“空心村”治理與宅基地制度變革
——基于廣西富縣實地調(diào)研
魏程琳、史明萍*
（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西楊凌，712100；
華中科技大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430074）
摘要：從全國調(diào)研的情況看，“空心村”的成因包括地理空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民外出務(wù)工階段等因素，然而，學(xué)界誤將農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工期間出現(xiàn)的季節(jié)型“空心村”當(dāng)成“空心村”的主要類型和主要問題所在，繼而提出了宅基地市場化的“空心村”治理策略，掩蓋了“空心村”問題的公共事物治理本質(zhì)。廣西富縣農(nóng)民自發(fā)組織起來，依靠本土資源，利用村社統(tǒng)籌機制打破了閑散、細(xì)碎、日趨固化的宅基地使用格局，成功完成了“空心村”治理工作，不但為其他地區(qū)“空心村”治理提供了思路，而且對當(dāng)前宅基地制度改革有所啟示：在保障農(nóng)民住宅權(quán)的前提下，適當(dāng)加強村社集體在宅基地上的所有權(quán)和調(diào)整權(quán)，建立和完善村社統(tǒng)籌機制，為“空心村”治理提供制度支持。
關(guān)鍵詞：“空心村”治理；公共事物的治理；村社統(tǒng)籌權(quán)；宅基地制度變革
中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
1 問題的提出
據(jù)中科院2012年發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》[1]顯示，我國農(nóng)村空心化整治的潛力約為1.14億畝，農(nóng)村空心化的問題已非常嚴(yán)峻，對于人地關(guān)系高度緊張的中國來講，“空心村”治理刻不容緩。
學(xué)界對“空心村”問題的研究主要集中在“空心村”的形成原因、負(fù)面效果和治理方式上。在“空心村”的成因上，主流學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城“非農(nóng)化”而宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)入市是“空心村”形成的主因，例如劉彥隨等人[2]認(rèn)為農(nóng)村空心化本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，農(nóng)村人口非農(nóng)化引起“人走屋空”以及普遍“建新不拆舊”導(dǎo)致村莊用地“外擴(kuò)內(nèi)空”所引起的。李勤、孫國玉[3]認(rèn)為城市化導(dǎo)致人口遷移，宅基地卻仍然留在農(nóng)村，城鄉(xiāng)一體化的制度缺位是造成“空心村”的根源。韓康[4]則認(rèn)為在“社會形勢變了”的背景下，宅基地不能充分流轉(zhuǎn)入市交易，是造成宅基地大量閑置的原因。不同于“非農(nóng)化”論，劉銳、陽云云[5]認(rèn)為“空心村”的形成與農(nóng)民生產(chǎn)生活不方便密切相關(guān)。在“空心村”的負(fù)面效應(yīng)上，學(xué)界認(rèn)識頗為一致：①內(nèi)空外擴(kuò)的“空心村”發(fā)展模式，導(dǎo)致耕地減少，宅基地資源浪費；②“空心村”導(dǎo)致老村公共品供給困難，人居環(huán)境持續(xù)惡化；③農(nóng)民散居，影響村社組織守望相助功能的發(fā)揮[6]。
基于農(nóng)民“非農(nóng)化”的原因分析，多數(shù)學(xué)者主張從宅基地產(chǎn)權(quán)上入手治理“空心村”。韓康[4]指出在耕地不斷減少、土地資源日趨緊缺的情況下，“空心村”是不能容忍的巨大資源浪費，主張啟動市場化的改革路線，解決“空心村”問題。徐偉[7]、李勤[3]等人認(rèn)為加快宅基地轉(zhuǎn)讓立法、培育宅基地轉(zhuǎn)讓市場是整治“空心村”的重要途徑。當(dāng)下學(xué)界主張宅基地自由入市的觀點頗為流行，反對的聲音也不少，持反對意見的學(xué)者認(rèn)為，放開宅基地市場必將導(dǎo)致資本和強勢群體涌入農(nóng)村，侵犯農(nóng)民權(quán)利，破壞鄉(xiāng)村秩序，損害宅基地的保障功能，不利于基層社會穩(wěn)定[8][9]。
既往學(xué)者在“空心村”問題上從不同學(xué)科不同視角做了有益的探討，但總體上看，仍存在四個方面的不足：第一，“空心村”的“非農(nóng)化”病理分析存在含糊性，既然“空心村”是由農(nóng)民非農(nóng)化“人走屋空”引起的，那么“已經(jīng)走了的農(nóng)民”為什么還會在村邊建新房子導(dǎo)致“內(nèi)控外擴(kuò)”；由此推出第二個方面的不足，即當(dāng)前學(xué)界未區(qū)分不同類型“空心村”的成因，模糊了不同類型“空心村”的問題所在；第三，當(dāng)前學(xué)界提出的治理方式仍停留在理論探討階段，對“空心村”治理的過程和機制缺乏實證研究。基于筆者及所在研究團(tuán)隊近些年在全國多省農(nóng)村的“空心村”問題調(diào)研，筆者將展示不同類型“空心村”的成因，探究“空心村”的本質(zhì)問題，介紹廣西富縣農(nóng)民自主治理“空心村”的深度個案，以期對全國各地的“空心村”治理和當(dāng)下宅基地制度改革所有裨益。
