精準(zhǔn)扶貧：背景、要義及其結(jié)構(gòu)性困境
——基于甘肅個案的調(diào)研*
邢成舉
（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌，712100）
摘要：結(jié)構(gòu)性貧困與貧困轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)，扶貧瞄準(zhǔn)單元的轉(zhuǎn)換和貧困人口分布的分散化等都是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策出臺的重要動因。基于甘肅精準(zhǔn)扶貧方案的分析，我們看到，精準(zhǔn)扶貧的要義乃是要實現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)識別與致貧原因定位，扶貧工作精準(zhǔn)統(tǒng)分結(jié)合，扶貧方式與目標(biāo)的精準(zhǔn)確立和扶貧人、事和物的精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計具有系統(tǒng)科學(xué)性，但其實踐仍然面臨多重結(jié)構(gòu)性困境，即扶貧精準(zhǔn)性與貧困分散性、村莊社會結(jié)構(gòu)與扶貧制度結(jié)構(gòu)、扶貧項目與貧困人口脫貧能力、貧困內(nèi)涵多元化與精準(zhǔn)扶貧的有限內(nèi)涵以及財政困境與扶貧資金地方配套之間的內(nèi)在矛盾。要取得精準(zhǔn)扶貧的更好成效，就需要將其面臨的結(jié)構(gòu)困境融入精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計并在實踐中不斷優(yōu)化。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 結(jié)構(gòu)性貧困 貧困轉(zhuǎn)型
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作者簡介：邢成舉，男，河南洛陽人，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院講師，主要從事農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理研究。
作為新時期中國農(nóng)村扶貧工作重要戰(zhàn)略性措施的精準(zhǔn)扶貧對于盡早實現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)，對于盡快為貧困縣摘帽，對于早日實現(xiàn)小康社會的建設(shè)目標(biāo)具有多方面的積極意義。自該戰(zhàn)略推出之后，各地在結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)上制定了更加細致和具體的落實與配套方案，這一系列工作的開展將會有力推動不同區(qū)域和地方精準(zhǔn)扶貧工作的開展。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧在實施中的困境及其原因等，已經(jīng)有學(xué)者展開了針對性的研究。不過，現(xiàn)有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究中，還有一部分被疏忽的內(nèi)容——精準(zhǔn)扶貧的背景，該背景不僅指涉全國扶貧的新近形勢，同時也反映全國農(nóng)村貧困的新發(fā)展與新變化，更回應(yīng)了新時期扶貧工作的新情況與新挑戰(zhàn)。因此，本文嘗試在國家政策出臺的背景下，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的地方實踐對其出現(xiàn)的各類基礎(chǔ)性條件進行再分析和再挖掘，以期讓大家對精準(zhǔn)扶貧本身形成更為精準(zhǔn)和深刻的認識，分析并嘗試解決當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作所面臨的結(jié)構(gòu)性困境。
一、精準(zhǔn)扶貧的背景
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出有著深刻復(fù)雜的背景信息與內(nèi)涵，因此要更好地認識精準(zhǔn)扶貧的精神與要點，要更好地將政策應(yīng)用于實際工作，我們就需要對精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)的背景性因素進行提煉和梳理。
1、開發(fā)式扶貧的效果受結(jié)構(gòu)性因素的制約
