農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析*
——兼論村級治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)
[摘要]按照村民自治原則進行集體土地管理，是村級治理最重要工作，也是土地集體所有制的內(nèi)在制度要求。集體土地具有公共利益屬性，成為激活村民自治運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。圍繞集體土地利益分配產(chǎn)生的村級公共治理活動，形塑村莊政治基本格局。開展集體土地民主管理活動，需要在國家政策前提下進行，外部制度供給變化會帶來村莊政治格局變化。過于細致和具體的國家政策，深入到村莊公共事務(wù)內(nèi)部，形成國家替代集體進行村級治理的局面，壓縮村民自治發(fā)揮作用的合法空間，消解村莊自主治理機制。集體土地制度是村級治理的基礎(chǔ)性制度，集體土地管理與村民自治互為表里。村級制度建設(shè)要做到規(guī)范化并與保持村民自治活力的平衡，才能有利于村莊善治局面的達成。
[關(guān)鍵詞]土地制度；村民自治；村莊政治；村級治理；經(jīng)濟基礎(chǔ)
近年來，國內(nèi)外針對村民自治的研究正發(fā)生“從民主選舉到有效治理”的重心轉(zhuǎn)移。[①]村民自治作為一種民主政治形式，不僅提供了由基層群眾自治自下而上“突升為國家政權(quán)形態(tài)的民主”[②]的可能性，而且提供“民主化村級治理”[③]的制度框架。村民自治興起于人民公社體制解體，土地承包與政社分離是改革人民公社體制的兩項核心內(nèi)容。[④]自生發(fā)之初，村民自治就與農(nóng)村集體土地制度聯(lián)系在一起，“中國的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治”[⑤]。不僅集體土地公有制內(nèi)在包含民主管理要求，而且“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”[⑥]屬于村民自治的法定職責(zé)。集體土地管理構(gòu)成研究村民自治和村級治理的重要切入點。
關(guān)于土地制度與村民自治的關(guān)系，不少研究已經(jīng)涉及。徐勇從村民自治本質(zhì)屬性的角度指出，構(gòu)成中國村民自治與國外其他形式相似社區(qū)自治的實質(zhì)差別在于，前者建立在生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上。[⑦]李昌平則結(jié)合稅費改革之后農(nóng)村整體治理形勢的變化和其主持的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗經(jīng)驗，得出離開集體土地制度則“村民自治功能喪失”[⑧]的結(jié)論。之前研究得出一些總體性認識，對于集體土地制度影響村級治理的具體機制機理，還存在進一步分析空間。本文認為，集體土地制度對于村民自治和村級治理的重要性體現(xiàn)在兩個方面：一是集體土地屬于村莊公共利益，集體土地管理起到激活村莊政治的作用；二是集體土地管理既要受到法律約束又要建立在村民共識的基礎(chǔ)上，涉及國家政策執(zhí)行和村規(guī)民約銜接問題，指向村民自治運轉(zhuǎn)的合法制度空間。結(jié)合山東、湖北、廣東等全國不同地區(qū)經(jīng)驗，本文擬從公共利益分配和制度空間兩個層面，分析集體土地制度對于促進村民自治和推進村級治理的作用及方式。
按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村土地的管理權(quán)在村民委員會、村民小組或是對應(yīng)的集體經(jīng)濟組織。[⑨]在我國的大部分農(nóng)村，尤其是廣大中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，集體經(jīng)濟組織與村民委員會或者村民小組通常保持統(tǒng)一形態(tài)，集體土地管理與村級治理處于政經(jīng)合一狀態(tài)。集體土地管理不僅是村級治理最重要工作，而且很大程度上決定著村級治理狀態(tài)。
（一）作為公共事務(wù)治理的集體土地管理
具有公共性質(zhì)是集體土地管理與村級治理的共同本質(zhì)。從所有權(quán)方面看，土地集體所有構(gòu)成一種非常獨特的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。法律上的研究表明，集體土地所有權(quán)與通常意義上的共有產(chǎn)權(quán)存在實質(zhì)差別，即無論是共同共有還是按份共有，都可以通過一定程序分解分割為個體私有產(chǎn)權(quán)。而集體土地禁止任何形式的私有化，集體土地所有權(quán)無法轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。[⑩]也正是在這個意義上，針對當(dāng)前正在進行的農(nóng)村土地制度改革，中央明確劃定堅持集體公有制的改革的底線。[11]實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地制度實踐需要解決的根本問題是土地集體“公有”與農(nóng)民生產(chǎn)生活“私用”之間的矛盾。
在國家制定的土地用途分類管理的制度框架下，農(nóng)村集體土地管理區(qū)分為不同類型。集體耕地通過土地承包經(jīng)營政策分配到戶私營，宅基地方面實施“一戶一宅”的福利分配政策，這兩類土地管理可概括為“公有私用”模式。包括村莊道路、堰塘渠道、機耕道、禾場等在內(nèi)的公共用地，具有公共物品屬性，這類土地保持集體所有和集體內(nèi)部開放使用狀態(tài)，體現(xiàn)“公有公用共管”的特征。由于承包地和宅基地的“私用”不具有永久性，如承包地合同到期后要交回集體，宅基地廢棄之后集體有權(quán)收回并重新劃分，這種“私有”不等于土地私有化。集體土地管理表現(xiàn)為將耕地、宅基地等按照規(guī)則劃分給私人暫時使用，或者保持公共土地的共同使用狀態(tài)。從產(chǎn)權(quán)角度看，集體土地資源配置具有對外排他性，如非本集體成員不能承包耕地也不能分配宅基地，同時又因為土地資源有限性產(chǎn)生集體內(nèi)部配置上的競爭性，即一個人過多占有承包地或者宅基地就會相應(yīng)減少其他人享有份額。在公共土地使用上也具有競爭性，如果一個人長期占用集體禾場，就會損害其他人使用的權(quán)利。集體土地的這種對外排他性和對內(nèi)競爭性的產(chǎn)權(quán)特性，使之具備埃莉諾·奧斯特羅姆所描述的“公共池塘資源”特性，即被一個小群體排他性地共同占有的稀缺資源。[12]
