強制拆遷廢除的治理邏輯[①]

劉 銳

（四川大學公共管理學  四川成都 610064）

摘要：強制拆遷與和諧拆遷是既沖突又合作的關(guān)系。對于多數(shù)拆遷戶來說，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變拆遷工作方式，做足做好群眾工作，化解民眾的差異化訴求。當拆遷矛盾出現(xiàn)時，地方政府尤其應(yīng)注意端正工作態(tài)度，理解民眾意見，理性真誠的溝通。和諧拆遷對于糾正官僚主義作風、提高民眾的政府信任，減少拆遷矛盾和沖突意義重大。強制拆遷也并非一無是處，它要針對少數(shù)無理型釘子戶。無理型釘子戶為了謀求最大化利益，有采取暴力脅迫對方的潛質(zhì)和反集體反公益的屬性，單靠宣傳教育、做群眾工作，很難促成其妥協(xié)和順從。只有設(shè)立強拆制度，才能保障拆遷順利，地方政府才能集中精力，將和諧拆遷落到實處。

關(guān)鍵詞：強制拆遷   廢除  治理邏輯  和諧拆遷  釘子戶 

一、問題緣起

城市拆遷是工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然現(xiàn)象。無論是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，還是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，或者進行舊城改造，都離不開房屋拆遷環(huán)節(jié)。城市拆遷順利與否，不僅關(guān)系到建設(shè)項目的成敗與進度，而且關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的成敗與水平。 另一方面，城市拆遷與國家政策、法律制度、土地制度、公民權(quán)利、政府治理、房地產(chǎn)秩序、社會保障等密切相關(guān)，是我國社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾的聚集點及釋放口，城市拆遷及農(nóng)民安置的難易，將直接影響我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、及政府合法性的構(gòu)建。拆遷沖突作為重大的社會問題，引起學界的廣泛專注及密集討論。不少研究從經(jīng)濟學、法學、社會學視角討論拆遷沖突的社會表現(xiàn)、形成原因、政治后果、改革（完善）路徑。概括起來，主要有三種觀點：

一是認為拆遷沖突是政府貪贓枉法、濫用職權(quán)的產(chǎn)物，釘子戶及信訪數(shù)量的增加從側(cè)面反映出拆遷中的官民高度對立。從緩解社會風險與政治風險的角度考慮，應(yīng)該維護農(nóng)民的土地及房屋權(quán)利，給予農(nóng)民足夠的拆遷補償，改革征地拆遷制度，形成對公權(quán)力的制衡 [②]。

二是認為拆遷沖突的出現(xiàn)表明我國城市拆遷存在體制機制缺陷，只要從程序上完善城市拆遷制度，如實行事前公示制、補償聽證制、公開招投標制，或者改變政府壓服和強制執(zhí)行方式，實行“柔性治理”與和諧拆遷，即可減少拆遷沖突[③]。另外，對于拆遷補償及農(nóng)民安置不到位的情況，也可通過提高拆遷補償標準，加大行政拆遷的監(jiān)管力度，加強住房保障建設(shè)等制度建設(shè)來實現(xiàn)[④]。

三是認為拆遷沖突的頻發(fā)與拆遷制度之間并不是因果關(guān)系，當前拆遷沖突的劇烈與農(nóng)民土地權(quán)利虛弱并無對應(yīng)關(guān)系，主要是城市拆遷博弈的無序化[⑤]。當前拆遷沖突的發(fā)生，不僅與政府豪奪有關(guān)，而且與村莊結(jié)構(gòu)有關(guān)，村莊派性政治、地權(quán)沖突等將直接引起拆遷沖突[⑥]。在農(nóng)民階層輪廓清晰的背景下，拆遷沖突與土地收益在各階層間分配混亂有關(guān)系[⑦]。

已有關(guān)于拆遷沖突的研究全面且深刻，從中我們可感受到轉(zhuǎn)型期拆遷問題的復雜性及尖銳性，但它還不是對拆遷沖突的完整概括和清晰分析。且相關(guān)研究對城市拆遷中政府角色的討論太過情緒化與教條化，自上而下、自外而內(nèi)的浮泛討論較多，對央地關(guān)系下地方政府的拆遷邏輯考慮較少，對發(fā)展主義導向下地方政府的運行機制分析較少。對“公共利益”的討論太過本本化與玄學化，忽略了政府拆遷的整體性及長期性，對行政拆遷的演變機制及理論論述較少，對和諧拆遷、陽光拆遷對拆遷工作的綜合影響更少討論。更重要的是，當前的被拆遷者并不是鐵板一塊的弱勢群體，他們之間也有經(jīng)濟社會分化，釘子戶不只是維權(quán)，也有謀利訴求，對被拆遷者行動邏輯理解的膚淺帶來同情心的泛濫及理論思考的盲目化。