2 公共事物之治：“空心村”的本質(zhì)問題
近代中國革命塑造了特殊的地權(quán)配置模式——城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有，城市土地通過政府“招牌掛”的形式進(jìn)入市場，而農(nóng)村土地（耕地和宅基地）仍然局限于村社集體內(nèi)部的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，以致于被學(xué)界稱為“沉睡的產(chǎn)權(quán)”，當(dāng)前學(xué)人在治理“空心村”問題上的（宅基地）市場化主張儼然成為喚醒“沉睡產(chǎn)權(quán)”的一部分。然而，從全國實地調(diào)研來看，“空心村”治理之難題并非（宅基地）產(chǎn)權(quán)不清、地權(quán)沉睡不能自由入市所致，而是地權(quán)過于細(xì)碎、固化無法有效治理所致，下面將展示不同類型的“空心村”及其成因，并藉此探討“空心村”治理難題的本質(zhì)。以主導(dǎo)成因為標(biāo)準(zhǔn)可以將“空心村”分為三種類型：便利型（地理空間因素主導(dǎo)型）、財產(chǎn)型（經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)型）和季節(jié)型（外出務(wù)工時間因素主導(dǎo)型）；在區(qū)域分布上，華北地區(qū)“空心村”較少，長江以南山丘地區(qū)“空心村”最多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“空心村”最少。
2.1 “空心村”的類型與成因
便利型I類“空心村”，是指因公共品供給匱乏而出現(xiàn)的農(nóng)民棄宅現(xiàn)象，此類“空心村”在山丘地區(qū)最為常見，因地勢不平、農(nóng)民居住分散等原因，政府的基礎(chǔ)設(shè)施（主要是公路）難以覆蓋所有自然村，被遺漏的自然村逐漸成為“空心村”。因宅基地權(quán)利細(xì)碎且日趨固化，個人或者村社都無力將村內(nèi)宅基地資源統(tǒng)合起來進(jìn)行整體規(guī)劃再利用，村莊只有不斷地“空心化”。從全國范圍看，此類“空心村”數(shù)量最多、土地資源浪費的問題最突出，亟需政府介入治理。
個案1：湖北公安縣杜村，江漢平原地形（易澇），因道路未硬化農(nóng)民出行不便的緣故，全組70多戶村民自1990年以來先后搬到馬路邊占用耕地建房子，如今村內(nèi)僅剩3戶人家，道路狹小、房屋廢棄、雜草雜樹叢生，70多畝宅基地荒廢閑置。
個案2：湖北江夏澙湖村，丘陵地形，全村30多戶，因水泥道路未達(dá)本村，村民出行、小孩上學(xué)極不方便，2000年以來村內(nèi)50%以上的農(nóng)戶到附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城買了房子，老村宅院荒廢，村內(nèi)飲水、交通等居住環(huán)境持續(xù)惡化。
便利型II類“空心村”，在地勢平坦、人口稠密的華北農(nóng)村同樣存在“空心村”，這部分“空心村”主要是因為原有住宅不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活便利需求而遭到遺棄。1950-1980年代，農(nóng)村農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)緊張且子女較多，兄弟幾個成家后仍同居一個庭院的情況頗為常見，隨著經(jīng)濟(jì)條件的改善，農(nóng)民紛紛外出建房，原來的老院被遺棄隨之形成了“空心村”，近兩年筆者在山西河津、蘇北沛縣、河南商丘都見到了這類情況。由于華北地區(qū)人地關(guān)系高度緊張，大多數(shù)閑置、廢棄的老宅被復(fù)墾成了菜園、耕地或者林地，間接地改善了村莊自然環(huán)境。
個案3：山西河津北村，華北平原地形，由于老屋通道狹窄（機動三輪車無法通過）、原有宅基地面積過�。�2分地左右），有些老宅被合并建成新房，有的則被廢棄閑置，大多數(shù)閑置住宅已被復(fù)墾為菜園、林地。筆者曾在一戶人家看到，整個庭院僅留下通往廁所和大門的兩條不足半米寬的人行道，其余地塊則被種滿了蔬菜。
財產(chǎn)型“空心村”，是指由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或城市擴(kuò)張，農(nóng)民的宅基地和房屋附著了巨額經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民即使有了新的住宅也不愿意退出宅基地而形成的“空心村”。以浙江紹興為例，當(dāng)?shù)貜氖挛褰鸺庸I(yè)的家庭作坊眾多，吸引了大量外來人口，農(nóng)民將閑置的房屋出租給農(nóng)民工使用，自己則在村莊另一邊的新房子居住，近幾年，五金加工業(yè)經(jīng)濟(jì)逐漸蕭條，外來務(wù)工人員大幅下降，“空心村”的原本面貌逐漸呈現(xiàn)出來。
個案4：浙江店口金村以金河為界，金河以北全部是1990年代以來建成的現(xiàn)代式樓房，金河以南是老村以60、70年代的老房子為主，道路狹窄僅可過摩托車，衛(wèi)生環(huán)境差，老村房屋或者出租給外來打工人員或遭到遺棄（有些人為了省卻麻煩不愿意將房屋出租給外地人），金村村委會幾次想要進(jìn)行舊村改造，都由于地權(quán)日趨固化和利益牽連太多，難以實行。