針對“公共池塘資源”管理，傳統(tǒng)思路是在“私有化”模式與“利維坦”模式中做選擇，[13]美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆由于發(fā)現(xiàn)并研究世界各地廣泛存在的“自治模式”并將其抽象為治理公共事務(wù)的一般理論模型而成為諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者。土地公有制取消農(nóng)村土地進行私有化的可能性，人民公社解體之后，統(tǒng)一占用、統(tǒng)一使用和統(tǒng)一分配的“利維坦”管理模式也被放棄。在此背景下，農(nóng)村集體土地管理自然而然地選擇了“自治模式”，我國農(nóng)村土地管理屬于“公共事務(wù)治理”典型案例。按照村民自治方式管理集體土地是自發(fā)選擇的結(jié)果，這也驗證“公共事務(wù)治理之道”的普遍性。
依照埃莉諾·奧斯特羅姆及其所代表的公共選擇學(xué)派的研究，成功實現(xiàn)“公共池塘資源”自主管理需要一些具體條件，包括“資源本身的結(jié)構(gòu)”、參與治理所涉及的人的規(guī)模及其“建立了可行的重要行為規(guī)則”的可能性，以及他們所建立規(guī)則的動機和保持遵守規(guī)則的原因等。[14]基于以下幾方面原因，農(nóng)村集體土地管理有可能成功實現(xiàn)內(nèi)部自主管理：一是村民自治是一項“憲法性”制度，提供集體自主管理土地的合法性前提；其次，村民自治所包含的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等機制，為實現(xiàn)集體土地有效管理提供具體實踐機制；再次，村莊地緣血緣關(guān)系、人口規(guī)模、熟人社會規(guī)范等條件為集體土地管理提供了協(xié)商基礎(chǔ)和共識基礎(chǔ)。通過村民自治方式進行集體土地管理，主要包括耕地發(fā)包、宅基地劃分和集體公共用地管理使用等。
（二）土地集體所有制構(gòu)成村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)
作為村級公共事務(wù)，集體土地管理必須通過村民自治方式完成。反過來，集體土地管理也激活村民自治運轉(zhuǎn)，“農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治組織具有某種同構(gòu)關(guān)系”[15]。我國基層社區(qū)治理中的土地產(chǎn)權(quán)與自治權(quán)的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)具有較強的歷史傳統(tǒng)。在皇權(quán)不下縣時期，通過宗族家族等社會組織所維系的地方自治秩序離不開族田、廟田等形態(tài)的社區(qū)“公產(chǎn)”，私有土地買賣中的親鄰優(yōu)先權(quán)也體現(xiàn)地方秩序構(gòu)建目標(biāo)。傳統(tǒng)的基層社會秩序建立在血緣和地緣關(guān)系上，具有濃厚家族倫理色彩的“家產(chǎn)制”構(gòu)成“鄉(xiāng)土禮治社會秩序的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)”[16]。這一歷史傳統(tǒng)延續(xù)到當(dāng)下。人民公社解體之后，在農(nóng)村基層確定村民自治制度的同時，明確農(nóng)村土地屬于“集體所有”，[17]兩項農(nóng)村基本制度的同步構(gòu)建具有一定必然性，溫鐵軍認為這屬于“小農(nóng)村社制度”的回歸。[18]無論是傳統(tǒng)時期還是當(dāng)代，具有“社區(qū)共同體性質(zhì)”的產(chǎn)權(quán)形態(tài)與基層社區(qū)自我管理模式存在一定親和關(guān)系。僅就當(dāng)下而言，這種建立在公有制之上的農(nóng)村土地“集體所有”形態(tài)構(gòu)成村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
不僅理論界注意到集體土地制度與村級治理的關(guān)系，而且實踐也觸及這一問題。為完善和創(chuàng)新村民自治機制，2014年中央一號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2014年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合其他幾部委，批復(fù)包括四川省成都市、湖北省秭歸縣和廣東省清遠市三地區(qū)在內(nèi)的第二批共34個全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，以上三個地區(qū)的改革試驗都涉及村民自治和基層治理任務(wù)�；趯嵉卣{(diào)研發(fā)現(xiàn)，在改革實踐中，這三地都不約而同地將村級治理的基本單元下降到自然村或者村民小組一級，并重點將集體土地管理作為改革抓手，如成都市進行的農(nóng)村公共品供給機制創(chuàng)新、秭歸縣進行的“村落理事會”建設(shè)、廣東清遠市通過村民自治下沉到自然村開展“土地整合”活動。相關(guān)實踐表明，離開集體土地管理，村級治理很難落地。筆者曾經(jīng)受邀到清遠市考察，當(dāng)?shù)刂髯ジ母镌囼灩ぷ鞯氖形I(lǐng)導(dǎo)將其做法與經(jīng)驗總結(jié)為“實現(xiàn)治權(quán)和產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一”。
村民自治運轉(zhuǎn)離不開集體土地制度的原因在于，集體土地屬于村莊內(nèi)部的公共利益，唯有針對公共利益對象才能產(chǎn)生公共治理。相反，私有制下的土地屬于私人財產(chǎn)物，土地財產(chǎn)權(quán)具有“排他性”和“絕對性”，在私人之間清晰劃定利益邊界。私人利益受到財產(chǎn)法、物權(quán)法的保護，私人之間發(fā)生市場交換活動，土地利益關(guān)系通過市場手段建立，在此基礎(chǔ)上不必發(fā)生公共治理行為。對于集體土地，上文已經(jīng)指出，我國在實踐中自發(fā)走上公共事務(wù)自主治理道路，選擇通過村民自治機制進行管理。法律方面的研究表明，“集體所有本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是勞動者在共同占有生產(chǎn)資料的基礎(chǔ)上實現(xiàn)民主管理，走向共同富裕的財產(chǎn)形式”，“集體財產(chǎn)所有權(quán)要體現(xiàn)成員的所有，恢復(fù)其作為集體所有的性質(zhì)，就要強調(diào)集體成員對于集體財產(chǎn)的民主管理。這種管理決不是抽象的，而應(yīng)當(dāng)通過具體的措施加以落實，并通過成員所享有的各項權(quán)利加以確立，才能保障這種權(quán)利真正得以落實”。[19]按照村民自治原則管理集體土地，屬于土地集體所有制的內(nèi)在制度要求，一旦行使集體土地所有權(quán)和進行集體土地利益配置，就必然啟動村民自治機制。集體土地制度與村民自治互為表里。
既有的研究已認識到集體土地所有制與村民自治存在制度上的親和關(guān)系，但對二者發(fā)生關(guān)系的具體機制，還需要深入研究。集體土地管理激活村民自治的實踐機制，可從兩方面分析：一是附著在土地上的利益性質(zhì)，二是針對集體土地管理的村民自治活動所受到的國家土地政策約束。
（一）集體土地管理的政治過程