在專項扶貧工作出現(xiàn)之前，扶貧工作依賴于經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)增長，但是隨著其邊際效益的減弱，專項扶貧工作開始出現(xiàn)。開發(fā)式扶貧是近20多年來非常有效的一種扶貧方式，其強調(diào)對貧困人口和地區(qū)的多方位幫助，從單純地提供資金到提供資金、資源、技術(shù)、制度和培訓(xùn)等多元內(nèi)容，強調(diào)通過扶貧來調(diào)動和提升貧困人口和地區(qū)的自我發(fā)展能力。但是在開發(fā)式扶貧工作中，因為貧困人口在經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化知識、受教育程度、社會資本與人際交往等方面都處于不利的位置，因此在開發(fā)式扶貧工作中，很容易出現(xiàn)精英俘獲的現(xiàn)象，即原本應(yīng)由貧困人口獲得的扶貧項目或是資源等被精英群體獲得了。對貧困人口不利的經(jīng)濟、政治、教育和社會等結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致開發(fā)式扶貧本應(yīng)取得的扶貧效果也大打折扣。精準(zhǔn)扶貧正是為了要破除制約扶貧效果的此類結(jié)構(gòu)性因素。
2、扶貧瞄準(zhǔn)單元動態(tài)變化但難以滿足客觀需求
在扶貧研究中，很多研究者都從扶貧瞄準(zhǔn)的角度展開，同時在國家的扶貧工作實踐中，扶貧瞄準(zhǔn)的單元也經(jīng)歷了多次變化，從最早的區(qū)域瞄準(zhǔn)，到貧困縣瞄準(zhǔn)，再到貧困村瞄準(zhǔn)，一直到我們當(dāng)前的以貧困人口和貧困戶為主的瞄準(zhǔn)。在扶貧瞄準(zhǔn)中，我們不僅不斷縮小了瞄準(zhǔn)的單位，同時也實現(xiàn)了國家扶貧權(quán)力和意志的下沉。而這樣的變革正是借助精準(zhǔn)扶貧完成的。精準(zhǔn)扶貧通過強化貧困人口識別工作，強調(diào)精細化和動態(tài)化的貧困人口管理，從而實現(xiàn)了扶貧瞄準(zhǔn)的科學(xué)化和系統(tǒng)化，這正是對以往扶貧工作困境的克服與優(yōu)化。精準(zhǔn)扶貧實質(zhì)上是將扶貧瞄準(zhǔn)的對象放置在了以家庭為單位的貧困人口身上。通過契合貧困戶的家庭實際，扶貧工作將設(shè)計以戶為單位的可行性扶貧方案，從而在最基礎(chǔ)的層面上實現(xiàn)扶貧攻堅。
3、扶貧人口分布實現(xiàn)了從普遍性到區(qū)域性、特殊性的變化
經(jīng)歷了三十余年的扶貧工作后，我國貧困人口數(shù)量大幅減少，貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2015年的5.7%。隨著貧困人口發(fā)生率的下降，貧困人口地理區(qū)域上普遍分布的情況不復(fù)存在，貧困人口開始更多地集中在老少邊窮等地區(qū)。扶貧瞄準(zhǔn)單元的變動也是貧困人分布分散化的客觀呼應(yīng)，這種變動也意味著以往扶貧資源“廣種薄收”的扶貧工作已經(jīng)較難獲得高效，因此精準(zhǔn)性就成為了扶貧工作改革創(chuàng)新的一個焦點。貧困人口相對于30年前已呈現(xiàn)出顯著的分化分布態(tài)勢，但是在特定區(qū)域內(nèi)仍有一定程度的聚集。精準(zhǔn)扶貧要求對致貧原因進行精準(zhǔn)分析，對于制約發(fā)展的共同問題，如基礎(chǔ)設(shè)施等，則要統(tǒng)籌解決，而對于貧困戶的特殊性問題，則要提出有針對性的解決辦法。以往扶貧工作中常會出現(xiàn)扶貧政策或是項目“一刀切”的現(xiàn)象，而精準(zhǔn)扶貧則試圖對其進行修正。
4、中國農(nóng)村貧困已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的轉(zhuǎn)型
精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)的一個重要原因就是中國農(nóng)村貧困已經(jīng)呈現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)型，這個轉(zhuǎn)型不僅是貧困類型構(gòu)成上的，同時還是貧困內(nèi)涵上的。首先，曾經(jīng)貧困人口當(dāng)中的絕大部分是絕對貧困人口，而現(xiàn)在則以相對貧困人口為主要構(gòu)成部分。第二，農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的內(nèi)涵。在絕對貧困的意義上，貧困主要指涉基本生存與生活需要，而現(xiàn)在的農(nóng)村貧困則具備了消費性與發(fā)展性的內(nèi)涵。第三，貧困治理手段更加多元，扶貧與鄉(xiāng)村治理的關(guān)聯(lián)也更加緊密。在我國扶貧工作的初期，扶貧工作主要依賴政府或是行政的一元手段，后來，政府和市場的手段都得到了重視，比如對產(chǎn)業(yè)扶貧的重視，對開發(fā)式扶貧的重視。如今，貧困治理變成了政府、市場與社會等多元主體的合作。同時，鄉(xiāng)村治理的變革和基層行政改革的實施使得扶貧工作環(huán)境越發(fā)復(fù)雜，因此要實現(xiàn)扶貧工作的良好成效就需要將扶貧與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來。精準(zhǔn)扶貧敏銳地捕捉到了扶貧類型及其含義的變化，進而倡導(dǎo)并建構(gòu)多元主體的扶貧治理格局，通過社會大扶貧推進扶貧攻堅。