季節(jié)型“空心村”，即學(xué)界通常所指的由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致住宅閑置而形成的“空心村”。這類“空心村”大都是季節(jié)性閑置，也就是說，住宅閑置不過是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工階段的衍生品，農(nóng)民工逢年過節(jié)、年老體衰或者失業(yè)時必定會回來居住，平常則可由他們的父母、妻子居住，正是他們房屋住宅的季節(jié)性閑置，才使得東部發(fā)達(dá)地區(qū)原本是“空心村”的村莊不再空心。農(nóng)民工能夠成功體面進(jìn)城者寥寥無幾，到40歲左右返回家鄉(xiāng)永久居住成為他們中大多數(shù)人的宿命。陳玉福等人[6]將季節(jié)性閑置的住宅計算在內(nèi)，進(jìn)而得出“空心村”多且空心化程度高的結(jié)論，筆者認(rèn)為不妥。
由上可知，“空心村”的形成是農(nóng)民務(wù)工階段、地理空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素造成的。季節(jié)性“空心村”是當(dāng)前城市化進(jìn)程中的正�，F(xiàn)象，還未成造成明顯的負(fù)面效果，學(xué)界卻誤將其視為“空心村”的主要類型和主要問題所在，進(jìn)而主張宅基地私有化或市場化，顯然不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活的邏輯。因此，本文主要討論長期性閑置的“空心村”（即便利型“空心村”和財產(chǎn)型“空心村”）的治理問題。
2.2 公共池塘資源治理：“空心村”的本質(zhì)問題
“空心村”的本質(zhì)問題是什么呢？通過奧斯特羅姆的公共池塘資源理論也許能夠給出答案。所謂“公共池塘資源”是指，一個自然的或人造的資源系統(tǒng)，這個系統(tǒng)大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高[10]。公共池塘資源的占有者生活中的關(guān)鍵事實是，只要他們繼續(xù)合用一個公共池塘資源，他們就處在相互依存的聯(lián)系中[10]。在此我們將村域視為一個公共池塘資源系統(tǒng)，村域內(nèi)的村民都是宅基地資源的占有者，他們在宅基地上的個體行為會對整個系統(tǒng)造成影響。以至于奧斯特羅姆認(rèn)為，公共池塘占有者面臨的問題是一個組織問題：如何把占有者獨立行動的情形改變?yōu)檎加姓卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形[10]。從現(xiàn)實經(jīng)驗看，“空心村”治理面臨的核心問題是打破為私人占有的、閑散細(xì)碎的宅基地權(quán)利格局，提升村域整體的人居環(huán)境和福利。由此可知，“空心村”治理的本質(zhì)問題是公共事物的治理。
與哈丁所描述的“公地悲劇”[11]困境不同的是，在農(nóng)民具有高度私有產(chǎn)權(quán)的宅基地資源配置情景中，“空心村”治理面臨的是“反公地悲劇”[12]，這種情形是私權(quán)過強而公權(quán)（村社統(tǒng)籌權(quán)）不足造成的：從法律上講，宅基地雖然歸集體所有，但房屋為私有財產(chǎn)，房地不可分的自然屬性導(dǎo)致農(nóng)村宅基地基本無法退出；而且，法律并未禁止宅基地的轉(zhuǎn)讓；這樣一來，農(nóng)民在宅基地上的權(quán)利相當(dāng)于所有權(quán)，宅基地的集體所有權(quán)徒具虛名。在基層實踐中，國土部門和村委會既無動力也無足夠的權(quán)能收回或調(diào)整長期空閑的宅基地，以至于“空心村”問題愈演愈烈。
3 村社統(tǒng)籌：村社自主進(jìn)行的“空心村”治理實踐
在公共事物的治理中，通常有兩個范式即市場化（私有化）范式和國家化（利維坦化）范式，本部分介紹的深度個案采用的既非市場化的治理范式，亦非國家化的治理范式，而是社會自我組織自主治理的范式。
3.1 自主治理“空心村”的背景
廣西富縣毛竹村山地地形，有72戶330口人，旱地500畝（其中村集體旱地120畝），水田300畝，集體山林700多畝，村域面積50畝，全村村民以潘姓為主。由于村莊向外出行的土路狹窄、老屋面積太小，不符合農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，自1980年以來人們陸續(xù)搬到村外馬路邊占用耕地建房，如今已有12戶外遷，老村則形成“空心村”：老村中心位置成了50、60年代的老房子、牛棚、廁所的聚集地，展現(xiàn)出一幅破敗的景象。加之當(dāng)?shù)刈鏄I(yè)觀念較重，宅基地資源緊張等因素，農(nóng)民之間調(diào)整宅基地舉步維艱，如今村莊道路狹窄，村民若在老村建房子仍需采用手提肩挑的傳統(tǒng)方式進(jìn)料，苦不堪言。為了緩解村莊空心化的壓力，毛竹村村民自發(fā)進(jìn)行了“空心村”治理試驗。
“空心村”治理需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和共識基礎(chǔ)。廣西以自然村為單位的村民自治機制運轉(zhuǎn)良好，多數(shù)村莊具有集體經(jīng)濟(jì)，毛竹村啟動治理“空心村”的資金正是2010年獲得的高速公路征地款（近30萬元）和集體山林收入。經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，毛竹村干部和村民決定將錢留下來治理公共事物，村長潘明華說：
