當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 轉(zhuǎn)型時(shí)期的項(xiàng)目制研究：一個(gè)文獻(xiàn)綜述
田孟1 ，蘇莉2
摘 要：項(xiàng)目制是目前國(guó)家向農(nóng)村輸入財(cái)政資源以解決農(nóng)村公共品問(wèn)題的主要方式。本文通過(guò)對(duì)主流學(xué)術(shù)界關(guān)于項(xiàng)目制的主要特征、形成原因、本質(zhì)內(nèi)涵、運(yùn)作方式和結(jié)果異化等方面研究成果進(jìn)行梳理并發(fā)現(xiàn)，既有的研究主要集中關(guān)注了宏觀的國(guó)家體制和國(guó)家治理層面，缺乏基于村莊視角的內(nèi)在機(jī)制分析。因此，項(xiàng)目制研究仍然具有“重心下沉”的空間和必要性。
關(guān)鍵詞：文獻(xiàn)綜述；項(xiàng)目制；國(guó)家體制；鄉(xiāng)村治理；重心下沉
改革開(kāi)放以來(lái)，“財(cái)稅包干”和“行政分權(quán)”改革導(dǎo)致了地方政府職能及其行為方式發(fā)生了重大變遷：地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要力量，促成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。在這個(gè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，村民自治制度得以實(shí)行。然而，上述改革所造成的弊端也不容忽視：其中，最突出的問(wèn)題是中央與地方收入“兩個(gè)比重”的極不協(xié)調(diào)[]，從而最終促成了“分稅制”改革的醞釀和出臺(tái)。
“分稅制”是中央與地方關(guān)系的巨變，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財(cái)政方面的結(jié)構(gòu)變遷。地方政府的“預(yù)算內(nèi)收入”收緊[]，促使其逐漸向“非預(yù)算收入”及“預(yù)算外收入”傾斜[]——地方政府在受到約束的同時(shí)也獲得了更大的自主性。在“逆向軟預(yù)算約束”[]和“發(fā)展主義沖動(dòng)”的驅(qū)使下，造成了農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的加重和城市政府的“大興土木”[]。
這種實(shí)質(zhì)性地賦予地方政府較大自主性的體制，促成了分稅制后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)發(fā)展。但這種不受約束的基層政府收入模式也造成了日益嚴(yán)重的問(wèn)題：具體來(lái)說(shuō)，在“以地生財(cái)”的發(fā)達(dá)地區(qū)，征地拆遷的矛盾十分突出，引起了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的不穩(wěn)定——但由于當(dāng)時(shí)這個(gè)問(wèn)題的涉及面并不大，且一般都被當(dāng)?shù)卣浴傲舻匕仓谩钡鹊胤叫哉呶{和消化[]，因此并未引起全國(guó)性的關(guān)注。與此同時(shí)，在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”[]的形成和壯大，制造了越來(lái)越沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成了備受關(guān)注的“三農(nóng)問(wèn)題”[]。隨著農(nóng)民的不斷地抗?fàn)幒凸賹W(xué)媒等力量的積極參與，“三農(nóng)問(wèn)題”成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。三農(nóng)危機(jī)嚴(yán)重影響國(guó)家政權(quán)的合法性，“反倒逼”[]中央政府采取措施，最終造成了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制的改革。自此，鄉(xiāng)村治理步入了“后稅費(fèi)時(shí)代”。
農(nóng)業(yè)稅取消及其配套制度改革，增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)中央政府的合法性和認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了中央預(yù)期的政治目標(biāo)。但是，由于這是一個(gè)典型的“政治消解行政”邏輯[]，不僅使基層政權(quán)背負(fù)惡名，面臨“正當(dāng)性”危機(jī)——即“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等常見(jiàn)說(shuō)法。具體來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革以后，國(guó)家不僅大幅度地減少了基層政府和村級(jí)組織的治理資源，而且還連帶性地極大壓縮了村民自治的運(yùn)作基礎(chǔ)。在“后稅費(fèi)時(shí)代”，那些在此之前主要以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入的農(nóng)村基層組織，頃刻間陷入了“空殼”的尷尬困境。這些與農(nóng)村中的千家萬(wàn)戶直接打交道的基層組織，在治理資源和行動(dòng)能力上極其衰弱，甚至連自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成了問(wèn)題，缺乏為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的條件和能力[]。
