農村集體建設用地的性質與功能
——基于“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點政策”的啟示
田孟*
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
[摘要]:農村集體建設用地制度是農村土地制度的重要內容，準確把握農村集體建設用地的性質和功能是農村土地管理制度改革的基礎。通過對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策進行政策梳理和比較分析，指出農村集體建設用地具有可復墾性是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策得以實施的前提，同時也決定了城鄉(xiāng)土地的增減具有不可逆性。由于錯誤地利用了農村集體建設用地的基本性質，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策既沒有保障糧食的有效供給，又沒有確保經濟的長遠發(fā)展。農村集體建設用地應作為國家糧食市場的“調節(jié)器”進行管理和保護。
[關鍵詞]:土地資源管理；土地增減掛鉤；可復墾性；不可逆性；調節(jié)器
導言
建設用地制度是我國土地制度及土地管理制度的一項重要內容。如何進行建設用地的合理使用和妥善管理，以及如何處理建設用地的使用和管理過程中政府和市場所擔當?shù)慕巧�，一直是學術界和政策界熱衷討論的焦點問題。然而，上述這些焦點問題得以討論的前提，如“如何理解建設用地的內涵”或“如何理解農村集體建設用地的性質”等相關的基礎性問題卻往往不被重視，從而出現(xiàn)了很多對中央精神的誤解和與中央精神相左的觀點[]。
比如，黨的十七屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權利。不少媒體和學者都把上述提法解讀成中央是要放開農村集體建設用地流轉，突破《土地管理法》等法律關于建設用地制度的相關規(guī)定。這些解讀忽視了中央文件在上述提法中的幾個約束性條件，即“依法取得”、“經營性建設用地”、“統(tǒng)一的有形的”、“規(guī)范的轉讓方式”以及“在符合規(guī)劃的條件下”等。綜合這些約束條件來看，中央關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的提法，與其說是一種對于當前土地管理制度和法律法規(guī)的主動突破，還不如說是對因歷史原因所遺留下來的少量現(xiàn)實問題的一種被動認定和行為規(guī)范。中央政府并不是想以中央文件的方式為這些行為進一步“開口子”[]，而是要用中央文件的方式確認那些歷史上或現(xiàn)實中已經開了口子的地方，進一步規(guī)范并限定這些被開了口子的行為，最終消化掉這些歷史遺留的問題，閉合這些口子。2013年11月9日至12日黨的十八屆三中全會再次提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這里最容易引起誤解的是“農村集體經營性建設用地”。集體經營性建設用地其實只是農村建設用地里很少的一部分。很明確，中央對于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的意思與十七屆三中全會是一致和一貫的，即針對的是農村中那些因為歷史原因所遺留下來的占農村土地總量極少數(shù)的經營性建設用地，而不是所有的農村集體建設用地。
為什么學術界、媒體或政策界屢屢誤讀中央關于城鄉(xiāng)建設用地制度尤其是農村集體建設用地制度的相關精神？賀雪峰認為，其中最主要的原因在于對土地——尤其是建設用地的基本性質缺乏基于國情和區(qū)域差別的現(xiàn)實理解和認知[]。周其仁等人將土地看做一般意義上的商品，主張放開管制[]，然而土地的不可移動性及其對國民經濟的重要性決定了土地不可能是一般的商品[]。鄭振源等人將農村建設用地等同于城鎮(zhèn)建設用地，以為只要國家放開交易管制，農村建設用地就能夠像城鎮(zhèn)建設用地一樣具有驚人的價值增漲潛力[]，實際上是忽視了土地價值的根本決定因素在于其所處的區(qū)位而非其政策規(guī)定性[]。農村建設用地在性質和功能上不同于一般的建設用地，因此是一種非常特殊的土地類型。本文試以近年來出臺并實施的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策試點為分析對象，利用比較和機制分析的方法，對農村集體建設用地的基本性質及其作為“調節(jié)器”的功能等方面重新進行認識和探討。