我們是頂著巨大壓力決定不分錢的。把錢集中起來辦大事，為子孫后代著想，為全村的長遠(yuǎn)發(fā)展著想。經(jīng)過村組代表們反復(fù)討論最后決定治理“空心村”。(訪談pmh，20140716)[①]
“空心村”治理旨在改善村莊環(huán)境、高效利用土地，幾乎所有的人都是受益者，因而獲得大多數(shù)村民的支持。村民潘希貴說：
我是堅決支持調(diào)整宅基地的。我曾深受其苦，我建房時，路通不進(jìn)來，都是用人力車?yán)M(jìn)來的泥料，費錢又費力。旁邊這點土地也不是我的，私自調(diào)整，又調(diào)不成，自己的親兄弟也很難說話！（訪談pxg，20140723）
在具備了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)后，毛竹村推選了8名理事會成員并于2011年2月開啟了“空心村”治理進(jìn)程。
3.2 “空心村”治理的機制：村社如何發(fā)揮統(tǒng)籌功能
毛竹村“空心村”治理理事會很快制定了村內(nèi)整改方案，決定以老村中心地帶為基點，設(shè)計一條寬6米的南北主干道，整治面積為12.4畝，涉及48戶（其中空閑地園地6戶，拆遷戶42戶），對于拆遷戶的補償，理事會參照了國家征地標(biāo)準(zhǔn)，旱地27元/㎡，水田37元/㎡；而房屋補償則按照新舊分為五類分別為：150元/㎡、110元/㎡、80元/㎡、50元/㎡、20元/㎡�！翱招拇濉敝卫淼牧鞒倘缦拢菏紫�，將宅基地集中平整后流轉(zhuǎn)給村集體組織；其次，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計道路、公共場所和房屋建設(shè)位置和次序；再次，根據(jù)一戶一宅的原則按需分配，流入宅基地的村民需要另外支付10元/㎡的土地平整費。2012年3月房屋拆遷和土地平整完畢后，再無一戶從老村向外搬遷，截止2014年7月，老村共新建房屋25座，村莊環(huán)境和面貌大為改善。
毛竹村成功治理“空心村”的秘密是村社發(fā)揮了統(tǒng)籌功能，從群眾動員到工作完成，毛竹村“空心村”治理經(jīng)歷了動員大多數(shù)群眾、調(diào)節(jié)剩余群眾的利益糾紛，應(yīng)對極少數(shù)“釘子戶”三個階段，與此過程相適應(yīng)，毛竹村形成了三個遞進(jìn)性治理機制：代表治理機制、利益調(diào)節(jié)機制和公共強制機制。
3.2.1 代表治理機制
而今家族力量在鄉(xiāng)村治理中仍然發(fā)揮著重要作用，毛竹村姓氏單一，家族結(jié)構(gòu)保持較為完整，“空心村”治理的理事會成員就是在家族房支的基礎(chǔ)上推選出來的，8位理事會成員/代表情況如下：村長、村會計和出納3個村干部是三個大房支的代表，都在40歲左右，有公心、有能力；另外5位村民代表多是各個房支的精英。各個代表負(fù)責(zé)本家族、本房支的事情和糾紛處理，代表成為公共事物治理中沖突解決的第一層過濾網(wǎng)，筆者將這種依賴本土組織資源的治理方式稱為代表治理。理事會代表的第一要務(wù)是負(fù)責(zé)做本房人的宣傳動員工作，如果本房出現(xiàn)無理取鬧之人，這不但有損代表個人的顏面而且有損本房支的榮譽，村代表潘子清說：
“我堂哥潘新喜的牛棚擋住道路，不愿意拆除，無理取鬧。我多次到他家里都做不下來工作，感覺很沒有面子。他的蠻橫行為，讓我們整個家族都沒有面子，我在村里很難抬頭！我們堂兄弟五個都很厭惡他，不愿意跟他往來了”。（訪談pzq,20140718）
各房支代表既代表了本房支的利益，同時也要擔(dān)負(fù)處理本房支矛盾糾紛的責(zé)任，在重視家族名譽的村社采用代表治理，恐怕是最為有效的治理方式之一。村民代表在動員大多數(shù)群眾上做了基礎(chǔ)性工作，保證了“空心村”治理的正常啟動和運轉(zhuǎn)，然而，除大多數(shù)配合者外，村莊還有一些利益糾紛需要調(diào)節(jié)。
3.2.2 利益調(diào)節(jié)機制
“空心村”治理本身也是一個利益博弈和利益調(diào)整的過程。附著在土地上的關(guān)系和利益被“空心村”治理行動攪動起來，各類矛盾糾紛隨之出現(xiàn)，其中較為常見的有私人之間的建房糾紛以及個人想多占宅基地、多要賠償和占取風(fēng)水寶地等糾紛，所有利益糾紛最終都指向了宅基地分配上，為此理事會采用了多層互動的利益調(diào)節(jié)機制。在宅基地分配上，理事會采取注重公平兼顧均衡的原則，每戶宅基地面積為160㎡（依照地形可適當(dāng)伸縮），并規(guī)定以下三類農(nóng)戶有優(yōu)先分配權(quán)：第一類，優(yōu)先分配拆遷戶且無其他住宅的農(nóng)戶；第二類，優(yōu)先分配無宅基地農(nóng)戶；第三類，按照拆遷承諾獲得分配權(quán)的農(nóng)戶。
在優(yōu)先分配方案中，第一類和第二類保證了村莊基本公平，第三類優(yōu)先戶則是為了順利完成“空心村”治理工作而設(shè)計的利益均衡方案。例如潘樂清三兄弟在土地平整中共占地581㎡，他們不愿意要補償款，而是以未成年兒子多為由要3片宅基地，理事會如果不答應(yīng)，村莊整治工作就做不成，經(jīng)過多輪協(xié)商達(dá)成如下協(xié)議：在第一、第二類農(nóng)戶獲得宅基地后，如果有剩余宅基地就分給他們。再如潘紅名以無房居住和建不起房子為由不愿意拆除老屋，理事會通過他的兒子和家族成員做工作，給了他一塊位置、交通、空氣、光照都較好的宅基地才將此事解決。
