農(nóng)村基層治理的精準(zhǔn)難題
賀雪峰
一、
在信息化時(shí)代，所有具體事件都可能被聚焦放大到一個(gè)脫離語境的環(huán)境中進(jìn)行討論定性，上綱上線，從而使得之前基層社會(huì)普遍存在的各種模糊、曖昧、灰色地帶變成了非黑即白、不對就錯(cuò)的對錯(cuò)判斷，甚至上升到正義與否、基本人權(quán)的高度。日常生活中的各種事情高度政治化，由此造成了各種基層治理的難題。實(shí)際上，任何實(shí)踐都不存在絕對的對錯(cuò)，而總是實(shí)踐中各種復(fù)雜力量共同作用所達(dá)成的相對均衡。隨著時(shí)間和空間的變化，參與作用的復(fù)雜力量也會(huì)發(fā)生變化，相對均衡也就會(huì)發(fā)生改變。脫離具體時(shí)空條件的絕對正義是不存在的。
基層治理中，各種互動(dòng)發(fā)生具有很強(qiáng)的偶然性、突發(fā)性，參與互動(dòng)各方往往都是高度個(gè)性化的，是由各種具體關(guān)系所聯(lián)結(jié)起來的，同時(shí)又是鎖碎而復(fù)雜的，是模糊而不清晰的。在基層治理要做到精準(zhǔn)，十分困難。
二、
以低保和扶貧為例。
按國家相關(guān)政策，農(nóng)村低保和貧困戶評定標(biāo)準(zhǔn)是由地方政府規(guī)定一個(gè)農(nóng)戶收入標(biāo)準(zhǔn)，凡是人均收入低于政府標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶家庭都應(yīng)納入到低保戶或貧困戶。要做到應(yīng)保盡保，不讓一個(gè)貧困戶落下。但實(shí)際上，說起來很容易做起來很難。其中最大難題是無法精確計(jì)算出農(nóng)戶收入，而且除了收入以外，支出多少顯然對農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況影響極大，支出型貧困也是實(shí)實(shí)在在存在的。
之所以難以精確計(jì)算農(nóng)戶收入，是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)戶家庭收入中仍然存在著普遍的自給自足經(jīng)濟(jì)、實(shí)物經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)，這些經(jīng)濟(jì)都缺少薄記，幾乎不可能得到精確統(tǒng)計(jì)。即使農(nóng)戶家庭進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的收入也大都是現(xiàn)金收入，因此很難統(tǒng)計(jì)。這個(gè)意義上，中國農(nóng)村仍然是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，不是一個(gè)已經(jīng)完成了現(xiàn)代化的現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)戶家庭收入無法按現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，只能折算加估算。
既然不可能真正精確地統(tǒng)計(jì)所有農(nóng)戶的家庭收入，就不可能依據(jù)一個(gè)地方政府劃定的低�；蜇毨Ь�來精確計(jì)算出每個(gè)農(nóng)戶家庭收入是否低于低�；蜇毨Ь�，從而做到低保的應(yīng)保盡保，以及讓所有貧困戶都可以納入到政府的扶助之中。
在低保和扶貧是國家重大政策設(shè)計(jì)情況下面，國家也會(huì)大致依據(jù)財(cái)政能力確定一個(gè)低保和扶貧的政策幅度和力度，并因此自上而下拔發(fā)一定財(cái)政資金，這些自上而下的財(cái)政資金就變成地方指導(dǎo)性低保戶和貧困戶指標(biāo)，然后層層下達(dá)。
指導(dǎo)性指標(biāo)與指令性指標(biāo)有差異，即允許地方實(shí)踐中有一定彈性。但總體來講，自上而下，國家每年用于低保和扶貧的財(cái)政預(yù)算資金是相對固定且提前預(yù)算的，因此，指導(dǎo)性計(jì)劃就必然有一個(gè)自上而下分配的過程。