經(jīng)濟利益一直是學(xué)界分析村民自治活動和農(nóng)民政治參與行為的重要變量。[20]總體上看，村莊“利益密集度”越高，村民與村干部等可以競爭的利益對象就越多，由此激發(fā)的政治活動也就越豐富。[21]集體土地制度構(gòu)成村級治理基礎(chǔ)性制度的根本原因在于，它提供了一種利益競爭的可能性。針對集體土地所進行的村莊治理活動，主要包括四個政治環(huán)節(jié)。
1.利益動員與群眾參與。站在村莊層面看，集體土地屬于“本集體成員集體所有”[22]的公共財物。集體是由全體成員組成，集體土地管理最終要保證集體成員利益和提高集體成員福祉，通過集體土地管理實現(xiàn)集體利益與成員利益的辯證統(tǒng)一關(guān)系。個體村民與集體的聯(lián)系通過成員權(quán)方式實現(xiàn)。集體成員權(quán)體現(xiàn)在兩個方面：一是參與集體土地管理、制定利益分配規(guī)則的民主權(quán)利；二是參與利益分配的權(quán)利，包括取得土地承包資格、獲得宅基地分配和分享征地補償款等，另外還包括公平使用堰塘、禾場等集體公共使用的土地。凡是屬于本集體成員，就在集體土地上自然產(chǎn)生成員權(quán)及其附帶的權(quán)利和利益。人人有份，不得排斥，集體土地利益的廣泛性，產(chǎn)生出村莊政治動員的廣泛性。同時，無論是承包地、宅基地還是征地補償款分配等，相互之間容易計算比較，這客觀上提高了政治動員程度。由于土地利益顯而易見，凡是有人多拿多占，很容易被其他人知道，會引發(fā)反對和群眾不滿情緒。土地利益的公共性起到群眾動員的作用，集體土地利益的廣泛性、公平性和透明性等特點，賦予群眾平等參與權(quán)利，降低群眾參與門檻，構(gòu)成村莊政治的起點。
2.精英結(jié)構(gòu)與代表制度。集體土地管理活動主要分為兩類，一類是制定承包方案、進行村莊“土地整合”、確定征地補償款分配等重大事務(wù)；另一類是日常性土地管理，主要是執(zhí)行之前確定的管理規(guī)則。在第一類事務(wù)中，一般需要群眾廣泛參與和表達意見，有威望的村莊精英的意見通常具有實質(zhì)主導(dǎo)作用，最終在村民、村莊精英和村干部的合力下，形成決議。第二類日常性的管理活動不需要全部群眾參與，通常是委托給個人或機構(gòu)執(zhí)行。清遠市各個村莊在“土地整合”過程中選出理事會，秭歸縣也成立村落理事會，山東農(nóng)村則按照每個親族產(chǎn)生村民代表來制定土地承包方案。相對于村干部，這些村莊“理事”或者“代表”的內(nèi)生權(quán)威性更強，群眾認同性高，由他們主導(dǎo)集體土地管理，不僅降低集體內(nèi)部民主協(xié)商成本，而且具有廣泛代表性。通過集體土地管理活動，不僅可以推選出具備群眾基礎(chǔ)的村莊精英，而且可以將他們吸納進入村莊政治結(jié)構(gòu)，建立分散群眾與正式組織（村委會或村民組）的聯(lián)系紐帶，是村莊政治良性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。
3．共識達成與規(guī)則執(zhí)行。集體土地的相對稀缺性產(chǎn)生村民之間的競爭關(guān)系，為避免利益競爭引發(fā)糾紛矛盾，需要構(gòu)建關(guān)于公共財物的分配規(guī)則。集體成員如何在集體土地上一一實現(xiàn)其個體利益，并不存在外在確定的具體規(guī)則，這為村民自治實踐留下空間。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在集體地權(quán)實踐過程中，傳統(tǒng)倫理規(guī)范、社會主義公平話語和現(xiàn)行國家政策法規(guī)交織在一起，[23]由于不同村莊的利益結(jié)構(gòu)和社會傳統(tǒng)等差異很大，因此很難制定統(tǒng)一的集體土地分配規(guī)則，相關(guān)方案必須通過充分討論達成。經(jīng)過群眾廣泛參與制定的集體土地利益分配方案，有可能實現(xiàn)村民之間利益的最大公約數(shù)，并且具體執(zhí)行時的阻力會最小。
4.村規(guī)民約與政治合法性。集體土地管理牽扯面廣，不同農(nóng)戶的利益取向差異很大，并且涉及到農(nóng)戶之間利益減損問題，因此是一件難度很大的工作。因為其難度大，管理過程中就需要進行深入耐心細致工作，需要進行深度動員。只有經(jīng)過深度動員達成的利益分配規(guī)則才會具有較高合法性，并產(chǎn)生“少數(shù)服從多數(shù)”的執(zhí)行力。通過一次一次的具體土地管理實踐活動，逐步積累出村莊內(nèi)部具有廣泛認同的集體土地利益分配規(guī)則，形成集體土地管理的村規(guī)民約。不僅個別農(nóng)民違背村規(guī)民約會被其他村民反對，而且村干部也不能違背。我們在山東淄博地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)睾芏啻迩f至今還保留土地“生增死減”不斷調(diào)整的做法，原因是農(nóng)民認為這套規(guī)則比“生不增、死不減”的國家政策更加合理。當(dāng)村規(guī)民約形成之后，能否按照規(guī)則管理集體土地成為衡量村級治理工作和考核干部工作能力的標(biāo)準。在淄博農(nóng)村村民委員會換屆選舉過程中，一些人參選時提出“調(diào)整土地”的競選口號，動員群眾投票。相反，一些村干部不能執(zhí)行之前達成的規(guī)則，無法收取機動地承包費或者在承包合同到期之后無法收回土地，就被村民看做沒有能力，下一屆選舉就可能落選。
集體土地利益不僅激活村莊政治，而且土地利益屬性也形塑村莊政治某些特性。良好的集體土地管理離不開群眾參與、精英動員和村莊共識達成，基于集體土地管理所形成的村莊政治更加民主化、更具廣泛性。
（二）制度供給與村莊政治均衡
需要明確的是，按照村民自治方式進行集體土地管理，還需要遵守相關(guān)政策和法律規(guī)定，因為土地管理也是一項國家治理工作。國家從資源可持續(xù)利用和保障糧食安全等公共目標(biāo)出發(fā)，制定政策并進行土地管理。在遵守國家政策法規(guī)的前提下，農(nóng)村集體組織在村莊范圍內(nèi)行使集體土地所有權(quán)。除了層級與目標(biāo)不同之外，二者的不同之處在于，國家土地管理主要通過政策法規(guī)手段進行，如執(zhí)行土地利用規(guī)劃和土地用途管制等，屬于行政管理活動，而集體內(nèi)部的土地管理主要是通過民主自治方式完成，屬于民主化村級治理活動。國家土地管理的大政方針和法律法規(guī)是集體土地管理的基礎(chǔ)，相關(guān)政策調(diào)整會對村莊治理過程造成影響。站在村級治理角度看，這觸及國家政策與村民自治銜接問題。在不同的土地制度供給下，圍繞集體土地管理的村莊政治均衡會發(fā)生變動，并呈現(xiàn)以下四種典型狀態(tài)，下文僅以筆者前不久在山東農(nóng)村調(diào)查到的情況為例進行分析。