在以上矛盾糾紛調(diào)處中，很難說絕對的對與錯，公共利益和個人利益都要兼顧，理事會只有在多個層面進(jìn)行互動調(diào)節(jié)，通過博弈最終達(dá)到一個整體均衡。通過利益調(diào)節(jié)機制，理事會能夠?qū)⒅卫磉^程中出現(xiàn)的絕大多數(shù)矛盾糾紛予以解決，最后剩余的“釘子戶”只能由公共強制機制化解。
3.2.3 公共強制機制
當(dāng)前公共事物的治理面臨的最大困境是“反公地悲劇”，在相互依存的情景中，個別“釘子戶”任性的權(quán)利主張及其不配合行為，往往導(dǎo)致集體行動無法達(dá)成，影響集體福利的改善，使得整體環(huán)境持續(xù)惡化。在當(dāng)前主流學(xué)界和政策話語中，“強制”已成為一個限制自由的貶義詞匯，然而，面對無理取鬧又阻礙集體行動的釘子戶時，村民集體不得不利用公共強制的策略來消解釘子戶，解除集體行動困境，本文的公共強制是指公共話語、公共權(quán)力或公共人物所施加的支配關(guān)系和力量。
個案5：潘新喜的住宅在老村中心位置，“空心村”整治將他家周圍的廁所、牛欄變?yōu)槲幕w育廣場，他成為“空心村”治理的第一個受益者，然而他卻是最不配合的人，42個拆遷戶中只有他一個人簽字后又反悔、堅決不拆擋住主干道的牛棚。村民代表（包括他本房兄弟潘子清）和三個村組干部輪番到他家里做工作都毫無效果，僵持一兩個月后，理事長潘子書說：“你若不拆我們替你拆，你一個人不能擋全村人的路”，于是派挖機佯裝去拆房子，潘新喜拿著大刀說：“誰敢動我的房子，我就砍誰”。潘子書說：“你把刀磨鋒利一點，來砍我呀！你們拆，出了事，我負(fù)責(zé)。”理事會成員潘明華給潘新喜拍了照、錄了像，并告訴他“你持刀行兇，就等著司法局、派出所來人吧，今晚你就不要回來住了�！迸诵孪才卤慌沙鏊プ撸@進(jìn)牛棚不出來，理事長將他“哄”出來，房子順利拆除。
在治理釘子戶的過程中，作為公眾人物的理事長講了“你一個人不能擋全村人的路”的公共話語，將潘新喜置于與全村人作對的位置上；看他拿刀阻礙拆遷，潘明華錄像拍照后告訴他派出所馬上就會將其抓走，又借用了國家權(quán)力（暴力）的強制力量；在軟硬兼施之下，潘新喜的房屋被順利拆除，毛竹村“空心村”整治工作完滿結(jié)束。
毛竹村“空心村”治理也得到了地方政府的支持�？h鄉(xiāng)政府為了鼓勵毛竹村的自主試驗，在治理活動啟動后，給予毛竹村新建房屋1.5萬元/戶的危房改造資金，而且對毛竹村工作中出現(xiàn)的問題給予大力支持，例如潘新喜為牛棚的事寫信上訪到縣鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府干部多次來訪調(diào)查后對潘新喜說：“你反映的情況，我們已清楚，你這是無理取鬧”。潘新喜在縣宣傳部工作的外甥了解實際情況后也說：“我怎么有這么個舅舅，你們該怎么搞就怎么搞”�？h鄉(xiāng)政府在了解實際情況的基礎(chǔ)上，支持村莊建設(shè)、維護(hù)村民自治，為毛竹村的“空心村”治理提供了寬松的政治環(huán)境。
3.2.4 小結(jié)
毛竹村理事會利用地方性資源，通過代表治理、利益調(diào)節(jié)和公共強制機制分步驟地動員大眾、調(diào)節(jié)糾紛、消解“釘子戶”，解決了治理過程中遇到的各類問題，將閑散、細(xì)碎的宅基地統(tǒng)一整合到村集體，經(jīng)過村集體規(guī)劃、設(shè)計、預(yù)留公共設(shè)施用地后，又經(jīng)過村集體的平臺向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)成塊的住宅，實現(xiàn)了“空心村”的治理，我們將這一治理機制稱為村社統(tǒng)籌機制。
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整合 將閑散細(xì)碎的宅基地和住宅進(jìn)行整合，以征地價格集中到村集體手中。 |
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規(guī)劃、設(shè)計 村集體對村莊整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，預(yù)留公共品供給用地，設(shè)計房屋建設(shè)順序。 |
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流轉(zhuǎn) 以村集體為平臺，以略高于征地價格按需流轉(zhuǎn)給本村村民，實現(xiàn)有序建房。
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圖1：“空心村”治理的村社統(tǒng)籌機制
Figure 1: The Mechanism of Village Community As a Whole of "Hollowed Village" Governance
3.3 “空心村”治理的效果
毛竹村“空心村”治理自2011年2月開始到2012年3月結(jié)束，共拆除房屋面積2476㎡，補償金額319940元；宅基地整理面積8250㎡（12.4畝），補償資金223200元；機械拆除、運輸費用82000元；各項支出費用累計625140元。宅基地整理費為76元/㎡（畝均50465元），但這些宅基地全部歸集體所有，村民需要以37元/㎡的價格向村集體購買，這樣一來，宅基地凈整理費用僅為29元/㎡（畝均24664元），相比于增減掛鉤、舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)成本要低很多，且不新占耕地、不損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。毛竹村規(guī)劃設(shè)計了貫穿村莊南北的6米寬180米長的主干道（正在硬化），修建了文化體育廣場（占地約為0.5畝），這些公共設(shè)施占地由集體資金支付。截至2014年7月，全村新建房子25座，無1戶外遷，節(jié)約和保護(hù)了耕地資源，改善了村容村貌，便利了生產(chǎn)生活，治理效果顯著。如今，毛竹村“空心村”治理的經(jīng)驗已被地方政府肯定、總結(jié)和推廣。