有鑒于此，筆者試圖從釘子戶、地方政府、中央政府三者博弈的視角討論拆遷沖突的發(fā)生演變機制，對“制度-結(jié)構(gòu)”約束下拆遷主體的行動邏輯作一深入分析，以勾勒出當前強制拆遷廢除的政治原因及治理邏輯。

二、強制拆遷與拆遷沖突的頻發(fā)

1991年3月，國務(wù)院頒布第一部城市拆遷法規(guī)——《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》），標志著國家介入城市拆遷沖突，保障拆遷公平正義，維護被拆遷人合法權(quán)益的大門正式打開。2001年6月，國務(wù)院對《條例》進行修改，出臺《城市房屋管理條例》（以下簡稱《新條例》）�！缎聴l例》明確規(guī)定按市場原則落實拆遷補償，補償方式是貨幣為主，房屋為輔。另外，《新條例》對拆遷程序的合法性做出規(guī)定，對違法拆遷的處罰力度也加大[⑧]。其中第十六條規(guī)定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”第十七條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”《新條例》通過行政立法的形式賦予地方政府強制拆遷的權(quán)力，帶來2001年之后房屋拆遷規(guī)模的迅速擴大及全國房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮，當然，強制拆遷帶來的官民沖突也迅速增加。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件的60%與土地有關(guān)，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右[⑨]。拆遷沖突的頻發(fā)帶來農(nóng)民土地維權(quán)，釘子戶的出現(xiàn)與農(nóng)民上訪成為反抗暴力拆遷的重要方式，其中不乏用極端手段維權(quán)的案例，給社會穩(wěn)定帶來極大威脅。

拆遷沖突讓中央政府傷透腦筋，也引起政學兩界的廣泛關(guān)注。學界主流觀點認為，拆遷沖突源于政府部門的違法行政，及拆遷過程中的職能錯位，要讓權(quán)力與權(quán)利達到平衡，使政府拆遷更多公益性，必須改革拆遷制度，明晰土地使用權(quán)，真正還權(quán)于民。具體說來，就是從立法的角度界定“公共利益”范圍，落實農(nóng)民土地承包權(quán)長久不變，允許農(nóng)村建設(shè)用地交易和流轉(zhuǎn)[⑩]。問題是，釘子戶的產(chǎn)生不只有維權(quán)邏輯，還有謀利及其他目標。且不說“公共利益”界定的困難，只從地方政府拆遷房屋、使用資金的全過程來看，就會發(fā)現(xiàn)“土地財政”的公益性與社會性，只從違法違規(guī)拆遷事件的發(fā)生，或者少數(shù)官員的貪污腐化入手，否定政府拆遷本身的合理性，與城市拆遷的整體邏輯并不符合[11]。從筆者及所在團隊的調(diào)查來看，拆遷沖突的發(fā)生主要有以下三個原因：

一是在巨大的土地增值收益面前，地方政府的自利性迅速膨脹，難以得到有效監(jiān)督與制衡，強制拆遷帶來權(quán)力尋租及與民爭利，拆遷戶因不滿利益被剝奪而奮起抗爭。將地方政府與拆遷戶兩個利益主體稍做比較可發(fā)現(xiàn)，地方政府掌握更多信息，力量對比上更為強大，拆遷過程中有絕對優(yōu)勢。地方政府作為理性經(jīng)濟人，為獲取更多土地利益，制定拆遷補償實行“一口價”，給予較低的拆遷補償，對拆遷戶不予安置；為了搞形象工程，增加領(lǐng)導政績，政府與開發(fā)商結(jié)盟，低價買地，高價賣地，既當裁判員又當運動員，利用權(quán)力尋租創(chuàng)租。而拆遷戶的土地權(quán)利弱小，沒有平等協(xié)商的權(quán)力，在強制拆遷具有合法性的背景下，只能在承認既定的低補償前提下，盡力爭取補償收益。每個拆遷戶的資源占有程度不同，索取補償安置的能力同，由此帶來博弈的無序化及補償分配的差異化，引發(fā)拆遷正義的喪失及拆遷沖突的頻發(fā)。

