán)配置過程中存在保障農(nóng)民的身份性權(quán)利與保護(hù)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的張力，彌合地權(quán)配置中公共原則與私人原則之間的沖突，是設(shè)置我國(guó)農(nóng)地制度的難點(diǎn)。

實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我國(guó)逐步形成以承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村土地制度，產(chǎn)生“所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民”[③]這一基本地權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前農(nóng)村人口和勞動(dòng)力大規(guī)模流向城市，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生巨變，農(nóng)民發(fā)生群體分化，這催生土地制度再次調(diào)整。針對(duì)此，中央確定了堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革方案，嘗試對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分割，并將農(nóng)民的社會(huì)性身份與經(jīng)營(yíng)性角色區(qū)分，實(shí)施權(quán)利分別保護(hù)。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，將“三權(quán)分置”定位為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”，并要求加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修訂完善工作。《農(nóng)村土地承包法》已于2015年被列入全國(guó)人大常委會(huì)的當(dāng)年立法計(jì)劃，修法工作正在進(jìn)行中[④]。值我國(guó)農(nóng)地制度此輪重大變革之際，亟待加強(qiáng)與之相關(guān)的理論研究。

本文從土地公有制出發(fā)，分析我國(guó)農(nóng)地制度的基本屬性及其當(dāng)前面臨的主要矛盾，探討“三權(quán)分置”這一改革方案的可行性。在討論過程中，文中引入國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排和實(shí)踐，將其與普通農(nóng)村的地權(quán)配置方式進(jìn)行對(duì)比分析，為制度設(shè)計(jì)提供參照。最后，文章再就《農(nóng)村土地承包法》修訂提出政策建議。

二、公有制下的土地多重屬性與地權(quán)配置難點(diǎn)

（一）公有制下的多重地權(quán)配置原則

農(nóng)村土地制度改革一直是一個(gè)充滿爭(zhēng)論的話題，不同學(xué)者的看法爭(zhēng)鋒相對(duì)，其中重要的原因是土地存在多重屬性。基于土地的不同屬性出發(fā)，形成地權(quán)配置的多重制度原則。

（1）土地屬于生產(chǎn)要素，基于要素屬性出發(fā)的地權(quán)制度設(shè)置需滿足效率原則。既有的研究從兩個(gè)方面解釋地權(quán)安排對(duì)農(nóng)業(yè)績(jī)效的影響：一是，地權(quán)的排他性影響經(jīng)營(yíng)者的投資預(yù)期；二是，地權(quán)的可交易性影響土地資源的配置效率[⑤]�；�于前一方面，引發(fā)我國(guó)農(nóng)地制度上最常見的一個(gè)爭(zhēng)議，即農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性以及是否允許集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地的問題。關(guān)于后一方面，主要涉及土地要素在不同經(jīng)營(yíng)主體之間的重新配置問題，將有限的土地資源向具備更高利用效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能手配置，是保障糧食安全的重要手段，也完善農(nóng)地制度的目標(biāo)所指。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，農(nóng)村傳統(tǒng)的人地關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，土地資源產(chǎn)生巨大的重新配置動(dòng)力，土地流轉(zhuǎn)成為目前農(nóng)地制度改革的主要議題之一。

（2）土地是社會(huì)財(cái)富的再分配載體，基于這一屬性出發(fā)的地權(quán)配置制度需包含公平原則。馬克思指出，“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式，而地租又是以土地所有權(quán)，以某些個(gè)人對(duì)某些地塊的所有權(quán)為前提�！� [⑥]因此土地權(quán)利就成為獲得剩余勞動(dòng)的手段，單純占有土地所有權(quán)就可以獲得收益。土地本身不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生財(cái)富，即“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個(gè)轉(zhuǎn)化為超額利潤(rùn)的價(jià)值部分”[⑦] ，但是土地占有形態(tài)卻很大程度上決定社會(huì)財(cái)富的分配。土地如何占有以及地租收益如何分配是區(qū)別不同社會(huì)制度的基本標(biāo)志。在土地私有制下，承認(rèn)私人通過土地占有而獲得社會(huì)財(cái)富。我國(guó)經(jīng)過土地改革運(yùn)動(dòng)與社會(huì)主義改造，已經(jīng)取消土地私有制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制。公有制并不取消地租，“而是把地租——雖然形式發(fā)生變化——轉(zhuǎn)交給社會(huì)”[⑧]，通過“地租社會(huì)化”來實(shí)現(xiàn)財(cái)富共享。目前關(guān)于土地財(cái)富的再分配功能的研究，主要集中在建設(shè)用地和征地制度上[⑨]。實(shí)際上，受城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃限制，只有少數(shù)城郊地區(qū)的土地才有可能被征收為建設(shè)用地，全國(guó)大部分地區(qū)的土地必然長(zhǎng)期保持農(nóng)地農(nóng)用性質(zhì)。因此，對(duì)土地制度的財(cái)富再分配功能的分析，需從建設(shè)用地向一般農(nóng)用地方面拓展。農(nóng)地也產(chǎn)生地租，財(cái)富共享原則在農(nóng)村土地制度上表現(xiàn)為，每個(gè)農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員，有權(quán)公平分享集體公有的地租收益。

