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行政吸納村莊的邏輯
——S市農(nóng)村調(diào)查
劉 銳[①]
（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610064）
摘要：論文以S市農(nóng)村的田野調(diào)研資料為基礎(chǔ)，探討利益密集型地區(qū)的“行政吸納村莊”現(xiàn)象。“行政吸納村莊”表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村組織變?yōu)榇砣�，向村�?jí)輸入大量的物質(zhì)性資源，再以獎(jiǎng)懲制度激發(fā)村級(jí)治理積極性；二是村組織以行政民主保證資源分配的形式正當(dāng)性，吸納精英建立咨詢性組織保證權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，以過(guò)密化資源輸入緩解對(duì)抗力量維系表面的村莊秩序。“行政吸納村莊”使村組織規(guī)模不斷膨脹、物質(zhì)性資源的利用越發(fā)低效浪費(fèi)，村級(jí)治理強(qiáng)行政色彩與去政治性共存。只有夯實(shí)村民自治制度賴(lài)以實(shí)施的基礎(chǔ)，以資源下鄉(xiāng)為契機(jī)促進(jìn)自組織發(fā)育，“行政吸納村莊”的治理模式才會(huì)被揚(yáng)棄。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 吸納 村莊社會(huì) 去政治性
一、問(wèn)題提出
改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家改變鄉(xiāng)村治理方式，全能主義政治逐漸讓位于“鄉(xiāng)政村治”。鄉(xiāng)村社會(huì)治理領(lǐng)域的固有復(fù)雜性，使得相關(guān)研究不僅探討制度與治理關(guān)系，而且探討實(shí)踐領(lǐng)域的管理、自治與村莊關(guān)系。依據(jù)視角及內(nèi)容的差異，筆者將相關(guān)研究分為三類(lèi)：
一是規(guī)則視角的鄉(xiāng)村治理研究。該類(lèi)研究遵循制度主義解釋框架，試圖找到影響基層治理的結(jié)構(gòu)性特征。如張靜認(rèn)為，規(guī)則“不是社會(huì)規(guī)范意義上的制度，它是對(duì)各種行為正當(dāng)性的確定體系”[①]。黃宗智認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)分析框架不適合中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，他提出“第三領(lǐng)域”概念來(lái)理解縣以下行政體系[②]。
二是主體視角的鄉(xiāng)村治理研究。該類(lèi)研究關(guān)注轉(zhuǎn)型期的秩序維系機(jī)制，認(rèn)為用利益分析方法能更深入分析問(wèn)題。如仝志輝等人依據(jù)權(quán)力的社會(huì)基礎(chǔ)差異，將村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分為四種類(lèi)型，探討村級(jí)權(quán)力運(yùn)行與合法性的關(guān)系[③]。吳毅指出，“代理人”與“當(dāng)家人”的角色劃分過(guò)于靜態(tài)和結(jié)構(gòu)化，用“守夜人”和“撞鐘者”更能反映情境下的村干部特征[④]。
三是資源視角的鄉(xiāng)村治理研究。吉登斯將權(quán)力與資源占有相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為治理目標(biāo)的達(dá)成需集中資源[⑤]，不少學(xué)者探討資源輸入下基層治理狀況。如賀雪峰認(rèn)為，資源輸入模式差異帶來(lái)不同的治理邏輯，城郊農(nóng)村治理多援引體制外力量、對(duì)不合作者采用擺平術(shù)[⑥]。陳柏峰認(rèn)為，1990年以來(lái)上訪治理能力不足與話語(yǔ)權(quán)缺失，可調(diào)動(dòng)的權(quán)威性資源越來(lái)越少有很大關(guān)系[⑦]。
已有研究偏重治理術(shù)探討，忽視治理與政治的關(guān)系，弱化了鄉(xiāng)村治理性質(zhì)。鄉(xiāng)村善治是各因素綜合的結(jié)果，是國(guó)家意志貫徹和農(nóng)民利益被滿足。它既包括鄉(xiāng)村秩序達(dá)成，又包括治理講求基本原則，既包括行政民主的推行，又包括政治民主的實(shí)現(xiàn)。本研究用“行政吸納村莊”概括鄉(xiāng)村場(chǎng)域的復(fù)合治理狀況。主要指發(fā)達(dá)地區(qū)政府向農(nóng)村輸入過(guò)密資源，帶來(lái)對(duì)村組織的控制，誘導(dǎo)出村級(jí)行政民主、消彌了村莊權(quán)力斗爭(zhēng)、造就了村民表面遵從。過(guò)密化治理績(jī)效與鄉(xiāng)村去政治化共生，它使普通村民的訴求不受約束，基層民主實(shí)踐遭遇治理危機(jī)。
本文資料來(lái)源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)對(duì)S市農(nóng)村的田野調(diào)查。調(diào)研時(shí)間為2015年11-12月，調(diào)研方式為深度訪談和參與式觀察，調(diào)研對(duì)象為S市的4區(qū)4鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)以一個(gè)村莊為重點(diǎn)，兼顧其他村莊的情況。S市地處華東是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，S市農(nóng)村屬于利益密集型農(nóng)村。盡管各村區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)水平等有差異，但鄉(xiāng)村治理形態(tài)、資源輸入模式高度雷同。為了清晰說(shuō)明S市農(nóng)村治理問(wèn)題，本文主要使用A鎮(zhèn)陳村材料，同時(shí)結(jié)合使用其他調(diào)研材料。