二是拆遷補償、拆遷安置機制不健全，行政拆遷缺乏吸納民眾需求，實現(xiàn)信息公開透明的有效程序，造成拆遷戶利益表達機制的不順暢，帶來政府濫用行政裁決及霸王拆遷，引發(fā)合理拆遷中不必要的官民沖突。不少地方官員的官僚主義氣息太重，在拆遷戶面前態(tài)度傲慢、不可一世，缺乏基本的溝通協(xié)商誠意，有時甚至以權(quán)欺人、威逼利誘，導致拆遷戶對地方政府的不信任甚至嫌厭怨恨。一些釘子戶的產(chǎn)生從側(cè)面反映出地方政府的官本位意識太強，服務(wù)群眾意識差。其次，當拆遷戶不滿拆遷補償，在補償細節(jié)上較真時，地方政府不想著以人為本，耐心解釋，以善意和真誠協(xié)商調(diào)解，不想著理性客觀的說明政策意圖，不循循善誘拆遷戶從大局出發(fā)，從長遠出發(fā)看待城市拆遷，反而添油加醋，不分青紅皂白的非議和責難，引起部分拆遷戶“嘔氣”成為釘子戶。筆者在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少拆遷沖突與農(nóng)民缺乏參與權(quán)、知情權(quán)，對拆遷補償有疑慮，對政府缺乏信任有關(guān)。正是地方政府對拆遷中評估、補償、安置等環(huán)節(jié)缺乏公開意識，對農(nóng)民的利益訴求缺乏了解尊重，才會出現(xiàn)同質(zhì)性拆遷與異質(zhì)性訴求協(xié)調(diào)不力引發(fā)的拆遷沖突。

三是地方政府在發(fā)展主義壓力及治理謀利型釘子戶的背景下，為了完成上級交付的中心工作，保證城市化的順利開展，保證基本的拆遷公平，必須實行強制拆遷，地方政府與釘子戶博弈的水平及后果決定拆遷沖突的發(fā)生概率。有學者將地方政府的任務(wù)分為“彈性任務(wù)”和“剛性任務(wù)”，剛性任務(wù)完成的好壞直接關(guān)系到地方政府的政績及人員升遷，有時一票否決制的壓力甚至關(guān)系到所有政府人員的工資、福利[12]。后稅費時代的地方政府，首要的中心工作是招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟，必然涉及到以地生財和城市拆遷。在目標管理責任制下，上級政府只關(guān)心下級政府的拆遷結(jié)果，對其工作能力及工作手段少有關(guān)心。另一方面，部分釘子戶的產(chǎn)生僅與試圖獲取更多土地利益有關(guān)，對于此類拆遷戶來說，拆遷是一夜暴富的最佳機會，奮力一博、漫天要價，賺得盆滿缽滿才是“政治正確”，哪怕訴求不合理、哪怕阻擋城市化進程。地方政府依法拆遷，難以解決，申請法院強制拆遷，也難以和諧拆遷。在壓力型體制及發(fā)展經(jīng)濟的考慮下，地方政府實行強制拆遷，拆遷沖突因此產(chǎn)生，成都唐福珍事件，重慶最牛釘子戶事件莫不是如此。

拆遷沖突的發(fā)生摻雜著復雜的利益博弈，與拆遷制度不完善，地方政府違法拆遷高度相關(guān)，與拆遷程序的不公開公正公平，引發(fā)民眾對政府不信任有直接關(guān)系。上述三個因素相互交織，相互影響，它們都與強制拆遷關(guān)聯(lián)密切，強制拆遷縱容了地方政府的強勢與霸道，造成合理的土地收益分配難以達成，及拆遷戶合法的土地權(quán)益得不到保障，引發(fā)農(nóng)民為奪取土地利益與政府相抗衡，多數(shù)拆遷沖突是政府壓制與農(nóng)民抗爭的集中表現(xiàn)。

三、強制拆遷廢除的治理后果

1、強制拆遷的廢除

2001年的《新條例》頒布實施后，各地展開了轟轟烈烈的拆遷運動，拆遷規(guī)模的擴大帶來拆遷沖突的快速增加，暴力拆遷、野蠻拆遷的負面報道越來越多。如2003年湖南嘉禾縣拆遷打出的“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”的標語引起輿論大嘩及民眾憤怒，“嘉禾拆遷”因此臭名昭著。再如江西宜黃事件，某官員說“沒有1%的強拆就沒有99%的自愿拆”也經(jīng)一些媒體和專家的炒作遭到社會譴責。筆者暫不去評論媒介動員及學者支招引發(fā)的拆遷沖突復雜化情況，只從中央政府的角度考察。為挽回地方政府的合法性，強化中央政府公正為民形象，體現(xiàn)對公民權(quán)利意識的基本尊重，中央必須對強制政拆遷做出糾正。于是乎，2003年以后，國家陸續(xù)頒布了各種旨在規(guī)范行政拆遷、維護民生權(quán)利的政策法規(guī)，如2003年出臺《關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》，2004年出臺《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》，2007年又出臺《物權(quán)法》。其目標主要有兩個，一是強調(diào)房屋拆遷必須為了公共利益，二是拆遷沖突頻發(fā)的地區(qū)必須停止強制拆遷，維護拆遷戶的利益。