4 地方事物自主治理的啟示
任何一類“空心村”的治理都面臨著打破固化的、閑置的、細(xì)碎的宅基地使用權(quán)格局，毛竹村在“空心村”治理中所形成的村社統(tǒng)籌機制，不但為全國其他地區(qū)其他類型“空心村”治理提供了思路，也對當(dāng)前宅基地制度改革具有一定的啟示。
4.1 “空心村”治理應(yīng)立足村社統(tǒng)籌機制
全國最為常見的兩類“空心村”是便利型I類“空心村”和季節(jié)型“空心村”。季節(jié)型“空心村”是中國城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，負(fù)面影響不大，需要予以尊重和維持現(xiàn)狀。問題最為突出的是便利型“空心村”I類，此類“空心村”主要集中在山區(qū)丘陵地帶，國家的道路、水利等公共品供給無法完整覆蓋，因而政府應(yīng)當(dāng)加強規(guī)劃引導(dǎo)，加強村集體在宅基地上的統(tǒng)籌功能，逐步引導(dǎo)分散的居民適度集中居住，為集中居住的老村提供道路等公共品供給，解決“空心村”問題。此類“空心村”所反映的問題幾乎覆蓋了其他類型“空心村”的問題，在治理經(jīng)驗上具有可借鑒性。
便利型II類“空心村”主要集中在華北平原農(nóng)村，人地關(guān)系高度緊張、人口居住密度高的現(xiàn)狀使得這類“空心村”的問題遠(yuǎn)不如便利型I類類“空心村”的問題嚴(yán)重。對于便利型II類“空心村”，重點在于加強村莊規(guī)劃，引導(dǎo)復(fù)墾，逐步改善人居環(huán)境。財產(chǎn)型“空心村”主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，因宅基地和房屋上附著了巨額經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民不愿意退出住宅，治理這類“空心村”只能由村集體統(tǒng)一收回進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者開發(fā)。下表是不同類型“空心村”的形成原因與治理對策。
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表1：不同類型“空心村”的形成原因與治理對策 Table 1: The Formation Reasons and Governance Countermeasures for the Different Types of "Hollowed Village" |
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類型 |
原因 |
表現(xiàn) |
典型地區(qū) |
治理方式 |
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第一類
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便利型I類 |
村莊基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民生產(chǎn)生活不便 |
大量農(nóng)戶到路邊建房或到縣城買房，村內(nèi)住宅荒廢 |
山區(qū)丘陵地區(qū)農(nóng)村 |
加強規(guī)劃，引導(dǎo)集中，完善基礎(chǔ)設(shè)施 |
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便利型II類 |
村莊宅院、道路規(guī)劃落后，農(nóng)民生產(chǎn)生活不便 |
農(nóng)戶到村邊建房，將老宅復(fù)墾，少量老宅閑置 |
華北平原農(nóng)村 |
加強規(guī)劃，引導(dǎo)復(fù)墾 |
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第二類 |
財產(chǎn)型 |
住宅附著了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)利益，村民不愿退出宅基地 |
農(nóng)戶到新村居住，建新不拆舊，老村房屋繼續(xù)破敗，大多房屋出租給外來務(wù)工者 |
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)村 |
加強規(guī)劃， 統(tǒng)一流轉(zhuǎn) |
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第三類 |
季節(jié)型 |
農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，房屋出現(xiàn)季節(jié)性閑置 |
農(nóng)民外出務(wù)工期間閑置，逢年過節(jié)或者失業(yè)返鄉(xiāng)時重新利用 |
中西部勞動力輸出省份農(nóng)村 |
維持現(xiàn)狀 |