二、精準(zhǔn)扶貧的要義——基于甘肅經(jīng)驗的分析
從內(nèi)涵上看，精準(zhǔn)扶貧主要是要從貧困人口識別、脫貧對策措施、扶貧管理和貧困工作考核等四個方面展開。因此，精準(zhǔn)扶貧具有多個方面的具體指向。甘肅省作為全國范圍內(nèi)貧困程度較深，貧困覆蓋面廣，貧困人口數(shù)量大的地區(qū)之一，其扶貧工作壓力很重，而要在十三五時期徹底消滅現(xiàn)有貧困線下的全部貧困人口并非易事。因此，從2012年年起，甘肅就開始了扶貧工作的創(chuàng)新探索與實踐，2015年甘肅總結(jié)探索出了“1+17”的精準(zhǔn)扶貧模式，該模式不僅詮釋了地域貧困特色基礎(chǔ)上扶貧工作實踐方案，同時還深入地展現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的核心要義�；诟拭C實踐的討論，我們能夠看到精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該著力加強和優(yōu)化的內(nèi)容與方向，同時還將向我們展示扶貧工作所潛在的一些困境。
1、甘肅精準(zhǔn)扶貧的“1+17”
這里的“1”是指甘肅省委省政府制定的統(tǒng)領(lǐng)全省扶貧工作的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于扎實推進精準(zhǔn)扶貧工作的意見》，而這里的“17”則是具體配套和落實該省精準(zhǔn)扶貧工作的17個具體扶貧任務(wù)及其落實方案，所涉及的這17項內(nèi)容分別是：安全飲用水，生產(chǎn)生活用電，貧困村基礎(chǔ)性道路建設(shè)，貧困人口危房改造，異地搬遷扶貧，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與治理，產(chǎn)業(yè)扶貧項目培育，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電商支持計劃，教育支持，衛(wèi)生治理，文化場所建設(shè)，社會救助，小微金融扶貧計劃，勞動力培訓(xùn)，干部培訓(xùn)，駐村扶貧工作隊力量整合與管理，貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核等。從“1+17”精準(zhǔn)扶貧模式的構(gòu)成看，內(nèi)容涉及教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、駐村工作隊扶貧、衛(wèi)生醫(yī)療、社會兜底、小額金融、文化治理、扶貧培訓(xùn)和干部考核等內(nèi)容。這些關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的一系列方案確實較好地把握住了精準(zhǔn)扶貧的重心。
2、精準(zhǔn)扶貧的要義
第一，實現(xiàn)貧困的精準(zhǔn)識別與定位。
貧困的精準(zhǔn)識別不光是要實現(xiàn)貧困人口的識別和貧困村、貧困帶的識別，同時也是對貧困現(xiàn)狀的識別。甘肅投入大量的人力、物力對全省貧困人口進行了新一輪的識別，識別標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一且數(shù)據(jù)口徑一致，每年度還要對貧困人口指標(biāo)數(shù)據(jù)進行采集以實現(xiàn)動態(tài)管理；增強扶貧的公開性與透明性，扶貧對象實行實名制管理。這是甘肅貧困人口精準(zhǔn)識別的內(nèi)容之一。其二，對所在區(qū)域的貧困狀態(tài)及其類型進行精準(zhǔn)的分析和定位。在“1+17”的扶貧模式中，甘肅將基礎(chǔ)設(shè)施如道路、安全用水和用電等列為重點，這是對地方貧困實際的尊重；同時為了解決農(nóng)民增收不足的問題，還確立了產(chǎn)業(yè)扶貧、電商支持計劃等；對于喪失勞動能力的，則強調(diào)扶貧與社會救助、醫(yī)療衛(wèi)生的結(jié)合；針對人力資本貧困問題，則制定教育扶貧以及勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的扶貧方案。因此，精準(zhǔn)識別完成了貧困對象和貧困類型及其構(gòu)成的識別與定位。
第二，實現(xiàn)貧困的精準(zhǔn)統(tǒng)籌幫扶。