2011年1月，《國有土地房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）頒布實施。比起《條例》和《新條例》，《征收條例》延續(xù)了《憲法》和《物權(quán)法》中拆遷補償?shù)南嚓P(guān)精神，同時明確了房屋征收必須以“公共利益”為前提，取消了行政部門的強制拆遷，如果拆遷戶超過規(guī)定期限不搬遷，地方政府應(yīng)申請基層法院強制執(zhí)行。從取消強制遷以斬斷政府侵犯民權(quán)的黑手來說，《征收條例》可謂是不小的進步。不過，廢除強制拆遷并不意味著拆遷沖突會因此減少或消滅。因為制度的完善只是減少利益沖突的一個必要條件，而非充分條件[13]。城市拆遷的本質(zhì)是土地增值收益的分配，如何分配利益不僅與法律制度有關(guān)，而且與利益主體的博弈能力有關(guān)，各主體都想獲取更多利益，是否能在利益斗爭中勝出，取決其利益表達能力及資源占有量的強弱對比。

辯證地看，任何社會都有矛盾，正是矛盾的存在及各方的博弈，才使社會形成動態(tài)平衡，社會發(fā)展才有活力。拆遷沖突不可怕，只要正視沖突，認真調(diào)查，仔細分析，有的放矢的解決拆遷沖突即可。而新頒布的《征收條例》徹底取消強制拆遷，全然不顧強制拆遷的部分合理性，從中國政治發(fā)展及政府合法性建設(shè)的角度講，也許合理且及時，但從化解拆遷沖突的角度講，規(guī)避矛盾并不能消滅矛盾，表面的平靜會帶來矛盾的更劇烈暴發(fā)，后果和問題也將更嚴重。

要通過城市化實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，就必須再分配土地增值收益，就必然帶來拆遷矛盾與沖突。之前的強制拆遷因其合乎法律，可對拆遷戶構(gòu)成硬約束，加上政府自身資源充足，城市拆遷可快速完成。當然，中央對地方的監(jiān)管能力不足及地方政府的自利性也會帶來以權(quán)謀私及權(quán)力尋租現(xiàn)象。現(xiàn)在取消強制拆遷，消除了地方政府拉大旗做虎皮似的制度性作惡能力，卻很真正消除拆遷沖突，因為拆遷沖突不只與拆遷方有關(guān)，還與拆遷戶有關(guān)，尤其是釘子戶有關(guān)。土地利益博弈的剛性決定了少數(shù)釘子戶不可能在規(guī)范政府拆遷及提高拆遷補償標準之后停止繼續(xù)要價的訴求。畢竟，有些釘子戶是利益博弈的產(chǎn)物，土地利益的分配必然伴隨斗爭與沖突。從法理上講，若遇到頑固不化，漫天要價的釘子戶，地方政府可申請法院強制拆遷。但2012年最高法院出臺《關(guān)于嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善輸征收拆遷案件的通知》中明確規(guī)定，“對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定的案件，地方法院要嚴格發(fā)、審查、執(zhí)行關(guān)，切實體現(xiàn)“裁執(zhí)分離”的原則，不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行。”2013年，最高法院又發(fā)布司法解釋強調(diào)，“除非經(jīng)過訴訟程序，法院不再參與針對城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中涉及違章建筑的強拆執(zhí)行。”筆者在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地部門一般不會向地方法院申請強拆，主要是走法律程序很麻煩，時間長、手續(xù)繁瑣不說，地方法院出于自保的考慮也不愿受理。在城市化目標及上級考核壓力下，地方只能在制度之外想辦法，“能干事、不出事、會做事”成為地方政府的用人原則，它帶來擺平釘子戶的“花錢買平安”及“穩(wěn)定就是搞定”的治理邏輯，非正式治理由此興起。