為了解決這一問(wèn)題，中央政府啟動(dòng)了“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”[]，加大了對(duì)基層社會(huì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和規(guī)模。但由于國(guó)家采取了“項(xiàng)目制”的方式，通過(guò)條條（部門(mén)）的方式向下輸入財(cái)政資源，這就使這些財(cái)政資源的遞送面臨結(jié)構(gòu)性的“對(duì)接”困境。一方面，造成了基層政府和農(nóng)村組織與農(nóng)民的關(guān)系連結(jié)減弱，形成“懸浮型”政權(quán)[]；另一方面，基層政府把原本用于公共服務(wù)的財(cái)政資金“輾轉(zhuǎn)騰挪”地用在了基層政府的建設(shè)和投資的項(xiàng)目上，成為了啟動(dòng)基層“土地資本化”[]的重要的原始積累，最終造成了“新三農(nóng)問(wèn)題”[]的出現(xiàn)。
“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”是當(dāng)前絕大多數(shù)基層政府的生存狀態(tài)和運(yùn)行方式。新一輪的城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)與大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)在全國(guó)大大小小的縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）里普遍興起。此時(shí)，圍繞著“征地拆遷”所產(chǎn)生的利益博弈和農(nóng)民抗?fàn)�、以及為獲得緊缺的土地指標(biāo)而在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”[]等，成為了社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。
然而，不管是土地制度創(chuàng)新，還是農(nóng)田水利、扶貧、治安、科教文衛(wèi)等其他類(lèi)型的農(nóng)村政策實(shí)踐，國(guó)家大都是以“項(xiàng)目”作為基本的載體來(lái)運(yùn)作和實(shí)施的。由于其獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)和運(yùn)行機(jī)制，“項(xiàng)目制”成為了一種十分普遍的進(jìn)行組織和動(dòng)員的體制或機(jī)制，深刻影響了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等多個(gè)方面[]。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究十分豐富，積累了大量的成果和智慧，梳理這些相關(guān)的重要文獻(xiàn)并進(jìn)行評(píng)述，具有十分重要的意義。
一、項(xiàng)目制的含義—— 財(cái)政資金的“專(zhuān)項(xiàng)化”
雖然“項(xiàng)目制”是近年來(lái)的新潮說(shuō)法，但“項(xiàng)目”本身并不是一個(gè)新東西。按照常見(jiàn)的定義，“項(xiàng)目是為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時(shí)性工作”[]。顯然，這是一個(gè)非常寬泛的概念。按照這個(gè)定義，“項(xiàng)目”自古有之、中外有之。
項(xiàng)目具有“臨時(shí)性”和“獨(dú)特性”的特征。“臨時(shí)性”代表項(xiàng)目開(kāi)始和結(jié)束的時(shí)間具有確定性，而“特殊性”則是指項(xiàng)目的產(chǎn)品、服務(wù)或成果擁有具體的針對(duì)性或指向性，因此是獨(dú)特的。項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)踐，表現(xiàn)出“漸進(jìn)”和“明細(xì)”的綜合性特征。
與上述寬泛定義不同，“項(xiàng)目制”下的“項(xiàng)目”，具有明確的內(nèi)涵和指向性。折曉葉等人[]認(rèn)為，“項(xiàng)目”是一種國(guó)家財(cái)政資金再分配的方式。在國(guó)家財(cái)政制度從包稅制改為分稅制后，在財(cái)政收入愈加集權(quán)的體制下，資金分配出現(xiàn)的依靠‘條線’體制另行運(yùn)作的情形，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政科層體制之外靈活處理”，“是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式”。周飛舟[]也曾指出，在政府間（中央政府向地方政府、上級(jí)政府向下級(jí)政府）的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門(mén)指定了專(zhuān)門(mén)用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門(mén)的意志，，因此是一種“專(zhuān)項(xiàng)化”了或“項(xiàng)目化”了的財(cái)政資金。