（3）土地承擔(dān)社會(huì)功能，基于土地社會(huì)功能出發(fā)的地權(quán)配置制度需遵循公共原則。土地的社會(huì)功能與我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)。我國(guó)依然處于發(fā)展階段，受經(jīng)濟(jì)總體水平與國(guó)家財(cái)力等因素制約，到目前未建立城鄉(xiāng)均等的全國(guó)一體化社會(huì)保障體系，在此背景下，“土地作為社會(huì)保障的替代物，為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障”[⑩]。首先，土地對(duì)于農(nóng)村老年人意義重大。目前新農(nóng)保參保標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)保金不足以維持農(nóng)村老年人的全部生活開支，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成為老年人的重要收入來源，土地為農(nóng)村老年人提供最基本的“退養(yǎng)”途徑[11]。其次，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民而言，土地也發(fā)揮失業(yè)保障功能。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，當(dāng)年與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重為36.2%，比上年下降1.8個(gè)百分點(diǎn)，其中，簽訂一年以下短期勞動(dòng)合同的比上年提高0.3個(gè)百分點(diǎn)[12]。我國(guó)大部分農(nóng)民工處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)，相當(dāng)一部分農(nóng)民工無法持續(xù)繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金和失業(yè)保險(xiǎn)金。在缺乏穩(wěn)定就業(yè)保障的情況下，土地為農(nóng)民工在城市失業(yè)提供退路。從土地的社會(huì)功能出發(fā)，地權(quán)配置追求社會(huì)公共效益最大化。當(dāng)前農(nóng)業(yè)就業(yè)人口超過2億，作為基本就業(yè)機(jī)會(huì)的土地資源依然處于相對(duì)稀缺狀態(tài)，“農(nóng)民人口數(shù)量和土地資源不匹配”[13]這一基本矛盾依然存在。在此背景下，將土地配置給誰是設(shè)置農(nóng)地制度時(shí)必須要考慮的問題。與之相關(guān)的是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭(zhēng)地爭(zhēng)利等現(xiàn)象所引發(fā)的政策討論，以及土地流轉(zhuǎn)如何合理設(shè)限問題[14]。

關(guān)于土地的多重屬性，有研究指出，“我們無法找到一個(gè)綜合評(píng)判以上各種因素的共同指標(biāo)，要對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地制度給出一個(gè)單一的判斷是極其困難的�！�[15]僅從土地的某個(gè)單一屬性出發(fā)來進(jìn)行制度設(shè)置，通常會(huì)損害其他目標(biāo)追求。例如，主張土地私有化改革的人通常假設(shè)市場(chǎng)能夠提高資源配置效率并且忽視土地的社會(huì)功能。歸結(jié)起來，土地的要素屬性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)，基于要素出發(fā)的制度設(shè)置，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)體農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性保護(hù)；土地的財(cái)富再分配功能與社會(huì)保障功能具有社會(huì)效應(yīng)。在這兩個(gè)層面上，農(nóng)民作為集體成員而享有身份性權(quán)益，并顯示土地的公共屬性。

（二）承包經(jīng)營(yíng)體制下的地權(quán)配置難點(diǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)是指在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，通過土地權(quán)能分割和產(chǎn)權(quán)設(shè)置，將公有的土地生產(chǎn)資料向個(gè)體農(nóng)戶配置。實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)制后，農(nóng)村地權(quán)配置一直存在“公有”與“私用”的矛盾[16]，并表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性與農(nóng)民承包預(yù)期之間的矛盾。不同的土地權(quán)利制度安排對(duì)經(jīng)營(yíng)者的投資激勵(lì)不同[17]。實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)之后，投向土地的長(zhǎng)期性投資，如農(nóng)田水利建設(shè)、土壤改良、地塊整理、機(jī)耕道修建等，成為影響土地產(chǎn)出的重要因素。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，清晰而排他的土地產(chǎn)權(quán)制度，會(huì)提高農(nóng)民的投資預(yù)期，相反，“地權(quán)不穩(wěn)定的作用和對(duì)農(nóng)戶投資征收一種隨機(jī)稅一樣，將降低農(nóng)戶的投資積極性”[18]。我國(guó)農(nóng)地制度應(yīng)當(dāng)基于經(jīng)營(yíng)者的長(zhǎng)期投資需求，在保障地權(quán)排他性方面作出適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧?

基于土地公有制，農(nóng)地制度設(shè)置還必須滿足農(nóng)民的承包預(yù)期。農(nóng)村土地屬于勞動(dòng)群眾集體所有，作為集體成員的每個(gè)農(nóng)民都有權(quán)利獲得生產(chǎn)資料來從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。法律也保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》第5條第2款規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”�；�于此，地權(quán)制度需具有一定的靈活性以滿足出生死亡和嫁娶等人口自然變動(dòng)所帶來的土地重新配置要求�，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民將承包土地看做是“吃飯”的權(quán)利。農(nóng)民的承包預(yù)期具有合法性基礎(chǔ)，承包權(quán)是基于農(nóng)民集體成員身份所產(chǎn)生的一種權(quán)利。保障農(nóng)民的承包權(quán)，通常需要改變既有的承包關(guān)系和地權(quán)配置格局，造成經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定。如何做到上述二者平衡，考驗(yàn)制度設(shè)計(jì)者的智慧。