自上而下的指導(dǎo)性計(jì)劃遇到無法精確計(jì)算收入從而無法精準(zhǔn)識(shí)別低保戶或貧困時(shí)，由社區(qū)熟人社會(huì)評選確定就幾乎是唯一辦法了。具體評選一般是由農(nóng)戶申請、村社審查、村民代表評議投票、縣鄉(xiāng)復(fù)查確定的程序，其中最重要程序是村民代表評議投票。一般來講，當(dāng)農(nóng)戶申請低保戶指標(biāo)時(shí)（貧困戶也一樣），村社審查很難有理由不通過的，而在低保戶占有一定比例，戶數(shù)很多時(shí)，縣鄉(xiāng)兩級復(fù)查大都只可能走過場。而村民代表投票只可能按得票多少來確定低保戶，其中界限就是上級分配下來的低保指標(biāo)。比如上級分到村莊50個(gè)低保指標(biāo)，就要按村民代表會(huì)議投票得票數(shù)自高往低統(tǒng)計(jì)，到第50名為止。
現(xiàn)在的問題是，村民代表投票就必然有各種人為的主觀因素起作用，有些貧困農(nóng)戶雖然貧困，人際關(guān)系卻可能不好，還有些農(nóng)戶家庭條件明顯不錯(cuò)，卻可能與村民代表關(guān)系不錯(cuò)，結(jié)果是家庭經(jīng)濟(jì)條件明顯比較好的農(nóng)戶被評上低保戶，家庭條件明顯比較差的農(nóng)戶卻沒有評上低保戶。因此引發(fā)沒有評上低保戶農(nóng)戶的上訪。
與由村民代表投票略有差異的另外一種社區(qū)瞄準(zhǔn)是由村干部來評議低保戶。村干部按全村農(nóng)戶困難程度排序，將最困難50人的農(nóng)戶納入到低保戶中，這樣就可以相對防止村民代表中人際關(guān)系所起作用。且村干部進(jìn)行困難戶排序，如果不公正，就會(huì)受到指責(zé)，就要承擔(dān)一定責(zé)任，村干部因此可能更加公正。村民代表評議不公，很難將責(zé)任歸結(jié)到某個(gè)人身上去。問題是，實(shí)踐中，村干部同樣會(huì)有各種人際關(guān)系的考慮，會(huì)受各種主觀偏好的影響，因此也很難做到完全公正。且因?yàn)榇甯刹坑袡?quán)決定誰是低保戶的話，所有想成為低保戶的農(nóng)戶都去找村干部，沒有評上低保戶就會(huì)指責(zé)村干部。村干部因此要承受極大壓力。
村莊是一個(gè)熟人社會(huì)，雖然家庭收入很難進(jìn)行精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，哪一家更困難的相對比較還是不難的。這也正是社區(qū)瞄準(zhǔn)的優(yōu)勢。問題是社區(qū)瞄準(zhǔn)會(huì)受到人為因素的影響，從而可能出現(xiàn)偏差。
在農(nóng)民家庭收入仍然無法精確統(tǒng)計(jì)，從而很難按統(tǒng)計(jì)收入來客觀識(shí)別低保戶的情況下面，識(shí)別低保戶的幾乎唯一辦法就是社區(qū)瞄準(zhǔn)了。社區(qū)瞄準(zhǔn)的問題是客觀性不夠，會(huì)有主觀性帶入和偏差發(fā)生，不過，通過持續(xù)的自上而下的監(jiān)督檢查，可以將村社低保評定中存在的偏差限定在一定范圍之內(nèi)。
某種意義上，正是自上而下的指導(dǎo)性低保指標(biāo)與村莊社區(qū)瞄準(zhǔn)評選低保戶的辦法結(jié)合起來，并在此過程中注意發(fā)揮縣鄉(xiāng)復(fù)查的作用，可以相對較好地實(shí)施低保政策。
從全國來講，當(dāng)前的低保就是最低生活保障，全國一般農(nóng)業(yè)地區(qū)存在大量家庭收入低于最低生活保障的農(nóng)戶，因?yàn)檗r(nóng)戶收入難以精確統(tǒng)計(jì)，就只可能依靠社區(qū)瞄準(zhǔn)來評選出低保戶了。另一方面，全國地方政府又開始建立一個(gè)農(nóng)戶收入綜合查詢系統(tǒng)，將農(nóng)戶工資收入、社保情況、銀行存款、購車購房情況進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，凡是家庭有3萬元以上存款，購有轎車，在城市購買住房的，都要排除在低保戶以外。這個(gè)排除法的好處是防止了“開豪車吃低保”的不合理現(xiàn)象。問題在于，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)戶家庭都夠不著以上查詢系統(tǒng)的排出條款，這樣的信息查詢甄別系統(tǒng)在低保評定中的作用就相當(dāng)有限了。
