當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 地方治理便利化：規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的治理邏輯
孫新華
（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系）
[摘 要]既有研究在解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力時(shí)，主要從“社會(huì)中心論”范式、“國(guó)家主義”范式和地方政府的政績(jī)邏輯出發(fā)，忽視了地方政府的治理邏輯。本文在經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了當(dāng)前我國(guó)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的地方治理便利化邏輯。研究表明，由于新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的增加和中間層的弱化，縣鄉(xiāng)政府面對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境日益加劇。而規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展卻使縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)治理中便于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施、打造亮點(diǎn)和管理控制。兩者“一推一拉”共同構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府地方治理便利化邏輯的核心機(jī)制。基于此，縣鄉(xiāng)政府采取了一系列向規(guī)模農(nóng)業(yè)傾斜的農(nóng)業(yè)治理策略，從而形成了對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的排斥。為防止縣鄉(xiāng)政府過度推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，既要明令禁止其各種不當(dāng)行為，又要優(yōu)化其在農(nóng)業(yè)治理中與農(nóng)民的對(duì)接模式。
[關(guān)鍵詞]地方政府；規(guī)模農(nóng)業(yè)；小農(nóng)農(nóng)業(yè)；治理；自主性
近年來，我國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型明顯加快，集中體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中規(guī)模農(nóng)業(yè)的迅速崛起。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%，是2008年底的3.9倍。同時(shí)，到2015年年底，我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)總量達(dá)到87.7萬家，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的耕地是1.76億畝，截至2014年底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3882.5萬畝[1-2]。以此計(jì)算僅家庭農(nóng)場(chǎng)和工商企業(yè)兩類規(guī)模農(nóng)業(yè)主體流轉(zhuǎn)的土地面積就占了總流轉(zhuǎn)面積的48%，從而打破了小農(nóng)農(nóng)業(yè)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的局面，有力推動(dòng)了我國(guó)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深化。面對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)如此快速的發(fā)展，研究者需要給予合理的解釋。
如何解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直是農(nóng)業(yè)研究領(lǐng)域的一大熱點(diǎn)問題。長(zhǎng)期以來，在解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力中占據(jù)統(tǒng)治地位的是“社會(huì)中心論”范式，其將規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展解釋為經(jīng)濟(jì)社會(huì)自發(fā)力量推動(dòng)的結(jié)果，國(guó)家或者被視為各種力量相互競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)或者被看做統(tǒng)治階級(jí)的工具[3]。這主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)家和馬克思主義學(xué)者的研究中。經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流認(rèn)為在工業(yè)生產(chǎn)中存在的規(guī)模經(jīng)濟(jì)也存在于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，使規(guī)模農(nóng)業(yè)較之于小農(nóng)農(nóng)業(yè)具有明顯的優(yōu)越性，從而在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下會(huì)帶來規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展[4-7]。馬克思主義學(xué)者除了如經(jīng)濟(jì)學(xué)家一樣強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的技術(shù)革新和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，還從生產(chǎn)關(guān)系的角度分析了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的階級(jí)動(dòng)力[8-10]。但無論是經(jīng)濟(jì)動(dòng)力還是階級(jí)動(dòng)力，在解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)都忽視了國(guó)家作用。這與經(jīng)濟(jì)學(xué)和馬克思主義的國(guó)家觀念密切相關(guān)。
這種“只有社會(huì)而無國(guó)家”的解釋范式自20世紀(jì)70年代以來受到了“國(guó)家主義”范式的有力挑戰(zhàn)。“國(guó)家主義”范式強(qiáng)調(diào)在解釋社會(huì)變遷中“找回國(guó)家”，即將國(guó)家納入對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題與變化的解釋變量中，并將其重新置于中心地位，因?yàn)槠湔J(rèn)為國(guó)家是具有獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的自主性。在這種范式下，一些學(xué)者開始從國(guó)家的視角解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力[11-13]。他們發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演了關(guān)鍵的推動(dòng)作用，而政治吸納、政治控制、提取資源、治理便利等因素構(gòu)成了國(guó)家干預(yù)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿�。其中尤為�?guó)內(nèi)學(xué)界熟知的是斯科特從國(guó)家視角提出的治理便利化邏輯[12]。在解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力中，“國(guó)家主義”范式較之于“社會(huì)中心論”范式無疑具有巨大的跨越，但是其卻將國(guó)家視為鐵板一塊的整體，忽視了國(guó)家內(nèi)部的復(fù)雜性和差異性，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性的同時(shí)卻忽略了地方政府的自主性。這無法解釋地方政府與中央政府在推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)中的矛盾與張力。