按照渠敬東[]的說(shuō)法，這種作為國(guó)家財(cái)政再分配方式的“項(xiàng)目”之所以具備“項(xiàng)目制”的意義，主要是因?yàn)檫@些項(xiàng)目在具體執(zhí)行的過(guò)程中，從項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對(duì)等一系列的環(huán)節(jié)和過(guò)程看，已經(jīng)超出了單個(gè)項(xiàng)目所具有的漸進(jìn)明細(xì)的事本主義特性，轉(zhuǎn)而成為了一種使整個(gè)國(guó)家社會(huì)體制聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制。這樣說(shuō)來(lái)，“項(xiàng)目制”不僅是單個(gè)“項(xiàng)目”的組織形式，也對(duì)從中央到地方以及社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行了連結(jié)、組織和動(dòng)員，是一種特定歷史階段或環(huán)節(jié)的“社會(huì)事實(shí)”。所以，“項(xiàng)目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個(gè)體或組織的思維方式或意識(shí)形態(tài)，形成一種全新的時(shí)代精神和社會(huì)習(xí)俗。
因此，“項(xiàng)目制”首先是一種體制，是一種關(guān)于政府間關(guān)系的一種組織、規(guī)范和管理的體系。其次，通過(guò)“項(xiàng)目”實(shí)踐和運(yùn)作的“項(xiàng)目制”，具有組織和動(dòng)員體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制，從而使項(xiàng)目制具有了不同于一般體制的特殊性。第三，正是因?yàn)檫@種特殊性，使得項(xiàng)目制成為了一種“制度化的體制”，深刻影響了從宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)到微觀的個(gè)體思維和行動(dòng)策略的方方面面，將一個(gè)特定的歷史階段變成一個(gè)“項(xiàng)目制的時(shí)代（社會(huì)）”。故而，項(xiàng)目制也是一種國(guó)家治理的基本方式。第四，項(xiàng)目制也可能構(gòu)成了一種特點(diǎn)時(shí)代的精神品質(zhì)，具有“意識(shí)形態(tài)”的含義。
二、 項(xiàng)目制的形成——分稅制與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型
通常認(rèn)為，分稅制改革促使了項(xiàng)目制的形成。因?yàn)�，只有中央政府的�?cái)政收入實(shí)現(xiàn)集權(quán)化，才有可能通過(guò)項(xiàng)目的方式向下進(jìn)行財(cái)政的再分配。周飛舟[20]從一個(gè)義務(wù)教育的案例出發(fā)，細(xì)致地分析了項(xiàng)目制形成的具體原因。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)村義務(wù)教育采取“農(nóng)民自辦教育”模式，即資金來(lái)源主要來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)民集資。稅費(fèi)改革以后，實(shí)行“以縣為主”的義務(wù)教育投入體制，即資金來(lái)源從鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政上劃到縣級(jí)財(cái)政。義務(wù)教育投入主要包括教師工資、公用經(jīng)費(fèi)和學(xué)�；ㄖС�。以縣為主的義務(wù)教育投資體制保證了教師工資的正常發(fā)放，但由于縣級(jí)財(cái)政收入有限性的約束，義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)最終只能采取“專(zhuān)項(xiàng)化”的方式，通過(guò)“項(xiàng)目”載體進(jìn)行“選擇性”供給。顯然，在國(guó)家財(cái)稅體制改革之后，地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)的不相匹配，導(dǎo)致了地方政府不得不將有限的資金“專(zhuān)項(xiàng)化”，然后通過(guò)“項(xiàng)目化”的方式向下供給，以提高資金使用的效率。因此，項(xiàng)目制其實(shí)是地方政府在既有的各種約束條件下的一種應(yīng)對(duì)策略。
但渠敬東[21]認(rèn)為，分稅制改革僅僅構(gòu)成了項(xiàng)目制產(chǎn)生的一個(gè)基礎(chǔ)。如果從項(xiàng)目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看，形成項(xiàng)目制的結(jié)構(gòu)要件主要包括以下五個(gè)方面：首先，在財(cái)政關(guān)系上，不僅要建立一種自下而上的財(cái)政資金的抽取制度，即財(cái)政收入的集約化制度，而且還要建立一種自上而下的財(cái)政資金的再分配制度。前者是通過(guò)分稅制改革實(shí)現(xiàn)的，而后者則是通過(guò)1999年預(yù)算改革所推行的“部門(mén)預(yù)算”和“國(guó)庫(kù)集中支付制度”實(shí)現(xiàn)的。其次，項(xiàng)目制的財(cái)政資金必須要能夠?qū)Φ胤秸蚧鶎由鐣?huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的激勵(lì)作用。