精準(zhǔn)扶貧框架下的精準(zhǔn)幫扶主要是指幫助貧困人精準(zhǔn)脫貧，但是很多問題需要將宏觀領(lǐng)扶貧和微觀扶貧進行統(tǒng)籌才能解決。比如，基礎(chǔ)設(shè)施類的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果過分強調(diào)扶貧資源與貧困個體的對接，就會導(dǎo)致“公地悲劇”和“反公地悲劇”問題的多發(fā)，甚至可能會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)貧困個體的扶貧資源出現(xiàn)效果扭曲和資源流失。針對影響脫貧致富的宏觀因素，扶貧工作要進行整體的規(guī)劃與統(tǒng)籌，因此從用水、道路、電力等方面來助力甘肅扶貧攻堅，具有較強的合理性。同時對于因特殊原因?qū)е碌呢毨В瑒t是分類型地有針對性來解決。扶貧工作本質(zhì)上的公共性與過分強調(diào)扶貧資源與個體對接存在矛盾，沒有宏觀狀況的改善，即使投入再多的扶貧資源去對接貧困人口，貧困者脫貧也依舊困難。
第三，扶貧工作的精準(zhǔn)規(guī)劃和扶貧方式精準(zhǔn)選擇。
甘肅省規(guī)劃了兩步走的扶貧工作戰(zhàn)略，從2015年初到2017年，為扶貧攻堅的階段，重點攻克扶貧重點與難點，該階段規(guī)劃減少貧困人口300萬人以上；從2018年到2020年為扶貧工作的鞏固和提高階段，該階段要實現(xiàn)剩余的100多萬貧困人口的脫貧。為了實現(xiàn)兩階段的目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧進行了貧困人口類型劃定及其脫貧條件測算工作，在可行目標(biāo)與現(xiàn)有資源稟賦基礎(chǔ)上進行任務(wù)分解和落實。精準(zhǔn)扶貧要求扶貧方式精準(zhǔn)，對于政府能夠解決的問題，通過政府來解決，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會救助，而產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和科技扶貧等則強化市場機制的功能，同時大力倡導(dǎo)社會扶貧，號召和邀請成功人士為家鄉(xiāng)發(fā)展做貢獻。
第四，實現(xiàn)對扶貧工作的精準(zhǔn)管理。
精準(zhǔn)管理不僅針對貧困對象，同時還包含扶貧工作干部以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。對貧困對象的精準(zhǔn)管理具有動態(tài)性、信息化和系統(tǒng)性的特征，以實現(xiàn)貧困人口的動態(tài)調(diào)節(jié)、精準(zhǔn)監(jiān)測和系統(tǒng)分析。而對扶貧工作人員的精準(zhǔn)管理則意味著，充分考核干部和領(lǐng)導(dǎo)的扶貧工作成績、成效，調(diào)動其工作積極性，對干部扶貧工作進行差異化和量化的評比。為了強化扶貧工作的重要性，干部晉升與掛職扶貧掛鉤。當(dāng)然，扶貧工作的精準(zhǔn)管理還涉及對扶貧資源和項目的精準(zhǔn)管理，首先是給縣級地方政府更多的扶貧資源控制權(quán)，而同時不斷強化對扶貧資金、項目和資源使用、處置、分配等的監(jiān)督、抽查和評估工作。精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)了貧困對象、扶貧干部及其機構(gòu)、扶貧資金資源等的精準(zhǔn)管理，同時還實現(xiàn)了權(quán)責(zé)和人事的匹配。
精準(zhǔn)扶貧的結(jié)構(gòu)性困境
精準(zhǔn)扶貧為扶貧工作舊有困境的解決提供了思路，但其實踐也面臨結(jié)構(gòu)性困境。具體體現(xiàn)在下面五方面：
1、扶貧精準(zhǔn)性與貧困分散性的結(jié)構(gòu)性矛盾
在精準(zhǔn)扶貧的理念里，扶貧資源是需要跟貧困人口精準(zhǔn)對接的，而在現(xiàn)實層面，制約貧困人口和貧困地區(qū)脫貧致富的原因有很多。因此，這就出現(xiàn)了扶貧精準(zhǔn)性與貧困分散性之間的矛盾。貧困的分散性只要有兩個層面的含義，其一貧困人口在一個縣域內(nèi)的分布就有分散性，甚至在一個村莊內(nèi)，極端貧困人口的分布也具有分散性。筆者在甘肅一個貧困村調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，該有兩個村民小組的居住環(huán)境偏遠、道路建設(shè)非常滯后。如果專門為兩個村民小組幾十口人修路，投資就會過于高昂，因此當(dāng)?shù)厥走x的是異地搬遷。其二，貧困的分散性還表現(xiàn)在貧困的成因及其類型具有很大的差異性，這種差異性和復(fù)雜性給精準(zhǔn)扶貧也帶來了很大的挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)性和分散性的矛盾，我們需要統(tǒng)籌好精準(zhǔn)扶貧工作中統(tǒng)與分的關(guān)系，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，需通過集體行動和公共服務(wù)解決的，就要開展統(tǒng)籌性的扶貧項目和工作；對于涉及個別家庭和具有特殊性的問題，則要有針對性地開展精準(zhǔn)幫扶。