上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，地方政府為農(nóng)民建立了相對健全的社會(huì)保障體系，農(nóng)戶務(wù)工工資收入與繳納社保綁定，從而使上海農(nóng)村農(nóng)民收入變得透明而可以統(tǒng)計(jì)。同時(shí)，上海農(nóng)村為老年人提供了較高水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣一來，上海低保系統(tǒng)所建立的農(nóng)戶收入查詢系統(tǒng)就可以依據(jù)對已掌握農(nóng)戶確切家庭收入的統(tǒng)計(jì)來確定低保戶。因?yàn)橄鄬θ娴膶r(nóng)戶收入的掌握以及上海農(nóng)戶相對較高的收入，按地方政府收入查詢統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，一個(gè)村莊幾百戶農(nóng)戶，家庭收入低于最低生活保障的可能只有三、四戶，縣鄉(xiāng)和村社就有能力對統(tǒng)計(jì)收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的三、四戶農(nóng)戶進(jìn)行比較詳細(xì)的入戶調(diào)查，看這三、四戶農(nóng)戶是否還有除政府收入查詢系統(tǒng)以外的收入來源，比如實(shí)物收入和現(xiàn)金收入等等，以及未公開的租金收入。查詢下來的結(jié)果是，一個(gè)幾百戶的村莊只有二、三戶收入低于最低生活保障，從而被納入到低保戶中。這樣的低保戶識(shí)別，因?yàn)槿褰^大多數(shù)農(nóng)戶收入僅在查詢系統(tǒng)中就已超出最低生活標(biāo)準(zhǔn)（不計(jì)入未統(tǒng)計(jì)的收入，包括實(shí)物現(xiàn)金收入，也包括雖然拿退休金但仍然在自家附近打工的收入），從而被排除出低保戶，只留下極少數(shù)幾戶疑似低保戶，再進(jìn)行具體識(shí)別就比較容易，也相對客觀，也可以做到“應(yīng)保盡保”。
這個(gè)意義上講，諸如上海市郊的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可以通過建立農(nóng)戶收入查詢系統(tǒng)來精準(zhǔn)識(shí)別低保戶，從而較好地運(yùn)用政策工具，做到客觀公正。
不過，上海模式的問題在于，上海農(nóng)村只有極少數(shù)的低保戶，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過低保標(biāo)準(zhǔn)，且上海通過建立較高水平的普及性社會(huì)保障體系將農(nóng)戶收入等情況全面納入到了政府信息查詢系統(tǒng)中了。也就是說，正是通過將傳統(tǒng)的自給自足經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶納入到現(xiàn)代治理體系之中（典型就是社保），并且農(nóng)戶收入水平相對較高，絕大多數(shù)農(nóng)戶收入遠(yuǎn)超低保標(biāo)準(zhǔn)，而使上海城郊農(nóng)村低保制度具有了精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)實(shí)施的條件。上海城郊農(nóng)村等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)超越了傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)階段，農(nóng)民主要收入不再來自難以統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)金收入、實(shí)物收入和自給自足部分，而是來自工資收入、來自社保收入，且加入到了較高水平的社保體系中了。也就是說，上海市郊等發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村解決精準(zhǔn)識(shí)別低保戶的辦法是其經(jīng)濟(jì)狀況由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，是低保和貧困已經(jīng)不再是重要議題了。
現(xiàn)在的問題恰在于，低保和貧困集中在自然經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)金收入占主導(dǎo)的一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，這些地區(qū)的低保和扶貧就很難精準(zhǔn)。本來就信息模糊，精準(zhǔn)的結(jié)果就必然是高成本的。
三、