2、非正式治理及危機

在當前的城市拆遷中，地方政府因補償不到位引發(fā)拆遷沖突值得警醒。在廣大中西部地區(qū)，地方政府為獲取“土地財政”，多傾向于低價拆遷，國家要求提高拆遷補償很是合理。但拆遷沖突的頻發(fā)不僅與補償過低有關(guān)，而且與釘子戶為索要高補償，采取極端手段脅迫政府有關(guān)。而壓力型體制下的地方政府為了在“政治錦標賽”[14]中獲勝，多會實行目標管理責任制，將拆遷工作以“責任-利益連帶”方式，交給下級政府完成，以此層層加碼。同時，基層政府既有增加地方稅收的沖動，又有完成上級任務(wù)、做出政績，獲得行政升遷的動力�；鶎诱�府面臨發(fā)展與穩(wěn)定雙重壓，但它不會選擇被動應(yīng)付，而是動員足夠資源，在城市拆遷上不惜一切代價，包括使用強制強拆方式。因為中央的官僚體制是“向直接上級負責制”，直接上級對工作官員的職業(yè)生涯有著關(guān)鍵影響[15]。基層政府當然會謹小慎微的拆遷，但是偶爾的意外事故還是會激活民眾關(guān)于政府野蠻的印象，中央政府被迫加大懲罰力度，對基層的暴力拆遷給予“一票否決”。高壓的政治態(tài)勢與上級的發(fā)展主義壓力加在基層政府身上，讓基層政府苦不堪言，無可措手。雙重責任約束下的基層政府只能被動接受，想方設(shè)法完成拆遷工作。另一方面，城市拆遷的本質(zhì)是土地增值收益的分配，有利益就有博弈，就會出現(xiàn)矛盾和沖突，在強制拆遷被嚴格限制的背景下，基層政府只能利用非正式治理技術(shù)擺平拆遷矛盾。筆者依據(jù)所在團隊調(diào)查，歸納出以下三種非正式治理技術(shù)：

一是與用地的開發(fā)商談判，讓開發(fā)商組織人手拆遷。土地開發(fā)有巨大的利益，形成一條龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，自外而內(nèi)的看，處于產(chǎn)業(yè)鏈頂端的是地方政府和開發(fā)商，地方政府只要做好土地文章，經(jīng)營好城市，就有巨額的經(jīng)濟利益與政治好處。開發(fā)商如果能為政府效勞，協(xié)助完成拆遷，對他競得土地助力不小。從分類治理[16]的角度講，依法拆遷并不能阻止拆遷沖突。因為暴力拆遷不只專屬于權(quán)力擁有者，也屬于少部分釘子戶，拆遷方與釘子戶的矛盾不可調(diào)和。少部分釘子戶的抗爭并不是人民內(nèi)部矛盾，而是具有較強的敵我矛盾色彩[17]。部分釘子戶的產(chǎn)生只為追求利益最大化，它與地方政府是斗爭關(guān)系，只要有利可圖，釘子戶便無所不用其極，哪怕使用暴力手段。在“以人為本”和“民生主義”的政治輿論下，如果出現(xiàn)惡性事件，從上到下都是異口同聲的指責地方政府。從順利完成拆遷工作，規(guī)避拆遷沖突的角度講，地方政府很愿意讓開發(fā)商拆遷，以對付少數(shù)頑固的釘子戶。釘子戶當然會想出各種辦法阻擋拆遷，如威脅開發(fā)商，與其他釘子戶串聯(lián)，甚至與黑灰勢力聯(lián)合。開發(fā)商也很清楚，一戶釘子戶不拆，會影響整個建設(shè)大局，帶來巨大經(jīng)濟損失，因此，必須運用資源盡快搞定釘子戶，最為容易的是請黑社會介入拆遷。一般說來，釘子戶再怎么聯(lián)合，都難以與開發(fā)商相抗衡，適宜的策略是改漫天要價為多要點好處。 有時遇到特別強硬的釘子戶，或者開發(fā)商拆遷經(jīng)驗不足，出現(xiàn)自焚事件或傷害事件，地方政府只能坐以待斃，等待上級問責。