二、控制的自治
學(xué)界探討的鄉(xiāng)村關(guān)系，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織關(guān)系。村組織包括村支部和村委會(huì)，村支部接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)村組織的關(guān)系構(gòu)成及關(guān)系強(qiáng)弱，不僅要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村組織的方式，還要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予村組織的資源誘惑。A鎮(zhèn)政府從兩方面控制村組織，一是找到適宜的村莊領(lǐng)導(dǎo)，保證其徹底的遵從上級(jí)，二是控制村級(jí)財(cái)力的主要來(lái)源，防止村干部利用體制權(quán)力謀利。
1、控制集體產(chǎn)權(quán)
我們將精英參政動(dòng)機(jī)分為三類(lèi)，一是社會(huì)報(bào)酬、二是經(jīng)濟(jì)利益、三是政治地位。A鎮(zhèn)的村莊開(kāi)放及權(quán)威離散，使精英難有為社會(huì)報(bào)酬參政的動(dòng)力，他們聚焦于謀求利益或政治地位。若村莊利益流大且產(chǎn)權(quán)主體模糊，精英就會(huì)為掌握分配權(quán)參與競(jìng)選。村莊最大的彌散利益是土地，若地權(quán)主體多元且眾多利益附著其上，精英就會(huì)爭(zhēng)奪地利從而產(chǎn)生地權(quán)沖突，A鎮(zhèn)為規(guī)避地權(quán)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的不穩(wěn)定，就控制資源流向制定有序的分配策略。
A鎮(zhèn)所在S市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，村民收入提高帶來(lái)建房高潮。如果政府不管理宅基地使用，精英就會(huì)圍繞宅基地取得競(jìng)爭(zhēng)，宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)帶來(lái)貧富分化問(wèn)題，村干部也會(huì)利用分配權(quán)謀利[⑧]。A鎮(zhèn)于是從1992年開(kāi)始控制，嚴(yán)格按一戶一宅制度批宅基地，在全鎮(zhèn)清查宅基地并發(fā)放土地證。凡是村民有房屋又想改建的，宅基地面積統(tǒng)縮至180平方；若是村民轉(zhuǎn)讓自家的宅基地，轉(zhuǎn)讓后不再有資格申請(qǐng)宅基地。1990年代村級(jí)治理任務(wù)繁重，不管設(shè)置多么嚴(yán)格的管理制度，村組織都有可能實(shí)施選擇性治理。A鎮(zhèn)于是在村一級(jí)設(shè)立條線干部農(nóng)建員，主要負(fù)責(zé)管理農(nóng)村土地尤其是宅基地。農(nóng)建員的人事關(guān)系歸村組織，業(yè)務(wù)關(guān)系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，工資則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一撥付。垂直管理效果明顯，全鎮(zhèn)少有因宅基地邊界引發(fā)的矛盾，村干部利用分配權(quán)謀利的現(xiàn)象更少。問(wèn)題是，正常宅基地翻新也被政府阻止，截至2015年，陳村更新房屋的戶數(shù)不到5%，村民進(jìn)城買(mǎi)房導(dǎo)致村莊越發(fā)向空心化。
A鎮(zhèn)1990年代初征地，遵循1982年征地條例，征地后村組織得5000元/畝，稱(chēng)之為“發(fā)展再生產(chǎn)基金”，村民被安排到集體企業(yè)，或直接到區(qū)勞動(dòng)局上班。我們從中看出，集體地權(quán)是存在的。一般情況下，村組織會(huì)拿該資金代交農(nóng)業(yè)稅，3-5年后再以集體的名義調(diào)地。在城鄉(xiāng)二元制度下，征地招工要比種田體面，大部分村民愿意被征地。
陳村2005年被征地時(shí)，征地補(bǔ)償演變?yōu)?ldquo;土地?fù)Q鎮(zhèn)保”、“宅基地?fù)Q房”。“鎮(zhèn)保”是S市的特殊社會(huì)保障政策，保障水平介于社保與新農(nóng)保之間，依靠的是區(qū)鎮(zhèn)強(qiáng)大的財(cái)政供給能力。我們了解到，A鎮(zhèn)農(nóng)保是1220元/月，鎮(zhèn)保是1520元/月，從農(nóng)村消費(fèi)看，即使實(shí)行低水平的農(nóng)保，也能維系村民基本生活，會(huì)過(guò)日子的人還有節(jié)余，鎮(zhèn)保的福利功能更明顯，村民因此愿意被征地。
按照統(tǒng)分結(jié)合的土地制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要與村民打交道，還要滿足村級(jí)地利要求。如果遵照征地程序分配集體以地利，村組織就需要保管補(bǔ)償，村干部就可能以權(quán)謀私，干群關(guān)系就會(huì)因此緊張。A鎮(zhèn)出于“不出事”邏輯考慮，不僅不補(bǔ)償村社集體一分錢(qián)，而且通過(guò)村財(cái)鄉(xiāng)管制度，不讓村干部摸一分錢(qián)。它帶來(lái)的影響是，凡是靠近城鎮(zhèn)征地多的區(qū)域，村莊財(cái)政空殼化態(tài)勢(shì)增強(qiáng)。