2、資源與能力無法匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾
在精準(zhǔn)扶貧實踐中，大量的精準(zhǔn)扶貧項目、資源和資金將會直接分配給貧困家庭和貧困人口，但因貧困人口在思想觀念、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會資本、受教育程度和人際交往等多個方面的貧困狀態(tài)，導(dǎo)致他們與外部輸入的貧困資源、項目和資金難以匹配或?qū)�。這帶來兩方面的問題：第一，貧困戶可能會將獲得的扶貧物資或是實物轉(zhuǎn)賣。在定西調(diào)研時，筆者就曾經(jīng)聽村干部說起過，有貧困戶將上級撥付的用來建設(shè)水窖的水泥給賣掉了。第二，即使貧困戶能夠?qū)@得的扶貧資源、資金和項目等用于發(fā)展自己的經(jīng)濟，但因為受自身各種條件的限制，扶貧資源會很快耗盡，甚至讓農(nóng)戶背上負擔(dān)。在內(nèi)蒙古調(diào)查期間，一些貧困的牧戶因為沒有足夠的資金購買牲畜過冬草料，遭遇雪災(zāi)時，牛羊被凍死和餓死，損失慘重。同時，在壓力型的扶貧工作體制下，扶貧工作者往往會讓非貧困戶參與到扶貧項目當(dāng)中，而部分貧困人口因無法承擔(dān)項目配套資金而難以分享扶貧利益。
3、村莊社會結(jié)構(gòu)與扶貧制度的結(jié)構(gòu)性矛盾
貧困人口的精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作的基礎(chǔ)，但是在這個問題上，要想做到完全準(zhǔn)確和精準(zhǔn)卻非常困難，因為在貧困人口的識別中，村莊社會結(jié)構(gòu)或者說是村民相互之間的行動邏輯及其交往關(guān)系等對貧困人口的識別有著非常重要的影響。即使駐村扶貧干部的參與，也很難避免家族因素、朋友關(guān)系、姻親關(guān)系等對貧困識別的干擾和扭曲，民主投票也有其悖論，農(nóng)村內(nèi)在結(jié)構(gòu)性因素對民主程序產(chǎn)生綁架，扶貧中的村級分權(quán)十分必要。扶貧制度對貧困人口識別的規(guī)定是非常嚴(yán)格的，也是非常文本的，但實踐中困難重重。因此，土辦法就成為了大家一致同意的方案。土辦法有其合理的地方，土辦法遵循著村莊社會的邏輯規(guī)則行事，但其并不一定適用扶貧工作。村莊社會結(jié)構(gòu)與扶貧工作制度之間的沖突，代表著鄉(xiāng)土知識與外來知識之間的對話與交流，代表著地方小傳統(tǒng)與國家大傳統(tǒng)間的差異。
4、貧困轉(zhuǎn)型與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在張力
經(jīng)過30多年的扶貧開發(fā)工作，我國農(nóng)民貧困人口的貧困類型已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，概括起來的，這種轉(zhuǎn)型主要呈現(xiàn)三個特征：其一，相對貧困人口構(gòu)成了貧困人口的主體，絕對貧困人口數(shù)量大大減少；其二，貧困內(nèi)涵從之前的生存性貧困、物質(zhì)性貧困變成了消費性、發(fā)展性與積累性貧困；其三，扶貧資源與利益的大量增加導(dǎo)致對扶貧資源的俘獲與競爭更加突出。曾經(jīng)困擾貧困人口的主要問題是如何解決生活層面的貧困問題，而現(xiàn)在更多期望的是有更多的收入可以用來消費，要在滿足基本需求后滿足欲望和消費且實現(xiàn)社會所設(shè)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
5、財政困境與扶貧配套之間的矛盾
自稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政越發(fā)地困難。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的貧困縣來說，縣級財政主要來源于上級財政轉(zhuǎn)移支付，因此若是要求地方財政提供較大比例的扶貧配套，必然會給地方政府造成財政負擔(dān)，甚至?xí)谝恍┣闆r下出現(xiàn)政府與企業(yè)的合謀，即地方政府通過借用企業(yè)資金來提供扶貧項目配套資金，事后則是通過給企業(yè)項目利益的方式與企業(yè)形成利益聯(lián)合體。貧困縣財政已相當(dāng)困難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面就更是令人擔(dān)憂了。在湖北一個貧困縣調(diào)查時，我們發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府用貧困村承諾書的方式扣留扶貧項目的部分資金。這種情況并非個案，對我們來說，貧困縣鄉(xiāng)的財政困境與扶貧項目配套之間矛盾重重，當(dāng)?shù)胤秸疄樵黾迂斦杖脒M行扶貧的話，扶貧資源將可能成為俘獲目標(biāo)，過分強調(diào)配套資金亦會讓地方財政雪上加霜。
