當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造，形成了具有鮮明特色的中國農(nóng)村土地集體所有制。中國農(nóng)村土地集體所有制具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和發(fā)展性。人民公社時(shí)期“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制為中國順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化作出了貢獻(xiàn)。改革開放時(shí)期，通過分田到戶，土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制較好地發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。當(dāng)前快速城市化背景下，農(nóng)村集體土地的承包者與經(jīng)營者發(fā)生分離，并因此造成農(nóng)業(yè)的效率損失。解決問題的辦法是充分利用中國農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。正是農(nóng)村土地集體所有制使得中國具有克服土地私有制國家在農(nóng)地使用上存在的種種弊病，提高農(nóng)地使用效率的制度優(yōu)勢。
土地制度；集體所有制；城市化用益物權(quán)；制度自信
習(xí)近平總書記講四個(gè)自信，其中“制度自信”十分重要，而對制度的自信，顯然不只是在政治上表達(dá)態(tài)度，而需要對制度的深入分析。改革開放以來，中國現(xiàn)代化取得了突破性進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的創(chuàng)造表明，改革開放以來，中國的制度安排適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。從改革開放以來的制度安排與新中國所建立制度的關(guān)系上看，邏輯上有兩種完全對立的說法；第一種說法，我們可以說，正是對已不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要的生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，以及對不適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系要求的上層建筑的調(diào)整，改革開放以來的制度安排極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。改革開放以來取得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就來自對已不適應(yīng)生產(chǎn)力的舊有生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的改革。改革就是否定，正是否定了不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的舊有生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，中國經(jīng)濟(jì)才獲得了快速發(fā)展，才創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。
第二種說法，我們也可以說，中國之所以可以創(chuàng)造舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，是因?yàn)楦母镩_放以來，中國充分利用了新中國建立的先進(jìn)制度的制度紅利。新民主主義革命和社會主義改造徹底清除了封建制度，建立了一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代化需要的社會結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而使新中國具備了其他發(fā)展中國家所沒有的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大制度優(yōu)勢。改革開放以來，新中國制度優(yōu)勢充分發(fā)揮，制度紅利充分釋放，中國連續(xù)二十多年保持兩位數(shù)經(jīng)濟(jì)增長。改革不過是充分利用了新中國奠基的各種制度，釋放出制度中的優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)了偉大發(fā)展。改革開放不是對新中國的否定，而是繼承與完善。改革開放以來取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的秘密不只在改革開放以來的制度，而且在新中國奠基的社會主義制度。改革開放后三十年的發(fā)展與改革開放前三十年的建設(shè)不是對立的關(guān)系而是前后相繼的兩個(gè)階段，是相互依存的。改革開放以來的制度安排是對改革開放前的社會主義制度的完善，是對之前制度潛力的發(fā)掘與釋放。
以上兩種說法從邏輯上講都沒有錯(cuò)誤。顯然，對中國改革開放前后兩個(gè)階段關(guān)系的討論不能停留在邏輯層面和哲學(xué)討論上，而必須真正深入到對具體制度的具體分析中。只有在對具體制度的分析中，我們才容易理解不同時(shí)期的制度之間的聯(lián)系，才可能進(jìn)一步發(fā)掘制度潛力，釋放制度紅利，實(shí)現(xiàn)制度自信。
一、農(nóng)村土地集體所有制是具有中國特色的制度
中國社會主義實(shí)踐是當(dāng)前制度安排的基礎(chǔ)。討論制度自信就必須討論中國社會主義制度安排。新中國先后進(jìn)行了兩場革命，一場是資產(chǎn)階級性質(zhì)的新民主主義革命，在土地制度上主要是進(jìn)行了土改，平均了地權(quán)，將集中于地主階級的土地分給了廣大農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民耕者有其田的夢想。土改不僅徹底改變了舊中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，平均了地權(quán)，釋放出農(nóng)民極大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，而且在社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)上建立了完全不同于舊中國的新的結(jié)構(gòu)，其中最重要的有兩個(gè)方面：一是地主階級被消滅，二是地主鄉(xiāng)紳集團(tuán)失去了農(nóng)村社會政治文化上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與主導(dǎo)權(quán)。第二場革命是在上個(gè)世紀(jì)五十年代進(jìn)行的三大社會主義改造，農(nóng)村最重要的是合作化運(yùn)動，表現(xiàn)在土地制度上，就是土改分給農(nóng)戶的土地入社，成為集體生產(chǎn)資料。隨著高級社和人民公社的建立，逐步形成了按勞分配的社會主義制度，土地等生產(chǎn)要素不再納入到農(nóng)民分配之中，且生產(chǎn)資料公有化，土地私有制被消滅。到1962年“人民公社60條”出臺，人民公社實(shí)行“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度。土地實(shí)行集體所有，土地集體所有制一直延續(xù)到現(xiàn)在，成為中國農(nóng)村最基本的制度。