一方面，村莊財(cái)政空殼化降低了村莊公共服務(wù)能力，使得村組織變成可有可無(wú)的懸浮型組織。另一方面，鄉(xiāng)村組織關(guān)系、村級(jí)治理客觀存在，它仍需完成上級(jí)交付的各項(xiàng)任務(wù)，處理村莊生產(chǎn)生活中各類(lèi)事務(wù)。村組織因此依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，逐漸演變?yōu)?/span>A鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。
2、控制村級(jí)權(quán)力
一般認(rèn)為，村支書(shū)由上級(jí)任命，村主任由村民選出，二者的權(quán)力合法性不同，會(huì)帶來(lái)村村兩委矛盾。另外，若村政位置有誘惑力，精英就會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)就會(huì)失衡。我們調(diào)查的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均是通過(guò)行政授權(quán)增強(qiáng)支書(shū)權(quán)力，從選舉機(jī)制入手增強(qiáng)政府控制力，以解決治理中的支配與服從關(guān)系。
《S市村委會(huì)選舉辦法》規(guī)定，“選舉村民委員會(huì)，采取無(wú)記名投票方法�？梢杂傻怯泤⒓舆x舉的村民一次投票選舉產(chǎn)生”。表面看來(lái)，無(wú)候選人選舉減少了外來(lái)干預(yù)，擴(kuò)大了村民自由競(jìng)選空間，實(shí)際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)從其他方面加強(qiáng)了控制。
首先，A鎮(zhèn)有一套完備的后備干部制度，它或者由政府挑選村書(shū)記助理，或者由村書(shū)記尋找能人來(lái)實(shí)現(xiàn)。A鎮(zhèn)于2005年公開(kāi)招聘，應(yīng)聘者不受地域限制，最終選拔會(huì)注重村籍。應(yīng)聘成功者先在村里做助理，若表現(xiàn)優(yōu)秀2年后當(dāng)選委員，再一步步走地向書(shū)記職位。
其次，A鎮(zhèn)為保證選出的村書(shū)記符合己意，會(huì)在選舉前召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)暗示人選。再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)找村領(lǐng)導(dǎo)談話，村干部找老黨員老干部談心，老黨員老干部引導(dǎo)村民方式，逐級(jí)使選舉有序、選舉人固定下來(lái)。另外，在選舉村干部前，一般先選村民組長(zhǎng)。小組長(zhǎng)名義上是民選，實(shí)際是原小組長(zhǎng)推薦到村里，上報(bào)A鎮(zhèn)獲得同意后，再由村民去勾選。選上的小組長(zhǎng)再做宣傳，引導(dǎo)村民選票倒向后備干部。
最后，村組織要保證拿流動(dòng)票箱者向組織靠攏，村民填票時(shí)拿票箱者會(huì)進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)。半熟人社會(huì)中的村莊精英與公眾人物是有距離的，一般是在村組織待得時(shí)間越長(zhǎng)越為大家了解。若后備干部行為端正，多與村民打交道，一般會(huì)被村民選上。村民則對(duì)誰(shuí)當(dāng)選無(wú)所謂，只要上臺(tái)的人好好服務(wù)。
相較于村委選舉的復(fù)雜，支委選舉要簡(jiǎn)單得多。按照《S市黨的基層組織選舉細(xì)則》，先由黨員自下而上選出3個(gè)支委，再由A鎮(zhèn)找3人談話任命書(shū)記。由于村支部的黨員人數(shù)少，候選人動(dòng)員要相對(duì)容易，再加上前期政府開(kāi)會(huì)授意，很容易選出適宜的書(shū)記。為防止書(shū)記與主任權(quán)力對(duì)峙，帶來(lái)政治斗爭(zhēng)和班子不團(tuán)結(jié)，A鎮(zhèn)要求書(shū)記主任“一肩挑”。具體說(shuō)來(lái)，村委與支委交叉任職，當(dāng)選的村主任兼村書(shū)記。若勝選者不是黨員，A鎮(zhèn)讓其兼任書(shū)記，不過(guò)要開(kāi)會(huì)解釋。
“一肩挑”造就出村組織內(nèi)權(quán)力差別，提高了政府控制村組織的能力，畢竟，村書(shū)記要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，但它不意味著村組織有做事動(dòng)力。通過(guò)控制地利使村政位置無(wú)利可圖，如果A鎮(zhèn)再不設(shè)置優(yōu)越的薪酬體系，村干部就可能退出公職去市場(chǎng)淘金，或者將村級(jí)治理當(dāng)作副業(yè)來(lái)完成。換個(gè)角度看，只有村干部都珍視該位置，政府行政命令才有效力，自上而下任務(wù)才能落實(shí)，A鎮(zhèn)于是從經(jīng)濟(jì)政治兩方面激勵(lì)。