地方政府或基層的自主性在學(xué)界已有諸多討論并被運(yùn)用于對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象的解釋[14-16]。近年來，一些學(xué)者也開始從地方政府自主性角度來解釋地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的行為。在這些研究中，地方政府的干預(yù)動(dòng)力被解釋為打造亮點(diǎn)[17]、招商引資[18]、上級(jí)壓力和官員晉升[19-21]、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化[22]等政績(jī)邏輯。雖然這些研究都從地方政府自主性的角度對(duì)其積極推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)給予了一定解釋，但是卻忽視了作為農(nóng)業(yè)治理主體的地方政府的治理邏輯。即綜合斯科特的國(guó)家治理便利化和地方政府自主性而產(chǎn)生的地方治理便利化視角是理解規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要切口。盡管有學(xué)者基于“便于管理”的視角揭示了上海市以發(fā)展合作社來驅(qū)逐外來“農(nóng)民農(nóng)”的治理邏輯[23-24]，但由于其分析對(duì)象的特殊性，其揭示的邏輯無法解釋新形勢(shì)下我國(guó)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般邏輯。
針對(duì)以上研究的局限，本文主張從地方政府自主性的角度探討規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的治理邏輯。這需要我們深入到我國(guó)當(dāng)前地方政府的農(nóng)業(yè)治理實(shí)踐中，去理解其面對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理差異，以及其基于此種差異而采取的農(nóng)業(yè)治理策略及其后果。為便于展開研究，筆者提出了地方治理便利化這一新的分析框架。
斯科特的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家機(jī)器的核心在于簡(jiǎn)單化和清晰化，以便于國(guó)家治理職能的發(fā)揮，因此，在實(shí)施社會(huì)工程中國(guó)家積極地將極其復(fù)雜的、不清晰的和地方化的社會(huì)實(shí)踐取消，從而創(chuàng)造出便于國(guó)家介入的“國(guó)家空間”[12]。斯科特提出的國(guó)家治理便利化邏輯也適用于具有自主性的地方政府。本文結(jié)合國(guó)家治理便利化和地方政府自主性提出地方治理便利化這一新的分析框架，以揭示規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的治理邏輯。
地方治理便利化，是指地方政府面對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)帶來的不同治理效果，為了使地方農(nóng)業(yè)治理更加便利，而采取不同的治理策略，從而影響農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的過程。本文中的地方政府主要是指作為農(nóng)業(yè)治理直接主體的縣鄉(xiāng)政府。在這一分析框架內(nèi)，主要包括三對(duì)相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系：縣鄉(xiāng)政府與小農(nóng)農(nóng)業(yè)、縣鄉(xiāng)政府與規(guī)模農(nóng)業(yè)和小農(nóng)農(nóng)業(yè)與規(guī)模農(nóng)業(yè)，如圖1所示：
圖1 地方治理便利化模型
在上述模型中，小農(nóng)農(nóng)業(yè)構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)治理的基本面，因此縣鄉(xiāng)政府與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的關(guān)系構(gòu)成了地方農(nóng)業(yè)治理的基本關(guān)系。小農(nóng)由于小而散，使縣鄉(xiāng)政府治理小農(nóng)農(nóng)業(yè)始終面臨一定程度的困境，只不過這種困境的程度取決于治理任務(wù)的多寡和治理手段的有效性。當(dāng)治理任務(wù)較少、治理手段有效時(shí)，治理困境就較輕，反之則較重。規(guī)模農(nóng)業(yè)新近的發(fā)展使之成為縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)治理的新對(duì)象，由于其規(guī)模大、主體少，使其較之于小農(nóng)農(nóng)業(yè)具有更加明顯的治理優(yōu)勢(shì)。因此，規(guī)模農(nóng)業(yè)的比例越大就越有利于縣鄉(xiāng)政府的農(nóng)業(yè)治理。規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展使之與小農(nóng)農(nóng)業(yè)形成了既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互促進(jìn)的關(guān)系。在實(shí)踐中，兩者到底是競(jìng)爭(zhēng)的成分多還是互補(bǔ)的成分多，除了取決于兩者自身及其互動(dòng)模式，還受到縣鄉(xiāng)政府的態(tài)度及其采取的措施。當(dāng)縣鄉(xiāng)政府同樣支持或不支持時(shí)，兩者的關(guān)系則主要取決于自身；而當(dāng)縣鄉(xiāng)政府傾斜于其中一方時(shí)，則不利于另一方的發(fā)展。而當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府往往會(huì)采取傾斜規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理策略，從而加劇規(guī)模農(nóng)業(yè)對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的擠壓和排斥。
基于以上分析框架，本文接下來將首先呈現(xiàn)新形勢(shì)下縣鄉(xiāng)政府面臨的小農(nóng)農(nóng)業(yè)治理困境；進(jìn)而分析規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的治理優(yōu)勢(shì)，兩者“一推一拉”共同構(gòu)成了地方治理便利化的核心機(jī)制；最后將探討在地方治理便利化的推動(dòng)下縣鄉(xiāng)政府所采取的農(nóng)業(yè)治理策略及其后果。本文的經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者2014年3月至7月在皖南河鎮(zhèn)[①]為期3個(gè)多月的實(shí)地調(diào)研。