二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可流轉(zhuǎn)性與社會(huì)穩(wěn)定性之間的矛盾。作為集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一般是通過土地均分產(chǎn)生，這種公平取向的初始地權(quán)配置方式通常會(huì)帶來一定的效率損失，原因是每個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)能力和投資意愿不同，農(nóng)戶之間存在土地邊際產(chǎn)出率的差異。因此，在確保土地在集體內(nèi)部公平分配之后，還需要引入土地資源的重新配置機(jī)制。在理想的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)條件下，地權(quán)轉(zhuǎn)移存在“邊際產(chǎn)出拉平”與“交易收益”兩類效應(yīng)，前者促使土地向具有更高生產(chǎn)率的經(jīng)營(yíng)者手中轉(zhuǎn)移，后者消除未來面臨其他就業(yè)選擇的農(nóng)民對(duì)土地投資的顧慮[19]。20世紀(jì)80年代的中央政策就提出，鼓勵(lì)土地適當(dāng)向“種田能手”集中。當(dāng)前推行的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，直接目的是解決人口流出和人地分離狀態(tài)下的土地低效利用問題。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策，目前學(xué)界和政策界存在爭(zhēng)議。地權(quán)再配置制度決定有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)會(huì)歸誰，由此引出土地流轉(zhuǎn)是否受到限制的問題。有學(xué)者提出，區(qū)分“農(nóng)業(yè)”問題與“農(nóng)民”問題是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地制度改革的起點(diǎn)[20]。在未來較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，土地依然要承擔(dān)農(nóng)村過億勞動(dòng)力和半勞動(dòng)力的就業(yè)保障功能，保護(hù)“農(nóng)民”這一社會(huì)性問題顯然不能忽視。近年來，中央在完善土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，一直強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上的主體地位，要求工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)限定在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出一定限制，與農(nóng)民具有較弱人力資本和市場(chǎng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的群體特性有關(guān)，也與我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)。將有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余留給農(nóng)民，堅(jiān)持土地歸農(nóng)民使用，避免資本下鄉(xiāng)兼并土地（經(jīng)營(yíng)權(quán)）是我國(guó)當(dāng)前基本國(guó)情決定下的農(nóng)地制度的內(nèi)在要求。

土地制度研究中的公平與效率分歧、公有制與私有化之爭(zhēng)等，顯示我國(guó)農(nóng)地制度設(shè)置存在公共原則與私權(quán)保護(hù)原則不易協(xié)調(diào)的難題。從根本上看，這一難題產(chǎn)生于土地作為公有制生產(chǎn)資料不能完全按照私權(quán)原則配置，我國(guó)土地制度包含公共政策內(nèi)涵，相關(guān)改革不能忽視土地的社會(huì)公共功能。

三、地權(quán)配置的兩種制度選擇及其成效比較

回顧我國(guó)農(nóng)地制度的演變過程來看，20世紀(jì)八九十年代的政策設(shè)計(jì)者具有較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其后，法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家在推動(dòng)土地制度改革上發(fā)揮關(guān)鍵作用。部分缺乏對(duì)農(nóng)村基本情況了解的學(xué)者更樂于追求理論邏輯的完整性。依照抽象理念進(jìn)行農(nóng)地制度改革，改革走的越遠(yuǎn)，偏離實(shí)踐也可能越遠(yuǎn)。為避免陷入理念之爭(zhēng)，本文在討論中引入國(guó)有農(nóng)場(chǎng)地權(quán)配置做法，將其作為討論農(nóng)村土地制度改革的參照。

（一）趨向私化的農(nóng)村地權(quán)制度演變及其當(dāng)前困境

1978年—1984年，我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)42.23%的產(chǎn)出增長(zhǎng)，早期的研究將制度變革解釋為引發(fā)此輪增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素[21]。盡管之后的研究發(fā)現(xiàn)制度之外的其他因素對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)起到更大作用，但是之前形成“制度決定論”已經(jīng)廣泛傳播，甚至演變成為 “一分就靈”、“一改就靈”的社會(huì)共識(shí)，進(jìn)而深刻地影響我國(guó)農(nóng)地制度改革[22]。這首先表現(xiàn)為對(duì)個(gè)體農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排他性的持續(xù)追求上。實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)之初，政策制定者注意到穩(wěn)定地權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響，如1982年，中央一號(hào)文件提出：“社員承包的土地應(yīng)盡可能連片，并保持穩(wěn)定。這樣才能充分調(diào)動(dòng)社員的積極性，提高土地利用率”。1984年，中央一號(hào)文件提出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。盡管如此，直到20世紀(jì)90年代中期之前，中央政策一直是在相對(duì)穩(wěn)定的意義上強(qiáng)調(diào)地權(quán)排他性。比如，當(dāng)時(shí)各地實(shí)踐的“大調(diào)整、小穩(wěn)定”、“兩田制”等做法，在保持土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定與人口變動(dòng)下地權(quán)適當(dāng)調(diào)整之間做到平衡，地權(quán)配置兼顧社會(huì)公平與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利保護(hù)。