A鎮(zhèn)的村干部報(bào)酬分為五級(jí)，第一級(jí)是村書(shū)記，18-20萬(wàn)元/年，第二級(jí)是副主任，10-12萬(wàn)元/年，第三級(jí)是支部委員，8-10萬(wàn)元/年，第四級(jí)是村委委員，6-8萬(wàn)元/年，第五級(jí)是專(zhuān)職人員，如電工、農(nóng)建員、泵站管理員，5-6萬(wàn)元/年。A鎮(zhèn)為了增強(qiáng)對(duì)村組織激勵(lì)，將村干部報(bào)酬分為兩塊，績(jī)效報(bào)酬比基礎(chǔ)報(bào)酬高得多。如陳村書(shū)記基本報(bào)酬6-7萬(wàn)元/年，績(jī)效報(bào)酬可拿到10多萬(wàn)元/年，其他村干部績(jī)效報(bào)酬是基礎(chǔ)報(bào)酬的2倍。A鎮(zhèn)每年與村書(shū)記簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，村書(shū)記將任務(wù)細(xì)化分配給條線干部。A鎮(zhèn)根據(jù)村莊年終得分確定村書(shū)記的報(bào)酬，村書(shū)記根據(jù)目標(biāo)完成情況決定村干部報(bào)酬。該模式形式類(lèi)似行政發(fā)包制[⑨]，其實(shí)與之相差甚遠(yuǎn)。行政發(fā)包制核心是下級(jí)組織承擔(dān)責(zé)任，下級(jí)組織權(quán)力實(shí)施有一定自主空間，A鎮(zhèn)則是在強(qiáng)行政控制下村書(shū)記負(fù)總體責(zé)任，實(shí)際是條線村干部依據(jù)分管任務(wù)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。
就調(diào)查來(lái)看，多數(shù)村干部的年報(bào)酬極限差額在2萬(wàn)元左右，村干部對(duì)所有事務(wù)包括彈性任務(wù)都極其盡責(zé)，主要是相較于打工的低收入還受不少委屈，當(dāng)村干部為民服務(wù)地位高且收入不錯(cuò)。它造成的后果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村組織具有幾乎全部控制權(quán)。
三、組織吸納社會(huì)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握物質(zhì)性資源分配權(quán)，控制村組織并促成其運(yùn)轉(zhuǎn)，不意味著村莊權(quán)力斗爭(zhēng)消失。體制位置作為稀缺資源存在，易引發(fā)非體制精英的覬覦。另外，村組織行政化意味著其民主自治角色的扭曲，若村組織只對(duì)上負(fù)責(zé)不呼應(yīng)村莊公共訴求，村組織就可能成為離間國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的力量。A鎮(zhèn)因此跟進(jìn)村級(jí)治理機(jī)制，增強(qiáng)村組織對(duì)接民意的動(dòng)力，提升村村組織服務(wù)民眾的能力，以緩解村莊矛盾提升村民滿意度。
1、以服務(wù)吸納民意
村組織作為一級(jí)主體，從事治理的動(dòng)力有兩個(gè)，一是自上而下政府任務(wù)，二是農(nóng)民的訴求壓力。若村組織因硬性任務(wù)向下汲取資源，村組織就與村民發(fā)生制度性關(guān)聯(lián)，村民就可能以此要求村組織解決問(wèn)題。村組織為完成任務(wù)，必須呼應(yīng)公共訴求，否則村民拒絕合作。反之，村組織可能實(shí)施脫嵌化治理，只注重與上級(jí)政府的關(guān)系，不在意村莊生活中的“小事”。
處在壓力型體制下的A鎮(zhèn)不希望村級(jí)不作為，那樣會(huì)增加政府理成本不利于村莊穩(wěn)定。另外，A鎮(zhèn)通過(guò)行政控制造成村級(jí)財(cái)力空殼化，使得村組織缺乏供給公共品基本能力。A鎮(zhèn)于是一方面通過(guò)過(guò)密化的資源輸入保障村級(jí)治理能力，另一方面通過(guò)政治與行政混合運(yùn)作重建村組織與村民的關(guān)系。
我們剛進(jìn)村時(shí)，對(duì)村委會(huì)懸掛的干部工作制度，及村干部強(qiáng)調(diào)的業(yè)務(wù)不以為然，認(rèn)為它是村級(jí)治理文贖化的表現(xiàn)，后面調(diào)研推翻了該認(rèn)識(shí)。A鎮(zhèn)實(shí)行村干部坐班制，坐班方式與政府完全相似，村干部周一至周五都上班，周末是否加班看政府安排。A鎮(zhèn)多數(shù)村民在縣區(qū)上班，村組織除開(kāi)服務(wù)性工作，并無(wú)多少實(shí)在事要處理。但各村莊依然按規(guī)定上下班，有條件的村還會(huì)開(kāi)個(gè)食堂，沒(méi)條件的村甚至?xí)型赓u(mài)，所有上班花銷(xiāo)均由村組織承擔(dān)，最終開(kāi)支落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。
村組織坐班目標(biāo)不是為便利村民，而是呼應(yīng)上級(jí)命令完成行政工作。A鎮(zhèn)某村干部說(shuō)，“主要是組織上有需要，不然來(lái)找你找不到的”。A鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)公共服務(wù)有細(xì)致規(guī)定，村組織每月都有服務(wù)工作要做。如各村每月至少開(kāi)展一次睦鄰活動(dòng)，村組織將村莊劃分為若干片區(qū)，再去片區(qū)找村民聊天組織包餃子，A鎮(zhèn)每次撥付125元專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，每次活動(dòng)村莊領(lǐng)導(dǎo)至少一人參加，他們?cè)谖繂?wèn)老人后會(huì)拍照作為證明。還有如，每年村組織要辦兩場(chǎng)文藝表演，村組織動(dòng)員片區(qū)出人出節(jié)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)偶爾來(lái)視察并講話；鄉(xiāng)村兩級(jí)組織合作，開(kāi)展“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)、組織鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)會(huì)、開(kāi)展共青團(tuán)活動(dòng)，等等，村組織按月記錄并上報(bào)活動(dòng)情況。我們粗略算了下，平均每年有30-40次活動(dòng)。有村干部不勝其煩，抱怨說(shuō)，“上一次活動(dòng)才搞，怎么又有活動(dòng)了”，但要是上班長(zhǎng)期無(wú)事可做，又會(huì)引發(fā)村干部倦怠情緒。