1.村莊“同意政治”均衡。不久前筆者考察山東省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的8個村的治理情況，其中有5個村保持一定程度的承包地調(diào)整活動，與“生不增、死不減”的國家政策有一定出入。當(dāng)?shù)啬軌蜻@樣做的重要基礎(chǔ)是山東省曾經(jīng)推行過“兩田制”，每個村在按照人頭分配“口糧田”（當(dāng)?shù)卣J為這是保障“吃飯的”）之后還剩有大量的“責(zé)任田”，二輪土地延包之后，這些“責(zé)任田”變成集體掌握的“機動土地”。這些“機動土地”屬于公共利益，管理“機動土地”是當(dāng)?shù)卮寮壷卫碇械淖钪匾ぷ鳎⒕唧w包括兩方面工作：一是定期從“機動土地”中為新娶媳婦、新出生兒童等劃分“口糧田”，落實集體成員公平承包土地的權(quán)益；二是將剩余“機動土地”競標(biāo)發(fā)包下去，收取土地承包費，再將承包費分配給集體成員或者用于集體開支。例如，其中一個村將300畝機動土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)，每年15萬的租金收益全部用于全村村民的合作醫(yī)療費用上繳，獲得村民的廣泛支持。集體“機動土地”并非必然帶來村莊秩序，而這5個村矛盾較少的關(guān)鍵是形成了集體土地管理的村莊共識，農(nóng)民和干部都認為土地“生增死減”才是合理的。關(guān)于“口糧田”人頭份額、土地調(diào)整時間間隔、“機動土地”發(fā)包方式、租金收益分配方式、集體成員資格確定等集體土地管理規(guī)則，都是由各村村民協(xié)商決定，形成各村略有差別的具體操作辦法，例如，其中一個村對新出生兒童“口糧田”分配補償細化到出生月份，一月份出生補全年，十二月出生補一個月。在這些通過民主協(xié)商已經(jīng)達成共識的村莊，形成“同意政治”均衡局面，村莊秩序井然。
2.村莊“反對政治”均衡。在筆者調(diào)查的8個村中還有一些村的土地?zé)o法調(diào)整，如新出生人口分不到“口糧田”，集體“機動土地”發(fā)包到期后收不回，或者“機動土地”承包費收不起來。在這類村莊中，出現(xiàn)村民之間的對立以及村民對村干部工作的不支持，不僅在集體土地管理上無法達成共識，而且部分村民借著土地利益不平衡的理由來反對其他村莊工作，造成村級治理陷入癱瘓，形成村莊治理中的“反對政治”均衡。造成集體土地管理上“反對政治”局面的原因很多，比如村干部工作不得力，不能將機動土地的承包費收起，或者村干部自身行為不公正造成村民反對。總的來說，村莊政治很復(fù)雜，與親族派系、干部能力、支持調(diào)整土地人數(shù)多寡等很多因素相關(guān)，村莊出現(xiàn)“反對政治”意味著各種關(guān)系沒有被理順。從公共事務(wù)治理角度看，公共規(guī)則形成從來就不是一蹴而就的，村莊“反對政治”均衡顯示集體土地管理上的共識暫未達成。隨著治理主體、治理條件、支持與反對力量對比等因素變化，“反對政治”均衡有可能被打破。筆者調(diào)查到一個村，2011年之前的20多年沒有調(diào)整過土地，“死了的人占有活著人的土地”的狀態(tài)比較嚴重，村民意見很大，村級治理工作難以開展。2011年換了一位工作能力強且有公心的人當(dāng)村書記，他當(dāng)年組織村民多次開會，通過村民自治訂下人均7分“口糧地”的規(guī)矩，之前沒有分到“口糧地”的人口，用集體“機動土地”劃分或者每年補助600元，形成該村莊集體土地管理新規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，其他方面的治理工作也順利開展。這個村的案例說明，村莊“反對政治”是一種暫時均衡狀態(tài)，相關(guān)條件變化，可以從“反對政治”走向“同意政治”均衡。
3.國家政策消解村莊政治。二十世紀八九十年代，全國各地的土地承包政策存在較大差異，國家也鼓勵地方自主創(chuàng)新。山東省平度市當(dāng)時作為全國改革試驗區(qū)，重點探索“兩田制”及其配套制度建設(shè)，與貴州湄潭的“生不增、死不減”的土地承包改革試驗做法并行。一些實證研究發(fā)現(xiàn)，“兩田制”至少在山東地區(qū)取得了較好效果。[24]以90年代中后期的二輪土地承包政策為契機，全國開始普遍實施“生不增、死不減”政策，山東省探索的“兩田制”停止推廣�！锻恋爻邪ā烦雠_之后，山東省出臺清理“兩田制”的政策，要求“積極穩(wěn)妥地搞好‘兩田制’清理整頓”工作。[25]由于“兩田制”在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實踐很長時間，所牽扯的利益面非常廣，山東省并沒有強行要求地方執(zhí)行政策。在此背景下，很多村民認同度高的村莊繼續(xù)按照傳統(tǒng)規(guī)則進行土地利益調(diào)整，筆者調(diào)查到的5個村莊屬于這種類型。[26]在國家新的政策輸入下，村莊自主管理集體土地的內(nèi)部規(guī)則被打破，一些村莊關(guān)于集體土地管理的村規(guī)民約失效，引發(fā)土地利益分配矛盾。在這類村中，一些過去承包大面積機動土地的農(nóng)民拒絕上繳承包費，或者以“土地承包三十年不變”為借口拒絕交回合同到期的土地。一旦村干部強行執(zhí)行村莊規(guī)則，這部分農(nóng)民就以集體“侵犯農(nóng)民利益”為理由上訪。另一方面，嫁進來的媳婦和新出生人口不僅長期無法劃分“口糧地”，而且那些之前承包幾十畝機動土地的農(nóng)民不僅不上繳承包費，還獲得國家種糧補貼，甚至有農(nóng)民將機動地轉(zhuǎn)包出去獲得租金。在那些沒有承包機動土地的農(nóng)民看來，這部分農(nóng)民不僅貪占集體利益，而且貪占國家利益，因此就出現(xiàn)大批農(nóng)民到政府上訪要求調(diào)整土地的情況。在筆者調(diào)查的8個村中，有一個村約400人沒有分到“口糧地”，2011年他們組織50人到鎮(zhèn)政府上訪，另外一個村組織到省政府上訪。國家新的政策進入之后，部分不團結(jié)的村莊喪失達成集體土地管理內(nèi)部共識的基礎(chǔ)，多占地與少占地的農(nóng)民形成利益分歧，并且很難通過協(xié)商消除，原因是多占利益一方獲得國家政策保護。在此背景下，調(diào)整土地會引發(fā)上訪，不調(diào)整土地也引發(fā)上訪，村莊治理陷入兩難困境。其反映的本質(zhì)問題是，國家政策消解村莊政治，村莊內(nèi)部利益矛盾通過上訪形式外溢為國家政治。村莊治理失效后，村莊矛盾通過上訪形式變?yōu)閲冶仨毭鎸Φ闹卫韱栴}。
4.村莊“無政治”均衡。筆者調(diào)查過的河南、湖北等地區(qū)的一些村莊，在集體土地管理上長期采取“分光分盡”的辦法，耕地全部承包到戶，不留一分機動地，村莊宅基地也分到戶且不再劃分，甚至公共池塘、公共荒地也被私人長期占據(jù)。在這些村莊中，土地盡管保持集體所有的名義，但是實質(zhì)不產(chǎn)生公共利益，相關(guān)土地利益實際都確定到戶。在這類村莊中，村民之間也不存在協(xié)商分配公共利益的動力，由土地引發(fā)的村民糾紛主要存在私人和私人之間，比如兩家發(fā)生宅基地邊界糾紛。村干部調(diào)解矛盾主要是針對私人與私人，不存在公共利益在集體內(nèi)部重新配置的問題。這樣一來，土地就喪失其作為村民自治基礎(chǔ)的功能。在集體土地管理上出現(xiàn)村莊“無政治”的局面，即土地管理不再是動員群眾參與、激發(fā)村莊政治的載體。這類村莊中的集體土地管理工作就變成純粹的國家政策執(zhí)行，例如向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所上報數(shù)據(jù)等，集體土地管理不再具有村莊公共治理意義。一旦附著在土地上的利益從公共性質(zhì)完全變成私人性質(zhì)，就取消了土地作為村民自治基礎(chǔ)的屬性，土地制度與村民自治喪失關(guān)聯(lián)。缺乏公共利益激勵所造成的村莊“無政治”還表現(xiàn)在其他方面，例如這種村莊很難召集村民召開會議，農(nóng)民投票選舉的積極性也很低，甚至有農(nóng)民說“阿貓阿狗當(dāng)干部都是一樣”。