以第二輪土地承包為界，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)生巨大變化，全國(guó)一刀切地實(shí)施“生不增、死不減”政策，剝奪農(nóng)民自發(fā)調(diào)整土地的權(quán)利，并將承包期延長(zhǎng)為30年。這些做法都是在強(qiáng)化和穩(wěn)定承包關(guān)系的目標(biāo)下提出的。近年來，保持地權(quán)穩(wěn)定的政策思路進(jìn)一步強(qiáng)化，包括提出十七屆三中全會(huì)決議提出承包期限變成“長(zhǎng)久不變”、2013年中央一號(hào)文件要求五年完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證等。第二輪土地承包之前，強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的目的是，保護(hù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，防止集體隨意干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)，提高農(nóng)民投資積極性，目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。第二輪土地承包之后，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最初目標(biāo)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身變成政策目標(biāo)，相關(guān)制度改革指向保護(hù)“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，致使農(nóng)地制度從經(jīng)營(yíng)制度向財(cái)產(chǎn)制度異化[23]。

在農(nóng)村實(shí)踐中，所謂“財(cái)產(chǎn)權(quán)”是指，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包戶通過流轉(zhuǎn)土地獲得地租收益的權(quán)利。以保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率為初衷的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，最終走向了保護(hù)部分農(nóng)民當(dāng)“地主”收取租金的權(quán)利，我國(guó)農(nóng)地制度發(fā)生巨大的邏輯變異。這一制度異化的關(guān)鍵是，個(gè)體農(nóng)戶的地權(quán)排他性從相對(duì)走向絕對(duì)。何種程度的地權(quán)穩(wěn)定以及多長(zhǎng)的承包期限有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是一個(gè)需要到現(xiàn)實(shí)中去驗(yàn)證的實(shí)證問題。比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥普遍替代綠肥，極大地降低承包期限對(duì)培肥地力的影響。30多年以來，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)公共品投入方式等已經(jīng)發(fā)生翻天覆地變化，但是農(nóng)地制度改革還建立在20世紀(jì)80年代初期形成的“產(chǎn)權(quán)清晰就意味著最優(yōu)效率”[24]的抽象理論基礎(chǔ)上。實(shí)際上，越來越多的實(shí)證研究表明，在細(xì)碎插花的土地格局上建立絕對(duì)排他性地權(quán)，會(huì)極大地增加公共品供給難度，進(jìn)而損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[25] 。

農(nóng)村土地制度改革片面地強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體私人權(quán)利，致使地權(quán)趨于絕對(duì)排他性，最終帶來三個(gè)方面的負(fù)面后果。一是統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制喪失土地制度基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本退回一家一戶的狀態(tài)，小規(guī)模的家庭分散經(jīng)營(yíng)方式，在農(nóng)業(yè)公共品供給、對(duì)接市場(chǎng)、承接社會(huì)化服務(wù)等方面都存在極大弊端。二是部分未承包土地的農(nóng)民依然存在承包預(yù)期，各地農(nóng)村普遍存在“去世的人占有活著人的土地”的情況，造成土地分配不公平并影響社會(huì)穩(wěn)定。三是隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)和人地分離趨勢(shì)加劇，原土地承包者不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)象將日趨普遍化，大量脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人繼續(xù)占有土地權(quán)利，會(huì)降低土地利用效率。經(jīng)歷30多年以來的脫離實(shí)際的改革，我國(guó)農(nóng)村土地制度從兼顧公平效率走向既不公平又無效率的結(jié)果。

（二）強(qiáng)化公有的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)地權(quán)制度安排及其成效

農(nóng)墾是我國(guó)國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的骨干，目前農(nóng)墾耕地面積接近1億畝，農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)墾系統(tǒng)下的經(jīng)濟(jì)實(shí)體單元。20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)墾學(xué)習(xí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革，取消農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配模式，通過租賃承包合同將土地配置給職工，形成類似農(nóng)村的職工家庭經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)場(chǎng)土地具有與農(nóng)村相同的多重屬性，農(nóng)場(chǎng)地權(quán)配置同樣存在多重原則之間的張力。過去30多年間，國(guó)家較少專門出臺(tái)針對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地資源配置的統(tǒng)一政策，各個(gè)墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)自主探索發(fā)展出一套較為有效的地權(quán)配置制度，具體包括三個(gè)方面[26]。

（1）實(shí)行“兩田制”。大部分農(nóng)場(chǎng)將土地分為“身份田”與“經(jīng)營(yíng)田”（各個(gè)農(nóng)場(chǎng)叫法各異，做法也略有差異）兩類，并按照不同方式配置�！吧矸萏铩蓖ǔ�參照農(nóng)場(chǎng)周邊農(nóng)村人均承包面積確定，向在冊(cè)職工分配，除了收取少量統(tǒng)籌生產(chǎn)費(fèi)（例如水利費(fèi)用）之外，不收取其他費(fèi)用。剩下的土地作為“經(jīng)營(yíng)田”，優(yōu)先向農(nóng)場(chǎng)職工及其成年子女租賃發(fā)包，收取土地費(fèi)用（租金）�！吧矸萏铩被�于職工身份自動(dòng)獲得，職工達(dá)到退休年齡后將土地退還農(nóng)場(chǎng)�！敖�(jīng)營(yíng)田”通過合同產(chǎn)生，約定雙方權(quán)利義務(wù)，既賦予職工自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，也要求經(jīng)營(yíng)戶按照農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一作物布局、統(tǒng)一技術(shù)要求等從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。各個(gè)農(nóng)場(chǎng)的“經(jīng)營(yíng)田”租賃合同期限長(zhǎng)短不一，一般為5年左右，很少超過15年�！皟商镏啤睂ⅰ奥毠ぁ鄙矸�，與其作為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者”的角色進(jìn)行剝離，避免很多矛盾。一些農(nóng)場(chǎng)采用“先交后種，競(jìng)價(jià)承包”方式配置“經(jīng)營(yíng)田”，促使土地資源向種田能手配置，避免農(nóng)村均分方式下的效率損失。按照公平原則配置的“身份田”承擔(dān)社會(huì)保障功能，職工退休之后進(jìn)入基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，“經(jīng)營(yíng)田”則按照效率最優(yōu)原配置。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)通過“兩田”區(qū)分，很好地化解公有土地配置中的公共原則與私人原則的沖突。