我國(guó)國(guó)家治理面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)便是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷，這是歷來困擾執(zhí)政者的一個(gè)核心問題[25]。具體到農(nóng)業(yè)治理上，由于我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)的實(shí)踐形態(tài)都是小農(nóng)農(nóng)業(yè)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)，這就決定了農(nóng)業(yè)治理的對(duì)象主要是“小而散”的小農(nóng)，因此其治理規(guī)模和治理負(fù)荷更加龐大，從而使農(nóng)業(yè)治理的難題集中體現(xiàn)在自上而下的政府組織如何與分散的小農(nóng)進(jìn)行對(duì)接。正如溫鐵軍所說，“無論集權(quán)或是民主，當(dāng)這些政治制度面對(duì)高度分散的小農(nóng)村社制的社會(huì)基礎(chǔ)時(shí)，也都由于交易費(fèi)用過高而難以有效治理”[26]。這就決定了面對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)，政府天然地面臨著巨大的治理難題。因此，長(zhǎng)期以來政府組織為了降低與小農(nóng)的交易成本不得不依賴以“經(jīng)紀(jì)模式”為核心的間接治理模式[27-28]。只是在農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期國(guó)家為了最大限度的提取資源從實(shí)踐形態(tài)上消滅了小農(nóng)農(nóng)業(yè)，從而較為有效地解決了與小農(nóng)對(duì)接的難題。但是在改革開放后，我國(guó)的小農(nóng)農(nóng)業(yè)形態(tài)又重新恢復(fù)，從而使小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境又?jǐn)[在了政府面前。由于縣鄉(xiāng)政府在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中處于接點(diǎn)位置[29-30]。小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理難題將首先直接反饋到縣鄉(xiāng)政府。稅費(fèi)改革以來，由于以下兩個(gè)方面的變化，使縣鄉(xiāng)政府所面對(duì)的小農(nóng)農(nóng)業(yè)治理困境非但沒有減弱反而有所加劇。
稅費(fèi)改革從根本上改變了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，不僅破天荒地廢除了在我國(guó)延續(xù)了幾千年的“皇糧國(guó)稅”，而且自此之后國(guó)家開始逐年加大涉農(nóng)惠農(nóng)資金的投入，而且主要以項(xiàng)目的形式進(jìn)入農(nóng)村[31]。這標(biāo)志著國(guó)家治理農(nóng)業(yè)的核心任務(wù)由從農(nóng)業(yè)提取資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)業(yè)輸入資源并提供更好的服務(wù)。盡管有學(xué)者曾敏銳地指出，在以上國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系轉(zhuǎn)變過程中基層政權(quán)正在從過去的“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[32]。但是隨著之后惠農(nóng)項(xiàng)目的逐年增多，縣鄉(xiāng)政府在落實(shí)惠農(nóng)項(xiàng)目中的職能和責(zé)任卻在持續(xù)增加，因?yàn)楫吘菇^大部分惠農(nóng)項(xiàng)目需要縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)落地。
而在這些需要縣鄉(xiāng)政府落實(shí)的惠農(nóng)項(xiàng)目中有相當(dāng)一部分都屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，如土地整理項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目、農(nóng)技服務(wù)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目盡管在稅費(fèi)改革之前也都以不同的形式存在，但是其無論是在數(shù)量上還是在資金規(guī)模上都無法與稅費(fèi)改革之后相比。以河鎮(zhèn)為例，在2007年之前該鎮(zhèn)的涉農(nóng)資金非常少，而自2007年開始幾乎每年都有大量農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在該鎮(zhèn)落地，2007年到2014年僅土地整理項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目就有1.2億多元的資金落地河鎮(zhèn)，項(xiàng)目范圍涉及該鎮(zhèn)半數(shù)以上的農(nóng)戶。而如何保障這些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在如此大的范圍順利落地并保質(zhì)保量地完成，需要縣鄉(xiāng)政府在此過程中進(jìn)行綜合治理，而且必然要面對(duì)廣大“小而散”的小農(nóng)帶來的治理難題�？傊�，稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的逐年增多在日�；霓r(nóng)業(yè)治理之外又給縣鄉(xiāng)政府增加了不少治理任務(wù)，使日益“懸浮”的縣鄉(xiāng)政府不得不又重新面對(duì)廣大“小而散”的小農(nóng)，從而使一直存在的小農(nóng)農(nóng)業(yè)治理困境有增無減。
稅費(fèi)改革后，在縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)治理任務(wù)增加的同時(shí)，連接縣鄉(xiāng)政府與廣大小農(nóng)的鄉(xiāng)村組織卻在日益弱化，這進(jìn)一步加劇了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境。稅費(fèi)改革及其配套改革不僅切斷了鄉(xiāng)村組織從農(nóng)民那里提取資源的渠道，而且通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、合村并組等措施大量精簡(jiǎn)鄉(xiāng)村組織的人員和機(jī)構(gòu)。對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)資源和組織的不斷削弱造成了鄉(xiāng)村治權(quán)和治責(zé)的同步弱化[33-34]，其與小農(nóng)的關(guān)系也日益“懸浮”。而鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在自上而下的政府組織與廣大“小而散”的小農(nóng)對(duì)接中起到了關(guān)鍵的中介作用。“中間層”的弱化意味著我國(guó)的基層治理日益從間接治理模式走向直接治理模式，即原本國(guó)家依托鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民對(duì)接的間接治理模式在稅費(fèi)改革后日漸式微，而以保障個(gè)體權(quán)利為核心和以強(qiáng)化對(duì)基層代理人的監(jiān)控為目的的將國(guó)家權(quán)力直接對(duì)接農(nóng)戶作為組織機(jī)制的直接治理模式開始興起[35]。