村莊是絕大多數(shù)村民安身立命之所在，只有利用本土資源、發(fā)揮本地人的智慧，才能打破宅地基閑散細(xì)碎的權(quán)利僵局，進(jìn)行村莊內(nèi)部的帕累托改進(jìn)。富縣農(nóng)民利用非正式的傳統(tǒng)組織資源，借助國家法律權(quán)威，成功地完成了“空心村”這一公共事物的治理，對其他類型“空心村”的借鑒意義在于：只有建立村社統(tǒng)籌機制，以村社為宅基地整合和流轉(zhuǎn)平臺，才能激活村內(nèi)固化、閑散細(xì)碎的宅基地權(quán)利格局，化解“空心村”難題。
4.2宅基地制度改革應(yīng)公私兼顧
從城鄉(xiāng)一體化或者優(yōu)化資源配置的視角提出用宅基地市場化治理“空心村”的學(xué)者，誤將農(nóng)民短期進(jìn)城務(wù)工出現(xiàn)的季節(jié)型“空心村”當(dāng)做“空心村”的主要類型和主要問題，掩蓋了數(shù)量最多、問題最嚴(yán)重的公共品供給匱乏型“空心村”。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動或者農(nóng)民工年老體弱時，那些季節(jié)性閑置的房屋能夠讓他們返回農(nóng)村居住，不至于滯留城市形成貧民窟，這既保證了農(nóng)民的基本生活水準(zhǔn)和尊嚴(yán)，也保證了城市的基本秩序，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)揮著重要的政治經(jīng)濟(jì)功能。基于2010年全國人口監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，張翼[13]指出89%的農(nóng)民工不愿意放棄承包地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨冢粐鴦?wù)院發(fā)展研究中心2010年的調(diào)查報告也指出八成以上農(nóng)民工不愿意放棄承包地和宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶口[②]，足見農(nóng)村土地對于農(nóng)民的重要性。因而，在中國城市化尚未達(dá)到讓大多數(shù)農(nóng)民工體面進(jìn)城的階段時，我們應(yīng)慎言用宅基地市場化的改革方案來治理“空心村”。
市場化的宅基地改革方案同樣忽視了農(nóng)村宅基地的保障功能和區(qū)位差異。農(nóng)村宅基地是以社員身份為前提，無償獲得、終身免費使用的一項福利保障[14]，是與農(nóng)民生產(chǎn)生活方式高度匹配的制度設(shè)置[15]。國家法律只允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋在村社內(nèi)部自由流轉(zhuǎn)，是對農(nóng)村宅基地保障功能的制度性保護(hù)。退一步講，即使放開宅基地自由流轉(zhuǎn)市場，也不能解決“空心村”的問題。中國有5%的近郊農(nóng)村和95%的遠(yuǎn)郊農(nóng)村，區(qū)位差異導(dǎo)致宅基地價值的巨大差異。近郊農(nóng)村（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村）由于宅基地附著了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨額利益，宅基地一旦市場化就可以獲得巨額財產(chǎn)性收入，而遠(yuǎn)郊農(nóng)村（經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村）宅基地幾乎不具有兌換貨幣的機會，村社內(nèi)部又需求有限，農(nóng)民多余的宅基地只能閑置，最后形成“空心村”，例如上文所述的湖北公安農(nóng)村，閑置的70畝宅基地毫無利用價值。然而，近郊農(nóng)村或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村真的有“空心村”嗎？當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)從住宅上獲得了市場化帶來的財產(chǎn)性收入（租金），進(jìn)一步的市場化和財產(chǎn)化改革只能進(jìn)一步固化當(dāng)?shù)氐睦娓窬�，使得舊村改造、宅基地整合更加難以進(jìn)行。
市場化的農(nóng)村宅基地改革路線，忽視了相當(dāng)長的時期內(nèi)絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工還要返鄉(xiāng)的現(xiàn)實，忽略了宅基地的保障功能，它不但無法解決“空心村”問題，而且還會強化農(nóng)民對于宅基地的私有化想象、固化宅基地細(xì)碎化的權(quán)利格局，不利于農(nóng)村宅基地的整合、流轉(zhuǎn)。因而，不同于既往的財產(chǎn)化或者市場化方案，筆者認(rèn)為宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)公私兼顧，在保障農(nóng)民私人住宅權(quán)的前提下，適當(dāng)加強村集體在宅基地上的所有權(quán)和調(diào)整權(quán)，建立和完善村社統(tǒng)籌機制，為全國各地“空心村”治理的提供制度支撐。
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英文翻譯及作者簡介
The Governance of “Hollowed Villages” and the Reform of Homestead System