二是請拆遷公司拆遷，實行項目包保制，通過“花錢買服務(wù)”來達到“平安拆遷”。廢除強制拆遷，實行依法拆遷，意味著地方政府不能再使用斷水、斷電、抄家、株連等方式恐嚇普通村民。另一方面，普通村民并不會坐等拆遷，他們也會有思想和物質(zhì)準備，如種房子、種樹、蓋院墻。多數(shù)村民都清楚，城市拆遷大勢不可阻擋，且能帶來經(jīng)濟實惠，更重要的是，拆遷實惠需要爭取，需要斗爭，會哭的孩子有奶吃。因此，城郊村民不會滿足于規(guī)定的拆遷補償，而是采取各種策略多要拆遷好處，由此帶來拆遷博弈的無序化及拆遷負擔的增大。地方政府當然不會善罷干休，在疲于應(yīng)付并做好計算后，地方政府選擇將拆遷工作打包給拆遷公司，拆遷公司可利用非常規(guī)手段擺平拆遷戶。因法律明確禁止強制拆遷，拆遷公司也會盡量避免，轉(zhuǎn)而運用風險更小、收益更大的擺平策略，如恫嚇威脅拆遷戶使其精神緊張，騷擾拆遷戶的生活使其精神焦慮，偶爾使點小手段，如在門前潑糞，用磚頭砸窗戶，即可使多數(shù)拆遷戶自認倒霉，乖乖就范。對于少部分無端要價的硬釘子，拆遷公司依然能擺平。因為雙方都在超出法律準繩的水平上行動，拆遷公司可以隱蔽治理，以黑制黑、以暴制暴。更關(guān)鍵的是，拆遷公司可持續(xù)干擾拆遷戶的生產(chǎn)生活，讓拆遷戶防不勝防，無處申訴，在持久的斗爭中釘子戶也會敗下陣來。拆遷公司拆遷的問題有兩點：一是地方政府要花費心思監(jiān)管拆遷公司，還要評估雇拆遷公司的成本。有時拆遷公司人為制造矛盾，引發(fā)民眾懷疑與糾纏，因此引起拆遷沖突，地方政府是雇傭方，雖然沒有主動暴力拆遷，依然要負全責。二是拆遷公司實行項目管理方式，同質(zhì)化給予拆遷戶補償，很難援引群眾工作方式，對拆遷戶進行“分類治理”，甄別經(jīng)濟“困難戶”并給予救助。對于“困難戶”來說，一旦房屋被拆遷即意味著無家可歸，“困難戶”只能以“弱者的武器”拼命反抗，拆遷事故因此發(fā)生，相關(guān)責任人只好鋃鐺入獄。

三是通過替換村治精英，構(gòu)建緊密的鄉(xiāng)村關(guān)系，利用“狠人治村”或“混混治村”來完成拆遷工作。村級組織是村莊事務(wù)的直接管理者，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不同，村干部由村民選舉產(chǎn)生，是“不脫產(chǎn)”干部，具有非正式色彩，是村民自治的載體。若是村干部充當拆遷先鋒，則其非正式身份及非正式治理對克服暴力拆遷的弊端，糾正釘子戶的無理訴求具有顯著效果，畢竟，在熟人社會中，村干部有諸多治理技術(shù)制衡村民。與利用社會力量完成拆遷工作相比，通過村組織實行間接治理是風險可控、收益最大、效果最好的拆遷方式，基層政府當然會不遺余力的拉攏村干部，建立新型的鄉(xiāng)村利益共同體，保證村干部死心踏地的聽從指揮。為此，基層政府除開利用“面子”、“兄弟”等私人感情來活絡(luò)鄉(xiāng)村關(guān)系，也會利用巨量利益俘獲村治精英，誘導其與基層政府保持一致。取消農(nóng)業(yè)稅后，村級組織的制度性治理能力大大弱化，要保障拆遷順利，平息拆遷矛盾，擺平釘子戶，需要社會資源雄厚、私人能力強大的村莊精英當村干部，就要對不配合拆遷任務(wù)、工作能力差的村治精英進行替代，村莊中的狠人或混混因此登上村政舞臺。新型村治精英多具有黑灰氣質(zhì)，他們擺平釘子戶的方式有兩種：一是將其納入治理組織，集體合謀向上爭資跑項，或者吞噬轉(zhuǎn)移進村的資源；二是與釘子戶和非體制精英搞好私人關(guān)系，平時給予額外好處和政策照顧，在房屋拆遷上多給補償，以換取他們的支持和協(xié)助[18]。對于不妥協(xié)的普通村民，新型村治精英會利用暴力威脅促成其順從。從短期來看，新型村治精英可消滅拆遷矛盾，約束釘子戶的無理要價，徹底實現(xiàn)和諧拆遷，但這種村治形態(tài)對政府合法性及基層灰黑化的影響不可小視，很容易積蓄起民眾怨恨甚至仇官情緒，帶來社會不穩(wěn)定。另外，釘子戶、非體制精英、體制精英圍繞資源下鄉(xiāng)形成緊密的分利共同體，會帶來基層治理內(nèi)卷化及鄉(xiāng)村社會灰黑化。