這種“激勵(lì)作用”既可能是項(xiàng)目資金本身的增量，也有可能是項(xiàng)目所帶來(lái)的合法性空間的增量。再次，項(xiàng)目制的產(chǎn)生，必須要符合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和階段的客觀要求，成為政府積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的結(jié)構(gòu)性壓力的通道。第四，項(xiàng)目制還需要表現(xiàn)出政府積極回應(yīng)社會(huì)需求，履行提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本職能，并成為積極應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性困境的手段。最后，項(xiàng)目制的存在也離不開(kāi)關(guān)于通過(guò)技術(shù)理性或形式理性來(lái)實(shí)現(xiàn)績(jī)效合法性的思維模式，這種思維模式要能夠成為一種普遍被接受的社會(huì)觀念。
三、項(xiàng)目制的內(nèi)涵——“項(xiàng)目治國(guó)”
渠敬東等人[]曾經(jīng)提出，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。按照這樣一種演化模式，具有“合理性”和“專(zhuān)業(yè)化”特點(diǎn)的“現(xiàn)代科層制”邏輯，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)和國(guó)家治理的根本機(jī)制。
但是，實(shí)際的發(fā)展脈絡(luò)卻是“項(xiàng)目制”成為了一種體制性的制度，深刻影響了當(dāng)代社會(huì)的方方面面。項(xiàng)目制的初始設(shè)計(jì)目標(biāo)之一，就是要打破那種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的生成和社會(huì)資源的動(dòng)員。但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，項(xiàng)目制既具有科層制的特點(diǎn)，同時(shí)也具有反科層制的層面。項(xiàng)目制在部分符合“技術(shù)治理”特征的同時(shí)，卻又在某些方面與這一判斷形成了鮮明的張力。這是如何可能的呢？
對(duì)此，渠敬東[21]從制度變遷的歷史視野里分析指出，項(xiàng)目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”的意義。具體說(shuō)來(lái)，項(xiàng)目制的策略是在保留“單位制”和“市場(chǎng)制”體制存量的基礎(chǔ)上，培育和發(fā)展了這些既有體制之外的增量，然后通過(guò)這個(gè)不斷積累和發(fā)育的增量所形成的一種結(jié)構(gòu)性變遷動(dòng)力，去促使原有體制進(jìn)行應(yīng)激性反應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變遷。項(xiàng)目制無(wú)非是這一雙軌制改革邏輯中增量不斷積累和發(fā)育過(guò)程中的一個(gè)過(guò)渡形態(tài)。它的最終指向還是科層化的技術(shù)治理架構(gòu)。從這個(gè)意義上說(shuō)，項(xiàng)目制所體現(xiàn)出來(lái)的邏輯，依舊服從中國(guó)社會(huì)從“總體支配”到“技術(shù)治理”轉(zhuǎn)變這一基本判斷。田飛龍[]也曾指出，“項(xiàng)目制”并非是對(duì)韋伯式經(jīng)典科層制的簡(jiǎn)單替代，而是科層制在其“集權(quán)邏輯”與“理性?xún)?nèi)涵”下的自然擴(kuò)展。
但是，渠敬東[21]也清醒地意識(shí)到，由于項(xiàng)目制實(shí)際上是通過(guò)與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的。因此，這種雙軌制改革的增量邏輯，從理論上看，是要在行政體制內(nèi)再造一種增量，而不是像之前的市場(chǎng)化改革那樣，只需要在體制外尋找增量即可。這實(shí)際上增大了項(xiàng)目制有效運(yùn)行的成本，也給這種雙軌制改革的最終指向帶來(lái)了危險(xiǎn)性。項(xiàng)目制能否在有效克服市場(chǎng)制弊病的同時(shí)，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？或者說(shuō)，項(xiàng)目制在“集權(quán)”與“分權(quán)”之間的鋼絲繩上驚險(xiǎn)地通過(guò)時(shí)，如何能夠保持基本的平衡而不至于滑向鋼絲繩的任何一邊呢？
渠敬東[21]發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項(xiàng)目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時(shí)，不僅使部門(mén)系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時(shí)也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來(lái)培植自己的領(lǐng)地。這段極具“社會(huì)學(xué)想象力”的論述，深刻地描畫(huà)了項(xiàng)目制下政府及部行為門(mén)的變遷。即在項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯之下，作為“條條系統(tǒng)”的政府部門(mén)出現(xiàn)了明顯的“塊塊化”的傾向，形成了一種“條條專(zhuān)政”的局面；而作為“塊塊系統(tǒng)”的地方政府——尤其是基層政府，則出現(xiàn)了比較明顯的“重新組織化”的傾向。但上述論斷主要是基于概念的闡釋和邏輯的自我演進(jìn)，缺乏扎實(shí)可靠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持，因此遭到黃宗智等人[]的批評(píng)和質(zhì)疑。