一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的出臺和演進
2000年11月，國土部出臺《關于加強土地管理，促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2000]337號），第一次提出小城鎮(zhèn)建設所需的土地指標要“立足存量，內涵挖潛”，促進集約用地。2000年12月，國土部出臺《關于加強耕地保護，促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)[2000]408號），提出要“實行建設用地掛鉤指標置換政策”，對于將原來的農村宅基地或鄉(xiāng)村集體建設用地復墾為耕地的，經省國土部門復核驗收后，可以申請增加“建設用地指標”。此時，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策已經初具了雛形。
2004年10月，國務院出臺《關于深化改革，嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），在“加強村鎮(zhèn)建設用地管理”條目里提出：城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少“相掛鉤”。國務院28號文發(fā)布后，國土部出臺《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號），將增減掛鉤項目納入“試點”探索。國土部207號文件第一次詳細表述了城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點的基本術語、內涵和要求，標志著增減掛鉤政策進入了試點運行階段。
2008年6月國土部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號），將這一工作統(tǒng)一表述為“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點”，明確了增減掛鉤的基本內涵、具體做法和基本要求。即是指依照土地利用總體規(guī)劃，把擬要整理復墾為耕地的農村建設用地和擬要用于城鎮(zhèn)建設的土地等面積共同組成增減掛鉤項目區(qū)；在確保項目區(qū)內各類土地動態(tài)平衡的條件下，實現(xiàn)耕地有效面積的增加，從而實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標。隨后，國土部擴大了試點范圍；針對試點中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為乃至侵害農民權益等現(xiàn)象，國務院和國土部分別出臺文件進行了規(guī)范和糾正。自此，增減掛鉤試點政策進入了正軌。
增減掛鉤政策的本質是“從存量要增量”，即從農村建設用地中獲得城鎮(zhèn)建設用地的指標增量，同時確保耕地的總量不被突破。近年來，由于各地城鎮(zhèn)化進程提速，非農建設占用土地的規(guī)模越來越大，速度越來越快，越來越逼近耕地保有量這個控制性指標。對此，中央政府采取了偏緊的土地指標供給，給地方經濟發(fā)展帶來了用地指標匱乏的硬約束。一邊是保證吃飯問題的基本需要，另一方面是保證發(fā)展這個第一要務的迫切需要，兩種需要都很重要，哪一方面都耽誤不得。正是在這個兩難困境下，增減掛鉤政策出臺，積極應對了這個問題。把農村現(xiàn)有的建設用地用一定的方式“挪”到城鎮(zhèn)周邊來，便既解決了城鎮(zhèn)建設的土地指標瓶頸，又確保了耕地總量的不受影響；從而既“保了發(fā)展”又“保了吃飯”。
二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的步驟和啟示
從增減掛鉤政策的具體內容來看，這項工作可以分為三個具體環(huán)節(jié)：一是對拆舊區(qū)農民宅基地上的房屋、構筑物和附屬物進行拆除或清除以及對農民進行補償，并建設還建安置點（拆遷和安置）；二是將拆舊區(qū)的農民集體建設用地整理復墾為耕地（農村土地整治工程）；三是拆舊還建后節(jié)余的土地指標在建新區(qū)落地，增加城鎮(zhèn)建設的土地供應（進行農轉用和土地的出讓）。各地的試點基本遵循了這三個步驟，同時在具體的操作上根據各地的實際情況采取了不同的工作方案[]。增減掛鉤政策取得了較好的效果，受到了地方政府的歡迎。