經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造所形成的當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制是一種十分具有中國特色的制度，這一制度是在中國革命與社會主義建設(shè)實(shí)踐中形成的，是中國共產(chǎn)黨將馬列主義理論與中國革命與建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合而探索出來的，是與世界上其他國家的農(nóng)村土地制度有很大差異的制度實(shí)踐。這個(gè)已經(jīng)實(shí)踐了半個(gè)多世紀(jì)的農(nóng)村集體土地制度已經(jīng)形成了與之相適應(yīng)的社會心理結(jié)構(gòu)、利益分配結(jié)構(gòu)，是進(jìn)行土地制度改革的基礎(chǔ)。
當(dāng)前中國農(nóng)村土地集體所有制既不同于未經(jīng)歷資產(chǎn)階級性質(zhì)革命的印度、拉美等國家以地主占有土地為主的私有制，也不同于經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命的歐洲土地所有制，還不同于同樣經(jīng)歷了資產(chǎn)階級性質(zhì)土地改革的日、韓等東亞國家和中國臺灣地區(qū)的土地所有制，更是與殖民地國家的美國、加拿大、澳大利亞等國家的土地制度不同。總體來講，未經(jīng)歷社會主義革命的國家，無論是否經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命，土地尤其是農(nóng)地都是以私有制為主，資產(chǎn)階級革命通過土改平均了地權(quán)，從而形成了占有土地比較平均的小規(guī)模農(nóng)場主（小農(nóng)），歐洲主要國家典型如法國，小規(guī)模農(nóng)場主至今仍然是農(nóng)業(yè)主力軍。日、韓和中國臺灣地區(qū)，占有小塊土地的小地主占有絕大多數(shù)農(nóng)地，只不過因?yàn)闁|亞國家和地區(qū)人地關(guān)系比歐洲更為緊張，東亞地區(qū)土改所形成的地權(quán)比歐洲更為分散。殖民地國家，如美國、加拿大、澳大利亞，因?yàn)橹趁裾呦麥缌送林用�，占�?jù)了廣袤的土地，人地關(guān)系十分寬松，土地僅僅是生產(chǎn)資料，是生產(chǎn)要素，從而沒有形成村莊和故鄉(xiāng)，土地相對集中于少數(shù)農(nóng)場主手中，從事高度現(xiàn)代化、商品化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。廣大的亞非拉國家，大部分未經(jīng)歷真正意義上的資產(chǎn)階級革命，未能真正做到平均地權(quán)，農(nóng)地因此主要集中在少數(shù)地主階級手中。
簡單地說，從全世界看，無論是否經(jīng)歷了比較徹底的資產(chǎn)階級革命性質(zhì)土地改革的原住民國家，還是殖民地國家，都是以土地私有制為基礎(chǔ)的。其中的差異是，殖民地國家土地資源比較多，土地主要是生產(chǎn)要素，而不具有社會性和價(jià)值性，因此土地更容易進(jìn)行市場性交易。而原住民國家，土地的主人是世世代代居住于其上的村莊中人，土地不只是生產(chǎn)要素，而且是這些土地上的主人們的生活場所，是他們的家鄉(xiāng)故園，土地不僅具有經(jīng)濟(jì)性，而且具有社會性和價(jià)值性。這些原住民國家的差異在于，經(jīng)歷了比較徹底土改的國家，所有農(nóng)村居民都可以分到土地，土地權(quán)利因此會相對平均，未經(jīng)歷土改的國家則仍然可能主要農(nóng)地由地主階級占有，大部分農(nóng)村居民沒有或只有很少的土地。
經(jīng)歷了新民主主義革命和社會主義改造的中國農(nóng)村，農(nóng)地屬于村社集體所有，農(nóng)民不具有土地的所有權(quán)，但有土地的使用權(quán)，土地作為生產(chǎn)資料服務(wù)于農(nóng)民的生產(chǎn)生活和國家的糧食安全。中國農(nóng)村集體土地制度是世界上十分獨(dú)特的制度。正是因?yàn)橹袊r(nóng)地制度的獨(dú)特性，從全世界其他國家來看，中國農(nóng)地制度不同于其他國家，因此，有人認(rèn)為中國農(nóng)村土地集體所有制是怪胎。
問題不在于特殊，不是道德判斷，而在于這樣一種已經(jīng)實(shí)踐半個(gè)多世紀(jì)的農(nóng)村集體土地制度本身的邏輯及其優(yōu)勢與劣勢的具體分析。下面我們進(jìn)行初步分析。
二、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的邏輯
當(dāng)前中國農(nóng)村土地集體所有制的形成有一個(gè)過程。土改之后，較之前土地不平均占有的情況大為改變，所有農(nóng)民都分到了土地，耕者有其田，依靠地租生活的地主階級被消滅了。土改之后，為了更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也為了更加有效地從農(nóng)村抽取資源進(jìn)行工業(yè)化的原始資本積累，國家在一些地方自發(fā)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)互助組基礎(chǔ)上引導(dǎo)農(nóng)民建立初級農(nóng)業(yè)合作社，再逐步過渡到高級合作社和人民公社。高級社與初級社有本質(zhì)不同，因?yàn)楦呒壣缤恋匾肷缜也辉侔慈肷缤恋剡M(jìn)行分配，土地成為集體所有的生產(chǎn)資料，不再是屬于私人所有的生產(chǎn)資料。高級社和人民公社的建立意味著社會主義農(nóng)業(yè)改造基本完成，中國農(nóng)村進(jìn)入到生產(chǎn)資料公有的社會主義階段。