通過(guò)對(duì)成都市溫江區(qū)民政局開(kāi)展的“三社互動(dòng)”項(xiàng)目的考察，陳家建[]歸納出項(xiàng)目制區(qū)別于常規(guī)科層制在動(dòng)員機(jī)制上的四個(gè)表現(xiàn)。其中，項(xiàng)目制往往對(duì)人事安排和管理制度進(jìn)行重新變革。作為項(xiàng)目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)，另行組建了項(xiàng)目工作組，并繞開(kāi)了政府體系內(nèi)的層級(jí)管理模式，直接管理項(xiàng)目試點(diǎn)單位的工作人員，深入到過(guò)程中進(jìn)行管理，試點(diǎn)的社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個(gè)“派出機(jī)構(gòu)”。顯然，這里的“增量邏輯”是很明顯的，而且也證實(shí)了“條條的塊塊化”這一判斷。但在實(shí)際過(guò)程中，項(xiàng)目部門(mén)還是會(huì)不斷地調(diào)整工作機(jī)制，與基層政府保持溝通與合作。這顯然又表明項(xiàng)目制并不完全會(huì)導(dǎo)致“條條專(zhuān)政”的局面。
與此同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，各地普遍興起的“政府項(xiàng)目（協(xié)調(diào)）辦公室”、“建設(shè)工程指揮部”、（開(kāi)發(fā)）“新區(qū)”等等，反映了地方政府或基層政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中行為方式的變遷，恰恰證實(shí)了渠敬東“舊塊塊重新塊塊化”的判斷。但是，由于這種地方政府或基層政府綜合行政的現(xiàn)象在項(xiàng)目制作為一種制度化的體制之前便已經(jīng)存在了，因此，這些行為變遷與項(xiàng)目制之間究竟是一種什么樣的關(guān)系，學(xué)術(shù)界目前還缺乏有說(shuō)服力的研究成果。
項(xiàng)目制究竟是科層制或市場(chǎng)制在某一階段的變體，還是實(shí)質(zhì)性地區(qū)別于上述兩者的“第三條道路”？可以預(yù)見(jiàn)的是，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)分歧將持續(xù)進(jìn)行下去。而這些認(rèn)識(shí)上的分歧的焦點(diǎn)，主要集中在研究者對(duì)項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯及其以外后果的看法和態(tài)度。
四、項(xiàng)目制的實(shí)踐——“分級(jí)運(yùn)作機(jī)制”
項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中來(lái)把握項(xiàng)目制。折曉葉等人[19]提出了項(xiàng)目制的“分級(jí)運(yùn)作機(jī)制”�；具壿嬍�，由于在項(xiàng)目制度框架之內(nèi)，存在中央政府、地方政府和村莊三個(gè)行動(dòng)主體。基于利益訴求的差別，不同主體的行為方式和行為邏輯存在差異。但是，由于中央集權(quán)的總體模式之下，即便存在利益差別且有擴(kuò)權(quán)之必要，仍然不足以形成分權(quán)，從而便形成了“分級(jí)治理”的制度安排和架構(gòu)。分級(jí)治理使中央政府在某些特定領(lǐng)域和某些公共事項(xiàng)上，對(duì)地方政府進(jìn)行非科層的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)，而不是采取傳統(tǒng)的行政指令性授權(quán)，從而有可能在“條線”直接控制能力有限時(shí)，形成一種不同于“條線”運(yùn)作的分級(jí)運(yùn)作體系。
這是一種既不同于行政科層制下的純粹的縱向權(quán)力運(yùn)作，又不同于“多中心制度安排”下的權(quán)力運(yùn)作模式。這就意味著，從縱向上看，下級(jí)政府需要通過(guò)積極運(yùn)作才可能獲得資源；而從橫向上看，民眾缺乏自主參與的機(jī)會(huì)，因此給下級(jí)政府帶來(lái)了更多的自主權(quán)力。折曉葉等人19把這種項(xiàng)目過(guò)程分級(jí)制度的運(yùn)作機(jī)制分別概括為：國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。具體模式如下：