（三）達成村莊“同意政治”的制度條件
以上對山東省和其他地區(qū)農(nóng)村實踐狀況所做的分析表明，特定的土地制度供給構(gòu)成集體土地有序管理的外部條件。良好的集體土地管理局面通常與村民自治被激活有關(guān)，實現(xiàn)群眾廣泛參與、共識被達成和規(guī)則被執(zhí)行的村莊“同意政治”均衡狀態(tài)。同時需要說明的是，盡管土地集體所有制是激發(fā)村莊政治的關(guān)鍵條件之一，卻非實現(xiàn)村民自治的充分且唯一條件。村民自治提供的制度框架要轉(zhuǎn)化治理實踐，還需要國家政治和村莊社會基礎(chǔ)等兩方面的外在條件，前者是指堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，后者包括村莊內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)、群眾參與意愿、村組干部負責(zé)人的素質(zhì)和能力等。這些因素疊加起來，才有可能實現(xiàn)良好的村民自治局面。集體土地公有制與村民自治的關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)為不同集體土地管理方式所呈現(xiàn)出的村莊政治過程差異。比較集體土地管理所呈現(xiàn)的不同村莊政治狀態(tài)，可揭示達成村莊“同意政治”的制度條件。
總體上看，近年來我國的土地管理政策是朝著強化國家干預(yù)和壓縮村民自治空間的方向發(fā)展，這不僅表現(xiàn)在山東地區(qū)，而且體現(xiàn)在全國其他地區(qū)。從山東內(nèi)部來看，2003年山東省所推行的“兩田制”清理整頓政策，對集體土地管理和村級治理工作產(chǎn)生巨大影響。自此之后，一部分村莊放棄“添人添地、去人去地”政策，開始采用矛盾較少的“添人添地、去人不去地”的辦法，只在集體機動土地上為新增人口劃分“口糧田”，不再收回出嫁和死亡人口的土地。還有一部分村莊甚至完全不再調(diào)整土地，鎖定之前的土地分配格局，包括機動土地承包費也不再收取，積累越來越多矛盾。只有一部分村莊堅持“兩田制”清理政策之前所形成的“生增死減”的村規(guī)民約。按照清理“兩田制”的政策要求，村集體需要將之前形成的機動土地按照人口分配下去，只保留不超過5%的機動地，并且規(guī)定土地承包關(guān)系三十年不變。這一政策實質(zhì)是削減集體土地的公共性，在土地分配到戶并且不再調(diào)整的情況下，土地就不具有公共利益屬性，村民自治也不能干涉。在清理“兩田制”政策下，山東地區(qū)越來越多的村莊從“同意政治”狀態(tài)走向國家政策消解村級政治的局面。隨著當(dāng)前清理“兩田制”政策繼續(xù)落實，以及越來越多村莊5%機動地被新增人口分完，山東地區(qū)的村級“無政治”局面也將日趨普遍化。
站在全國角度看，與全國其他地區(qū)相比，山東省由于“兩田制”這一政策遺留，還保持了一些村莊通過村民自治機制管理集體土地的傳統(tǒng)，并且一部分村莊還堅持執(zhí)行“生增死減”的村規(guī)民約。而其他較早推行土地平均承包政策的地區(qū)，例如最早推行“生不增、死不減”政策貴州湄潭，由于土地基本承包到戶且?guī)缀鯖]有機動地，這些地區(qū)較山東更早、更普遍呈現(xiàn)集體土地管理中的村莊“無政治”局面。
基于以上分析，可概括兩點認識。首先，集體掌握的機動土地越多，附著在機動土地上的公共利益越大，這種類型村莊的村民自治激活程度越高，村莊政治也最活躍。其次，“兩田制”與“生不增、死不減”是土地承包經(jīng)營政策的兩種落實方式，一直到二輪土地承包之前，國家允許這兩種制度形式存在，地方可以根據(jù)實際情況選擇具體土地承包方式。站在集體土地管理角度看，“兩田制”與“生不增、死不減”的政策效果完全不同。在采取“兩田制”的村莊，集體通過內(nèi)部協(xié)商制定“口糧田”標(biāo)準并按照人頭分配土地之后，對于剩余的機動土地，集體再按照村民自治方式制定土地承包方案、承包規(guī)則和承包費收取標(biāo)準、支付方式等。在“兩田制”下，國家相關(guān)政策只對集體土地管理做出原則性規(guī)定，如禁止在耕地上從事房屋建設(shè)、保障本集體成員優(yōu)先承包權(quán)、杜絕村干部借機謀取私利等，在此前提下，政策的具體落實方式交由村民自治完成�！吧辉觥⑺啦粶p”政策則要求集體必須將土地按照一定期限發(fā)包下去，并且出臺針對集體土地所有權(quán)行使的一系列禁止性規(guī)定，如禁止集體留有的機動地超過上限、禁止集體調(diào)整土地等。與“兩田制”這種原則性制度相比，“生不增、死不減”等一類國家政策更加具體細致，涉及集體內(nèi)部利益配置的具體方式和具體規(guī)則，造成村民自治空間喪失。
集體土地管理是國家政策與村級治理共同作用的結(jié)果。在“兩田制”這種制度框架下，國家基于公共利益目標(biāo)出臺一些原則性政策，尊重集體作為土地所有權(quán)人的主體地位，為共享集體土地所有權(quán)的全體村民表達自主意志留下空間，圍繞集體土地管理的村民自治活動得以展開。在“生不增、死不減”這種相對細致而具體的制度框架下，國家政策直接“一竿子到底”地深入到集體內(nèi)部，代替村民自治來制定集體內(nèi)部利益分配規(guī)則，農(nóng)民主體意志得不到表達。本文將前一種制度稱作為原則性制度，將后一種制度稱作為規(guī)則性制度。
結(jié)合以上分析，將外部土地政策演變對村級治理所造成的影響呈現(xiàn)為表1。
表1 外部土地政策演變對村級治理所造成的影響
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土地管理方式 |
制度屬性 |
村級治理狀況 |
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“兩田制” |
國家政策+村民自治 |
原則性制度 |
激發(fā)村莊政治 |
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“生不增、死不減” |
國家政策替代村民自治 |
規(guī)則性制度 |
消解村莊政治 |
跳出集體土地管理這項具體事務(wù)本身，從村級治理角度看，原則性制度賦予村民自治合法空間，是達成村莊“同意政治”的必要條件。而規(guī)則性制度實質(zhì)是取消村級自治，村級事務(wù)交由國家直接治理，規(guī)則性制度起到國家政策消解村莊政治的效果，造成村莊“無政治”局面。根本而言，規(guī)則性制度沒有體現(xiàn)村民在治理事務(wù)中的主體地位，與村民自治制度框架存在張力。
村民自治提供的村級民主治理機制，不僅針對集體土地管理，而且體現(xiàn)在其他村莊公共事務(wù)中。集體土地管理是村級治理最重要的活動，因此，對集體土地管理與村民自治所進行的關(guān)聯(lián)分析所得出的結(jié)論具有一般意義。通過村民自治運轉(zhuǎn)達成村莊公共秩序是實施村級治理的基本目標(biāo)，而這需要一定制度條件才能夠?qū)崿F(xiàn)。