在S市另一個(gè)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣l(fā)明了“三到頭”工作法，即“黨建到宅頭、管理到田頭、服務(wù)到人頭”，不僅規(guī)定村干部聯(lián)系村民的頻次，而且制定嚴(yán)密的村干部考核手段，以推動(dòng)村組織成為服務(wù)型組織。比如，該鎮(zhèn)要求村組織派專(zhuān)人服務(wù)廣場(chǎng)舞，服務(wù)者管理跳舞的軟硬件設(shè)施，動(dòng)員并陪同村民參與廣場(chǎng)舞排練，特殊時(shí)節(jié)組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共匯演。村干部的“事本主義”工作方式活躍了村莊氣氛增加了村民滿意度，但對(duì)于村莊公共性成長(zhǎng)及村民政治理性發(fā)育并無(wú)多少助益，表面的公共生活繁榮與常態(tài)的村莊死寂村民無(wú)活力形成對(duì)比。
村民自治制度設(shè)計(jì)初衷，是通過(guò)村民參與村級(jí)治理，增強(qiáng)村民的政治主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)民主與治理協(xié)同進(jìn)步。但A鎮(zhèn)的村組織人事權(quán)、決策權(quán)被上級(jí)控制，A鎮(zhèn)又以過(guò)密化資源輸入踐行“群眾路線”，村組織就只能亦步亦趨遵從行政規(guī)定，通過(guò)扁平化治理結(jié)構(gòu)推動(dòng)行政民主。典型表現(xiàn)是，村組織做決策極其注意程序，但凡公共事務(wù)都會(huì)集體討論，任何村干部不會(huì)擅自決斷，“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則被廣泛運(yùn)用。我們開(kāi)始以為是村干部素質(zhì)高，某鎮(zhèn)村書(shū)記則告訴我們說(shuō)，“現(xiàn)在不規(guī)范不行，如果一個(gè)人拍板，出現(xiàn)決斷失誤，就不好搞了。上面的人來(lái)檢查，程序、記錄什么都沒(méi)有，要真是出事就麻煩了，要領(lǐng)導(dǎo)‘問(wèn)責(zé)’的”。換言之，村組織遵照民主決策原則，只是為規(guī)避自身政治責(zé)任，它有利于村級(jí)決議形式合法，對(duì)權(quán)級(jí)政治民主影響不大。
村級(jí)治理可分為兩部分，少部分事務(wù)可以在村組織內(nèi)部消化，大部分事務(wù)需村組織面向村民。既然A鎮(zhèn)出臺(tái)全面細(xì)致的服務(wù)程序，且以程序履行與否來(lái)考核村干部。出于相似的程序消解責(zé)任邏輯，村組織會(huì)以行政民主吸納民意。比如但凡村莊有一丁點(diǎn)公共事務(wù)，村組織就召集相關(guān)人員開(kāi)會(huì)，哪怕開(kāi)會(huì)對(duì)事務(wù)解決并不必要，遵照程序會(huì)耽誤時(shí)間增加成本。問(wèn)題是，村組織放低姿態(tài)傾聽(tīng)，不一定會(huì)帶來(lái)民眾的滿意。我們調(diào)查的陳村，不少村民覺(jué)得村組織本質(zhì)是服務(wù)，自己有困難村組織就該去解決。自己找不到工作，村組織應(yīng)想辦法；家里電燈泡壞了，村組織應(yīng)該過(guò)來(lái)裝；子女想讓在村老人過(guò)得安心，就打電話讓村干部多照顧；家庭因財(cái)產(chǎn)糾紛要上法庭，會(huì)打電話讓村里幫忙解決，等等�？偠灾�，村民將村組織當(dāng)保姆使喚，村組織就充分吸納民意，增加人手增強(qiáng)服務(wù)手段，以獲取群眾的總體滿意。
2、以利益吸納精英
盡管政府介入村莊的物質(zhì)性資源管理，使得進(jìn)入村政本身難獲得額外好處，不少精英卻愿意從政，哪怕只是當(dāng)普通村干部。村組織當(dāng)然不會(huì)拒絕精英要求，而是盡量增加位置吸引精英加入。精英自身稟賦不同，對(duì)崗位要求有差異，村組織就針對(duì)具體情況，對(duì)精英實(shí)施分類(lèi)吸納。
陳村有個(gè)集體企業(yè)，幾個(gè)村民當(dāng)廠領(lǐng)導(dǎo)。S市政府實(shí)施郊野公園要?jiǎng)舆w，廠領(lǐng)導(dǎo)同意拆除但提出要求，大意是，自己雖然已50多歲，但還沒(méi)到退休年齡，還要受《勞動(dòng)法》保護(hù)，村里利索的買(mǎi)斷工齡。考慮到他們年齡大不懂業(yè)務(wù)，村組織就新增聯(lián)勤干部職位，以3000元/月的工資安撫。有工作就要設(shè)置職責(zé)，村里就讓他們管治安，問(wèn)題是動(dòng)遷涉及全村，大部分村民早搬出，治安問(wèn)題其實(shí)不存在。村書(shū)記解釋說(shuō)，主要是怕外地人在村里面鬧事。該理由在村民看來(lái)不具說(shuō)服力，部分非體制精英就動(dòng)員村民討公道，村組織很快組織召代表會(huì)議協(xié)商。協(xié)商的結(jié)果是繼續(xù)吸納，在各村民小組建聯(lián)防隊(duì)，成員由有意向的精英構(gòu)成。聯(lián)防隊(duì)每天上午9：00-10：00巡邏，說(shuō)是防止小偷出沒(méi)同時(shí)檢查村莊衛(wèi)生。下面是筆者與陳村書(shū)記的對(duì)話：
問(wèn)：已有治保主任、治安協(xié)管員管，為什么還要聯(lián)勤干部？