中央取消強制拆遷的目標是規(guī)范政府拆遷，并假設(shè)地方政府在政治壓力下會依法行政，做好群眾工作，由此，拆遷沖突會相應(yīng)減少。強制拆遷確實有很多問題，但暴力拆遷的源頭并不只有地方政府，也有釘子戶的主動制造。少數(shù)釘子戶與拆遷方的矛盾并不是人民內(nèi)部矛盾，寄希望于教育群眾、服務(wù)群眾難以化解拆遷沖突。另一方面，在目標責任制與錦標賽體制下，地方政府難有做群眾工作的動力，它將拆遷矛盾轉(zhuǎn)移給社會勢力，利用非正式治理技術(shù)擺平釘子戶。這不僅帶來暴力拆遷的失控，而且?guī)�來基層治理新問題，國家合法性進一步流失。

四、和諧拆遷的困局與出路

在政府主導的城市拆遷中，不合作的拆遷戶利益訴求多樣，政府不經(jīng)過調(diào)查研究，不“分類治理”卻隨意強制拆遷，帶來不少官民沖突。學界的慣性思維是改革拆遷制度，維護農(nóng)民土地權(quán)益。政界的慣性思維是改變政府工作方法，保證拆遷工作公開透明。和諧拆遷和陽光拆遷即在此思考基礎(chǔ)上被提出。和諧拆遷主要有三點：一是完全依法拆遷，嚴厲打擊政府暴力拆遷行為；二是把群眾利益放在首位，帶著深厚感情做工作，多為群眾謀利；三是實行陽光拆遷，堅持拆遷操作的科學統(tǒng)一，公開、公平、公正。

陽光拆遷和依法拆遷是和諧拆遷的重要特征，但和諧拆遷不能只針對地方政府，還要規(guī)制拆遷戶和釘子戶。辯證地看待釘子戶，其中既有維護合法權(quán)益，弘揚法治精神的維權(quán)型釘子戶，也有不滿工作人員盛氣凌人、野蠻行政，拆遷補償?shù)偷纳陶勑歪斪討�，還有為獲取利益最大化，不惜采取暴力手段的無理型釘子戶。城市拆遷的本質(zhì)是利益再分配，有利益的地方就有博弈，就有拆遷矛盾。當依法拆遷和陽光拆遷成為意識形態(tài)，地方政府的強制拆遷被嚴格限制時，維權(quán)型釘子戶的發(fā)生概率將大大減少，與之相對，無理型釘子戶的漫天要價概率將大大增加，由此帶來博弈的更加無序化及拆遷沖突的更趨激烈。

商談型釘子戶的產(chǎn)生與拆遷補償方式單一化有關(guān)。拆遷補償標準由政府統(tǒng)一制定，主要依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平。當前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化，每個拆遷戶對拆遷補償?shù)慕邮芏仁遣煌�的，也就是說，一元化的補償方式與多元化的補償訴求之間存在根本矛盾。如果土地集體所有制強大，可通過分配部分收益給村集體，充分發(fā)揮村民自治作用，讓村民的差異化訴求在村莊內(nèi)消化。問題是，國家政策和法律早已削弱土地集體所有制，村組織的治理能力也大大弱化，現(xiàn)在再通過村組織協(xié)調(diào)多樣化訴求，將帶來村干部與村民的直接沖突，及基層社會的失序。地方政府不得不承擔起解決拆遷戶差異化訴求的責任，工作壓力和交易成本相繼增大。吊詭之處在于，如果地方政府搞“陽光拆遷”、依法拆遷，拆遷戶的差異化訴求將難以滿足，拆遷“困難戶”的房屋即意味著其流離失所、生活無著落。出于生計保障的考慮，“困難戶”會不惜代價，甚至以生命做賭注，全力爭取更多拆遷補償，地方官員所謂的“可憐之人必有可恨之處”的“刁民”邏輯大抵如是，拆遷沖突當然會發(fā)生，且會很殘酷很惡劣。如果地方政府“暗箱操作”，各人心里都有一個補償價格，他們會利用政府的不公開透明與之做斗爭，多要一點是一點，拆遷戶之間的相互“攀比”現(xiàn)象及后續(xù)的不停“找補”、上訪現(xiàn)象也因此發(fā)生。地方政府不厭其煩，無奈的“花錢買平安”，奉行“只要結(jié)果不要過程”的治理邏輯。其社會后果是，隨著時間的推移，拆遷戶逐漸學會利用體制漏洞有意違規(guī)，官民博弈將越發(fā)無序化，城市拆遷也會越來越困難。在“不講理就是講理”的“刁民”反抗下，地方政府只好采取隱蔽治理方式，以“踩線”甚至“越線”的技術(shù)來保證拆遷工作的完成[19]。當然，若考慮不周密、有媒體的介入、外加專家的叫囂，則有可能催生意外事件，帶來擺平釘子戶的困難及拆遷暴力的發(fā)生 [20]。