（一）集體土地制度是村級治理的基礎(chǔ)性制度
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，凡是村莊集體土地管理良好的村莊，其他方面的村級治理工作也呈現(xiàn)出有序局面。以筆者在山東所調(diào)查的經(jīng)驗為例，能夠調(diào)整土地并將機動土地承包費收齊的村莊，不僅不存在新增人口沒有分到土地的情況，而且集體可以將土地承包費用于過年過節(jié)為全村老年人發(fā)放福利、辦理公益事業(yè)或者替農(nóng)民上繳合作醫(yī)療費用，既避免公共利益分配不均造成的矛盾，也通過實實在在的利益分配來增強干部權(quán)威和凝聚人心。那些集體土地管理不好，不能調(diào)整土地的村莊，矛盾日積月累，會形成土地多與土地少兩類農(nóng)民的對立，干部權(quán)威下降，村級治理合法性喪失，村級其他工作也很難開展。
有效的集體土地管理不僅消除土地利益分配矛盾，也在管理集體土地的過程中形成村級治理能力。筆者在山東調(diào)查到一位村書記，他2001年被選上村干部，由于之前集體土地管理比較混亂，很多村民不上繳土地承包費，村莊內(nèi)部的矛盾多，產(chǎn)生“對立面”（即村莊派性）。這位書記上臺后首先從集體土地管理入手，他介紹工作經(jīng)驗時說：“用了半年的時間將矛盾癥結(jié)搞清楚，要求該交承包費的按時上交，承包期到期的按照規(guī)定續(xù)期”，通過這個辦法，“慢慢將棱角磨平，反對派想找對立理由也找不到了”。自此以后，該村的治理工作由混亂轉(zhuǎn)入良性軌道。另外一個村支部書記有類似的工作經(jīng)驗，他認為土地是決定村級工作開展的關(guān)鍵，一旦集體土地管理不好，就構(gòu)成村級治理的“梗阻”，奧秘在于，“農(nóng)村主要工作在土地上，矛盾也出在土地上，如果村民由于土地利益分配不均而產(chǎn)生反對情緒，在其他工作上也會產(chǎn)生對立行為”。理順土地關(guān)系，就是將村莊社會關(guān)系理順，將村民之間的利益分歧理順，將村莊內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)理順，由此產(chǎn)生村莊廣泛認同性和凝聚力。在此基礎(chǔ)上，在其他村級公共事務(wù)上也容易達成共識。
集體土地管理與村級治理狀態(tài)高度相關(guān)的規(guī)律，在廣東清遠農(nóng)村表現(xiàn)的很明顯。當(dāng)?shù)匾粋�鎮(zhèn)共有兩百多個自然村（當(dāng)?shù)赝恋厮袡?quán)在自然村一級），其中約八十個村順利開展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，農(nóng)民自籌或者爭取政府財政資金用于村莊建設(shè)。這些啟動“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的村莊，不僅通過承包地“整合”來解決土地細碎問題，而且部分村莊還將農(nóng)民宅基地整合起來統(tǒng)一規(guī)劃進行新村建設(shè)，村莊荒地上亂建亂種的現(xiàn)象也被統(tǒng)一解決。通過村民自治實現(xiàn)集體土地有序管理是當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)的前提。另外一些無法開展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的村莊，多數(shù)也與集體土地管理無序有關(guān)，其中一個村莊內(nèi)部的公共土地被部分農(nóng)民私自占有建房，另外一部分村民要求必須解決亂占地問題，兩派對立，這個村莊的建設(shè)工作無法啟動。集體土地制度是村級治理的基礎(chǔ)性制度，體現(xiàn)在以下兩個方面。
首先，土地是村級建設(shè)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。稅費改革以后，國家加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，包括村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改造等大量涉及硬件改善的村級治理工作，都要在土地上進行。與此同時，稅費改革之后我國農(nóng)村集體土地自主管理空間和自主管理能力總體呈現(xiàn)下降趨勢。在此背景下，各地在進行村級建設(shè)中普遍遭遇土地障礙。筆者前幾年在全國范圍內(nèi)進行農(nóng)田整治項目實施情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該項目推進中的最大困難就是工程無法落地，原因是承包地是農(nóng)民一家一戶的，并且承包期“三十年不變”，而溝渠道路是公共物品，基礎(chǔ)設(shè)施建涉及占地時，農(nóng)民就會站出來阻撓，村莊經(jīng)常出現(xiàn)“斷頭路”“斷頭溝”現(xiàn)象。國家投入資金替農(nóng)民改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)民卻出來當(dāng)“釘子戶”，矛盾產(chǎn)生于土地制度。取消集體管理土地的公共治理能力，就會將農(nóng)民一家一戶的利益關(guān)系鎖定，國家投入農(nóng)村建設(shè)的效率降低。重塑集體土地管理能力，是推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的前提。
其次，集體土地利益分配塑造村莊基本政治格局。基于集體土地利益產(chǎn)生的村莊政治，屬于大眾參與的民主政治。在村莊熟人社會場景下，農(nóng)民參與集體土地管理活動，不僅表現(xiàn)為對附著在土地上的利益的直接關(guān)心，而且觸及農(nóng)民“公平感”的獲得。農(nóng)民認為，“土地是集體公共的，同樣作為公民和本村村民，大家同樣有份”，集體土地利益分配不公很容易在村莊中顯現(xiàn)出來，并且熟人之間的相互比較會將這種不公平感放大，積累形成村莊政治中的“氣”[27]。集體土地管理無序所引發(fā)的村莊矛盾，會快投射到其他治理活動中，集體土地管理中的“反對政治”會演變成村莊的一般政治形態(tài)，形成集體土地管理決定村莊治理狀態(tài)的一般機制。
（二）保持村民自治規(guī)范性與活力的制度建設(shè)
只有在存在公共利益的領(lǐng)域才能產(chǎn)生公共治理，土地集體所有制是所有村莊都具備的公共利益。尤其對于廣大中西部農(nóng)村而言，更是如此。稅費改革之后，取消集體向農(nóng)民收費的權(quán)力，除集體土地之外，中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊幾乎喪失其他公共利益載體。集體土地管理成為激活村莊政治的唯一因素。在此背景下，土地政策就構(gòu)成影響村級治理的關(guān)鍵變量。