答：我們想也是這樣，但上面規(guī)定要“五位一體”，搞得好的還要“八位一體”。
問(wèn)：報(bào)酬怎么解決？
答：政府付一部分，按S市基本工資，村里付剩下的。簽了協(xié)議的，到退休就好。
進(jìn)入村政不僅有精英的要求，還有鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的迎合。S市郊野公園動(dòng)遷2014年啟動(dòng)，我們調(diào)研時(shí)陳村僅10多戶外地人，90%的本地人早已在外居住過(guò)渡。按照一般的理解，村民大多不在村莊，小組長(zhǎng)就不再需要了，50多歲的顧某卻在2015年當(dāng)上小組長(zhǎng)。陳村副主任說(shuō)，“我們這里（村里）事情太多，都是應(yīng)付上面（政府）的。上面吃閑飯的太多。他們多一條線，我們就多吃點(diǎn)苦，臺(tái)賬就要幾十本”。為避免村級(jí)事務(wù)增多無(wú)人可做，村組織傾向于多多吸納精英。雖然村級(jí)事務(wù)不是每天都有，增選小組長(zhǎng)耗費(fèi)財(cái)政資金，吸納卻能穩(wěn)定村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。村組織的層級(jí)理性拉近了與顧某的關(guān)系，他積極負(fù)責(zé)理發(fā)費(fèi)、高溫補(bǔ)貼、慰問(wèn)金等發(fā)放類(lèi)事務(wù)。在村財(cái)鄉(xiāng)管制度條件下，若村集體沒(méi)有出租性收入，報(bào)A鎮(zhèn)同意后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，否則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)授意下由集體承擔(dān)。
精英與普通村民的不同之處是，他們因掌握較多的資源，能不同程度的影響村政。相較于中西部地方政府因缺乏物質(zhì)性資源，被迫對(duì)非體制精英的不合作行為實(shí)施隱蔽治理，S市的地方政府不僅不打擊不合作精英，而且會(huì)向村莊輸入資源來(lái)滿足精英要求。我們調(diào)查的S市四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都發(fā)現(xiàn)不少的村屬事務(wù)人員。陳村除村干部外有村屬事務(wù)人員近20人，如衛(wèi)生員、電工、治安協(xié)管、殘疾人協(xié)管，等等，有的村莊村干部加上村屬事務(wù)人員有50-60人，我們調(diào)查的某村護(hù)林員崗位竟一次性就業(yè)40人。部分村級(jí)崗位由鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，人員工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付，部分崗位由村莊自行設(shè)立，人員工資從村級(jí)收入中支出。村屬事務(wù)人員獲得的工資少于村干部，但他們享受S市的最低工資同時(shí)享受社保，那些年齡偏大有影響力的精英，便千方百計(jì)提出村級(jí)就業(yè)訴求。
通過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益吸納，能夠滿足大部分精英訴求，卻難呼應(yīng)少數(shù)人不合理要求。如陳村某家庭，大女兒不幸出車(chē)禍。村組織出于道義，不僅為大女兒代交社保，而且為該戶安排福利崗位。該戶不滿足，他先是到村里借錢(qián)看病不還，后又要求村里派專(zhuān)人為其服務(wù)。從開(kāi)始幫其洗衣服、到后來(lái)的做飯掃地，該戶要求越來(lái)越多。村里派老干部去談心，希望他首先自立自強(qiáng)，該戶覺(jué)得村里推卸責(zé)任，不斷纏鬧且以上訪相要挾。村組織不勝其煩，終于全面負(fù)責(zé)起服務(wù)該戶，并為夫妻兩人設(shè)置福利崗位。
四、行政吸納村莊的內(nèi)涵
一般認(rèn)為，中西部農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型始于稅費(fèi)改革，轉(zhuǎn)型的載體是改資源汲取為資源輸入、轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是改權(quán)威治理為合作治理。相較而言，S市自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，地方政府向農(nóng)村農(nóng)村輸入巨量資源，由此帶來(lái)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型時(shí)間的提前。賀雪峰依據(jù)資源來(lái)源差異，將利益密集型村莊分為兩類(lèi)，第一類(lèi)是征地拆遷帶來(lái)的外生型利益密集，第二類(lèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的內(nèi)生型利益密集[⑩]。其實(shí)，政府資源輸入同樣帶來(lái)村莊利益密集，以競(jìng)爭(zhēng)方式獲得的上級(jí)項(xiàng)目、成都市的村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金體系、S市的常態(tài)化村級(jí)資源供給，都屬于利益密集的村莊類(lèi)型。