人民公社建立之初，因?yàn)檫M(jìn)行社會主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足，一些地方片面理解生產(chǎn)關(guān)系的重要性，出現(xiàn)了片面追求人民公社“一大二公”、生產(chǎn)和分配單位越大越好的情況，并因此加劇了三年困難時(shí)期的農(nóng)業(yè)形勢的惡化。1962年開始進(jìn)行調(diào)整，并由“人民公社60條”規(guī)范，將人民公社確定為“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，生產(chǎn)隊(duì)這樣一個(gè)自然村熟人社會范圍的基層組織成為農(nóng)民共同生產(chǎn)與分配的單位，從而在調(diào)動農(nóng)民積極性與組織農(nóng)民進(jìn)行超出一家一戶公共工程建設(shè)之間形成了均衡。自然村內(nèi)熟人社會的監(jiān)督約束在一定限度內(nèi)可以防止社員出工不出力的搭便車行為，而以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社體制具有極強(qiáng)的調(diào)配資源的組織能力，這樣一種強(qiáng)大的組織能力集中表現(xiàn)在水利建設(shè)等一家一戶無法完成的大型工程建設(shè)上面。人民公社體制強(qiáng)大的動員能力極大地改善了幾千年來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。
人民公社體制也存在大鍋飯的問題，根本原因是，在集體生產(chǎn)中普遍存在出工不出力、干多干少一個(gè)樣的問題。尤其是到了人民公社后期，“抓革命、促生產(chǎn)”，因?yàn)檎芜\(yùn)動太多，出現(xiàn)了政治運(yùn)動效能下降的問題。各種生產(chǎn)責(zé)任制都很難調(diào)動農(nóng)民勞動生產(chǎn)積極性。安徽小崗村“大包干”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，村社集體分田到戶，實(shí)行“大包干”，讓農(nóng)戶重新獲得了土地剩余索取權(quán)，從而極大地調(diào)動了農(nóng)戶投入生產(chǎn)的積極性，在很短時(shí)期內(nèi)就獲得了農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。小崗村“大包干”經(jīng)驗(yàn)很快被推廣，以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革在短短一兩年時(shí)間即在全國普及。分田到戶，土地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶，農(nóng)戶土地產(chǎn)出除上繳以外剩余全為自己所得，農(nóng)戶就有了投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)就得到了發(fā)展，巨大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力被釋放出來。
分田到戶之初，中國農(nóng)村人多地少，且農(nóng)民缺少土地以外的獲利機(jī)會。為了保證村社范圍內(nèi)所有農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)平等，以生產(chǎn)隊(duì)為單位的村社集體所有的土地使用權(quán)按公平原則進(jìn)行分配。一般先將所有集體土地分成不同等級，再按不同等級進(jìn)行均分（一般按人口，少數(shù)地方按勞力），這樣，農(nóng)戶從集體分配到的具有使用權(quán)的土地就十分細(xì)碎分散，往往一戶有十畝地卻可能分布在村莊不同方向七八塊。在農(nóng)村勞動力有剩余、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高，且人民公社時(shí)期建立的水利設(shè)施依然完善的情況下，地塊細(xì)碎分散對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率影響不大，而且在農(nóng)戶主要收入來自土地的情況下，所有農(nóng)戶都會要求土地使用權(quán)的公平分配，土地分等分級再按人均分，滿足了農(nóng)戶平等占有土地的要求。
村社集體所有的土地使用權(quán)分配到農(nóng)戶，農(nóng)戶就要在土地上進(jìn)行投入，包括地力培肥，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果一年一調(diào)整土地，農(nóng)民就可能掠奪性使用土地。為了讓農(nóng)民對土地有更大預(yù)期，以及愿意在土地上投入，以提高土地生產(chǎn)能力，就要給農(nóng)戶相對穩(wěn)定的土地使用權(quán)，因此很快就有了將之前沒有承包期限的第一輪土地承包經(jīng)營期限定為15年不變。15年不變既有承包責(zé)任制不變的含義，又有具體承包地塊不變的意思。不同地區(qū)實(shí)踐基本上各取所需，有的地方依然不斷地調(diào)整土地，主要目的是為了“增人增地、減人減地”，還有一些地方自土地承包以來就沒有調(diào)整過土地。進(jìn)入1990年，第一輪15年承包期即將到期，國家為了進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入的積極性，提出“賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)”，并很快就提出第二輪土地延包30年，只是第二輪土地延包的1998年前后，因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，糧價(jià)太低，農(nóng)民缺乏進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，普遍出現(xiàn)了棄田拋荒的現(xiàn)象。直到2001年開始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅和附著在農(nóng)業(yè)上的各種收費(fèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值顯現(xiàn)出來，從而在全國普遍出現(xiàn)了農(nóng)民爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)的矛盾，以致于全國相當(dāng)一部分省區(qū)在2004年前后進(jìn)行了完善第二輪土地延包的改革。