四、應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性困境的對策思考
為應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在實踐中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性困境，我們需要從以下幾個方面來著手優(yōu)化和改善現(xiàn)有的扶貧工作內(nèi)容：
1、做好扶貧工作的“公”“私”統(tǒng)籌
精準(zhǔn)扶貧要求我們將大量的扶貧資源、資金和項目直接同貧困個體和家庭相對接，這對于解決個體層面的困境有很大意義；但是影響貧困人口及其家庭脫貧的因素有很多，且其中很多因素在家庭和個體之外。因此在強調(diào)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)幫扶的情況下，我們應(yīng)重視對個體和家庭的扶貧幫助，但卻不能忽視具有公共性價值的扶貧內(nèi)容和項目的意義。比如，安全飲用水、道路、電力甚至是互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施等。精準(zhǔn)扶貧要深刻認識到公共性和公益性扶貧項目與針對個體扶貧項目的辯證性，如果沒有作為基礎(chǔ)的公共性扶貧項目的推進和支持，針對個體的扶貧相很可能會遭遇失敗，而如果沒有針對個人的精準(zhǔn)扶貧項目，那么公共性的扶貧也僅僅只能提供基本的福利保障，而無法實現(xiàn)貧困者的脫貧致富。因此，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好扶貧工程和項目建設(shè)中的公私關(guān)系，從實際情況出發(fā)去選擇扶貧的對象和工程。
強化貧困人口能力培訓(xùn)，增強其內(nèi)生動力
客觀上看，精準(zhǔn)扶貧中的大量資源、資金和項目確實要與貧困人口和家庭直接發(fā)生聯(lián)系，貧困者個體或者家庭在扶貧治理工作中的主體性地位獲得了肯定，以貧困戶內(nèi)生動力打破貧困代際傳遞獲得重視。但正如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的那樣，不少貧困戶因能力或是素質(zhì)不足，扶貧項目的獲得不一定能夠帶來收益，一些貧困戶甚至背上了債務(wù)。因此，精準(zhǔn)扶貧要加強對扶貧對象的培訓(xùn)和素質(zhì)提升，開展形式多樣的技能培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容可以涉及農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)技術(shù)、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)村金融和市場營銷等方面。培訓(xùn)既要注重內(nèi)容，同時也強化培訓(xùn)效果。強調(diào)培訓(xùn)實效，不僅因為其影響貧困戶參與扶貧項目的機會，還直接影響其實施扶貧項目的信心，若精準(zhǔn)扶貧沒有貧困戶的充分參與，我們的扶貧工作就失去了意義，也就難以實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。
3、優(yōu)化制度建設(shè)與權(quán)力分配，有效遏制精英俘獲
精準(zhǔn)扶貧面臨精英俘獲的困境，要避免和控制精英俘獲就需要我們從四方面著手：首先是改變貧困戶對扶貧項目進行配套的制度。對于貧困戶而言，扶貧項目配套資金往往會成為其被排斥在扶貧受益對象范圍外的重要原因。因此，要改變這項要求，以確保極端貧困戶能夠真正參與扶貧項目。其次，改變村級內(nèi)部關(guān)于扶貧資源分配和貧困人口識別的評議制度。由村兩委所主導(dǎo)的貧困識別評議人員構(gòu)成并不具有親貧性，而是反映村兩委主要干部的意志或是村莊內(nèi)的家族或是宗族的力量結(jié)構(gòu)。這就引發(fā)了很多扶貧識別與資源分配的不公，因此應(yīng)建立能夠更加公平、公開和公正的評議制度和評議組織。第三，要充分賦權(quán)。貧困農(nóng)戶對貧困項目的參與是防止精英俘獲的重要手段，同時也是阻斷貧困代際傳遞的重要機制。賦權(quán)不僅是告知貧困對象扶貧項目信息，同時還讓貧困戶擁有項目選擇權(quán)，表決權(quán)和扶貧資源使用的監(jiān)督權(quán)等。第四，在扶貧資源使用監(jiān)督方面，可以探索社會審計和監(jiān)督的模式，通過發(fā)揮第三方主體的作用，充分強化扶貧資源和資源使用方面的法律意識和權(quán)責(zé)意識。
4、扶貧工作應(yīng)與貧困的轉(zhuǎn)型相銜接
