不宜過分強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)
賀雪峰
一、
近日，兩辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置”，從而“更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益”。改革開放之初分田到戶的主要內(nèi)容就是將土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”，以實現(xiàn)“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。分田到戶以后，農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在較短時間得到很大的發(fā)展。
“兩權(quán)分置”之初，掌握所有權(quán)的村社集體可以依據(jù)生產(chǎn)需要來提供“統(tǒng)”的服務(wù)，“統(tǒng)”的能力較強。不久，為了防止村社集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，中央一直強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，并最終在《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，村社集體土地所有權(quán)基本上不再有進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“統(tǒng)”的功能。某種意義上，土地集體所有權(quán)被虛置了。
進入21世紀(jì)，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，他們具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，卻不再種地，而將土地流轉(zhuǎn)出去，從而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。到目前，全國已有大約1/3的農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)出去由其他經(jīng)營權(quán)者耕種。承包土地的農(nóng)民與土地經(jīng)營者發(fā)生分離，如何讓土地實際經(jīng)營者（耕種者）更加方便且有保障地耕種土地就成為一個現(xiàn)實問題。兩辦印發(fā)《意見》的重點就是要解決人地分離情況下面如何盤活經(jīng)營權(quán)的問題。
二、
截止2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%，就是說，全國農(nóng)村家庭承包土地的1/3已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包者與經(jīng)營者發(fā)生了分離。不過，承包者與經(jīng)營者發(fā)生的這種分離有兩個十分重要且顯著的特點：一是絕大多數(shù)獲得土地的經(jīng)營者都是流出土地承包者同一村社村民，甚至大部分是兄弟姐妹鄰里朋友，而不是外來資本。真正流轉(zhuǎn)到外來資本的土地大約只占全部流轉(zhuǎn)土地的十分之一。就是說，全國只有三、四千萬畝土地是流轉(zhuǎn)到村社以外的資本經(jīng)營的。二是與前一個特征有關(guān)，農(nóng)民大多不愿將土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去，而多采取無固定期限合同，以便利進城失敗時返鄉(xiāng)要回土地耕種。因為是無固定期限合同，土地流轉(zhuǎn)租金一般也比較低，甚至很多土地流轉(zhuǎn)在親朋鄰里間進行，農(nóng)戶不收租金。
之所以大部分流轉(zhuǎn)的土地都是無固定合同且低租金，原因是農(nóng)民希望保留自己的選擇權(quán)。進城本身具有很大的不確定性，進城成功當(dāng)然好，萬一進城不成功，退回農(nóng)村種地就是一個備選方案。無固定期限合同可以隨時要回土地耕種，是一種比較保險的方式。農(nóng)業(yè)利潤不大，就是長期固定合同租地給資本，土地租金也不可能太高。與其要不是太高的土地租金而失去可以隨時要回土地自種的權(quán)利，不如只收較低租金而將土地租給本村社親朋鄰里耕種�，F(xiàn)在據(jù)說土地經(jīng)營權(quán)要與承包權(quán)分離，且經(jīng)營權(quán)可以抵押，經(jīng)營權(quán)還可能成為用益物權(quán)，存在進城風(fēng)險、隨時可能回來種地的農(nóng)戶就更加不會通過固定的長期合同將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給資本經(jīng)營了。