增減掛鉤政策要能夠順利進行，首先需要拆舊區(qū)的土地具備整理復墾為耕地的條件和可能性；其次，這項政策的目標是為了在確保耕地紅線不被突破的條件下增加城鎮(zhèn)的用地指標，因此建設用地的轉換方向自然是從農村獲取土地指標用到城鎮(zhèn)中去，而不是相反的方向。增減掛鉤政策的這兩個特點為理解農村建設用地的性質和功能提供了兩個重要的啟示。
（一）農村集體建設用地具有“可復墾性”
集體建設用地的“可復墾性”，是指可通過一定的工程技術手段將農村建設用地轉變?yōu)檗r用地乃至耕地。這說明，農村集體建設用地具有一定的農用地乃至耕地屬性。實際上，正是借助于農村建設用地可以復墾為農用地乃至耕地這一基本特點，才促成了增減掛鉤政策的出臺。由于中央政府對耕地紅線的保護越來越嚴格，地方經濟發(fā)展過程中對城鎮(zhèn)周邊耕地的占用所需要的土地指標越來越稀缺；這時候，通過復墾整理農村的建設用地，一方面增加了耕地，另一方面增加了土地指標。將這些土地指標落在城鎮(zhèn)周邊的耕地上，然后用農村增加了的耕地進行補充，耕地總量并沒有減少，而經濟發(fā)展的土地指標瓶頸也被破解了。
農村建設用地可以復墾為耕地，這是增減掛鉤政策能夠順利開展的一個非常重要的條件和基本需要。這是增減掛鉤政策的第一個啟示。倘若農村建設用地也像城市里的建設用地那樣，對土地的表層構造乃至深層構造都進行了精細而復雜的鋼混水泥工程建設等，開發(fā)、鋪設或布置了大量的進排水管道和電、氣、視、光纖等管網設施，那么這樣的建設用地要想復墾為耕地就會十分困難，而且成本高昂。這樣的土地根本不具備“可復墾”的基本屬性。
（二）城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的“不可逆性”
按照增減掛鉤的政策要求，政策中的“增”和“減”的方向十分明確，不能隨便調換。具體說來，增減掛鉤是城鎮(zhèn)建設用地的“增”和農村建設用地的“減”相掛鉤，而不是農村建設用地的“增”和城鎮(zhèn)建設用地的“減”相掛鉤。后面這種掛鉤形式既不符合節(jié)約集約用地的基本要求，同時也不具有現(xiàn)實可能性。因為城鎮(zhèn)建設用地已經不可能再復墾為耕地。
增減掛鉤的總體思路就是利用“農村集體建設用地可以復墾為耕地”這個特點，在確保耕地總量動態(tài)平衡的背景下，通過減少農村建設用地的總量來增加城鎮(zhèn)建設用地的總量。在土地利用類型上，各類用地的總量并沒有發(fā)生變化——尤其是耕地的保有量不受影響；而在建設用地的具體類別里，城鎮(zhèn)建設用地總量增加了，農村集體建設用地總量則減少了。這是增減掛鉤的基本方向，也是增減掛鉤政策提供的第二個重要啟示。
綜合來看，農村集體建設用地是一種十分特殊的土地類型。它雖然不是農用地，但卻具有一定的農用地屬性；它雖然是建設用地的一種類型，但卻與城鎮(zhèn)建設用地又有很大的差別。筆者以為，上述兩個啟示具有十分重要的價值，有助于重新理解農村建設用地的屬性和功能。這對于深化理解增減掛鉤政策的內涵，完善和創(chuàng)新我國土地管理制度，并對耕地保護制度的創(chuàng)新和提升國家糧食安全戰(zhàn)略的水平等方面，都具有十分重要的意義和價值。
三、農村建設用地的“可復墾性”與城鄉(xiāng)土地增減的“不可逆性”
（一）農村建設用地“可復墾性”的原因
我國的土地從大的層面分為農用地、建設用地和未利用地三種類型。建設用地是其中的一個涵蓋面非常大的土地類型。根據所有權權屬的不同，可以分為集體建設用地和國有建設用地兩種類型。為了保護耕地，國家對于非農建設需要占用土地的行為進行嚴格管理。
1.政策限制確保了土地的可復墾性。根據《土地管理法》第43條，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民自主建房以及農村建設公共設施或公益事業(yè)等可以使用農村集體建設用地外，其他任何人或單位進行非農建設都必須使用國有建設用地。農村集體建設用地的使用范圍受到了嚴格限制。在絕大多數(shù)農村，非農建設主要服務于農業(yè)生產。由于我國人多地少，土地分散零碎，為了耕作方便，農民的居住形態(tài)普遍是“小聚居、大散居”模式；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設主要集中在了范圍十分有限的居住集中區(qū)，因此導致我國農村建設用地的開發(fā)程度普遍不高。