應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧的實踐困境，需要實現(xiàn)扶貧工作與貧困轉(zhuǎn)型的銜接。首先，針對貧困主體從絕對貧困向相對貧困的轉(zhuǎn)型，應(yīng)嚴(yán)格落實對貧困人口的動態(tài)管理和動態(tài)監(jiān)測，做好貧困對象的調(diào)整與退出進入工作；同時做好篩選扶貧對象的工作，確保貧困人口識別的客觀性、公正性和群眾認可度等。其次，針對貧困從生存型到消費型的轉(zhuǎn)變，扶貧應(yīng)注意提升貧困人口的資本積累和財富增值，對不合理的消費行為進行引導(dǎo)和限制。在金融扶貧領(lǐng)域，應(yīng)尤其注意對貧困戶貸款用途進行考察和甄別，防止該資金用于辦酒席等攀比性消費。消費型貧困還提醒我們，需從教育、醫(yī)療、社會救助等角度做好公共品供給和社會保障工作，以減輕貧困戶負擔(dān)。比如，可以建立針對貧困戶子女的義務(wù)教育費用全減免的制度，大病救助制度和政府養(yǎng)老體制等。第三，針對發(fā)展性貧困的出現(xiàn)，扶貧工作要與新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。長期的扶貧工作使大量貧困人口已基本滿足吃、穿、住、用和行等基本需求，但是超越這些基本需求之上的需求還無法得到很好的滿足。比如，較好的教育資源，公共文化活動，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美和社會和諧等。這啟發(fā)我們，扶貧工作應(yīng)注意與村莊整體的發(fā)展規(guī)劃或是針對村莊的國家規(guī)劃等協(xié)調(diào)用力，以發(fā)揮相得益彰的作用。最后，針對貧困治理日益復(fù)雜化的轉(zhuǎn)變，在扶貧工作中，我們不僅要注意突出政府的主導(dǎo)作用，同時也要發(fā)揮市場機制在扶貧資源和扶貧項目配置中的調(diào)節(jié)作用，要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上開展產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧等工作，以社會大扶貧應(yīng)對貧困治理復(fù)雜化。
5、建立彈性的扶貧資金配套制度
扶貧項目的地方政府配套，不僅能夠有效調(diào)動地方政府參與扶貧項目的積極性，還能夠強化地方政府對扶貧資金使用的監(jiān)管責(zé)任。但在現(xiàn)實中，要求地方政府進行扶貧項目資金配套的“一刀切”要求并沒有充分考慮到不同地方政府的財力狀況。要求貧困縣配套一定額度的扶貧項目資金并不輕松，其往往會引發(fā)兩個方面的后果，其一是地方政府通過向銀行等機構(gòu)機構(gòu)貸款而提供扶貧配套資金，其二則是通過向縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)企業(yè)輸送扶貧項目利益而獲得企業(yè)對扶貧項目配套資金的墊付。這兩種形式對貧困縣的后續(xù)發(fā)展十分不利，前者會導(dǎo)致貧困縣地方政府背負更多的地方債務(wù)，從而阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展；后者則會讓地方政府與農(nóng)業(yè)企業(yè)、大戶等形成相對緊密的利益聯(lián)合體，從而損害貧困群體的利益和發(fā)展機會，甚至是引發(fā)腐敗。因此，在地方政府配套扶貧項目資金的問題上，應(yīng)該嘗試建立彈性配套資金制度，要依據(jù)貧困縣的財政收入情況確定其應(yīng)當(dāng)配套的資金比例。
五、結(jié)語與討論
精準(zhǔn)扶貧是中國貧困治理進入攻堅階段的應(yīng)對性戰(zhàn)略，其對“十三五”時期全面消滅貧困人口具有十分重要的意義，但需強調(diào)的是，精準(zhǔn)扶貧的有限內(nèi)涵及其側(cè)重點的設(shè)定具有一定的局限性，因而喪失了部分的靈活性和辯證性。貧困轉(zhuǎn)型及其內(nèi)涵的多元化、地方財產(chǎn)困難、貧困人口的分散、貧困村社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在約束、地方性知識和貧困人口的薄弱發(fā)展能力等都可能導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的美好設(shè)想落地艱難。在區(qū)域差異、產(chǎn)業(yè)差異、家庭差異等具體視角下，精準(zhǔn)扶貧還應(yīng)做好統(tǒng)分工作，處理好公與私的關(guān)系，以及國家、市場與社會的關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧有一個品格，那就是實事求是和科學(xué)發(fā)展，基于此，我們才展開了關(guān)于精準(zhǔn)扶貧要義與困境的系統(tǒng)討論。