從村級(jí)治理角度考察資源輸入，我們發(fā)現(xiàn)村組織并非被動(dòng)接受資源，它會(huì)憑借既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)運(yùn)作資源。村組織行政化包括兩層意思，一是國(guó)家政權(quán)建設(shè)下村組織能動(dòng)性弱，二是鄉(xiāng)政村治模式下村組織能動(dòng)性弱，它們類(lèi)似于古德諾說(shuō)的政治與行政關(guān)系，即前者承擔(dān)著“國(guó)家意志的表達(dá)功能”，后者承擔(dān)著“國(guó)家意志的執(zhí)行功能”[11]。國(guó)家試圖以資源下鄉(xiāng)整合鄉(xiāng)村提升自身合法性，若地方政府沒(méi)有建立對(duì)應(yīng)的治理制度，資源輸入村莊就將帶來(lái)利益主體博弈，基層治理的策略主義問(wèn)題會(huì)不斷涌現(xiàn)；反之，若地方治理制度漸趨完善，治理技術(shù)就變得不重要，各主體就會(huì)遵循制度行動(dòng)。S市的地方政府在長(zhǎng)期資源輸入過(guò)程中，探索出一套較為成熟的鄉(xiāng)村治理制度，它促進(jìn)了村莊穩(wěn)定并保證了民眾滿意，較之其他利益密集村莊治理績(jī)效高不少。我們要問(wèn)的是，S市的基層行政吸納村莊制度，確實(shí)值得推廣還是只具有工具意義。
康曉光認(rèn)為，政治整合方式有兩種，分別是政治民主化和政治行政化。中國(guó)大陸的“行政吸納政治”奧秘是，通過(guò)精心設(shè)計(jì)的制度滿足精英需求，從而換取他們對(duì)統(tǒng)治秩序的認(rèn)可[12]�？禃怨夂雎粤艘稽c(diǎn)，普通民眾認(rèn)可和支持同樣重要。畢竟，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)侵襲和物質(zhì)利益的分化，民眾已不是民主政治的被動(dòng)接受者，他們不僅有現(xiàn)實(shí)訴求還有參政訴求。社會(huì)訴求的復(fù)雜化推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理體制轉(zhuǎn)型，回應(yīng)型政治與民主合作體制本應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)，S市的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)卻要吸納村莊社會(huì)整體。強(qiáng)世功質(zhì)疑說(shuō)，“如果說(shuō)“政治”被“行政”所吸納，這個(gè)“行政”又由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)呢”[13]。換言之，離開(kāi)政治性本身談?wù)撜畏�(wěn)定，看到的不過(guò)是沒(méi)有靈魂的僵尸，是表面穩(wěn)定背后的不穩(wěn)定。本研究之所以用“行政吸納村莊”而非“行政整合村莊”，就是考慮到“吸納”本身所指向的功能替代與社會(huì)控制，與“整合”所表征的國(guó)家建設(shè)及基層政治的正當(dāng)性，有著根本性差異。
相較于康曉光對(duì)“行政吸納社會(huì)”的中性化分析，本研究更注重“行政吸納村莊”的負(fù)面效應(yīng)。筆者以為，政府控制和激勵(lì)村組織行動(dòng)強(qiáng)化了對(duì)民意的反應(yīng)力，卻因村組織缺乏公共權(quán)威導(dǎo)致村民自治淪為行政民主。行政民主隱匿掉政治正當(dāng)性問(wèn)題，將之轉(zhuǎn)化為績(jī)效合法性問(wèn)題。村組織以行政民主及事本主義運(yùn)作回應(yīng)村莊訴求，有效避免了村民自治實(shí)踐異化為村委會(huì)自治的風(fēng)險(xiǎn)，消除了體制精英與非體制精英爭(zhēng)利帶來(lái)的失序問(wèn)題。問(wèn)題是，如果僅有行政吸納沒(méi)有政治整合，不僅易使體制內(nèi)部出現(xiàn)派性權(quán)力斗爭(zhēng)，而且易使精英政治與民眾政治相分離。政府就壟斷村莊政治發(fā)生的諸項(xiàng)資源，既利用資源分配權(quán)控制村組織的行動(dòng)，又利用人事權(quán)貫徹服務(wù)型行政要求，村民自治中的民主政治由此喪失內(nèi)涵，村組織成為一級(jí)上級(jí)意志的貫徹機(jī)構(gòu)。從精英理性角度看，既然村組織具有強(qiáng)烈顧客服務(wù)導(dǎo)向，自身的利益訴求無(wú)需斗爭(zhēng)就能實(shí)現(xiàn)，再去爭(zhēng)取政治權(quán)利就無(wú)甚必要，既有村級(jí)治理規(guī)則就值得遵守。從此，村組織的規(guī)模陷入惡性膨脹中，物質(zhì)性資源利用越發(fā)低效浪費(fèi)，村組織成為一級(jí)去政治性的組織。
村組織與精英合作，只能保證脆弱的政治穩(wěn)定。若村組織與普通村民脫節(jié)，或民眾訴求不被有效滿足，村莊就可能爆發(fā)集體行動(dòng)。因此，行政吸納對(duì)象就不止精英，而且包括所有的集體成員。市場(chǎng)改革帶來(lái)農(nóng)村職業(yè)分化，農(nóng)民的訴求變得多元且混沌。如果說(shuō)集體化時(shí)期的“行政下鄉(xiāng)”是為反映國(guó)家意志、實(shí)行有效的政治溝通和民眾動(dòng)員[14]，新時(shí)期的“行政吸納村莊”則為建立咨詢性體制，充分吸納民意盡量滿足所有村莊訴求。為了使村組織向下搜集民意并及時(shí)服務(wù)反饋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅制定考核細(xì)則、以行政力量推動(dòng)實(shí)施，而且通過(guò)坐班制匯聚民意、以群眾聯(lián)系制度呼應(yīng)村民訴求，由此帶來(lái)群眾對(duì)村組織的高滿意度，及對(duì)村兩委換屆選舉的低參與興趣，當(dāng)然，村組織因此陷入行政吸納服務(wù)的