2.用途管制有助于降低土地深度開發(fā)。根據《土地管理法》第4 條、第20 條和第26 條的規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”，“鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃應當劃分土地利用區(qū)，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途”，“未經批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途”。土地用途管制制度不僅嚴格管制農用地向建設用地的轉化，而且還對不同利用類型的建設用地之間的轉換也進行了嚴格的管制。如將工業(yè)用地轉變?yōu)樯套∮玫匦枰涍^嚴格的審批程序，并繳納相應的土地價款。農村宅基地只能用于農宅建設( 如農民住宅、廚房、廁所、柴火房、畜圈等) ，不得用于建設工業(yè)廠房、磚窯、酒店等商業(yè)性建筑。同時，也不能擅自將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公益事業(yè)用地以及公共設施用地等土地改為宅基地或其他建設用地類型。不同利用類型的土地不得私自轉換，進一步限制了農村集體建設用地的使用范圍，降低了農村集體建設用地深度開發(fā)機會，有利于保留農村集體建設用地的可復墾屬性。
正是由于上述原因，使得我國農村建設用地的使用范圍受到了嚴格的限制。國家以法律的形式對集體建設用地的取得方式、申請資格、使用方式、交易范圍等內容進行了十分詳細且明確的規(guī)定。再加上在我國大多數(shù)的普通農村里，農民對于農村建設用地的使用主要是滿足于基本的居住需求和生活需要，他們往往沒有能力也沒有機會利用自己享有的集體建設用地去謀取城鎮(zhèn)土地非農化所產生的增值收益，從而導致我國農村建設用地的深度開發(fā)比較少見。農村建設用地的內部構成和結構等與城鎮(zhèn)國有建設用地的內在構成和結構相差較遠，而與農用地的內部構成和結構等具有較強的一致性，因此具備了“可復墾性”的特征。
（二）農村建設用地“可復墾性”的功能
增減掛鉤試點政策給我們的第一個啟示是農村建設用地經過一定的工程措施可以復墾為農用地乃至耕地。這一啟示符合邏輯常識和基本事實，而且在各地試點項目的實踐中也得到了檢驗。各地的試點均發(fā)現(xiàn)，通過開展農村土地整治工程，清理掉拆舊區(qū)里的建筑廢料和石塊等垃圾，然后平整土地，配套溝渠等基礎設施，再經過一段時間的培肥恢復地力，就能夠把原來用于居住的農村建設用地轉變農用地，甚至變成肥沃的高產穩(wěn)產農田。
上述事實證明農村建設用地與農用地之間的關系十分密切。集體建設用地轉變成農用地之后，便具備了生產糧食的功能，這意味著農村建設用地具有潛在糧食生產能力，也即具有農用地的一般屬性。因此，一旦現(xiàn)有的農用地產出的糧食不足以供應需求時，就可以通過并不復雜土地整治項目，將這些集體建設用地復墾為農用地，釋放出其糧食生產的潛能。反過來說，倘若國家現(xiàn)有的農用地生產出的糧食已經能夠滿足市場需求，那么就可以把一部分具有糧食生產潛力的土地以“集體建設用地”的形式儲備起來。顯然，集體建設用地可以成為國家或農民自主調解農業(yè)生產計劃以適應糧食市場供求關系的一個有利的工具。因此，從這個意義上講，把農村建設用地看成潛在的耕地資源，能夠啟發(fā)我國糧食安全戰(zhàn)略的完善。
因此，筆者認為，農村建設用地與農用地雖然因為土地利用方式上的差別而歸屬在了不同的土地利用類型之中，但由于國家相關法律法規(guī)的嚴格控制和農村的實際需要，使農村集體建設用地的非農開發(fā)利用空間十分有限，從而導致農村建設用地的利用水平和開發(fā)強度與城市建設用地的利用水平和開發(fā)強度存在巨大差別。從糧食生產潛力來說，城市建設用地基本上不可能復墾為農用地，糧食生產能力基本為零；而農村建設用地卻可以較為輕松地復墾為農用地，從而進行糧食生產和供應。在土壤的有機構成上，農村集體建設用地具備“可復墾性”，更加類似于農用地。這是農村建設用地的一個非常獨特而且十分重要的功能。
（三）土地增減掛鉤“不可逆性”的原因
農村建設用地與城市建設用地在糧食生產潛力上存在巨大差異。但這種巨大差異常常因為二者同屬于“建設用地”這個大的類別而被嚴重地忽視了。增減掛鉤政策就是在忽視這種巨大差異的基礎上才有可能出臺的，否則兩者根本不可能實現(xiàn)“掛鉤”。更重要的是，增減掛鉤出臺之后，明確了土地掛鉤的增減順序，實際上又暗含了這兩類土地的巨大差異。
