當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 行政動員與社會動員：基層社會治理的雙層動員結(jié)構(gòu)
——基于南京市社區(qū)治理創(chuàng)新的實證研究
劉成良[①]
（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢430074）
摘 要：當(dāng)前城市基層社會治理面臨的困境是自上而下的行政動員能力與自下而上的社會組織動員能力發(fā)展不均衡，從而造成政府壓力過大、責(zé)任過重，不僅行政效果得不到群眾認(rèn)可和理解，還滋生了群眾在公共事務(wù)中的等靠要思想。通過對南京市社區(qū)治理創(chuàng)新的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，官僚系統(tǒng)內(nèi)通過行政動員的方式，依靠行政命令、體制機制調(diào)整、資源投入等手段提供公共服務(wù)、滿足群眾需求、提升社區(qū)自治能力的改革能夠顯效一時，但是沒有激起群眾的參與熱情和社會活力，基層民主和自治的發(fā)育空間仍然不足，行政與社會兩者不均衡的動員能力沒有得到根本改觀。在社區(qū)治理中政府應(yīng)當(dāng)做到進(jìn)退有度，當(dāng)社會、市場失靈時，擇機進(jìn)入，同時應(yīng)該避免部門利益對基層自治過多干預(yù)，消解自治空間。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；行政動員；社會動員；居民自治
社區(qū)作為我國城市社會最基層的治理單元，一方面是市民居住生活的主要空間，另一方面也是國家與公民之間重要的溝通與互動平臺，國家通過社區(qū)對居民進(jìn)行社會化管理，社區(qū)從而在國家治理中扮演著城市社會穩(wěn)定器的角色�，F(xiàn)如今城市社區(qū)承擔(dān)的功能越來越多，與每個居民的社會關(guān)聯(lián)度越來越深，社區(qū)工作的專業(yè)化程度要求也越來越高。新中國成立以來，城市基層社會管理體制經(jīng)歷了從單位制、街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，組織形態(tài)的變革雖然是為了解決社會轉(zhuǎn)型期基層治理的矛盾，并且“共同體”“去政府化”一直被描繪為社區(qū)改革的方向[[1]]，問題在于，在社區(qū)實踐的歷程中，國家與社會分離、行政從自治場域中退場的設(shè)想?yún)s未曾實現(xiàn)。在西方的社區(qū)復(fù)興運動中，國家“元治理”的作用被重新審視，受此影響，國內(nèi)社區(qū)研究也轉(zhuǎn)向了“國家與社會合作”的視角[1]。在實踐層面，政府認(rèn)識到大包大攬、社會動員不起來給自身行政帶來的多方面困擾，因此積極推行社區(qū)自治改革，然而在改革過程中，強大的行政力量非但沒有動員起社會力量，喚醒社會自治的活力，還在一定程度上消解了基層自治的發(fā)育空間。
一、城市基層社會治理體制的變遷
1954年, 全國人大一屆四次會議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》，我國城市基層社會建立起以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制，即在政治、經(jīng)濟(jì)和社會層面，國家通過單位來管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員等，我國在計劃經(jīng)濟(jì)背景下的這套基層社會管理體制在當(dāng)時具有重要的社會意義，有效的保障了國家對城市基層人員的社會整合和控制，維護(hù)了社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，同時也帶來了總體性社會和依賴性人格的社會后果。[[2]]
到了改革開放之后，城市基層社會以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制面臨著多重挑戰(zhàn)：單位制逐漸解體，單位在市場經(jīng)濟(jì)中逐漸衰落，越來越多的單位人向社會人轉(zhuǎn)變，對于基層政府來講，迫切需要新的管理體制來管理社會人；城市化進(jìn)程迅猛發(fā)展，1949年的城市化率為7.3%，1978年城市化率為12.1%，而到了1990年則達(dá)到了達(dá)到 26.4%，往后發(fā)展越來越快，與此同時給城市基層社會管理帶來的問題是流動人口急劇膨脹，社會治安壓力極大；到了1990年代，政府開始探索城鎮(zhèn)住房制度改革，其核心理念在于推進(jìn)住房商品化改革；以往的“單位制”和“街居制”管理主體多為婦女，并且在年齡、文化水平、管理理念和方式等方面已經(jīng)難以滿足新的治理需求，城市基層社會治理亟待創(chuàng)新與突破，在此背景下，民政部通過借鑒國外經(jīng)驗，在1991年提出了社區(qū)建設(shè)的理念，標(biāo)志著我國基層社會治理開始轉(zhuǎn)型。[[3]]