進城農(nóng)民采用無固定期限合同、更加靈活收回土地自種、低租金的土地流轉(zhuǎn)，具有很大的合理性。第一，在中國當(dāng)前發(fā)展階段，相當(dāng)部分農(nóng)民進城但很難在城市體面安居，他們還要返回農(nóng)村，尤其是年老時要返回農(nóng)村�；氐睫r(nóng)村，就要有田種，有房住，因此，他們的承包地和宅基地就成為農(nóng)民基本的社會保障。第二，經(jīng)濟發(fā)展會有周期，在一個繁榮周期，更多農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，到了衰退周期，城市就業(yè)機會減少，進城農(nóng)民在城市就業(yè)困難，他們就可以返回農(nóng)村種田。正是中國農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間自由往返，使中國具有極其強大的應(yīng)對經(jīng)濟周期的能力，這也是中國現(xiàn)代化過程中可以保持穩(wěn)定的一個重要原因。第三，進城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給本村社親朋鄰里，這些親朋鄰里以較低租金擴大了經(jīng)營規(guī)模，從而就可以從土地中獲得更多收入。這些沒有進城的流入土地擴大土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，往往是家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能進城的青壯年勞動力，他們通過流入進城農(nóng)民的土地增加農(nóng)業(yè)收入，甚至獲得不低于外出務(wù)工水平的收入。這樣一部分主要收入來自村莊、社會關(guān)系也在村莊、保持了家庭生活完整、年富力強的青壯年農(nóng)民，就成為當(dāng)前中西部地區(qū)的“中堅農(nóng)民”，正是“中堅農(nóng)民”成為了當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)最為重要的治理力量。且這些流入土地的“中堅農(nóng)民”具有極強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。
三、
有人以為，隨著大量農(nóng)民進城，農(nóng)村土地沒有人種了，所以要通過支持資本下鄉(xiāng)種田以防止土地拋荒。這是一個誤解。當(dāng)前中國農(nóng)村還有2億多農(nóng)戶、6億多農(nóng)村人口、2億多農(nóng)業(yè)勞動力，且，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件下面，超過60歲的老年人種田也可以種得很好�？偣�10多億畝耕地，戶均不到10畝，怎么可能無人種田？反過來倒是，戶均不足10畝耕地，如果農(nóng)民家庭只靠土地收入，肯定是難以維持基本的生活條件。因此，當(dāng)前中國農(nóng)村，大量青壯年勞動力進城務(wù)工經(jīng)營，缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)村老年人留村務(wù)農(nóng)。農(nóng)村生活成本低，一個農(nóng)民家庭可以同時獲得務(wù)農(nóng)和務(wù)工收入，這個農(nóng)民家庭的日子就比較好過。這正是當(dāng)前中國農(nóng)村最為普遍的家庭再生產(chǎn)模式。如果一個農(nóng)戶可以通過親朋鄰里流入幾十畝土地耕種，這個農(nóng)戶就可能通過耕種土地而獲得不低于外出務(wù)工的收入，這樣的農(nóng)戶就可能留村務(wù)農(nóng)。這就是前面說的“中堅農(nóng)民”。也正是因此，當(dāng)前中國農(nóng)村，凡是適宜耕種的土地都被農(nóng)民（老年農(nóng)民和中堅農(nóng)民）精心耕種著，根本就不存在無人種田的問題。擔(dān)心無人種田而要鼓勵資本下鄉(xiāng)推動土地流轉(zhuǎn)的想法，是完全不了解農(nóng)村實際。
當(dāng)前農(nóng)村有無土地拋荒的情況？當(dāng)然是有的。在高寒山區(qū)以及灌溉不便的地區(qū)，因為土地?zé)o法種，十年九不收，農(nóng)民當(dāng)然就不愿種而拋荒了。凡是農(nóng)民拋荒無法種的土地，資本當(dāng)然也是種不了的。這樣的或不適宜耕種或缺少基本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的耕地，就應(yīng)當(dāng)或退耕還林，或通過土地整治來改善耕種條件。當(dāng)前農(nóng)村不是無人種地，而是大量農(nóng)民無地可種，他們因此不得不更加依賴進城務(wù)工。
四、
土地不僅是生產(chǎn)要素，而且是九億中國農(nóng)民的基本保障，是進城農(nóng)民萬一進城失敗的最后退路，是所有中國人的故鄉(xiāng)所在，是農(nóng)民將來還要落葉歸根之所。在當(dāng)前中國仍然還有數(shù)以億計農(nóng)業(yè)勞動力，在農(nóng)民家庭仍然要依賴?yán)先宿r(nóng)業(yè)來獲取收入，在進城農(nóng)民隨時可能退返家鄉(xiāng)種地的情況下面，將土地的經(jīng)營權(quán)保留在農(nóng)民手中，讓本村社有種田需求的農(nóng)民來種田，可以較好保障農(nóng)民權(quán)益，防范社會風(fēng)險。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的人地分離，一部分承包土地的農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商去了，他們的土地流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種。如果通過村社集體充分發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，將相對分散細(xì)碎的土地連片耕種，就可以極大地降低耕種成本，減少作業(yè)投入。中國集體土地所有制就可能通過制度創(chuàng)新來解決當(dāng)前人地分離所出現(xiàn)的問題。比如說，可以規(guī)定農(nóng)戶承包的村社集體土地，自己不種的，經(jīng)營權(quán)由村社集體收回發(fā)包給愿意種的農(nóng)戶，村社集體向進城農(nóng)戶統(tǒng)一支付租金。進城失敗返回農(nóng)村要求種地的農(nóng)戶則可以從村社集體要回自己的承包地自己耕種。隨著越來越多農(nóng)戶進城，留下了越來越多耕地，就為少數(shù)仍然留村的“中堅農(nóng)民”提供了從農(nóng)業(yè)獲取收入的機會，這部分本鄉(xiāng)本土的“中堅農(nóng)民”因此成為了人財物不斷流出農(nóng)村中的骨干力量，成為中國鄉(xiāng)村治理的基石，也自然而然成為適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者和新型農(nóng)民。這是一個自然而然的過程。