（2）收取土地費(fèi)用。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)對(duì)“經(jīng)營(yíng)田”收取土地承包費(fèi)，消除單純“占有”土地而不使用土地的現(xiàn)象。在存在土地持有成本的情況下，必須是真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工才有積極性獲得地權(quán)，激勵(lì)土地資源向具有較高生產(chǎn)率的經(jīng)營(yíng)者配置，實(shí)現(xiàn)少數(shù)種田能手進(jìn)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化情況較少，那些在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方面不存在比較優(yōu)勢(shì)的職工主動(dòng)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)場(chǎng)收取土地承包費(fèi)后，將其用于全場(chǎng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)和公共福利開支，還有部分農(nóng)場(chǎng)對(duì)放棄土地租賃的職工進(jìn)行貨幣化補(bǔ)貼。當(dāng)前國(guó)家已經(jīng)對(duì)農(nóng)場(chǎng)免除農(nóng)業(yè)稅和其他收費(fèi)，這意味著全部地租收益通過土地承包費(fèi)轉(zhuǎn)化為農(nóng)場(chǎng)公共收入，并最終被全場(chǎng)職工公平享有，避免出現(xiàn)農(nóng)村中的土地利益分配不均問題。另一方面，農(nóng)場(chǎng)“經(jīng)營(yíng)田”實(shí)施有期限租賃，上一個(gè)周期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工，如果準(zhǔn)備轉(zhuǎn)為務(wù)農(nóng)，就可以向農(nóng)場(chǎng)提出土地租賃申請(qǐng)。在地權(quán)可調(diào)整的制度設(shè)置下，當(dāng)職工選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候，有機(jī)會(huì)重新獲得地權(quán)。

對(duì)比來看，目前農(nóng)村地權(quán)配置的一個(gè)突出矛盾是部分集體成員沒有機(jī)會(huì)獲得承包地。這個(gè)矛盾包含兩個(gè)方面。首先，地利分配不公平，稅費(fèi)取消之后，國(guó)家不僅禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民收取土地承包費(fèi)，而且按照承包面積給予種糧補(bǔ)貼，并投入大量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。在此情況下，不僅原本歸全體成員共同享有的地租收益被部分擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民占有，而且國(guó)家投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金通過生產(chǎn)條件改善所產(chǎn)生的級(jí)差地租，也被部分農(nóng)民占有。當(dāng)前背景下，僅僅擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就可以獲得集體利益和國(guó)家輸入利益。地權(quán)不均狀態(tài)，引發(fā)農(nóng)民的不公平感。其次，在不收取土地承包費(fèi)的情況下，農(nóng)民無成本地持有土地，大量農(nóng)民僅僅“占有”土地而非將其用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成地權(quán)無效配置狀況，甚至出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。農(nóng)村實(shí)施“生不增、死不減”的一次性地權(quán)配置方式，激勵(lì)所有農(nóng)民必須將承包預(yù)期變現(xiàn)，否則其集體成員權(quán)利就沒有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)。如此一來，農(nóng)村就普遍存在純粹“占有”而非“經(jīng)營(yíng)”的土地承包行為。

（3）禁止土地轉(zhuǎn)包。20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)包出租政策逐步放寬，目前農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地已經(jīng)成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本權(quán)能。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)則一直禁止土地轉(zhuǎn)包，很多農(nóng)場(chǎng)在合同中作出約定，職工私自轉(zhuǎn)包土地屬于違約行為，農(nóng)場(chǎng)有權(quán)解除合同。土地轉(zhuǎn)包通常會(huì)產(chǎn)生租金溢價(jià)，這會(huì)誘導(dǎo)每個(gè)人通過爭(zhēng)奪地權(quán)來獲益。禁止土地轉(zhuǎn)包可以避免不種地的人單純?yōu)椤罢加小钡貦?quán)而租賃承包土地的情況。農(nóng)場(chǎng)向職工配置地權(quán)的初衷是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，既然一部分職工不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，就需要將土地退還給農(nóng)場(chǎng)，由農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一管理并再配置。禁止土地轉(zhuǎn)包，一方面避免爭(zhēng)奪地利的矛盾，另一方面，堅(jiān)持農(nóng)場(chǎng)在地權(quán)配置中的主體地位，提高資源配置效率。

（三）基于比較的制度啟示

對(duì)比來看，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的地權(quán)配置較農(nóng)村更加合理有效。農(nóng)場(chǎng)的制度優(yōu)勢(shì)包括以下三個(gè)方面。