1.農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地的巨大差異。我國的土地分類以“土地利用現(xiàn)狀”作為基本依據。根據這種分類方法，農村建設用地與城市建設用地同屬“建設用地”這個大的類別，均是用于非農建設。因此，農村建設用地與農用地分屬于兩種不同的土地類型，從而掩蓋了這兩種土地類型相似的一面。于是，政學兩界在討論農村建設用地的管理、使用和制度創(chuàng)新時，也多從這個概念出發(fā)，把集體建設用地當做純粹的建設用地進行談論[]，而很少有人會注意到農村建設用地與農用地在糧食生產潛力方面的相似性，也很少有人重視農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地的巨大差別。比如，有很多學者就把近年來農村建設用地總量的增加看作是對國家糧食安全的一大威脅。由于錯誤地理解了農村建設用地的性質和功能，因此這個觀點是很值得商榷的。這個觀點其實就是把農村建設用地與城市建設用地混同在了一起，想當然地以為農村建設用地也如國有建設用地一樣不可復墾。但事實卻并非如此。農民新建住房后，原來的宅基地往往便自動復墾，變成了農民的菜地、園地乃至耕地[]。這種情況在糧食緊張的特殊時期將會變得更加普遍。
2.城鄉(xiāng)建設用地的增減轉換具有“不可逆性”。仔細分析增減掛鉤政策的具體內容將不難發(fā)現(xiàn)，這個掛鉤中的“增”和“減”是有明確的主體限制的。其中，“增”指的是城鎮(zhèn)建設用地的增加，而“減”則是指農村建設用地的減少。按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的權威表述：“農民集體建設用地的減少與城鎮(zhèn)建設用地的增加相掛鉤”，而不是城鎮(zhèn)建用地的減少與農民集體建設用地的增加相掛鉤。當然，這樣“逆向”掛鉤既沒有政策上的必要性，也沒有現(xiàn)實中的可能性——當前，農民集體建設用地的增加主要是因為農民建房，而農民建房需要的宅基地只需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所申請就可以得到了，根本不需要以城鎮(zhèn)建設用地減少作為來源。更重要的是，城鎮(zhèn)建設用地“不可復墾”的性質已經決定了它不可能減少，只會不斷增加，因此，用城鎮(zhèn)建設用地的減少來增加農村建設用地也是不現(xiàn)實的。
顯然，農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地的差別在這里體現(xiàn)得非常明顯，說明這兩種土地類型僅僅是共同歸屬于“建設用地”這個大的類而已，而實際上它們是兩種差異巨大的土地類型。農村建設用地與國有建設用地的轉換是單向度的，具有“不可逆性”。依據土地利用現(xiàn)狀，將它們歸屬于“建設用地”這個大的范疇，從而便于土地的分類管理，這是沒有什么問題的。但是，若要用這樣的分類概念體系來制定我國具體的土地使用制度和相關政策，就可能會不可避免地出現(xiàn)事實偏差和形勢誤判，影響戰(zhàn)略部署，因此需要引起我們的高度注意。
四、土地增減掛鉤遭遇結構性困境的實質原因
正是由于沒有注意到農村建設用地的這種特殊性，導致了當前我國土地政策的實踐出現(xiàn)了很多嚴重的問題。以下再以增減掛鉤政策為例，分析這個政策在具體實施過程中遭遇尷尬困境的實質性原因。筆者以為，增減掛鉤政策非常典型地誤解了農村建設用地的實際性質和基本功能，因此在實踐過程中難以達到其政策目標，甚至造成了更多的問題。
前文提到，增減掛鉤政策的出臺是基于我國耕地保護形勢嚴峻的宏觀背景下，政府試圖在確保耕地總量動態(tài)平衡的基礎上，通過挖掘農村建設用地的“存量”，來滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的“增量”需求。簡單說即是既保吃飯、又保發(fā)展。由于農村存量建設用地主要是農民的宅基地，因此，增減掛鉤在具體的操作過程中就會不可避免地涉及到對農民房屋的拆遷、還建和補償安置[]。即便操作完全公開透明，也沒有逼農民上樓的情況出現(xiàn)，增減掛鉤依舊普遍遭遇到了兩個突出的結構性問題，使得“保吃飯”和“保發(fā)展”的目標雙雙落空。
（一）增減掛鉤政策無益于解決當前的糧食市場問題