第一輪土地承包到期之前，國家的普遍認(rèn)識是，給農(nóng)民越穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民就越是會在土地上增加投入，從而就越是可以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。貴州湄潭1987年進(jìn)行的“增人不增地、減人不減地”改革很快就被相關(guān)政策乃至修改的法律吸收，并且2006年出臺的《物權(quán)法》將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種特殊的“用益物權(quán)”，承包經(jīng)營權(quán)實(shí)體化、物權(quán)化了。
也就在第一輪土地承包到期前后，新中國工業(yè)化發(fā)展的成果開始顯現(xiàn)，城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機(jī)會，大量農(nóng)村勞動力開始離開農(nóng)村進(jìn)入城市二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)民家庭收入來源就改變了過去單純依靠土地的情況而出現(xiàn)了收入的多元化，而且，城市二三產(chǎn)業(yè)收入很快就超過農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)村出現(xiàn)了大量不再依靠農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民家庭。也是在世紀(jì)之交，隨著大量農(nóng)村年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中開始了快速的機(jī)械化，機(jī)耕、機(jī)種、機(jī)收代替了過去的肩挑人扛。
同時(shí)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了諸多新的情況，其中最明顯的有兩個(gè)，一是到了世紀(jì)之交，人民公社時(shí)期修建的水利設(shè)施開始老化失修，農(nóng)村水利條件惡化。而取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)取消了農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費(fèi)，導(dǎo)致村社集體退出農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)與之前的大中型水利設(shè)施對接出現(xiàn)了嚴(yán)重困難，很多地區(qū)尤其是南方丘陵水稻種植區(qū)，農(nóng)戶不得不通過打井和挖堰來應(yīng)對干旱，之前人民公社時(shí)期旱澇保收的大中型水利設(shè)施要么被破壞要么無法使用，農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件惡化。
在以上因素的綜合作用下，即大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民家庭收入多元化、大中型水利的解體、農(nóng)業(yè)人口老齡化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化以及承包戶與經(jīng)營戶的分離，就使得之前為了公平而分得十分細(xì)碎分散的土地使用權(quán)需要整合起來。表現(xiàn)出來的就是一戶十幾塊地若集中為一塊，連成一片，農(nóng)業(yè)投入可以減少三分之一以上，勞動投入可以降低一半以上。農(nóng)民就有強(qiáng)烈地解決農(nóng)地細(xì)碎化問題的動力�？梢哉f，進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)地細(xì)碎化成為阻礙農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的嚴(yán)重障礙。
因?yàn)橹袊r(nóng)地是集體所有制，村社集體擁有土地所有權(quán)，之所以在1980年代之初將土地使用權(quán)給到農(nóng)戶，是為了調(diào)動農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。21世紀(jì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)生了重大變化，過去為調(diào)動農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性而賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的分散而細(xì)碎的農(nóng)地使用權(quán)，變成了影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民投入積極性的主要因素。依據(jù)分田到戶的邏輯，國家土地產(chǎn)權(quán)安排就應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整，具體就是允許村莊集體按照生產(chǎn)便利將仍然種田農(nóng)戶的土地調(diào)整為一塊地，以減少農(nóng)業(yè)投入和勞動投入，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。問題恰在于，當(dāng)前農(nóng)村土地已經(jīng)確權(quán)，已經(jīng)被界定為用益物權(quán)的農(nóng)戶分散細(xì)碎的每塊承包地的承包經(jīng)營權(quán)都被國家確權(quán)為用益物權(quán)。用益物權(quán)不可侵犯，即使村社集體是土地的所有者也不能隨便侵犯土地的承包經(jīng)營權(quán)，既不能調(diào)整土地，更不能收回土地。也就是說，分田到戶時(shí)，因?yàn)榻o農(nóng)戶更大土地權(quán)利就可以調(diào)動農(nóng)戶更大投入農(nóng)業(yè)積極性，釋放出更大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的邏輯。進(jìn)入21世紀(jì)后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的巨大變化，變成了農(nóng)戶過大的分散細(xì)碎地塊上的權(quán)利嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放。按1980年代分田到戶的邏輯，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)減少農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，以為進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶提供生產(chǎn)便利，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。現(xiàn)在的問題是，依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定和當(dāng)前各項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律政策規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶的用益物權(quán)，帶有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，這個(gè)權(quán)利是村社集體不能隨便收回的。