這種新型的國(guó)家與農(nóng)民對(duì)接方式限制了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在農(nóng)業(yè)治理中主體作用的發(fā)揮，而更多地是被動(dòng)地配合領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門的工作，從而使縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)治理中面對(duì)千家萬戶的小農(nóng)更加缺乏有力渠道，從而遭遇了巨大困境，進(jìn)而造成了農(nóng)業(yè)治理的“最后一公里”問題。以河鎮(zhèn)的農(nóng)技推廣為例，之前在分田到戶后形成的“五級(jí)一員一戶”農(nóng)技推廣服務(wù)體系還比較完善[②]。隨著鄉(xiāng)村兩級(jí)組織精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的推進(jìn)，該鎮(zhèn)農(nóng)技站只有站長(zhǎng)1人，而各個(gè)村的農(nóng)技員也由專職變?yōu)榧媛�，且往往是由業(yè)務(wù)最為繁忙的村會(huì)計(jì)兼任，他們不僅對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)不精通而且村里沒有專門的工作經(jīng)費(fèi)，使其工作積極性很低，因此服務(wù)也就很不到位。換句話說，基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系出現(xiàn)了嚴(yán)重的“網(wǎng)破、線斷、人散”問題。在這種情況下，自上而下的農(nóng)技推廣服務(wù)根本無法傳遞到廣大“小而散”的農(nóng)戶那里，很多工作只能流于形式，比如當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)農(nóng)技部門定期發(fā)報(bào)的“病蟲情報(bào)”只能粘貼到各村的信息公開欄上，而無法進(jìn)一步往下傳送到實(shí)際需要的小農(nóng)手中。
綜上所述，新形勢(shì)下作為農(nóng)業(yè)治理直接主體的縣鄉(xiāng)政府面臨著更加嚴(yán)峻的小農(nóng)農(nóng)業(yè)治理困境，一方面由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)村的增多直接增加了縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)治理的任務(wù)，這就需要其更多地與小農(nóng)進(jìn)行對(duì)接；另一方面鄉(xiāng)村體制改革使處在基層政府與小農(nóng)“中間層”的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織不斷被弱化，從而使縣鄉(xiāng)政府對(duì)接小農(nóng)的渠道進(jìn)一步乏力。這一困境直接制約了縣鄉(xiāng)政府的農(nóng)業(yè)治理成效。在以上兩個(gè)宏觀環(huán)境無法改變的情況下，小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、用規(guī)模農(nóng)業(yè)替代小農(nóng)農(nóng)業(yè)的直接推力。這一推力與中央政府對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)的強(qiáng)調(diào)共同推動(dòng)了縣鄉(xiāng)政府積極地發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。
2007年以來，隨著土地整理項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目在河鎮(zhèn)落地以及縣鄉(xiāng)政府的積極推動(dòng)，河鎮(zhèn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)開始迅速發(fā)展起來。2007年之前土地面積超過100畝的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體只有4戶，而截至2014年7月筆者調(diào)查結(jié)束時(shí)，河鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)面積在100畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體多達(dá)100多戶，總經(jīng)營(yíng)面積高達(dá)26328.95畝，占到全鎮(zhèn)耕地面積的近45%。規(guī)模農(nóng)業(yè)的興起讓縣鄉(xiāng)政府進(jìn)一步直觀地意識(shí)到規(guī)模農(nóng)業(yè)較之于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)，從而使其農(nóng)業(yè)治理更加便利化，進(jìn)而進(jìn)一步促使其積極地推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。即規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要拉力，從而使兩者之間形成了相互促進(jìn)的局面。具體而言，規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
在“項(xiàng)目治國(guó)”[36]的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)治理的主要形式也多是以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的方式展開。如何將逐年增多的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在農(nóng)村順利落地是當(dāng)前農(nóng)業(yè)治理的核心任務(wù)之一。由于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體過于多而小，且內(nèi)部利益錯(cuò)綜復(fù)雜，因此，在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施中必然會(huì)帶來大量矛盾和糾紛需要化解。在鄉(xiāng)村組織日益弱化的背景下，它們也越來越缺乏有效的手段和足夠的能力去應(yīng)對(duì)這些矛盾，從而會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶阻撓甚至反對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施。2005年該縣國(guó)土局在河鎮(zhèn)鄰鎮(zhèn)實(shí)施過一個(gè)土地整理項(xiàng)目，但項(xiàng)目實(shí)施后由于農(nóng)戶錯(cuò)綜復(fù)雜的利益無法有效協(xié)調(diào)導(dǎo)致土地遲遲無法重新分配下去，最終使整理好的土地拋荒一季，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，致使幾百戶農(nóng)戶集結(jié)到政府要求賠償，而縣鄉(xiāng)政府也不得不賠付農(nóng)民的大量損失，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)造成了惡劣的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。