增減掛鉤的第一個目標是通過復墾農村建設用地“保吃飯”，但這個目標往往很難實現(xiàn)�！氨３燥垺钡年P鍵在于農民的耕種決策，而農民的耕種積極性一般取決于糧食市場的實際狀況。近年來，我國的糧食生產形勢大好，農產品供給比較充裕。2015年實現(xiàn)“十二連增”，部分農產品甚至出現(xiàn)嚴重過剩[]，農民“賣糧難”問題十分突出。對此，很多地方的農民都依據市場狀況自發(fā)調整了耕種模式，比如老人在家種田、年輕人在外務工，水田改旱地，放棄冬播，降低復種系數(shù)（三季改兩季或一季、兩季改一季等等），甚至將部分水利、光照和交通條件不是很好的土地直接撂荒，將部分優(yōu)質耕地季節(jié)性拋荒或“休耕”等等。
顯然，決定農民種糧積極性的關鍵是市場，而不是耕地面積。在現(xiàn)有耕地都存在較多拋荒或休耕的實際情況下，通過復墾農村建設用地增加額外的耕地，對于“保吃飯”的目標沒有太大意義。在我國糧食生產“十二連增”的背景下，政府通過土地增減掛鉤政策將大量的農村建設用地轉化成為了耕地。但面對糧食市場的供需狀況，農民的耕種決策普遍趨于保守和消極，連現(xiàn)有的耕地都沒有得到充分的利用，更何況這些通過土地增減掛鉤項目所新增的耕地？在實地調查中發(fā)現(xiàn)，部分增減掛鉤項目區(qū)復墾出來的耕地并沒有被農民用于農用，大部分復墾耕地直接被拋荒，有些地方則栽樹種草（比如國土部對西南某省的增減掛鉤“特殊照顧”，允許將房前屋后的林盤作為集體建設用地，于是有些地方將這些栽樹的林盤復墾拿到土地指標后，又在復墾的耕地上栽上了樹[]）。增減掛鉤難以實現(xiàn)“保吃飯”的目標。
增減掛鉤不僅對于“保吃飯”的目標沒有多少作用，而且在政府強力干預農民種糧行為的條件下，很有可能進一步加劇糧食市場上的供給過剩，損害農民的實際利益。按照市場經濟規(guī)律，糧食供給過剩就應該降低糧食價格，但這會打擊農民的種糧積極性，于是國家通過保護性政策收購糧食，穩(wěn)定糧價和農民預期。然而，從農民利益的角度出發(fā)，國家應該利用政策提高糧食價格，增加農民收入，但這樣的話，又會導致物價上漲，影響城市市民的生活穩(wěn)定性；更何況糧價人為上漲，最終會引起農資價格的攀升，農民真正能夠獲得好處的空間并不大。實際上，由于我國農產品市場早已進入了“增產不增收”階段[]，糧食供應的增加并不帶來農民收入的增加。因此，國家政策對于糧食問題的作用是非常有限的。但政府卻可以通過財政、政策和行政權力等工具，刺激甚至強迫農民種糧，從而人為地增加糧食供給，擾亂糧食市場現(xiàn)有的基本均衡，從而造成“谷賤傷農”的悲劇——這樣的悲劇并不罕見。顯然，增減掛鉤不僅難以實現(xiàn)“保吃飯”的目標，甚至還可能會損害農民的利益和權益。
更需要注意的是，作為可以復墾為耕地的農村建設用地，原本可以作為我國糧食市場的調控機制之一，為糧食供給提供彈性空間，現(xiàn)在通過增減掛鉤政策的介入，這樣一種彈性空間越來越小，調控機制的有效性越來越低，從而將使得我國的糧食供給呈現(xiàn)出剛性結構。一旦發(fā)生糧食市場危機，必將措手不及，因此需要引起高度警惕。耕地資源是確保國家糧食安全的基礎性資源，自然需要好好地保護。但是，保護耕地的核心在于保護耕地的糧食生產能力。對于那些沒有生產糧食的能力的土地，即便它在圖紙上被標為了耕地，那也是沒有任何意義的；同樣，只要是具有糧食生產能力的土地，即便它沒有被命名為耕地，也還是應該納入到國家糧食安全的戰(zhàn)略體系之內予以保護。農村建設用地就是這樣一種具有糧食生產能力的特殊土地資源。當前我國的糧食安全戰(zhàn)略，過于強調對存量耕地的機械式的保護，而忽視了對潛在的糧食生產能力的高度重視，體現(xiàn)出現(xiàn)有戰(zhàn)略思路的局限性和短視性特征[]。
（二）增減掛鉤政策不利于央地關系的協(xié)調發(fā)展
增減掛鉤政策的第二個目標是“保發(fā)展”，但這個目標很容易就變成了中央政府對地方政府調控行為的失效和偏離，引發(fā)“央地關系”[]的脫節(jié)問題。
新時期，國家之所以偏緊地供給土地，一方面是為了保護耕地資源，鼓勵地方政府集約節(jié)約利用土地；另一方面也是為了對全國經濟進行宏觀調控，調整各個地區(qū)的產業(yè)結構、促進產業(yè)升級。中央通過控制地根來調整經濟發(fā)展的速度、效率和方向，這完全是一種宏觀調控的行為。倘若各地真的出現(xiàn)了嚴重的土地指標稀缺，甚至稀缺到了制約地方經濟發(fā)展和全國經濟整體發(fā)展的地步，國家只需要在土地供給上采取較為寬松的方式即可，完全不需要通過折騰農民的房子、“讓農民上樓”來騰土地指標，最后反而造成了巨額資源的浪費。
更何況，地方政府并非鐵板一塊，而是有上下級之分。增減掛鉤在實際操作過程中，很容易出現(xiàn)上級政府向下級政府“下任務、定指標”的現(xiàn)象。根據筆者實地調查，有部分地方甚至出現(xiàn)了上級政府扣減下級政府正常計劃用地指標，“倒逼”下級政府開展增減掛鉤項目的情況（有些地方甚至不給下級政府基本的土地指標，逼迫其在不符合客觀條件的背景下開展增減掛鉤試點項目，給下級政府部門及農民帶了巨大壓力）。而下級政府在資金約束和進度要求下，往往就很難再考慮農民的意愿、農村的需求，強行推動，從而加劇了干群矛盾。