（1）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地制度成功化解地權(quán)配置難題。在農(nóng)場(chǎng)的地權(quán)配置中，通過“兩田制”、土地有償租賃等辦法，將職工身份與經(jīng)營(yíng)者角色分開。職工可以參加“經(jīng)營(yíng)田”租賃，此時(shí)僅僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，他們也可以放棄土地租賃，但是這并不損害其參與農(nóng)場(chǎng)地利分配的權(quán)利，并且還保留其未來獲得土地生產(chǎn)資料的租賃預(yù)期。當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的根本問題是，一次性配置到戶且保持承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的政策，激發(fā)農(nóng)民爭(zhēng)奪地權(quán)。對(duì)于那些脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所包含的經(jīng)營(yíng)功能不能得到充分發(fā)揮，造成土地低效利用，同時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成一種收取租金和占有補(bǔ)貼的不勞而獲特權(quán)，損害其他未承包土地的農(nóng)民的權(quán)益。

（2）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)地權(quán)配置方式構(gòu)成雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)。針對(duì)小規(guī)模家庭分散經(jīng)營(yíng)的不足，我國(guó)逐步發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，嘗試在“一家一戶辦不好和不好辦”的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。遺憾的是，農(nóng)村土地制度改革一直是在削弱集體權(quán)利，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很難發(fā)揮統(tǒng)籌功能，雙層經(jīng)營(yíng)體制在農(nóng)村實(shí)踐中落為虛名。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)村形成鮮明對(duì)比，前者的統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)十分明顯。例如，黑龍江墾區(qū)的各個(gè)農(nóng)場(chǎng)在耕地輪作與地號(hào)設(shè)計(jì)、作物種植與作物品種布局、施肥標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)藥使用、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理和機(jī)械作業(yè)等方面發(fā)展出“六統(tǒng)一”經(jīng)營(yíng)管理模式，極大地降低生產(chǎn)成本、增加土地產(chǎn)出率和提高糧食品質(zhì)。農(nóng)場(chǎng)在職工家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上實(shí)施“大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)”雙層經(jīng)營(yíng)模式，在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共環(huán)節(jié)，發(fā)揮大農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌功能，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化和公共服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)。農(nóng)場(chǎng)能夠做實(shí)雙層經(jīng)營(yíng)體制，關(guān)鍵在于職工的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利不具有絕對(duì)排他性，通常雙方在租賃承包合同中約定職工必須遵守農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一管理和技術(shù)要求。農(nóng)村的問題在于，已經(jīng)明確為用益物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有對(duì)抗集體經(jīng)濟(jì)組織的絕對(duì)排他性，集體既無權(quán)利也無動(dòng)力落實(shí)統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)功能。

（3）地權(quán)的排他性和穩(wěn)定性是一個(gè)相對(duì)概念。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包期較短，職工的土地權(quán)利受到一定限制，并且在某些公共生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)上還需要服從農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌安排，但這并不意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低下。以土地產(chǎn)出率為例，2015年全國(guó)糧食作物畝產(chǎn)356公斤，同年農(nóng)墾的糧食作物畝產(chǎn)達(dá)到479公斤，農(nóng)墾體系的土地單產(chǎn)比全國(guó)高出34.6%，充分顯示農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)[27]。農(nóng)場(chǎng)的情況表明，相對(duì)穩(wěn)定的地權(quán)即可滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求。

四、集體所有制視野下的“三權(quán)分置”改革

農(nóng)村第二輪土地承包之前，農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機(jī)會(huì)較少，土地承包者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者基本統(tǒng)一，土地平均承包在當(dāng)時(shí)具有合理性。第二輪土地承包之后，“生不增、死不減”、土地確權(quán)等政策鎖定地權(quán)配置格局，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步固化，我國(guó)又進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化階段。2000年—2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.35%[28]。隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)，未來將會(huì)有越來越多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)入城鎮(zhèn)生活。地權(quán)固化與人口流動(dòng)的矛盾倒逼農(nóng)地制度改革。

一方面，小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益低，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢(shì)擴(kuò)大，造成一部分土地粗放利用和破壞性利用。另一方面，部分有意愿從事農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民卻受到土地規(guī)模不足的限制。2015年我國(guó)農(nóng)民工總量超過2.77億，這部分脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人繼續(xù)占有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成土地資源錯(cuò)位配置。站在土地的保障功能角度看，通常是農(nóng)村社會(huì)中的有能力的農(nóng)民進(jìn)城，這部分人是率先城鎮(zhèn)化的主體，如果納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，他們?nèi)匀焕^續(xù)占有農(nóng)村土地資源，相當(dāng)于享受兩份保障，擠占留在農(nóng)村的下層弱勢(shì)農(nóng)民的生存空間�；貧w土地制度的初始目標(biāo)，從提高經(jīng)營(yíng)效率的角度看，需要將地權(quán)配置給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，從社會(huì)效應(yīng)角度看，在國(guó)家暫時(shí)沒有能力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系全覆蓋的情況下，土地需要繼續(xù)為部分特定群體提供保障功能。

面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)錯(cuò)位配置的矛盾，中央確定“三權(quán)分置”的改革思路。接下來從制度合法性和實(shí)踐有效性兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)析。