如此一來，中國農(nóng)村土地集體所有制就遭到嚴(yán)重侵蝕，而陷入了土地私有化國家所普遍存在的農(nóng)業(yè)困境。
三、農(nóng)地私有化之弊端
土地私有化的日、韓等東亞國家和中國臺灣地區(qū)，經(jīng)過土地改革平均地權(quán)后，農(nóng)戶都獲得了小塊土地的所有權(quán)。與中國大陸不同，日、韓和中國臺灣地區(qū)沒有經(jīng)歷農(nóng)業(yè)的社會主義改造，農(nóng)地一直是私有化的。
日、韓和中國臺灣地區(qū)在上個(gè)世紀(jì)五六十年代迅速工業(yè)化，大量分配了土地的農(nóng)戶進(jìn)城，農(nóng)業(yè)份額越來越小，農(nóng)戶人數(shù)越來越少。在大量農(nóng)民進(jìn)城過程中，農(nóng)戶幾乎都不會將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。剛開始時(shí)，農(nóng)戶通過兼業(yè)來同時(shí)獲得農(nóng)業(yè)和城市二三產(chǎn)業(yè)收入。隨著越來越多農(nóng)戶家庭整體進(jìn)城，進(jìn)城農(nóng)戶逐漸不再兼營農(nóng)業(yè)，而將農(nóng)地租給仍然留村種地農(nóng)戶。幾乎沒有進(jìn)城農(nóng)戶會賣掉自己的土地，因?yàn)閷τ谌�、韓和中國臺灣地區(qū)這樣的原住民國家和地區(qū)來說，土地不只是生產(chǎn)要素，而且還是村莊社會成員的基礎(chǔ)，是家鄉(xiāng)故園，祖祖輩輩生活的地方。而且，土地資源是有限的，貨幣超發(fā)是普遍的，進(jìn)城獲利的收入存在銀行就會貶值，以土地形態(tài)存在就可以保值。因此，在日、韓和中國臺灣地區(qū)農(nóng)村人口快速城市化背景下，農(nóng)村土地買賣卻很不活躍，大量進(jìn)城農(nóng)戶保留了在農(nóng)村的土地所有權(quán)，農(nóng)村土地分散在大量進(jìn)城“小地主”手中。
進(jìn)城“小地主”有土地所有權(quán)，這些土地流轉(zhuǎn)給仍然留村種地的種植戶，種植戶要種好地，就需要對地塊進(jìn)行調(diào)整，對土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但進(jìn)城小地主一般不同意種植戶（佃農(nóng)）動地，何況租地佃戶的土地租金不可能太高。也就是說，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展的情況下，土地產(chǎn)權(quán)分散在城市小地主手中，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的巨大損失，農(nóng)村種植戶不僅存在難以擴(kuò)大種植規(guī)模，以形成適度規(guī)模經(jīng)營的難題，而且存在土地產(chǎn)權(quán)整合難所導(dǎo)致的嚴(yán)重的生產(chǎn)不便利問題。日、韓和中國臺灣地區(qū)政府為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力加大對農(nóng)業(yè)的投入，但受制于城居小地主的土地所有制，農(nóng)村土地細(xì)碎化問題難以解決，農(nóng)業(yè)效率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足。中國臺灣地區(qū)自本世紀(jì)初以來一直強(qiáng)力推進(jìn)“小地主大佃農(nóng)”的政策，十多年過去了，收效甚微。日、韓和中國臺灣地區(qū)都通過縱向的綜合農(nóng)協(xié)來形成壟斷性的農(nóng)產(chǎn)品供給體系，以提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并且為農(nóng)業(yè)提供了大量補(bǔ)貼，但仍然相當(dāng)不成功，典型的表現(xiàn)就是糧食自給率普遍只占需求的1/3左右，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格遠(yuǎn)高于國際市場，農(nóng)民人數(shù)只占總?cè)丝诘?/span>10%左右，在大量國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼下農(nóng)民家庭收入?yún)s仍然普遍低于城市。
日、韓和中國臺灣地區(qū)是在20世紀(jì)進(jìn)入到現(xiàn)代化的極少數(shù)國家和地區(qū)，卻因其農(nóng)地私有制，至今無法解決農(nóng)業(yè)效率問題。亞非拉其他發(fā)展中國家則更是嚴(yán)重受制于農(nóng)業(yè)土地私有制之害，地主階級的剝削，佃農(nóng)在農(nóng)村日漸無立錐之地而進(jìn)入城市，卻缺少在城市化就業(yè)與收入機(jī)會，從而落入到城市貧民窟中。
簡單地說，在土地私有制條件下，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，這些進(jìn)城“小地主”對土地的所有權(quán)會極大地影響土地經(jīng)營者（佃農(nóng)）的生產(chǎn)便利。這些影響大體包括以下幾個(gè)方面：一是難以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模；二是難以整合租入的細(xì)碎土地；三是很難在租入土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是難以克服較小規(guī)模土地上過多土地權(quán)利所帶來的“反公地悲劇”；五是土地流轉(zhuǎn)中遇到釘子戶而不得不支付高額租金，從而讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營陷入更大的風(fēng)險(xiǎn)之中。在城居小地主保留土地所有權(quán)且農(nóng)地十分細(xì)碎分散的情況下，租入土地耕種的佃農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就一定是高投入而低產(chǎn)出的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力嚴(yán)重受制于土地私有制這一生產(chǎn)關(guān)系的制約。