實際上，要保障城市拆遷的公平、公正，滿足拆遷戶的差異化訴求，就要發(fā)揚村民自治、實行社會民主，就要依靠村集體的“分類治理”。村干部是熟人社會的一員，與村民共享 “地方性知識”，清楚的了解村民思想、家計、關(guān)系狀況，能對拆遷戶進行有效分類治理。當村組織日益脫嵌于鄉(xiāng)村社會，依靠集體分配利益的矛盾就上移給地方政府。地方政府對拆遷戶的分類存在固有缺陷，在打擊無理型釘子戶、救助困難戶上又無能為力，各種拆遷矛盾摻雜其中，相互糾葛，共同制造出“征地拆遷天下第一難”及拆遷沖突屢禁不止的基層實踐。

對和諧拆遷的衍生問題進行分析并不是說中央要求的和諧拆遷方向有誤，筆者在上文中多次指出，不少釘子戶事件及拆遷沖突的發(fā)生源于拆遷程序不規(guī)范，政府和拆遷戶缺乏溝通。筆者在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房屋拆遷公告不及時張貼，政府任意斷水斷電毀路，拆遷聽證會形同虛設(shè)，拆遷補償缺乏溝通協(xié)商，相關(guān)拆遷政策文件不公開，地方政府在拆遷中搞“一言堂”，工作人員官僚作風強等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。這種不公開、不協(xié)商的拆遷程序讓有些人跑關(guān)系、拉人情，得到不少好處，影響社會公平，帶來拆遷失序。另外，拆遷方與拆遷戶間缺少有效的協(xié)商機制，使得民眾意見難以上傳，差異化的補償訴求難以化解，帶來補償標準的不適應(yīng)及部分民眾的不滿。再者，官僚主義對拆遷沖突的發(fā)生起著關(guān)鍵作用，地方政府的權(quán)力與普通民眾的權(quán)利不處在一個平等地位，有些地方官員在長期工作中習慣了頤指氣使、態(tài)度倨傲、高高在上，拆遷戶稍有不滿和拖延，官本位思維馬上變?yōu)槔�用警察和法院強制�?zhí)行，迫使民眾認同和接受的野蠻拆遷邏輯，帶來民怨的聚集及群體的泄憤。

中央要求實行和諧拆遷，主要目的是制止地方政府的濫用職權(quán)行為，端正地方政府的工作態(tài)度，并希望地方政府能提高執(zhí)政水平，體現(xiàn)對民眾利益的人文關(guān)懷，帶著深厚的感情做好群眾工作，通過宣傳、說服、解釋來教育群眾，動員群眾拆遷。以提高民眾對拆遷的接受度，提高拆遷政策的執(zhí)行力，進而提高政府公信力和拆遷效率。正是和諧拆遷讓公民權(quán)利更受尊重，讓公眾意識更被包容，讓官民溝通機制更為完善，政府職能轉(zhuǎn)變才有動力，依法治國才更有活力。

五、結(jié)語

強制拆遷與和諧拆遷是既沖突又合作的關(guān)系。對于多數(shù)拆遷戶來說，應(yīng)該轉(zhuǎn)變拆遷工作方式，做足做好群眾工作，化解民眾的差異化訴求。在拆遷過程中出現(xiàn)矛盾時，地方政府尤其應(yīng)注意端正工作態(tài)度，以善意、務(wù)實的態(tài)度耐心協(xié)商，理解民眾意見，理性真誠的溝通。和諧拆遷對于糾正官僚主義作風、提高民眾的政府信任，減少拆遷矛盾和沖突意義重大。強制拆遷也并非一無是處，它要針對少數(shù)無理型釘子戶。無理型釘子戶的無端要價并不屬于政治學意義上的人民內(nèi)部矛盾，該類釘子戶為謀求最大化利益，有采取暴力脅迫對方的潛質(zhì)和反集體反公益的屬性。對于具有敵我矛盾色彩的釘子戶來說，單靠宣傳教育、做群眾工作，很難讓他妥協(xié)和順從，只有設(shè)立強拆制度，以為壓制其漫天要價提供制度支持，才能保障拆遷順利。地方政府才能集中精力，將和諧拆遷落到實處。

強制拆遷與和諧拆遷相互配合，相得益彰，“和諧”才能真正成為拆遷的主旋律！