2016年3月10日，中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文接受媒體采訪時指出，當前縣級商品房大都不是使用國家建設用地指標，而是增減掛鉤土地指標，嚴重干擾了中央“去庫存”政策目標的有效落實。他甚至直言，根本就“沒有必要出臺增減掛鉤的政策”[]。中央偏緊地供應土地，地方政府應該是在國家總的土地供應量下，探索如何調整經濟結構、集約節(jié)約用地和提升當?shù)亟洕l(fā)展的水平及質量，而不應該不切實際地玩“建設用地”這個概念游戲，通過折騰農村建設用地這一潛在的耕地資源，反抗中央政府的宏觀調控。而中央政府和有關部門更不應該為這種方式增加土地指標提供政策或輿論上的支持。
五、小結與建議：積極發(fā)揮農村建設用地的“調節(jié)器”功能
城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的出臺和試點提供了兩個重要啟示。首先，農村集體建設用地是一種十分特殊的土地類型，從土壤的構造特點和使用潛力來看，由于可以通過一定工程技術手段，較為便捷且廉價地復墾為農用地乃至耕地，因此與耕地具有較強的“親和性”，而與城市建設用地有著巨大的區(qū)別。其次，增減掛鉤政策的要點在于，在耕地保有總量上不做觸動，通過農村集體建設用地總量的減少來增加國有建設用地的總量。它的實質是把農村的建設用地倒過來給城鎮(zhèn)使用，因為這里面的“一增一減”既是單向度的，也是不可逆的[]。
（一）農村建設用地是一種特殊的土地類型
農村建設用的基本性質分析，有助于深化對土地學科的認識。土地分類看似是一個基礎性工作，意義不直接，但其實它對于政學兩界的思維方式具有決定性的作用，從而反過來影響土地相關政策的制定的討論。政策制定不應該迷失在概念體系里，而應該走出概念大詞，回到基本事實層面上來，回到實在的土地利用和功能層面，進而反觀概念中的土地類型。筆者認為，農村建設用地與城市建設用地有著本質性的差別，前者是一種潛在的耕地資源，蘊藏著糧食生產能力，是具有戰(zhàn)略意義的資源類型，因此應納入到確保國家糧食安全的戰(zhàn)略體系范圍之內予以考慮。比如，建立農村宅基地儲備制度[]等。因此，筆者建議應將“農村集體建設用地”從“建設用地”大類中單列出來，不再混同于一般的建設用地類型。
（二）積極發(fā)揮農村建設用地“調節(jié)器”功能
在明確農村集體建設用地基本性質的同時，還要積極發(fā)揮農村集體建設用地的功能。通過利用農村集體建設用地“可復墾性”的特點，可以將其作為我國糧食市場的“調節(jié)器”。顯然，國有建設用地因為不具備“可復墾性”，因此不可能成為這樣一種“調節(jié)器”。然而，通過實施城鄉(xiāng)建設用地“不可逆”的增減掛鉤政策，使得在總的建設用地構成中，國有建設用地的比重越來越大，而農村集體建設用地的比重越來越小；從而導致糧食市場上的“調節(jié)器”功能越來越受限制，糧食供給越來越依賴于現(xiàn)有的耕地資源，出現(xiàn)糧食供給剛性化。由于糧食需求也是剛性的，一旦出現(xiàn)天災人禍導致糧食供應不足，就極有可能加劇社會不穩(wěn)定風險。而且，這種風險涉及到基本生存機會的爭奪，因此這種風險極有可能“極端化”，使市場風險轉化為社會風險乃至政治風險，并進一步演化為系統(tǒng)性的全面風險和全面危機。
要使農村建設用地發(fā)揮糧食市場“調節(jié)器”的功能，首先需要斬斷城鄉(xiāng)建設用地之間的“掛鉤”關系。實際上，只要農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地存在某種制度性的關系，便必然會刺激地方政府尤其是基層政府對土地指標的強大欲望。通過采取行政動員等手段，強迫基層政府干部推進和逼農民上樓，從而使基層怨聲載道，農民苦不堪言，使國家政策的美好愿望也大打折扣。隨著城市化的快速推進，城鎮(zhèn)建設用地的增加具有必然性，但這不應該是建立在減少農村建設用地的基礎上，而應該建立在城市發(fā)展的長遠規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展的實際需要的基礎上；與此同時，隨著農村人口的外流和遷移，農村建設用地的減少也具有必然性，但也絕不應該將其與城鎮(zhèn)建設用地之間建立聯(lián)系，而應與農村、農民的實際需要相契合[]。