四、農(nóng)地集體所有制的優(yōu)勢
經(jīng)過資產(chǎn)階級性質(zhì)平均地權(quán)改革的日、韓和中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)困境與其農(nóng)戶均分的小塊土地所有權(quán)有關(guān)。在大量小地主進(jìn)城的情況下，留村種地的佃農(nóng)無法有效率地耕種土地。中國大陸農(nóng)村分田到戶所形成的地權(quán)較日、韓和中國臺灣地區(qū)更為細(xì)碎分散，如果指望通過對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化基礎(chǔ)上的確權(quán)，再通過三權(quán)分置，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，形成適度規(guī)模的有效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營可能性不大。也就是說，試圖通過將村社集體土地的權(quán)利分解為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，不能解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中因?yàn)樯a(chǎn)力巨大變化所帶來的農(nóng)業(yè)不經(jīng)濟(jì)無效率的問題。我們因此回歸到中國農(nóng)村土地集體所有制本身中來。
土地集體所有制的核心是土地集體所有，這個(gè)集體是村社所有成員。土地集體所有不同于土地私有。集體所有之所以要分解出越來越穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，是為了調(diào)動農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。現(xiàn)在的問題是，越來越多農(nóng)民全家進(jìn)城去了，他們不再種地，但他們?nèi)匀粨碛蟹纸o自己具體地塊土地的承包經(jīng)營權(quán)，他們是城居小地主，不關(guān)心農(nóng)業(yè)收入，更不關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們要享受具體土地的權(quán)利，要保持屬于自己的長久不變的具有承包經(jīng)營權(quán)地塊的穩(wěn)定。他們可能從這些具體地塊中獲得租金，寄托鄉(xiāng)愁，甚至可能進(jìn)城失敗了再返回家鄉(xiāng)種地。所以這些具體地塊就變成了城居地主的保障、心理安全感、價(jià)值性與社會性的來源。還有農(nóng)地賣不出好價(jià)錢，而貨幣超發(fā)是必然的，貶值是必然的，不可再生的土地是財(cái)富最好的儲存手段。隨著越來越多農(nóng)戶全家進(jìn)城變成城居地主，這些城居地主擁有物權(quán)化了的具體地塊的承包經(jīng)營權(quán)，就越是無法隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的變化進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，也就越是無法對細(xì)碎分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行便利生產(chǎn)的整合，由此導(dǎo)致種植戶不得不面對嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)力釋放的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不得不多流汗與淚。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系首先是土地產(chǎn)權(quán)安排嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。
這時(shí)候，我們也許可以回到中國農(nóng)村土地集體所有制。之所以賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)，以及將農(nóng)民土地承包經(jīng)營界定為用益物權(quán)，是為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既然當(dāng)前在農(nóng)民進(jìn)城背景下，農(nóng)民更大的土地權(quán)利反而阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，我們就應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行重新設(shè)定。
當(dāng)前村社土地集體所有制中，土地對農(nóng)民來講，大體有兩種權(quán)利：一是在土地上進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利，這是由土地是生產(chǎn)資料及土地屬于村莊集體所有的性質(zhì)決定的。所有村社集體成員都有分配到土地，并在土地上進(jìn)行生產(chǎn)以獲得勞動收入的權(quán)利；二是一定程度的土地收益權(quán)，即村社集體將集體土地出租的租金應(yīng)當(dāng)分配給村社集體成員。如果農(nóng)戶進(jìn)城了，不再需要在土地上進(jìn)行生產(chǎn)，這樣的農(nóng)戶就不應(yīng)當(dāng)再獲得耕地。如果進(jìn)城農(nóng)民回到村莊，需要土地耕種，則村社集體有責(zé)任按份分配土地給需要土地的農(nóng)戶（村社成員）耕種。不種地就不再有土地使用權(quán)，但可以獲得土地一定比例的經(jīng)營收益。若如此，在當(dāng)前農(nóng)戶大量進(jìn)城、承包戶與經(jīng)營戶分離背景下，村社集體土地所有制就可能有效地解決當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的諸種困難。