2007年河鎮(zhèn)開始實(shí)施第一項(xiàng)國(guó)家級(jí)的土地整理項(xiàng)目，在2008年春，第一批土地整理共整理出2600多畝耕地。但是在項(xiàng)目實(shí)施后期討論分田方案時(shí)農(nóng)戶的意見非常大，難以達(dá)成統(tǒng)一的分田方案，從而有可能重蹈鄰鎮(zhèn)土地整理的覆轍。正是在這種情況下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府一方面促使村干部動(dòng)員農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出來，另一方面則尋找老板流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。最終縣鄉(xiāng)政府找到該鎮(zhèn)最大的糧食加工廠和生資店老板洪世成將整理出來的大部分土地流轉(zhuǎn)過去，從而使第一階段的土地整理項(xiàng)目得以順利完成。在河鎮(zhèn)后續(xù)的土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，縣鄉(xiāng)政府也吸取教訓(xùn)積極發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)以保障農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施。規(guī)模農(nóng)業(yè)之所以有利于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施，關(guān)鍵在于規(guī)模農(nóng)業(yè)其經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大和經(jīng)營(yíng)主體較少，這不僅使很多小農(nóng)之間的矛盾在規(guī)模農(nóng)業(yè)那里實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部化，而且使縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的交易成本大大降低，從而有利于項(xiàng)目實(shí)施中矛盾和糾紛的化解，以保證農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。
在我國(guó)行政體系里，樹典型或打造亮點(diǎn)是一種重要的工作機(jī)制，以做到以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合。而上級(jí)政府判斷一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理和領(lǐng)導(dǎo)工作成績(jī)的好壞很重要的方面就是看有沒有先進(jìn)典型或亮點(diǎn)，所以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)千方百計(jì)地制造亮點(diǎn)或典型以顯示自己的政績(jī)所在，顯示本地區(qū)、本部門實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力之所在[37-38]。在各級(jí)政府都在積極發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的當(dāng)下，規(guī)模農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展本身便構(gòu)成一大亮點(diǎn)，而與此同時(shí)規(guī)模農(nóng)業(yè)也便于地方政府打造農(nóng)業(yè)治理其他工作的亮點(diǎn)或典型。
以2013年該縣農(nóng)技推廣中心在河鎮(zhèn)實(shí)施的“萬畝水稻高產(chǎn)創(chuàng)建工程”為例，由于項(xiàng)目資金有限并為了凸顯重點(diǎn)，項(xiàng)目區(qū)被分為“百畝攻關(guān)區(qū)”、“千畝核心示范區(qū)”和“萬畝示范區(qū)”三部分。顯而易見，“百畝攻關(guān)區(qū)”、“千畝核心示范區(qū)”才是該工程的重點(diǎn)，其中“百畝攻關(guān)區(qū)”是重中之重，是需要打造的亮點(diǎn)，在這三個(gè)項(xiàng)目區(qū)項(xiàng)目資金的投放量當(dāng)然會(huì)依次減少。據(jù)縣農(nóng)技推廣站站長(zhǎng)介紹，“百畝攻關(guān)區(qū)”選在河鎮(zhèn)最大的“種糧大戶”洪世成的田里，“千畝核心示范區(qū)”除了洪世成的田還有其他兩個(gè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的田，而項(xiàng)目區(qū)的其他部分才會(huì)涉及其他規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和廣大小農(nóng)。“百畝攻關(guān)區(qū)”之所以選在規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的田里而不是小農(nóng)的田里，主要便是因?yàn)榍罢咻^之于后者更容易打造亮點(diǎn)。縣農(nóng)技推廣站站長(zhǎng)解釋到，“選在規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的田里，一是項(xiàng)目好實(shí)施，什么事情好商量，跟一個(gè)人好講，要是跟十個(gè)人就不好講，讓這十個(gè)人都聽你的就更難了。二是如果有什么閃失，補(bǔ)償也好解決”。由于在項(xiàng)目實(shí)施過程中縣農(nóng)技推廣中心要指導(dǎo)“百畝攻關(guān)區(qū)”內(nèi)水稻生產(chǎn)的全過程，并按照項(xiàng)目要求操作品種選擇、土肥選用、栽培和病蟲防治等各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這意味著縣農(nóng)技推廣中心要與相關(guān)農(nóng)戶進(jìn)行密切地互動(dòng)。指導(dǎo)十多戶農(nóng)戶與指導(dǎo)一戶農(nóng)戶的差別顯而易見。指導(dǎo)一戶大戶不僅使溝通成本大大降低，而且更容易使之按照農(nóng)技推廣中心的要求組織生產(chǎn)，因?yàn)槊總�(gè)小農(nóng)都有自己種田的經(jīng)驗(yàn)和方法，讓其按照統(tǒng)一的要求進(jìn)行生產(chǎn)幾乎不可能。此外，由推廣新技術(shù)和新品種可能帶來的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，較之于與十多戶而言與一戶協(xié)商更容易達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。正因如此，縣農(nóng)技推廣中心主要將工作亮點(diǎn)選擇在規(guī)模農(nóng)業(yè)上而非小農(nóng)農(nóng)業(yè)上，因?yàn)榍罢吒阌诎凑枕?xiàng)目的要求進(jìn)行生產(chǎn)甚至超標(biāo)完成項(xiàng)目要求，從而使“百畝攻關(guān)區(qū)”成為供各方參觀的“示范點(diǎn)”或“亮點(diǎn)”，以突顯相關(guān)部門的政績(jī)。