——Based on the Investigations in Fuxian Province Guanxi
WEI Chenglin, SHI Mingping
((Institute of Humanities and Social development of Northwest A&F University, Shanxi Yangling, 712100; Law School of Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074 )
ABSRTACT: Based on the survey of the national, we got that "hollowed villages" due to many factors such as geographical space, economic development level and the peasant migrant workers stage. However, the academic mistaken the peasant migrant seasonal "hollowed villages" as the main types of "hollowed villages" and its main problem, and then put forward the rural homestead marketization to govern "hollowed villages", which masked the the commons governance essence of "hollowed villages". The peasants of Fuxian province Guangxi spontaneously, relying on the local governance resources, using the mechanism of village community as a whole to broke the idle, finely, curing homestead use pattern, acquiring remarkable achievement. The local peasants' autonomous practice not only provides thoughts for other areas "hollowed villages", but also brings some enlightenment to the current homestead system reform: under the premise of the protection of peasants’ residence right, change the single market-oriented reform route, strengthen the rural collective’s ownership right and cumulative power in the homestead appropriately, establish and improve the comprehensive arrangement mechanism of village community to provide system supports for "hollowed villages" governance.
KEYWORDS: governance of “hollowed villages”; governance of the commons; the power of village as a whole; the reform of homestead system
作者簡介
魏程琳(1987~)，男，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，講師
魏程琳身份證號碼：411422198706080318
手機號碼：18729392593 Email：weichenglin678@163.com
通訊地址：陜西省咸陽市楊陵區(qū) 西北農(nóng)林科技大學(xué)北校區(qū) 人文社會發(fā)展學(xué)院（712100）
史明萍(1986~)，女，華中科技大學(xué)法學(xué)院博士研究生
通訊地址：湖北武漢 華中科技大學(xué)東七樓 中國鄉(xiāng)村治理研究中心（430074）
*魏程琳(1987~)，男，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，講師；
史明萍(1986~)，女，華中科技大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
[基金項目] 清華農(nóng)村研究博士論文獎學(xué)金（2015-2016）；西北農(nóng)林科技大學(xué)2016年博士科研啟動費項目（Z109021640）。
[①] 注：括號內(nèi)“訪談pmh，20140716”意為上述對話為作者2014年7月16日訪談pmh所得，pmh是被訪談對象的姓名的首字母，特此說明，下同。
[②] 參見《農(nóng)民工不愿意“雙放棄”換取城鎮(zhèn)戶口》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2011年6月9日第1版。
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