二輪承包以來的土地政策不斷壓縮集體管理土地的合法空間，造成村級公共治理活力降低。以廣東清遠、湖北秭歸和四川成都市為代表的一些進行改革試驗創(chuàng)新的農(nóng)村，都是不同程度地在村民自治名義下消極執(zhí)行國家土地政策，采用不同形式恢復(fù)集體管理土地的空間，借此重新塑造出村莊公共治理能力。由此引出關(guān)于村級治理的制度建設(shè)問題，即什么的制度建設(shè)才能夠在推進村級治理規(guī)范化的同時還保持村級治理活力。
村民自治提供民主化村級治理的合法制度框架，意味著村級公共事務(wù)治理需要通過“民主參與”“民主決策”等機制完成，使村民自治運轉(zhuǎn)還需要一定的制度條件。對集體土地管理過程的分析表明，以“生不增、死不減”為代表的一類國家土地政策供給，突破集體所有權(quán)邊界，相當(dāng)于國家替代集體直接行使集體土地權(quán)利。按理而言，既然法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，那么就要允許在不違背土地用途管制和其他公共政策規(guī)定的前提下，由農(nóng)民自己集體決策進行土地配置。比如，由農(nóng)民選擇土地承包期限和約定集體機動地數(shù)額等。2011年國務(wù)院發(fā)展研究中心組織到最早探索實施土地承包“生不增、死不減”政策的貴州湄潭進行調(diào)研，通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該政策實施三十多年以后，當(dāng)?shù)亍?span>93%的被調(diào)查者同意按人口進行土地再分配”[28]。這也反映農(nóng)民的土地管理訴求與國家制度供給的矛盾，以及國家政策束縛村民自治的不合理局面。
國家否定“兩田制”并推行“生不增、死不減”做法的重要原因之一是擔(dān)心集體掌握的機動土地太多，為干部留下謀利空間。[29]筆者在山東調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于集體土地利益外顯程度高，凡是干部謀取私利，很快就會被村民發(fā)現(xiàn)，不僅村民會通過上訪來反對，而且可以通過換屆選舉來制約。站在國家的角度，還可以通過一些技術(shù)性制度設(shè)置來解決這個問題。比如，實施“村賬鎮(zhèn)管”、“村章鎮(zhèn)管”，制定權(quán)力清單，細化集體機動地對外發(fā)包程序，要求土地處置必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”交易平臺進行公開招標(biāo)等。通過上述一些技術(shù)性制度設(shè)置，可將村干部手中的權(quán)力“關(guān)進制度籠子”，集體土地管理可以做到公開透明。
當(dāng)前針對村級治理的制度建設(shè)越多越多，目標(biāo)是實現(xiàn)村級治理規(guī)范化。在進行制度建設(shè)時，首先需要堅持村民自治的制度框架，即國家沒有能力也不應(yīng)當(dāng)包辦代管全部村級治理活動。與之相關(guān)，直接干預(yù)集體內(nèi)部事務(wù)和有可能破壞村民自治活動的規(guī)則性制度不宜過多。比較科學(xué)的做法是，制定一些原則性制度，鼓勵和倡導(dǎo)村級建設(shè)方向，將具體治理過程留給村民自治完成，同時細化程序、強化過程監(jiān)管和事后監(jiān)督，保障權(quán)力規(guī)范運用。采用“原則性制度+技術(shù)性制度”同步推進的辦法，可以實現(xiàn)村民自治規(guī)范而有活力，避免過多規(guī)則性制度建設(shè)帶來的“一放就亂、一收就死”困境，真正通過民主化村級治理機制來推進村級善治。
學(xué)界既有研究已經(jīng)關(guān)注到農(nóng)村基層治權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系問題，本文結(jié)合地方實踐經(jīng)驗，對集體土地管理與村民自治運轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)機制進行分析，是對這一學(xué)術(shù)命題的具體化。由于本文研究不專門針對我國農(nóng)村土地制度本身，因此重點不涉及對包括“兩田制”、“生不增、死不減”等在內(nèi)一些具體土地制度合理性的討論。[30]作為一項經(jīng)驗性的研究，文中將這些制度及其實踐過程作為分析對象，主要研究在不同制度設(shè)置下，集體土地管理方式及其產(chǎn)生的村莊政治效果，目標(biāo)指向集體土地管理與村民自治和村級治理的關(guān)聯(lián)問題。集體土地管理屬于典型的公共事務(wù)治理活動，通過村民自治方式進行集體土地利益配置，不僅符合制度要求，而且也符合“公共事務(wù)治理之道”。2016年5月份，習(xí)近平總書記在安徽小崗村召開的農(nóng)村改革座談會上明確四條改革底線，再次強調(diào)“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。[31]堅持農(nóng)村集體土地制度不變，不僅是憲法和政治要求，而且也是實現(xiàn)集體土地有效管理的必要途徑，是落實農(nóng)村基層民主的內(nèi)在要求。鑒于中國地域廣大、人口眾多、不同地區(qū)的經(jīng)濟條件與社會文化傳統(tǒng)差別極大，很難制定一刀切、一竿子到底的政策。在集體土地管理上如此，在其他村級治理方面也是如此。在制定政策時，要注意為村民自治留下活力空間，避免陷入政策越多而地方秩序越少和制度越細而基層治理越差的悖論局面。
作者：桂華，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心
（責(zé)任編輯：孟令梅）
* 本文屬于教育部2014年重大攻關(guān)課題項目“完善基層社會治理機制研究”（14JZD030）的階段性成果。
[①] 付建軍：《從民主選舉到有效治理：海外中國村民自治研究的重心轉(zhuǎn)向》，《國外理論動態(tài)》，2015年第5期。
[②] 景躍進：《村民自治與中國特色的民主政治之路》，《天津社會科學(xué)》，2002年第1期。
[③] 賀雪峰：《論民主化村級治理的村莊基礎(chǔ)》，《社會學(xué)研究》，2002年第2期。
[④] 1983年中央一號文件指出，“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實行政社分設(shè)。”
[⑤] 崔智友：《中國村民自治與農(nóng)村土地問題》，《中國農(nóng)村觀察》，2002年第3期。
[⑥] 《村民委員會組織法》第8條第2款。
[⑦] 徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，第46頁，華中師范大學(xué)出版社，1997年版。
[⑧] 李昌平：《土地集體所有制、村社內(nèi)置金融與農(nóng)村發(fā)展和有效治理》，《農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融》，2010年第8期。
[⑨] 《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”
[⑩] 王利明指出，土地集體所有權(quán)為“特殊共同共有形式”，其特殊性在于“集體成員不能對集體財產(chǎn)擅自轉(zhuǎn)讓、分割，否則就是等同于個人所有”。王利明：《物權(quán)法論》，第288頁，中國政法大學(xué)出版社，2003年版。