規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)不僅表現(xiàn)在其數(shù)量較少帶來的治理效果，而且還體現(xiàn)在相對(duì)于小農(nóng)農(nóng)業(yè)其具有較強(qiáng)的可見性且與地方政府有著更緊密的利益連帶，從而使縣鄉(xiāng)政府能夠更好地對(duì)其進(jìn)行管理和控制以貫徹自己的意志。正如“全景敞視主義”[39]所揭示的，可見性是權(quán)力有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。小農(nóng)不僅經(jīng)營(yíng)面積小、數(shù)量巨大，而且經(jīng)營(yíng)內(nèi)容復(fù)雜、土地極度細(xì)碎，這使縣鄉(xiāng)政府很難了解其實(shí)際情況并實(shí)施針對(duì)性的管理。而規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體都與農(nóng)戶以及村委會(huì)簽訂了正式的合同并在鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站進(jìn)行了備案，這使其基本信息（包括個(gè)人信息、流轉(zhuǎn)信息、經(jīng)營(yíng)面積和經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等）都為縣鄉(xiāng)政府所掌握，從而大大增強(qiáng)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在縣鄉(xiāng)政府面前的可見性。有了這種可見性，縣鄉(xiāng)政府無論是對(duì)其進(jìn)行服務(wù)還是管理甚至是控制都更加地便利。
此外，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體較之于小農(nóng)與縣鄉(xiāng)政府在利益連帶上也更加緊密。因?yàn)閲?guó)家的很多補(bǔ)貼是以直補(bǔ)的形式進(jìn)行的，縣鄉(xiāng)政府基本沒有插手空間，縣鄉(xiāng)政府借助利益連帶手段（陳鋒，2012）制約小農(nóng)的手段越來越少，從而使之面對(duì)小農(nóng)的不合作行為越來越束手無策。而與此不同的是，新興的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體與縣鄉(xiāng)政府的利益連帶卻不斷增強(qiáng)。首先，為了防范規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體違約風(fēng)險(xiǎn)，地方政府一般都要求其繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保障金[③]；其次，當(dāng)?shù)卣疄榱税l(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)也拿出一定財(cái)政資金扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體[④]。最后，縣政府掌握著大量可以向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體投放的惠農(nóng)項(xiàng)目。在以上緊密的利益連帶中，縣鄉(xiāng)政府都具有較大的操作空間，從而使縣鄉(xiāng)政府對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體擁有強(qiáng)大的制衡力和控制力。
以近年來成為地方政府中心工作之一的禁止焚燒秸稈為例。河鎮(zhèn)所在地區(qū)雖然調(diào)動(dòng)了縣鄉(xiāng)村幾乎所有干部下村督查，但是小農(nóng)焚燒秸稈依然無法杜絕，時(shí)有火點(diǎn)被航拍拍到；而規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體基本都遵守“規(guī)則”，或者選擇將秸稈打捆外運(yùn)，或者使用粉碎機(jī)將秸稈粉碎還田，或者是主動(dòng)避開當(dāng)?shù)氐暮脚臅r(shí)間焚燒秸稈。之所以出現(xiàn)這種鮮明的反差，正是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣鞔_規(guī)定如果規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)焚燒秸稈將被扣掉縣政府發(fā)放的各種補(bǔ)貼并取消各種其他優(yōu)惠政策，而對(duì)廣大小戶則難以約束。
通過以上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)相對(duì)于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)非常明顯，從而使縣鄉(xiāng)政府更便于進(jìn)行農(nóng)業(yè)治理以達(dá)到治理效果。而且更重要的是規(guī)模農(nóng)業(yè)的這種治理優(yōu)勢(shì)被縣鄉(xiāng)政府直觀地感知到，從而構(gòu)成了其堅(jiān)持積極推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要拉力。這種拉力與小農(nóng)農(nóng)業(yè)治理困境帶來的推力共同構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府地方治理便利化邏輯的核心機(jī)制。
面對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境和規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)，縣鄉(xiāng)政府在小農(nóng)農(nóng)業(yè)與規(guī)模農(nóng)業(yè)之間開始更加傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)，以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)治理創(chuàng)造更加有利的治理空間。從河鎮(zhèn)近年來的實(shí)踐來看，縣鄉(xiāng)政府在土地流轉(zhuǎn)的前、中、后等各個(gè)環(huán)節(jié)都采取了向規(guī)模農(nóng)業(yè)進(jìn)行傾斜的農(nóng)業(yè)治理策略。這些治理策略雖然非常有利于規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展和縣鄉(xiāng)政府的農(nóng)業(yè)治理，但是卻形成了對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的惡意擠壓和排斥。
首先，在土地流轉(zhuǎn)前的土地整理過程中，縣鄉(xiāng)政府一方面將分布在田塊中間的大部分坑塘和配套的溝渠進(jìn)行填埋，另一方面通過合并田塊和填埋坑塘溝渠使田塊更大、更規(guī)則，大者一塊四五十畝，小者一塊也有一二十畝。這種水土條件十分有利于規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，卻與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的需求構(gòu)成矛盾。因?yàn)樾∞r(nóng)既無法耕種如此大的田塊，又無法單家獨(dú)戶地對(duì)接“大水利”[40]，而嚴(yán)重依賴于田間的坑塘溝渠等“小水利”。當(dāng)?shù)卣倪@種策略實(shí)則是在有意識(shí)地排斥小農(nóng)農(nóng)業(yè)以為規(guī)模農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。
其次，在土地流轉(zhuǎn)中縣鄉(xiāng)政府為了實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)開始積極操控原本自發(fā)調(diào)節(jié)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一是通過村級(jí)組織積極動(dòng)員農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，甚至給村級(jí)組織下達(dá)明確的土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)，使之采取一系列強(qiáng)制或半強(qiáng)制措施迫使農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地；二是縣鄉(xiāng)政府通過虛擬確權(quán)和土地功能分區(qū)[41]將各村民小組有待流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行集中連片，并規(guī)定將數(shù)據(jù)匯集到村委會(huì)統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)；三是為了使有待流轉(zhuǎn)的土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)集中，規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的最低門檻，即只有流轉(zhuǎn)面積達(dá)到100畝以上才有可能從村委會(huì)集中流轉(zhuǎn)土地。