或者說，農(nóng)村土地集體所有制可以依保護(hù)農(nóng)民的土地勞動權(quán)利、土地收益權(quán)利、土地保障權(quán)利和便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。這個(gè)設(shè)計(jì)的要點(diǎn)是為愿意留村務(wù)農(nóng)的成員提供便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地權(quán)制度安排，凡是不再種地的進(jìn)城農(nóng)戶雖然可以獲得作為村社成員所應(yīng)得的土地租金，卻不再有土地使用權(quán)包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包土地的權(quán)利。只有當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民回到村莊，自己種地，才可以向集體申請土地耕種。這樣就形成了一個(gè)新的土地集體所有制的雙層設(shè)計(jì)：第一層，村莊成員是村社集體土地的共同所有者，并因此有從土地上獲取收益的權(quán)利；第二層，只有當(dāng)農(nóng)戶家庭自己種地時(shí)，農(nóng)戶家庭才能申請具體土地的使用權(quán)。進(jìn)城不再種地農(nóng)戶的土地使用權(quán)要退回村社集體，村社集體將收回土地使用權(quán)分給仍然留村種地農(nóng)戶，以形成適度規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多農(nóng)村人口進(jìn)城，就有越來越多土地使用權(quán)集中到仍然留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶不僅可以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，而且可以從便利生產(chǎn)角度進(jìn)行土地連片耕種及建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。
以上兩層設(shè)計(jì)完全符合土地集體所有制性質(zhì)。村社集體土地是最基本最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，不是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，村社集體成員只有在土地上投入勞動才能占有土地產(chǎn)出的勞動成果。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就不應(yīng)當(dāng)占有土地使用權(quán)。而進(jìn)城農(nóng)民退出土地使用權(quán)，使村社集體可以依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身需要將收回土地使用權(quán)重新發(fā)包出去。發(fā)包土地收獲租金一方面用于補(bǔ)償退出土地使用權(quán)農(nóng)戶的土地收益權(quán)，一方面用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化時(shí)期，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)營，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們的進(jìn)城又不穩(wěn)定�？赡茉谟龅浇�(jīng)濟(jì)周期或家庭特殊情況或年老失去城市收入機(jī)會時(shí)，再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們因此普遍會在進(jìn)城時(shí)保留土地承包經(jīng)營權(quán)，傾向于低租金的無固定合同期限的在村莊親朋鄰里之間流轉(zhuǎn)，以便于隨時(shí)回來要地自種。因此，一方面，有越來越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商不再種地，就有越來越多農(nóng)地轉(zhuǎn)移到仍然留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶耕種，從而可以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)戶的經(jīng)營規(guī)模；另一方面，總有少數(shù)農(nóng)戶可能進(jìn)城失敗，還要返回農(nóng)村種地，因此造成進(jìn)城農(nóng)戶不愿意將土地長期租出，而保留土地可以隨時(shí)收回自種的權(quán)利。對于仍然留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，隨著越來越多農(nóng)戶進(jìn)城不再種地，留村農(nóng)戶可以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。不過，留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶所流轉(zhuǎn)進(jìn)來的無固定合同期限的具體地塊的耕地，一方面地塊十分細(xì)碎分散，幾十畝地可能分割成幾十塊，耕種起來極為不便。同時(shí)，因?yàn)榱魅刖唧w地塊土地承包經(jīng)營權(quán)是屬于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶的，在這些地塊上搞建設(shè)是不可能被允許的，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效率的極大損失。
若按農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)進(jìn)行土地集體所有制的新的兩層設(shè)計(jì)，一方面所有村社集體成員都有獲得土地自種的權(quán)利，以及從集體土地上獲得收益的權(quán)利，則進(jìn)城不再種地的農(nóng)戶就退出承包的土地，所有村社集體土地由仍然留村務(wù)農(nóng)的種地農(nóng)民來經(jīng)營。進(jìn)城農(nóng)戶越多，留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶就越少，這些留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶就可以分到更大規(guī)模的土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，從而就可以提高農(nóng)業(yè)收入水平。并且，村社集體可以每隔三五年對留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的土地進(jìn)行調(diào)整，以便于按戶連片、集中耕種，以解決土地細(xì)碎分散的問題。且當(dāng)有進(jìn)城農(nóng)戶返回村莊時(shí)也可以調(diào)地讓返鄉(xiāng)農(nóng)戶耕種。另一方面，進(jìn)城不再種地農(nóng)戶不再享有具體地塊的土地使用權(quán)，以及具體地塊土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包收益權(quán)，但具有作為村社成員對村社集體土地租金的收益分享權(quán)。