農村建設用地的減少與農民城市化過程密切相關。新世紀以來，盡管有大量的農民向城市流動和遷移，但他們的務工收入往往很難維持其全家在城市里安居樂業(yè)。從根本上說，這與我國整體經濟在國際經濟格局中的結構性地位有關，產業(yè)的高端收益并沒有能夠惠及國內產業(yè)資本，更不用說這些國內產業(yè)資本雇傭的農民（工）。因此，很多農民都還需要農村的農業(yè)收入和農村社區(qū)福利來解決家庭勞動力的再生產、子女撫育和老人養(yǎng)老等巨大的隱性開支。集體建設用地是重要的載體之一。實際上，只有當農民能夠完全進城即不再需要農村支援時，農村集體建設用地才有可能被農民徹底放棄。然而，對于絕大多數(shù)進城務工的農民來說，雖然在城市務工的收入往往比在農村務農的收入要高，但相對于城市里不菲的生活成本而言，他們的務工收入則顯得非常有限，根本不足以支撐他們在城里順利完成家庭的再生產。因此，他們中的大多數(shù)終究是要返回農村的。也正是因為終究是要返鄉(xiāng)，所以農民進城務工的主要目的也就不再是過城市的生活，而是變成了掙更多的貨幣，然后拿回到農村消費，在農村完成家庭的再生產。正是因為大多數(shù)農民的生活意義和價值歸屬指向農村而非城市，所以他們才會盡可能地在城市里降低自己的生活成本，如住比較破舊的房屋，吃比較廉價的食物等，為了在農村過上一種比較體面的生活。由于農村較低的生活成本和較高的隱性福利能夠十分顯著地降低農民的家庭貨幣支出，因此，農村的耕地和宅基地仍然在農民的家庭生活中發(fā)揮了非常重要的作用。由此能夠理解，很多常年外出務工且收入可能并不低的農民，為什么仍然不僅不愿意把自己家里的耕地和宅基地出售給他人( 即使流轉土地往往也是短期流轉而非長期流轉) ，甚至反而還要將自己在外辛辛苦苦掙來的錢用于農村的房屋建設。誠然，為了兒子順利結婚往往是一個重要而又普遍的理由，但為了自己年老以后由城返鄉(xiāng)還能夠有房可住，也是一個不可忽視的重要原因。以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元結構是造成這個問題的表面原因，而更深層次的原因則在于當前我國經濟發(fā)展階段和結構性地位[]。經濟階段具有相對的穩(wěn)定性，經濟轉型不能一蹴而就，因此農民進城將是個漫長過程，而農村建設用地減少也會十分漫長——甚至由于農民收入水平的提高，反而掀起新一輪的農村建房高潮，造成農村建設用地增加。
隨著經濟發(fā)展和收入增加，農民的改善性住房需求越來越旺盛，農村建設用地開發(fā)的精細化程度也會不斷地提高，集體建設用地的可復墾性有所降低。不僅如此，有些地方農民“建新不拆舊”，一戶多宅現(xiàn)象比較突出，導致農村老宅基地閑置浪費，村莊“外擴內空”產生空心化[]和土地產權碎片化等問題。以上種種情況，嚴重影響了農村建設用地“調節(jié)器”功能的發(fā)揮。這些問題歸根到底都是由監(jiān)管和規(guī)劃不當導致的。土地承包到戶以后，尤其是取消農業(yè)稅以后，農民集體“統(tǒng)”的功能難以發(fā)揮，基本上不再能夠進行村莊規(guī)劃和土地調整；而基層行政體制改革以后，基層土地管理部門對農村建房的管理缺乏內在積極性和有力手段，從而導致農民建房行為處于失控狀態(tài)，農村建設用地的布局較為混亂，使用效率低下。
解決這些問題的關鍵在于加強職能部門的管理和增強集體“統(tǒng)”的能力，實行以村莊規(guī)劃為導向的新農村建設[]。首先是要科學規(guī)劃，既注重長遠性，又考慮農民的實際需要；其次是要嚴格監(jiān)管，對于農民擅自建房、違規(guī)建房等行為要進行嚴格處罰，防止建房上的攀比和競爭；三是要賦予農民集體一定的權力，允許集體將“建新不拆舊”的農民老宅基地收回，然后按照規(guī)劃的要求重新分配給有需要的農戶。盡管具有糧食生產潛力，但農村建設用地并不需要特殊保護，只需要不被猛烈破壞既可。農村建設用地減少是一個自然而然的過程，因此其調節(jié)器功能具有歷史性。通過政府部門的外部監(jiān)管和農民集體內部的民主管理，將能夠盡可能地減少農村土地的閑置、浪費和細碎化，確保集約節(jié)約用地，切實保護土地資源。
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本文修改稿發(fā)表于《福建農林大學學報》（哲學社會科學版）2016年第6期
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