（1）集體所有權(quán)的落實(shí)問題。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，盡管農(nóng)民的主體地位在《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》中都能夠找到依據(jù)，但是在過去的實(shí)踐中卻一直不被尊重。土地承包實(shí)質(zhì)是集體與農(nóng)戶的關(guān)系，或者說集體中全體農(nóng)民與個(gè)體農(nóng)戶的關(guān)系，地權(quán)配置規(guī)則應(yīng)當(dāng)由全體集體成員通過民主程序商議產(chǎn)生，然后再通過承包合同完成權(quán)利配置。第二輪土地承包之前，針對(duì)農(nóng)村土地承包方式，中央出臺(tái)指導(dǎo)性意見，允許農(nóng)民根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r作出適當(dāng)選擇。以農(nóng)村第二輪土地承包為契機(jī)，國(guó)家政策發(fā)生巨大變化，貴州湄潭地區(qū)最早試行的“生不增、死不減”做法被強(qiáng)制性地推向全國(guó)，忽視各地條件差異和農(nóng)民的需求差異。第二輪土地承包實(shí)施“30年不變”，在承包期固定30年的情況下，如果某個(gè)農(nóng)民在當(dāng)時(shí)放棄土地承包，就意味著其權(quán)利至少在30年內(nèi)都無法實(shí)現(xiàn)，這期間與土地相關(guān)的利益分配也無法享有。第二輪土地承包之后，在國(guó)家政策的強(qiáng)制干預(yù)下，集體土地所有權(quán)被虛置。堅(jiān)持集體所有制，是中央為農(nóng)村土地制度改革劃定的基本底線之一[29]，集體土地所有權(quán)是土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，當(dāng)前推行“三權(quán)分置”改革，必須回到這個(gè)根本起點(diǎn)。

（2）承包權(quán)的性質(zhì)問題�！叭龣�(quán)分置”的關(guān)鍵是將原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，試圖通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來解決當(dāng)前存在的地權(quán)低效配置問題。在此之前，國(guó)家已經(jīng)在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面出臺(tái)很多政策。在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是當(dāng)前國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的主導(dǎo)方向。在此過程中，不少地區(qū)發(fā)生工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，引發(fā)政策上的警惕。并且，新的經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地后的權(quán)利性質(zhì)也不清晰，容易引發(fā)農(nóng)民、政府與流轉(zhuǎn)主體之間的糾紛。在此背景下，國(guó)家提出承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，種田大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體流入土地之后獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，原承包戶流轉(zhuǎn)出土地后繼續(xù)保留承包權(quán)。關(guān)于土地承包權(quán)，目前在政策上存在兩個(gè)問題有待解決。其一，部分流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民在某個(gè)時(shí)期由于進(jìn)城失敗或者在城市失業(yè)，需要重新回到土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，可能發(fā)生毀約行為。這種情況下，就會(huì)產(chǎn)生保護(hù)流出方生存權(quán)和就業(yè)權(quán)還是保護(hù)流入方經(jīng)營(yíng)權(quán)利的矛盾。社會(huì)效益與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率無法統(tǒng)一，依然是考驗(yàn)制度設(shè)置的難題。其二，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)出土地后成功進(jìn)城定居并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，這部分已經(jīng)市民化的“優(yōu)勢(shì)農(nóng)民”通過保留承包權(quán)而長(zhǎng)期獲得地租收益，相反，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱勢(shì)農(nóng)民需要支付土地租金，將本來不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余向城市輸入，這不僅不合理，而且與“按勞分配”“消滅剝削”的公有制原則沖突。顯然，“穩(wěn)定承包權(quán)”在制度上暫時(shí)還缺乏清晰定位。

（3）經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的效率問題。“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”是指利用市場(chǎng)手段進(jìn)行土地資源再配置，解決前期平均承包所形成的地權(quán)分散問題。在這方面，存在兩個(gè)問題需要討論。其一，經(jīng)營(yíng)權(quán)配置具有社會(huì)效應(yīng)，土地資源集中到何種程度，這取決于到城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納能力，人地資源緊張狀態(tài)限制新型經(jīng)營(yíng)主體及其規(guī)模[30]。有限的土地資源和農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)配置給誰，需在公共政策上作出明確規(guī)定。其二，市場(chǎng)手段在地權(quán)再配置上面臨著高昂交易成本問題。“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”必須要考慮到農(nóng)村地權(quán)高度分散現(xiàn)狀和地塊插花細(xì)碎格局，以及不同農(nóng)民對(duì)土地依賴程度存在差異等現(xiàn)實(shí)情況。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的歷史教訓(xùn)表明，高昂的交易成本造成市場(chǎng)手段在土地資源配置上失效[31]。假設(shè)某村有1000個(gè)農(nóng)民和1000畝土地，前期按照人口進(jìn)行土地平均承包，并且考慮地力因素，實(shí)施土地遠(yuǎn)近肥瘦搭配，形成地塊插花格局。當(dāng)前這個(gè)村中有300個(gè)農(nóng)民暫時(shí)進(jìn)城務(wù)工，產(chǎn)生300畝土地的再配置需求。在興辦家庭農(nóng)場(chǎng)的政策引導(dǎo)下，假設(shè)有3個(gè)種田能手希望流轉(zhuǎn)這300畝土地，就需要與那300個(gè)進(jìn)城農(nóng)民一一談判，這是極其困難的工作。還必須注意到，這300畝土地與其他700畝土地相互插花，并且已經(jīng)通過土地確權(quán)而固定四至邊界，相互之間無法調(diào)整位置�？梢韵胂�，這個(gè)過程中所產(chǎn)生的各種談判成本足以高昂到令交易失敗。另外，縱然是流轉(zhuǎn)成功，高度插花細(xì)碎的地權(quán)狀態(tài)也會(huì)嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