2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，由此拉開了全國性的社區(qū)建設(shè)運動帷幕，社區(qū)制作為新的社會管理體制創(chuàng)新，目的在于如何在社會轉(zhuǎn)型過程中，單位制解體、街居制失效的情況下探索新的社會管理模式，核心在于以服務(wù)為主，為居民營造良好的生活和居住環(huán)境，轉(zhuǎn)變過去總體性支配的思維，讓居民、社會主體更多參與到社區(qū)管理中來，進(jìn)一步強化基層民主自治色彩，弱化行政干預(yù)思維與手段。因此，在新的城市基層管理體制中，不僅需要街道、社區(qū)居委會的參與，還要有新的參與主體，如物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、社會組織等，而社區(qū)管理也就成為了多元主體互動的過程。
社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)就在于理清政府、社會、市場之間的關(guān)系，區(qū)分出社區(qū)管理中行政與自治的關(guān)系，尤其是要打破以往總體性支配、行政干預(yù)過強的思維，然而理念上的辨析與區(qū)分雖然容易，但是在社區(qū)實踐的過程中，卻往往伴隨著爭論與困擾。在社區(qū)治理中，始終存在著行政與自治的分野，從本土經(jīng)驗出發(fā)的研究者認(rèn)為社區(qū)制應(yīng)該成為轉(zhuǎn)型期國家加強基層社會管理的工具，街道辦應(yīng)該發(fā)揮積極引導(dǎo)，在社區(qū)建設(shè)中整合資源、推動社區(qū)發(fā)展，而從西方經(jīng)驗視角的研究者認(rèn)為，社區(qū)改革的底色在于“小政府、大社會”的構(gòu)建，社會力量應(yīng)該壯大，承擔(dān)起政府不好管和管不好的職責(zé)，在這兩種理論引導(dǎo)下，社區(qū)實踐生發(fā)出了行政型、混合型、自治型三種模式[2]。
西方自社區(qū)復(fù)興運動以來同樣也經(jīng)歷了行政與自治爭論的歷程，西方發(fā)達(dá)國家在1970年代之后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機和福利國家失效，新自由主義思潮主張把權(quán)力下放，把個人從主要權(quán)力結(jié)構(gòu)中解放出來，在此思潮影響下，“西方國家大幅削減公共開支，積極推進(jìn)公共部門私有化，導(dǎo)致政府對社區(qū)服務(wù)的投入急劇下降[[4]]�！薄罢饾u從服務(wù)供給的壟斷者身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)購買的最大雇主，形成了以社區(qū)為依托的社區(qū)照顧政策[[5]]。”在新自由主義影響下，發(fā)達(dá)國家的社會力量參與社區(qū)治理的空間得以擴(kuò)大，但是到了1980年代，隨著發(fā)達(dá)國家矛盾凸顯，社區(qū)主義應(yīng)運而生，主張社會個體要從整體利益出發(fā)，顧及全局，維護(hù)社會整體和諧。到了1990年代，西方國家第三條道路興起，其理論基礎(chǔ)就是對新自由主義和社區(qū)主義的調(diào)和，認(rèn)為社會福利方面國家仍然要承擔(dān)積極責(zé)任，但非無限責(zé)任，要建立公民個體、社會和國家之間的責(zé)任體系。[[6]]可見，行政與自治始終處于辯證發(fā)展的過程，單純依靠國家或者社會都有失靈的情況。
對于我國城市基層社區(qū)而言，自建國后國家行政機制全面介入到社會各個層面，形成了全能型治理結(jié)構(gòu)，盡管經(jīng)歷了1980年代的改革，國家的行政滲透機制仍然發(fā)揮著強大作用，和徐勇研究的“行政下鄉(xiāng)”的邏輯相似：一是中國共產(chǎn)黨在城市社區(qū)的基層組織依據(jù)下級服從上級的原則運行，入方式更加多樣化，盡管社區(qū)在不斷改革，強化多元治理主體在社區(qū)治理中的作用，但是仍然是行政介入和居民自治的混合體，并且往往行政占據(jù)主導(dǎo)地位。[[7]]社區(qū)治理創(chuàng)新本身就是由行政動員所發(fā)二是街道在相當(dāng)程度上將社區(qū)居委會看做是自己的下屬機構(gòu)，社區(qū)居委會要協(xié)助街道工作，三是國家行政介動起來的，在社區(qū)自治的過程中國家其實從未退場，只是改變了控制社會的策略——從單位社會時期的一統(tǒng)控制轉(zhuǎn)向國家“擇機進(jìn)入”。[[8]]然而，不可否認(rèn)的是，社會力量的確在不斷參與到社區(qū)治理中來，如近些年來出現(xiàn)的大量業(yè)主集體維權(quán)事件表明基層社會自治能力已經(jīng)發(fā)育，民主意識逐步覺醒。行政和自治在社區(qū)治理中的關(guān)系也就顯得更加微妙，作為社區(qū)治理主體的社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等之間的互動和博弈，在不同地方形塑出了不同的基層社會秩序。