國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”是指上級(jí)部委以招標(biāo)的方式發(fā)布項(xiàng)目指南書(shū)，下級(jí)政府代表地方或基層最終投標(biāo)方的意向，向上申請(qǐng)項(xiàng)目。申請(qǐng)過(guò)程具有行政配置和自由競(jìng)爭(zhēng)雙重性。而后，上級(jí)部門(mén)作為發(fā)包方，將項(xiàng)目管理的一攬子權(quán)力發(fā)包到獲得項(xiàng)目的地方政府，地方政府則有權(quán)確定行政配置那一部分的最終承包方，并且對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)施“條線”管理。通過(guò)引入“專(zhuān)項(xiàng)”和“競(jìng)爭(zhēng)”的機(jī)制，國(guó)家試圖以此增加財(cái)政資源利用的有效性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共產(chǎn)品的供給和地方資源動(dòng)員的雙重目標(biāo)。
而縣（市）在項(xiàng)目運(yùn)作中處于非常關(guān)鍵的位置，不僅是項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，而且還可以為項(xiàng)目的再組織搭建制度空間和社會(huì)場(chǎng)域。這種再組織的機(jī)制，即為“打包”。具體來(lái)說(shuō)是指按照某種發(fā)展規(guī)劃和意圖，把各種項(xiàng)目融合或捆綁為一種綜合工程，使之不僅可以利用財(cái)政項(xiàng)目政策來(lái)動(dòng)員適用方的資源，而且還可以加入地方意圖，借項(xiàng)目之勢(shì)，積極運(yùn)作和轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。
村莊、企業(yè)連帶項(xiàng)目戶是項(xiàng)目的最終承擔(dān)者。經(jīng)過(guò)上級(jí)的“發(fā)包”和“打包”運(yùn)作之后，當(dāng)項(xiàng)目輸入到村莊之時(shí)，必然導(dǎo)致村莊的“抓包”反應(yīng)，即村莊主動(dòng)調(diào)適與項(xiàng)目之間的關(guān)系的過(guò)程，并在這個(gè)過(guò)程中，加入村莊自己的發(fā)展意圖和訴求。能動(dòng)性或自主性不同的村莊，對(duì)于項(xiàng)目將有著不同的反應(yīng)和表情。村莊“抓包”是地方政府“打包”的延續(xù)。
總的來(lái)看，如果說(shuō)政府部門(mén)或上級(jí)政府的“發(fā)包”是一種自上而下的控制邏輯的話，那么地方政府或下級(jí)政府的“打包”和村莊的“抓包”便體現(xiàn)了自下而上的反控制的邏輯。在分級(jí)治理架構(gòu)下，項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯體現(xiàn)出一種對(duì)立又互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)又合作的辯證關(guān)系，而不是單純的沖突關(guān)系。
五、項(xiàng)目制的 “異化”——意外或必然之爭(zhēng)
盡管不同主體的意圖在項(xiàng)目制中都有所實(shí)現(xiàn)，但在實(shí)際過(guò)程中,項(xiàng)目實(shí)踐確實(shí)在不同程度上出現(xiàn)了一定的問(wèn)題[]�，F(xiàn)有的研究[19]對(duì)此也進(jìn)行了詳細(xì)的清理：
首先，國(guó)家項(xiàng)目的“發(fā)包”設(shè)計(jì)，實(shí)行科層管理和“一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)政策”可能導(dǎo)致部門(mén)的“特權(quán)”和對(duì)基層行政資源的“擠占”，而要求配套措施則可能導(dǎo)致地方借機(jī)“借殼建設(shè)”，而分級(jí)的科層體制與競(jìng)爭(zhēng)性的越級(jí)運(yùn)作并存將可能導(dǎo)致“條線”和“塊塊”的自主性同時(shí)增強(qiáng)，進(jìn)而助長(zhǎng)部門(mén)利益的膨脹和科層長(zhǎng)鏈條中“跑、冒、滴、漏”的增加，從而無(wú)法有效回應(yīng)地方實(shí)際的需求偏好，最終致使國(guó)家意圖出現(xiàn)“偏差”。
其次，由于絕大多數(shù)縣（市）級(jí)政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，而“項(xiàng)目”能夠?yàn)榈胤秸峁┌l(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此項(xiàng)目與發(fā)展便存在了極強(qiáng)的親和性。地方政府通過(guò)配套措施、開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、結(jié)對(duì)子等等工作機(jī)制進(jìn)行項(xiàng)目“打包”，積極運(yùn)作條線項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。這一方面造成了“條線”控制的弱化，即“條線秩序”和項(xiàng)目目標(biāo)的模糊化——雖然可能在形式上仍舊滿足“條線”要求。另一方面，也造成了地方融資的擴(kuò)大化和村莊貧富差別的拉大。這顯然是項(xiàng)目制初始設(shè)計(jì)所未曾料想到。