問(wèn)題是，村莊訴求并無(wú)客觀標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些非公共性訴求、模糊性訴求，甚至是無(wú)理型訴求，村組織以“回應(yīng)型行政”方式去應(yīng)對(duì)，不僅難以化解矛盾還會(huì)破壞村莊公正。于是乎，鄉(xiāng)村組織在民主行政無(wú)效后選擇妥協(xié)，以過(guò)密化資源供給滿足各類(lèi)利益訴求。畢竟，通過(guò)“行政吸納”來(lái)促成村莊整體的“無(wú)政治”，以避免國(guó)家權(quán)力不被架空才是其政治目標(biāo)。
五、結(jié)語(yǔ)
“行政吸納村莊”本身并非一無(wú)是處，如它保障了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為基層治理現(xiàn)代化和后續(xù)政治整合提供了基礎(chǔ)。但是，參與式民主沒(méi)有強(qiáng)化民眾的政治效能感，精英接近權(quán)力中心沒(méi)有推動(dòng)基層民主發(fā)展，所謂村民自治因此只是依規(guī)則分配資源，而不具有分配影響力和化解矛盾的能力。那么，我們?nèi)绾畏乐灌l(xiāng)村組織的行政濫權(quán)，如何促使國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行協(xié)調(diào)，如何保證以持續(xù)利益供給保障合法性？
從政治與治理關(guān)系審視，那些既注重對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效整合，又注重民眾積極性發(fā)揮的制度，才能既擴(kuò)大基層行政民主優(yōu)勢(shì)，同時(shí)推動(dòng)基層向政治民主轉(zhuǎn)型。筆者以為，夯實(shí)村民自治制度賴(lài)以實(shí)施的基礎(chǔ)，以資源下鄉(xiāng)為契機(jī)促進(jìn)自組織發(fā)育，通過(guò)培育公共輿論監(jiān)督行政權(quán)力，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系才是良性與可持續(xù)的，“行政吸納村莊”的鄉(xiāng)村治理模式才會(huì)被揚(yáng)棄。
當(dāng)鄉(xiāng)村治理既講政治原則又保證村莊有序，資源下鄉(xiāng)的達(dá)摩克利斯之劍才能被破解。它不僅需要利益相關(guān)者精誠(chéng)合作創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度，更需要決策者勇于探索妥善處理好治理與政治的關(guān)系。
[①] 本研究受四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“社會(huì)發(fā)展與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制研究中心”項(xiàng)目：“國(guó)家能力視域下的農(nóng)村征地治理問(wèn)題研究”（SR16A01）資助，根據(jù)慣例，文中的人名、地名均進(jìn)行學(xué)術(shù)化處理。
[①]張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第11頁(yè)。
[②]黃宗智：《實(shí)踐與理論：中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律的歷史與現(xiàn)實(shí)研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第122~124頁(yè)。
[③]仝志輝、賀雪峰：《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析》，北京：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2002年第1期。
[④]吳毅：《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”的“撞鐘者”》，廣州：《開(kāi)放時(shí)代》，2001年第12期。
[⑤][英]吉登斯：《民族、國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，1998年，第80頁(yè)。
[⑥]賀雪峰：《論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》，北京：《政治學(xué)研究》，2011年第6期。
[⑦]陳柏峰：《無(wú)理上訪與基層法治》，北京：《中外法學(xué)》，2011年第2期。
[⑧]劉銳：《農(nóng)村宅基地有償取得與土地分利集團(tuán)崛起》，北京：《北京社會(huì)科學(xué)》，2016年第5期。
[⑨]周黎安：《行政發(fā)包制》，上海：《社會(huì)》，2014年第6期。
[⑩]賀雪峰、譚林麗：《內(nèi)生性利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理》，北京：《政治學(xué)研究》，2015年第3期。
[11][美]F·J·古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，北京：華夏出版社，1987年，第12頁(yè)。
[12]康曉光：《90年代中國(guó)大陸政治穩(wěn)定性研究》，香港：《二十一世紀(jì)》，2002年第8期。
[13]強(qiáng)世功，《“行政吸納政治”的反思》，北京：《讀書(shū)》，2007年第9期。
[14]徐勇，《“行政下鄉(xiāng)”：動(dòng)員、任務(wù)與命令》，武漢：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第5期。
修改稿發(fā)表于《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第2期
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