這樣一來，在當(dāng)前快速城市化和農(nóng)業(yè)機(jī)械化背景下，就可以發(fā)生以下效應(yīng)：
第一，因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)戶在進(jìn)城失敗時(shí)回村可以隨時(shí)要回土地自種，且他們進(jìn)城后可以獲得土地收益，他們進(jìn)城時(shí)就愿意將具體承包地塊的土地讓出來，以讓留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶耕種。
第二，進(jìn)城農(nóng)戶越多，留下的土地就越多，較多的土地和仍然留村務(wù)農(nóng)的較少農(nóng)戶就可以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利的角度來分配土地進(jìn)行耕種。一個(gè)較好的辦法是每三年將村社（村或組）土地調(diào)整一次，所有需要種地農(nóng)戶都可以申請土地，村社集體收取一定土地租金用于土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以減少土地基礎(chǔ)設(shè)施差異，保證種地農(nóng)戶的土地按戶連片。農(nóng)村農(nóng)戶大量進(jìn)城、不斷進(jìn)城，留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶可以耕種的土地就越多。通過三年一次的土地調(diào)整不僅可以保證土地連片，而且可以依據(jù)農(nóng)戶實(shí)際需要進(jìn)行土地使用權(quán)的重新分配。
第三，城市有更多的就業(yè)與獲利機(jī)會時(shí)，就有更多農(nóng)戶進(jìn)城。城市化是時(shí)代大趨勢，農(nóng)業(yè)份額越來越少，更多人的就業(yè)與收入要來自城市。農(nóng)村大量人口進(jìn)城獲得就業(yè)與收入，農(nóng)村人口不斷在城市獲取利益。而大量農(nóng)村人口進(jìn)城，他們將土地留給仍然留村務(wù)農(nóng)人口，留村農(nóng)戶就可以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，加之可以通過土地調(diào)整來克服土地細(xì)碎分散問題，從而可以提高他們從農(nóng)業(yè)中獲得的收入，更高的農(nóng)業(yè)收入也為一部分農(nóng)戶留村務(wù)農(nóng)提供了可能。由此，農(nóng)戶宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)。有能力進(jìn)城農(nóng)戶就安心進(jìn)城獲取就業(yè)與收入機(jī)會，進(jìn)城失敗還可以順利返回農(nóng)村。因?yàn)榉N種原因（不能或不愿）仍然留村的農(nóng)戶可以通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，借助按戶連片的土地作業(yè)便利，以較少投入獲得較多農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，從而安心務(wù)農(nóng)。
第四，因?yàn)閷⑥r(nóng)村集體所有土地回歸到生產(chǎn)資料這一社會主義的本質(zhì)，徹底改變了土地屬于農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，就順利解決了東亞國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中普遍出現(xiàn)的土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的矛盾，以及土地細(xì)碎化的弊病。
第五，因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民可以隨時(shí)返回農(nóng)村，中國城市就有了強(qiáng)大的應(yīng)對各種經(jīng)濟(jì)周期的能力。
第六，進(jìn)城農(nóng)民年老也完全可以回鄉(xiāng)退養(yǎng)，一方面，他們的宅基地還保留著，可以在房前屋后搞庭院經(jīng)濟(jì)，另一方面也完全可以從村社集體要到一小塊土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在機(jī)械化背景下，低齡老年人種田就成為了一種休閑，正是勞動使他們的生命具有了與農(nóng)業(yè)季節(jié)相一致的節(jié)奏感。
五、結(jié)論
以上所述，在當(dāng)前中國正在發(fā)生史無前例的城市化和農(nóng)業(yè)機(jī)械化背景下，村社集體土地所有制具有較大的進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，以適應(yīng)新形勢需要發(fā)展農(nóng)業(yè)滿足農(nóng)民需要的能力。正是農(nóng)村土地集體所有制使中國可以克服日、韓和中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程所陷入的困境，可以有效適應(yīng)農(nóng)村人口城市化的需要，可以解決土地細(xì)碎化的弊病。
農(nóng)村集體土地所有制不是怪胎，而是我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，是進(jìn)行改革的憑借，是中國大陸走出東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)困境的制度優(yōu)勢。
中國大陸農(nóng)地制度不是學(xué)習(xí)日、韓和中國臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，而是要充分理解中國農(nóng)地集體所有制的性質(zhì)，將土地集體所有制的內(nèi)在優(yōu)勢發(fā)揮出來。
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