最后，對(duì)于村莊來(lái)說(shuō)，由于項(xiàng)目本身所具有的競(jìng)爭(zhēng)性和稀缺性，“項(xiàng)目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭(zhēng)取機(jī)制，這就使那些具有能動(dòng)性的村莊能夠更好地接應(yīng)項(xiàng)目，而那些能動(dòng)性不足的村莊難以有效接應(yīng)項(xiàng)目，從而造成了項(xiàng)目對(duì)村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。從而偏離了項(xiàng)目的公益目的。這個(gè)過(guò)程相當(dāng)于一場(chǎng)“錦標(biāo)賽”，那些跑在前面的選手，將不斷地得到體能上的補(bǔ)充，而跑在后面的運(yùn)動(dòng)員，則將不斷地被淘汰出局，最終只剩下少數(shù)的幾個(gè)漂亮典型村�，F(xiàn)實(shí)中，那些沒(méi)有“特色”（既不窮也不富）的多數(shù)村莊，就是這場(chǎng)錦標(biāo)賽中注定要被被淘汰的對(duì)象。
如何評(píng)價(jià)上述項(xiàng)目制實(shí)行的“偏差”或“異化”，構(gòu)成了對(duì)項(xiàng)目制評(píng)判和定性的關(guān)鍵。項(xiàng)目制的不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價(jià)值失誤？有學(xué)者從國(guó)家的角度出發(fā)，將此作為項(xiàng)目制運(yùn)行過(guò)程中的“意外后果”，這顯然是支持技術(shù)失誤說(shuō)。而黃宗智等則基于廣泛的經(jīng)驗(yàn)材料，從實(shí)踐的層面出發(fā)，將這種國(guó)家美好意圖的地方異化稱(chēng)為“變態(tài)的后果”，這顯然是價(jià)值失誤說(shuō)。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢(shì)主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”，吸吮了國(guó)家自上而下向農(nóng)村輸入的財(cái)政資源。
不同的定性將影響解決方案的提出。如果是基于個(gè)體或組織的理性追求導(dǎo)致的“意外后果”，那么應(yīng)然的應(yīng)對(duì)的方法，自然是將這些“意外”納入到“意料之中”，進(jìn)行更加完善和精致的技術(shù)理性裝置設(shè)計(jì)，引導(dǎo)逐利理性的伸展方向。而如果界定為“變態(tài)的后果”，那么應(yīng)然的解決路徑，就是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家的自主性，采取措施打掉這個(gè)日益緊密、且能量愈大的利益共同體，重建具有公平追求和民生理念的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。
五、項(xiàng)目制研究的未來(lái)：重心下沉
客觀地說(shuō)，很難對(duì)上述兩種觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，因?yàn)轫?xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性和中國(guó)社會(huì)的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實(shí)中找到扎實(shí)的依據(jù)和素材。但上述兩種研究取向也存在共性。具體來(lái)說(shuō)，以上關(guān)于項(xiàng)目制的研究，大多“懸浮”在具體的村莊之上。既有研究的興趣點(diǎn)和興奮點(diǎn)主要集中在對(duì)國(guó)家宏觀制度體系和國(guó)家治理結(jié)構(gòu)變遷上，項(xiàng)目制本身則只是這些宏大述事的工具。而且，對(duì)于項(xiàng)目制的終端——村莊，現(xiàn)有的項(xiàng)目制研究成果缺少足夠的注意和關(guān)懷。但是，需要注意的是，在項(xiàng)目的實(shí)際落地過(guò)程中，項(xiàng)目制及其出現(xiàn)的上述“意外”或“變態(tài)”后果，大多發(fā)生在村莊這個(gè)層面，且這些后果主要也是由村莊和村民來(lái)承受和消化[]。因此，要全面認(rèn)識(shí)項(xiàng)目制，還需要“重心下沉”，傾聽(tīng)自下而上的聲音和觀點(diǎn)，從而才能夠更加豐富和深化對(duì)這一主題的認(rèn)識(shí)。這應(yīng)該成為接下來(lái)項(xiàng)目制研究的方向。
實(shí)際上，既有的相關(guān)研究也曾有過(guò)下沉到村莊的努力，并取得了一定的成果。折曉葉等研究了“項(xiàng)目進(jìn)村”的過(guò)程、影響以及村莊的回應(yīng)性策略，是目前試圖從“村莊視角”進(jìn)行項(xiàng)目制研究的一個(gè)典范。實(shí)際上，盡管周飛舟對(duì)黑龍江省肇東市和綏棱縣義務(wù)教育投入體制改革的邏輯及其問(wèn)題，馮猛[]對(duì)東北特拉河鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目包裝行為，荀麗麗等人[]對(duì)內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的項(xiàng)目化過(guò)程及其轉(zhuǎn)化，以及陳家建對(duì)成都市溫江區(qū)民政局的“三社互動(dòng)”項(xiàng)目動(dòng)員機(jī)制的研究，李祖佩[]對(duì)鴿鎮(zhèn)在項(xiàng)目制下出現(xiàn)了以分利秩序?yàn)橹饕卣鞯泥l(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型等等，都或多或少地涉及到了項(xiàng)目制對(duì)村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理的影響，均很有啟發(fā)意義。但由于上述研究并未將村莊作為行文關(guān)注的重點(diǎn)，因此便并沒(méi)有能夠在實(shí)質(zhì)上突破折曉葉等人對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”研究的認(rèn)識(shí)深度和既有范式。