日韓臺等東亞國家或地區(qū)至今仍然沒有解決好農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)業(yè)不規(guī)模的問題，臺灣地區(qū)大力推動所謂“小地主、大佃農(nóng)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，政府出了很多錢卻基本上無效。其中根本原因是日韓臺土地私有化的制度限制。中國大陸農(nóng)村土地集體所有制具有相對日韓臺無可比擬的優(yōu)勢，我們要充分利用土地集體所有制的優(yōu)勢，充分調(diào)動村社集體統(tǒng)的功能，解決日韓臺一直未能解決的小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的困境，而不是強化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，甚至要將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。
當(dāng)前人地分離所帶來的土地經(jīng)營難題有兩種解決思路，一種思路是在兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上進一步強化土地經(jīng)營權(quán)，搞三權(quán)分置。還有一種思路就是充分利用中國土地村社集體所有制的優(yōu)勢，通過強化土地集體所有權(quán)來解決人地分離造成的土地經(jīng)營難題。東亞國家和地區(qū)土地私有制沒有解決土地細(xì)碎化的問題，因為土地不僅是生產(chǎn)要素，而且具有很強的額社會屬性和價值屬性，進程農(nóng)民不會隨便將自己的土地轉(zhuǎn)讓出去。三權(quán)分置可能不僅無法解決當(dāng)前出現(xiàn)的人地分離造成的土地經(jīng)營難題，而且造成需要土地的農(nóng)業(yè)失地的危險，畢竟中國目前仍處在中等收入階段，走出中等收入陷阱，還需要農(nóng)村這個穩(wěn)定器。反過來，中國農(nóng)村集體土地所有制不僅可以為中國走出中等收入陷阱提供農(nóng)村這個穩(wěn)定器，而且可能解決人地分離造成的土地經(jīng)營難題。簡單地說，現(xiàn)在的農(nóng)地制度改革不應(yīng)該向分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的方向走，而應(yīng)該向強化土地集體所有權(quán)的方向走。向前走還是向后走，這是問題的焦點。
五、
農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，利潤較少，風(fēng)險很大。弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)與復(fù)雜的權(quán)利設(shè)置形成了鮮明對比。復(fù)雜的權(quán)利設(shè)置意謂著權(quán)利運行的極高成本。
尤其是當(dāng)前中國絕大多數(shù)進城農(nóng)民仍然難以在城市體面安居，且農(nóng)民有著強烈故鄉(xiāng)觀念的情況下面，農(nóng)民寧愿以較低的租金和較大土地支配權(quán)（隨時可以收回土地自種）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，如果資本希望用長期的固定合同來獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，資本就必須要付出比當(dāng)前農(nóng)村土地租金高得多的租金。本來農(nóng)業(yè)收入有限，風(fēng)險很大，高額租金的可能后果是資本經(jīng)營規(guī)模農(nóng)業(yè)的失敗。資本失敗了，他們高額租金租來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)誰來接手都是燙手山芋，最終拿不到土地租金的憤怒的農(nóng)民就會去找推動土地流轉(zhuǎn)的地方政府要說法。這種情況在筆者調(diào)研中已碰到很多次了。
六、
土地是農(nóng)民的，在未來很長一段時間農(nóng)民仍然需要從土地中獲取收益，正是農(nóng)民可以從土地中獲取收益，農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。中國集體土地所有制也為中國農(nóng)業(yè)提供了走出東亞小農(nóng)經(jīng)濟困境的基本制度基礎(chǔ)。千萬不要支持資本打敗小農(nóng)，包括以支持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的名義來打敗小農(nóng)。至少在未來30年內(nèi)要將農(nóng)業(yè)的主要收入仍然留給2億多戶小農(nóng)。
2016年11月2日晚
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