最后，在土地流轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)中也著重向規(guī)模農(nóng)業(yè)進(jìn)行傾斜。在資金和項(xiàng)目投放上，當(dāng)?shù)卣粌H出臺(tái)了專門針對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金和項(xiàng)目政策，而且將大量普惠性的資金和項(xiàng)目向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行傾斜，甚至出現(xiàn)了扭曲的“壘大戶”現(xiàn)象。在生產(chǎn)服務(wù)上，縣鄉(xiāng)政府不僅積極構(gòu)建了針對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)渠道，而且將原本主要服務(wù)于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的服務(wù)體系也轉(zhuǎn)向主要服務(wù)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，從而弱化了對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的服務(wù)。
通過以上治理策略的綜合運(yùn)用，當(dāng)?shù)卣诤渔?zhèn)的農(nóng)業(yè)治理中確實(shí)取得了顯著的成效：在短短七年間，河鎮(zhèn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)所占耕地面積由1%上升到45%；正因?yàn)橐?guī)模農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展極大地方便了縣鄉(xiāng)政府的農(nóng)業(yè)治理，各項(xiàng)治理效果更加凸顯，從而順利將河鎮(zhèn)打造成為省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。但是由于這些治理策略在推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)卻在刻意排斥和擠壓小農(nóng)農(nóng)業(yè)，而且這個(gè)過程伴隨著各種強(qiáng)制或半強(qiáng)制措施，從而侵害了很多小農(nóng)的切身利益，削弱了社區(qū)共同體的發(fā)展，甚至增加了不少農(nóng)民對(duì)政府的不滿。
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，揭示規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力歷來是學(xué)術(shù)界的一大熱點(diǎn)問題。“社會(huì)中心論”范式在深度呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等自發(fā)力量的同時(shí)，卻忽略了國(guó)家作用。“國(guó)家主義”范式在將國(guó)家找回并作為核心解釋變量時(shí)，卻將國(guó)家視為鐵板一塊，從而忽視了地方自主性。規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的政績(jī)邏輯雖然注意到了地方政府的自主性，但卻沒有注意到地方政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的治理邏輯。
基于此，本文在經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了地方治理便利化這一分析框架，以揭示地方政府出于地方農(nóng)業(yè)治理便利化而推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的治理邏輯。研究表明，稅費(fèi)改革后由于項(xiàng)目下鄉(xiāng)帶來的地方農(nóng)業(yè)治理任務(wù)增加和中間層弱化削弱了地方農(nóng)業(yè)治理渠道，從而加劇了新形勢(shì)下小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境。這構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的推力。而規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展讓縣鄉(xiāng)政府直觀地感受到規(guī)模農(nóng)業(yè)較之于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理優(yōu)勢(shì)，使縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)治理中更加便于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施、打造亮點(diǎn)和管理控制。兩者“一推一拉”共同構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府基于地方治理便利化推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心機(jī)制。在地方治理便利化的驅(qū)使下，縣鄉(xiāng)政府在土地流轉(zhuǎn)的前、中、后等各個(gè)環(huán)節(jié)都采取了向規(guī)模農(nóng)業(yè)進(jìn)行傾斜的農(nóng)業(yè)治理策略。這些治理策略雖然有利于推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展和縣鄉(xiāng)政府的農(nóng)業(yè)治理，卻形成了對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的惡意排斥和擠壓，最終造成了侵害農(nóng)戶利益、削弱社區(qū)共同體和增加農(nóng)民對(duì)政府的不滿等不良后果。
本文提出規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的地方治理便利化邏輯，并非是否定“社會(huì)中心論”范式、“國(guó)家主義”范式和地方政府的政績(jī)邏輯做出的解釋，而是對(duì)這些研究的補(bǔ)充和推進(jìn)。事實(shí)上，只有綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自發(fā)力量、中央政府的作用、地方政府的政績(jī)邏輯和治理便利化邏輯，才能真正理解規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力，尤其是當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情下。