但折曉葉等人的研究也存在兩個(gè)明顯的不足：第一，研究的案例村的選擇過(guò)于特殊，難以排除其他因素（比如城市發(fā)展導(dǎo)致的土地增值利益）對(duì)這個(gè)研究的干擾。第二，而且是更為重要的是，折曉葉等人的研究止步于村莊之間對(duì)項(xiàng)目制的差異化回應(yīng)及其拉大差距的意外后果，并沒(méi)有能夠深入到村莊內(nèi)部，揭示項(xiàng)目制對(duì)村莊內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。而她們所著墨較多的“草根民主”，盡管已經(jīng)觸摸到了“村莊治理結(jié)構(gòu)”這個(gè)實(shí)質(zhì)內(nèi)核，但卻已經(jīng)與“項(xiàng)目進(jìn)村”這個(gè)話題偏離較遠(yuǎn)了。我們看到的明顯是一個(gè)公司化村莊正在就村莊資源（比如宅基地）的開(kāi)發(fā)進(jìn)行民主決策的過(guò)程，而這種現(xiàn)象在項(xiàng)目制之前的時(shí)代里就已經(jīng)廣泛地出現(xiàn)了。而她們提出項(xiàng)目制給那些自主性村莊增進(jìn)了治理能力，使這一項(xiàng)目成為了一個(gè)村莊公共事務(wù)，但是她們卻并沒(méi)有解釋項(xiàng)目制是如何在村莊里變成了一種公共事項(xiàng)，以及項(xiàng)目制是如何增強(qiáng)了村莊的治理能力的。顯然，這些變化都不可能是自然而然的，肯定是有一些什么樣的機(jī)制或結(jié)構(gòu)性的因素在其中起到了關(guān)鍵性的作用。上述這些優(yōu)秀社會(huì)學(xué)學(xué)者們的研究方法及其研究成果，將為接下來(lái)的項(xiàng)目制相關(guān)研究提供重要的思想資源和對(duì)話依據(jù)。
筆者認(rèn)為，“重心下沉”的項(xiàng)目制研究，首先需要關(guān)注：為什么同樣的自上而下的項(xiàng)目制在不同的農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)不同的實(shí)踐模式、后果以及績(jī)效？即導(dǎo)致不同農(nóng)村項(xiàng)目實(shí)踐形式差異的原因是內(nèi)生的，還是外生的？其次是要基于村莊本位的視角，探討國(guó)家自上而下的統(tǒng)一的財(cái)政資源供給應(yīng)該如何與農(nóng)民自下而上的千差萬(wàn)別的需求偏好相適應(yīng)的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是如何在外來(lái)制度或政策的目標(biāo)與農(nóng)村及農(nóng)民的目標(biāo)之間求得最大的一致性，從而最終既有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政資源在農(nóng)村的有效利用，又切實(shí)地調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性[]。概括地說(shuō)，前者屬于項(xiàng)目制研究中的農(nóng)村學(xué)術(shù)研究，而后者則屬于項(xiàng)目制研究中的農(nóng)村政策研究。
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Research on Project System In the Period of Transition: A literature Review
Tian Meng1 Su Li2
Abstract:Project system is the main way to transfer the financial resources to rural areas to solve the problem of rural public goods.In this paper,through the research results of the academic circles,which include the main characteristics of the project,system formation,essential connotation,operation mode and the alienation about the project,it is found that the existing researches mainly focus on the macro institutional and governance level,but lack of internal mechanism analysis based on the perspective of the village.Therefore,the research of project system still has the space and necessity of "gravity sink".
Key words: Literature review;Project system;National system;Rural governance;Gravity sink
本文修改版發(fā)表于《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期
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