對貧困進行類型劃分，鎖定貧困對象，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，整合扶貧資源，不僅針對扶貧個人發(fā)力，亦注重追求扶貧整體效益。這是甘肅精準(zhǔn)扶貧給我們的啟示，在吸收其經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各地也將推動精準(zhǔn)扶貧工作的新發(fā)展。在我們看來，精準(zhǔn)扶貧的意義集中體現(xiàn)在“精準(zhǔn)”二字上，做好做實精準(zhǔn)將提高扶貧工作的效率和成效，同時也有利于規(guī)避和遏制扶貧工作中出現(xiàn)的精英俘獲現(xiàn)象，以確保讓更多扶貧資金到達貧困者手中。不過，也不能對精準(zhǔn)扶貧的效果盲目追捧，其仍無法替代其他類型的扶貧工作，而是對已有扶貧工作的新要求與新補充。同時，結(jié)構(gòu)性貧困、貧困轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理與貧困治理的復(fù)雜關(guān)聯(lián)等也都對精準(zhǔn)扶貧工作提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)然，本文基于制度文本和以往調(diào)查所鋪陳的內(nèi)容則期待精準(zhǔn)扶貧的未來效果。
Precision Poverty Alleviation: background, important meaning and its structural predicament
——A Case Study of Gansu Province
XING CHENG-ju
( School of Humanities and Social Development ，Northwest A ＆ F University，Yangling 712100，China)
Abstract:the emergence of structural poverty and poverty transformation, the transformation of poverty alleviation targeting units and the decentralization of poverty distribution are all important drivers of the introduction of precision poverty alleviation policies.Based on the analysis of poverty alleviation program in Gansu province , we can see that the essence of precision poverty alleviation is to realize the precise identification and poverty orientation of the poor population, the precise integration and dispersion of poverty alleviation work, the precise establishment of poverty alleviation methods and goals, Accurate management of poverty alleviation material,person and practice.The system of precision poverty alleviation is systematic and scientific, but its practice still faces multiple structural dilemmas, namely poverty alleviation and poverty dispersion, village social structure and poverty alleviation system structure, poverty alleviation project and poverty alleviation capacity, diversity of poverty connotation and the limited connotation of precision poverty alleviation ,the inherent contradiction between financial difficulties and local support for poverty alleviation funds. To get better results of precision poverty alleviation, it is necessary to integrate the structural difficulties into the system design of precision poverty alleviation and to optimize its practice.
Keywords:precision poverty alleviation;the structural poverty;the transformation of poverty
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