小結(jié)一下就是，依然傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，以及在實(shí)物經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)有較大份額的農(nóng)村社會(huì)，往往也是當(dāng)前中國貧困高發(fā)地區(qū)，也是扶貧的重點(diǎn)區(qū)域和低保戶多發(fā)區(qū)域。恰恰這些地區(qū)很難精準(zhǔn)獲取農(nóng)民收入資料，從而難以精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶和低保戶。在無法精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶和低保戶的情況下，不夠精準(zhǔn)的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”就有其合理性。“社區(qū)瞄準(zhǔn)”并非就是完美的辦法，實(shí)施起來一定會(huì)有各種各樣的人為因素干擾，就會(huì)出現(xiàn)各種可能的不公平、偏頗，不過，解決的辦法并非因此廢除“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，而是就事論事，具體問題具體解決。這個(gè)意義上，“社區(qū)瞄準(zhǔn)”不是一個(gè)理論問題而是一個(gè)實(shí)踐問題。
基層治理中存在的悖論是，基層事務(wù)往往具有極強(qiáng)的偶發(fā)性、不規(guī)則性、綜合龐統(tǒng)性、連帶性、模糊性、非原則性、細(xì)小瑣碎性，這樣的細(xì)小瑣碎的事務(wù)甚至很難分清對錯(cuò)，更無法上升到政治的高度，能否及如何應(yīng)對和解決這些細(xì)小瑣碎事務(wù)是基層治理好壞的關(guān)鍵。
試圖通過自上而下的規(guī)則化治理進(jìn)行基層治理，尤其是用現(xiàn)代治理理念來進(jìn)行基層治理，就可能出現(xiàn)各種各樣的不適，就可能導(dǎo)致要解決的問題沒有解決，反而因此產(chǎn)生了大量需要解決的問題。以低保為例，在基層實(shí)施中，低保制度雖然解決了一部分特困農(nóng)戶的困難，卻也引發(fā)出各種基層治理的難題，我們在河南省農(nóng)業(yè)省區(qū)調(diào)研，農(nóng)村基層組織最頭痛的一件事竟然是評定低保。低保實(shí)施引發(fā)大量上訪。與此類型，國家資源下鄉(xiāng)、建設(shè)項(xiàng)目落地引來釘子戶坐地要價(jià)，以致于好事不好辦，好事辦不好，都是相當(dāng)普遍的情況。
用現(xiàn)代的治理觀念解決傳統(tǒng)社會(huì)的事務(wù)，用規(guī)則性的辦法解決本來不規(guī)則的事務(wù)，用精準(zhǔn)的辦法解決本來模糊的事務(wù)，用分對錯(cuò)的辦法解決本來沒有對錯(cuò)的事務(wù)，用政治的辦法解決生活的事務(wù)，就必然會(huì)出現(xiàn)各種悖論。
對如此基層事務(wù)，辦法就只能是調(diào)解而非判決，沒有對錯(cuò)不講原則地調(diào)解，就往往是各打五十大板地和稀泥，就不可能也不需要根治，而是具體問題具體分析具體解決。沒有徹底根治問題的辦法，因?yàn)槊苁墙^對的，不能消滅矛盾而只能轉(zhuǎn)化矛盾。不指望有一個(gè)根本的辦法解決所有問題，而是將矛盾維持在可接受的范圍內(nèi)。也是因此，在出現(xiàn)矛盾時(shí)，就是應(yīng)當(dāng)將具體解決矛盾作為目標(biāo)，一件一件地解決矛盾，而非一定要上綱上線，非得從根本上解決問題。
四、
在基層治理中，尤其是在農(nóng)村熟人社會(huì)，因?yàn)檗r(nóng)民長期共處于村莊的生產(chǎn)生活之中，有著諸多公共性的事務(wù)，相互依賴，相互影響。因此，保持村莊本身的公共性乃至一定程度的政治性就十分重要。所有資源資產(chǎn)都量化到人，就可能將社會(huì)還原為了個(gè)體，從而讓社會(huì)失去了公共性。而公共性才構(gòu)成了村莊中和稀泥、調(diào)解的基本前提，構(gòu)成了一件一件具體問題具體分析和具體解決的正義的基礎(chǔ)。
并且，傳統(tǒng)的基層熟人社會(huì)，為了節(jié)約治理成本，一般都是進(jìn)行有罪推定，每個(gè)人都可能受到懷疑，因?yàn)槿巳诵闹卸加幸粭U秤，無罪推定是現(xiàn)代社會(huì)的法律精神，與傳統(tǒng)社會(huì)是不相容的。
因此，要給基層治理中留下較大的自由裁量權(quán)，要給基層以執(zhí)法的空間，而不能事事通過網(wǎng)絡(luò)放大到高度政治化上去。要給基層執(zhí)法者和管理者以執(zhí)法和管理的空間。當(dāng)然，其中一定會(huì)出現(xiàn)惡警或腐敗的基層干部，這很正常，有一件就處理一件，既不放大又不縮小。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論