以上所假設(shè)的情況并非憑空想象，而是代表當(dāng)前大部分農(nóng)村的一般現(xiàn)實(shí)。當(dāng)交易成本高昂時(shí)，在資源配置上應(yīng)當(dāng)選擇組織化模式。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)禁止土地轉(zhuǎn)包，全部土地資源配置活動(dòng)都通過農(nóng)場(chǎng)完成，形成“一對(duì)一”的交易模式，避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“多對(duì)多”模式，提高地權(quán)重新配置效率。進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)則必須基于現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，土地的社會(huì)性與位置固定性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的外部性、現(xiàn)實(shí)中地權(quán)分散和地塊插花格局等，是設(shè)置農(nóng)地制度時(shí)必須要考慮的前提。試圖通過市場(chǎng)手段“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，在實(shí)踐中可能會(huì)遭遇一定困境。

五、立足公有制的《農(nóng)村土地承包法》修訂

基于“三權(quán)分置”的改革思路，國(guó)家已經(jīng)啟動(dòng)《農(nóng)村土地承包法》修訂工作�！掇r(nóng)村土地承包法》主要適用于農(nóng)村土地。文中引入的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)對(duì)農(nóng)村土地制度改革具有借鑒意義�；�于前文分析，接下來就農(nóng)村土地制度改革和《農(nóng)村土地承包法》修訂，提出以下討論。

（1）明確農(nóng)地制度的基本定位。在當(dāng)前階段，農(nóng)村地權(quán)配置在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的同時(shí)，依然要承擔(dān)社會(huì)功能，要為正在大規(guī)模進(jìn)城且可能進(jìn)城失敗的農(nóng)民保留退路，為不能進(jìn)城的農(nóng)村勞動(dòng)力和半勞動(dòng)力提供就業(yè)保障和生存機(jī)會(huì)。有著13億人口基數(shù)的中國(guó)城鎮(zhèn)化，必然是過程漫長(zhǎng)且充滿不確定性的，發(fā)揮土地和農(nóng)業(yè)在保持社會(huì)穩(wěn)定方面的作用，是降低中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基石[32]。站在這個(gè)角度，我國(guó)土地制度本身就不是純粹私權(quán)制度，中國(guó)農(nóng)地制度所具有的公共制度屬性不可忽視。與之匹配，作為農(nóng)村土地制度基本形式的《農(nóng)村土地承包法》，也不能按照單一私人權(quán)利保護(hù)的原則設(shè)計(jì)，它同時(shí)還必須要體現(xiàn)土地的公有屬性和土地制度的公共社會(huì)功能。

（2）在地權(quán)配置方面，可借鑒國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的做法，將農(nóng)民的身份性權(quán)利實(shí)現(xiàn)與經(jīng)營(yíng)保護(hù)區(qū)別對(duì)待。在身份性權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面，將農(nóng)民的集體成員權(quán)變成經(jīng)濟(jì)收益和承包預(yù)期，即不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民在放棄土地承包后，可從集體獲得相應(yīng)份額的集體利益分配，并在土地調(diào)整和下一次土地發(fā)包中保留其承包土地的資格。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面，要求實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民才有資格獲得土地資源，且實(shí)行土地有償配置。有償配置地權(quán)可以避免土地均分，并且減少低效“占有”土地的行為，提高土地利用率。在地權(quán)穩(wěn)定性方面，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地產(chǎn)出優(yōu)勢(shì)表明，保持集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的相對(duì)平衡關(guān)系是發(fā)揮雙層經(jīng)營(yíng)功能的基礎(chǔ)。

（3）發(fā)揮集體土地所有制的資源配置優(yōu)勢(shì)。土地承包經(jīng)營(yíng)是集體土地所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，不能用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抽空集體所有權(quán)。期限上“長(zhǎng)久不變”且不承擔(dān)土地承包費(fèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，基本具備所有權(quán)的全部權(quán)能，集體所有權(quán)變成空殼，這與集體土地所有制相違背。以土地承包費(fèi)形式收取地租，是集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。是否收取土地承包費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由共享土地所有權(quán)的全部集體成員民主決定，國(guó)家不宜做出強(qiáng)制安排[33]。只要土地承包費(fèi)在集體內(nèi)部合理分配，收益最終依然返還給農(nóng)民，就不存在加重負(fù)擔(dān)問題，并且還可以實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部公平[34]。國(guó)家不宜強(qiáng)行規(guī)定集體內(nèi)部的地權(quán)配置方案，在程序合法的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民通過民主形式?jīng)Q定地權(quán)配置方式。對(duì)此，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》也提出，“農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善‘三權(quán)分置’辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用”。堅(jiān)持集體土地所有制首先要堅(jiān)持農(nóng)民在地權(quán)配置上的主體地位，全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況差異極大，不宜用一個(gè)政策、一個(gè)模式替代千千萬萬個(gè)集體組織內(nèi)部的地權(quán)配置需求。修訂《農(nóng)村土地承包法》要扭轉(zhuǎn)第二輪土地承包以來的農(nóng)地制度強(qiáng)制性變遷思路，為農(nóng)民以集體民主形式進(jìn)行最優(yōu)制度選擇提供合法空間。