進(jìn)一步而言，在我國(guó)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中地方治理便利化邏輯的發(fā)生既是地方政府自利性的表現(xiàn)，更是地方農(nóng)業(yè)治理中地方政府與小農(nóng)對(duì)接的結(jié)構(gòu)性困境使然。在農(nóng)業(yè)治理任務(wù)增加的前提下，正是由于在上級(jí)政府與分散的農(nóng)戶進(jìn)行對(duì)接中起到關(guān)鍵中介作用的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的弱化，加劇了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境，從而倒逼地方政府積極轉(zhuǎn)向推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了我國(guó)的小農(nóng)農(nóng)業(yè)形態(tài)將長(zhǎng)期存在，規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展要與小農(nóng)農(nóng)業(yè)延續(xù)保持基本平衡，因此，地方政府在農(nóng)業(yè)治理中需要在兩者之間把握好一個(gè)度。為了在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中保持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的有序發(fā)展，需要防止地方政府基于地方治理便利化過度地推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)和惡意擠壓小農(nóng)農(nóng)業(yè)。為此，既要明令禁止其通過硬性下指標(biāo)和強(qiáng)制推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)，又要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)治理過程中政府與小農(nóng)對(duì)接模式。具體而言，需要特別重視歷史上延續(xù)至今的間接治理模式，強(qiáng)化鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在政府與農(nóng)民對(duì)接過程中的中介作用。
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Governance facilitation at local level: Governance Logic of Scale Agricultural Development
——Evidence from River Town in the South of Anhui Province
[Abstract]To explain the driving force of scale agriculture development, existing
research mainly places importance on the sociocentrism paradigm, the
nationalism paradigm and the logic of local governments’ performance,
ignoring governance logic of local government. Based on empirical
research, this paper analyzes the logic of governance facilitation at local
level of scale agriculturae development systematically. The research shows
that the difficulties in governance of small scaled agriculture at the county
level and the town level tend to be intensified, due to both increased
number of agricultural projects going to the rural area and the weakening
of governance middle class in the village. In contrast, scale agriculture
brings local governments more convenience to implement agricultural
projects, to forge sparkling points and to exert control. The above two
aspects together constitute core mechanism of promoting scale agriculture
via local governance facilitation. Based on that logic, the county
government and the town government have adopted a series of agricultural
governance strategies which are tilted toward scale agriculture, thus
forming the exclusion of small scaled agriculture. To prevent the local
governments from over-promoting the development of scale agriculture, it
is necessary to explicitly prohibit all kinds of misconduct, but also to
optimize it’s the docking mode with peasantry in agricultural governance
[Key words]Local Government；Scale Agriculture；Small Scaled Agriculture, Governance; Gutonomy
[②] 在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)設(shè)立農(nóng)技服務(wù)機(jī)構(gòu)外，村里設(shè)農(nóng)民技術(shù)員和科技示范戶，并通過他們借助基層組織為廣大分散的小農(nóng)提供農(nóng)技推廣服務(wù)。
[③] 在河鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣?guī)定規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在簽署土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)必須要向鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金，具體金額由2008年的每畝100元增加到2014年的每畝600元。而且規(guī)定保障金在合同到期后才如數(shù)退還，期間不計(jì)利息。
[④] 比如河鎮(zhèn)所在縣政府向每個(gè)被認(rèn)定為“大戶”（糧食作物的土地面積為100畝以上、經(jīng)濟(jì)作物的土地面積為20畝以上）的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體每畝每年發(fā)放60元的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，并為參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體交納50%的保費(fèi)，此外還對(duì)被評(píng)為優(yōu)秀“家庭農(nóng)場(chǎng)”的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)。
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