[11] 2014年12月2日上午，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上指出，農(nóng)村土地制度改革“要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線”�！读�(xí)近平：農(nóng)村土地制度改革堅持三條底線》，2014年12月2日，http://politics.people.com.cn/n/2014/1202/c70731-26135048.html，2016年9月3日。
[12] 埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“公共池塘資源”（public pool resources)這個術(shù)語指的是一個自然的或人造的資源系統(tǒng)，這個系統(tǒng)之大，使得排斥因使用資源而獲益的潛在受益者成本很高（但并不是不可能排斥）”。埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，第36頁，上海譯文出版社，2012年版。
[13] 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，第11—27頁。
[14] 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，第66頁。
[15] 崔智友：《中國村民自治與農(nóng)村土地問題》，《中國農(nóng)村觀察》，2002年第3期。
[16] 桂華、林輝煌：《鄉(xiāng)土社會的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《二十一世紀》（香港），2012年第4期。
[17] 1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的第四部《中國人民共和國憲法》，規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，確定了我國城鄉(xiāng)二元的土地制度結(jié)構(gòu)。
[18] 溫鐵軍指出，“中國農(nóng)村在1956年起40多年的集體經(jīng)濟制度的經(jīng)驗積累和國家法律框架約束下，已經(jīng)形成了建之于村社成員共同擁有土地的村社共有制產(chǎn)權(quán)，由于這本身是一種對內(nèi)不排他而對內(nèi)排他的產(chǎn)權(quán)關(guān)系……其內(nèi)在的決定因素產(chǎn)生于以村社為產(chǎn)權(quán)邊界的土地長期以來對農(nóng)民的生存保障”。溫鐵軍：《“三農(nóng)”問題與制度變遷》，第8頁，中國經(jīng)濟出版社，2009年版。
[19] 王利明：《物權(quán)法論》，第287頁，中國政法大學(xué)出版社，2003年版。
[20] 何包鋼、郎興友：《尋找民主與權(quán)威的平衡》，第179頁，華中師范大學(xué)出版社，2002年版。
[21] 賀雪峰：《論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》，《政治學(xué)研究》，2012年第6期；賀雪峰、譚林麗：《內(nèi)生利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》：《政治學(xué)研究》，2015年第3期,。
[22] 《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有�！�
[23] 郭亮：《地跟政治——江鎮(zhèn)地權(quán)糾紛研究（1998-2010）》，第243~248頁，社會科學(xué)文獻出版社，2013年版。
[24] 黃胤英、溫鐵軍：《農(nóng)村基本制度建設(shè)與農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長——山東省平度市農(nóng)村1987—1996年綜合性制度試驗的實證研究》，《中國軟科學(xué)》，2008年第10期。
[25] 《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于穩(wěn)定完善土地承包經(jīng)營制度的意見》，《山東政報》，2003年第20期。
[26] 以煙臺市為例，到2013年全市有1355個村繼續(xù)堅持“兩田制”，約占23%，面積75.9萬畝，約占全市耕地總面積的12.5%。劉學(xué)軍：《“兩田制”土地確權(quán)經(jīng)驗啟示》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》，2016年第2期。
[27] 陳鋒：《維權(quán)還是出氣?——貧富分化下的集體上訪》，《文化縱橫》，2011年第2期。
[28] 劉守英、邵夏珍：《貴州湄潭實行“增人不增地，減人不減地”24年的效果與啟示》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》，2012年04期。
[29] 1997年中央辦公廳聯(lián)合國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)〔1997〕16號），該文件要求停止推行“兩田制”，該政策意圖在于糾正以下問題：“有的地方在第一輪承包到期后沒有及時開展延長土地承包期的工作；有的地方隨意改變土地承包關(guān)系，以各種名義強行收回農(nóng)民的一部分承包地，重新高價發(fā)包，加重農(nóng)民負擔(dān)；有的地方在實行土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中，違背農(nóng)民意愿，搞強迫命令，引起群眾不滿�！�
[30] 國家取消“兩田制”，實施長期固定化的土地承包政策的一個重要目的是，通過固化土地承包經(jīng)營權(quán)以激發(fā)農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并遏制農(nóng)民掠奪經(jīng)營行為。實踐表明，當(dāng)前隨著城鎮(zhèn)化推進和人口大量流出，固定化的土地產(chǎn)權(quán)帶來土地細碎化局面，反而不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營。如何設(shè)置土地制度以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，這是一個亟待研究的實證問題，此方面的爭論分歧較大，超出本文研究范圍，不欲進一步探討。
[31] 習(xí)近平總書記在會議上強調(diào)，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”�！读�(xí)近平：農(nóng)村改革要堅守“四個不能”底線》，《人民日報》，2016年5月25日。
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