從1990年代中后期開始，民政部選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，經(jīng)過實踐與探索，總結(jié)了幾種社區(qū)管理的模式，但是社區(qū)治理創(chuàng)新的步伐卻從未停止，到了2000年以后，伴隨著城市化進(jìn)程加速，社區(qū)規(guī)模更大，社區(qū)工作更加復(fù)雜，國家對基層社會管理越來越依靠社區(qū)居委會，由此帶來社區(qū)居委會這一自治組織行政化越來越嚴(yán)重，城市基層社會治理模式亟需變革。近年來，南京市的社區(qū)治理創(chuàng)新探索出了一系列成果，2015年暑假，筆者及所在團(tuán)隊對南京市秦淮區(qū)、雨花臺區(qū)、玄武區(qū)的社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)行了十多天的實證調(diào)查，通過對政府、社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)居民等社區(qū)改革中多元主體的深度訪談，系統(tǒng)調(diào)查了南京市社區(qū)治理創(chuàng)新的始末，從而在“國家——社會”視角中，重新審視行政與自治在社區(qū)治理中的關(guān)系。
二、南京市社區(qū)治理創(chuàng)新實踐
南京市的社區(qū)治理創(chuàng)新以社區(qū)減負(fù)為契機，逐步探索出一條街居治理體制改革、社會組織培育與發(fā)展、政府購買公共服務(wù)、居民議事與社區(qū)自治等創(chuàng)新成果。
（一）社區(qū)治理創(chuàng)新的起點——社區(qū)減負(fù)
社區(qū)作為國家和公民之間溝通互動的平臺，在基層治理中發(fā)揮著重要作用，社區(qū)居委會干部常常講，“上面千條線，下面一根針”，行政系統(tǒng)內(nèi)各個部門的工作落實到最后都需要社區(qū)居委會來協(xié)助完成，因此社區(qū)居委會承擔(dān)的任務(wù)也就越來越多、負(fù)擔(dān)越來越重，并且社區(qū)被納入了行政系統(tǒng)內(nèi)的考核，社區(qū)工作人員的大量精力集中在種類繁多的臺賬以及評比工作中，根本無暇顧及為居民服務(wù)的事項，更不用提社區(qū)自治。南京市在推進(jìn)社區(qū)減負(fù)工作前，有工作臺賬18類151項，社區(qū)承接了30個機關(guān)部門相應(yīng)的工作任務(wù)，17個網(wǎng)絡(luò)平臺對應(yīng)14個機關(guān)部門，涉及社區(qū)的考核評比71項，每項都要整套臺賬。但是這些臺賬大多沒有實際意義，因為社區(qū)對應(yīng)多個部門，各個部門都要有臺賬要求，迫使社區(qū)花費大量時間在造臺賬，而臺賬內(nèi)容都是東拼西湊，明顯缺乏針對性。更吊詭的是這些臺賬又成為了行政系統(tǒng)內(nèi)對社區(qū)考核評比的重要標(biāo)準(zhǔn)，臺賬內(nèi)容是否完整詳細(xì)、格式是否符合規(guī)定，已成為衡量社區(qū)工作的重要依據(jù)，結(jié)果造成對社區(qū)工作的評判成了對臺賬資料的評判。[②]
2013年7月，南京市委書記召開基層視頻會議時，很多與會者反映社區(qū)負(fù)擔(dān)過重，特別是形式主義的負(fù)擔(dān)占用時間精力，無法更多為群眾服務(wù)，書記當(dāng)即做出批示要求解決社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的問題。隨后拉開了社區(qū)減負(fù)工作的帷幕，經(jīng)過多方調(diào)查、走訪、討論，南京出臺減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)的“七項規(guī)定”。南京市一律取消了市級各部門要求社區(qū)做的紙質(zhì)臺賬，全面清理、壓縮社區(qū)的牌子、工作任務(wù)、達(dá)標(biāo)評比等，同時建立起社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度和督查機制，防止行政系統(tǒng)內(nèi)各個部門隨意將手腳伸向社區(qū)，要求各個部門下達(dá)社區(qū)的任務(wù)要么是自己去完成，要么是費隨事轉(zhuǎn)，購買服務(wù)。社區(qū)減負(fù)工作的確在社區(qū)發(fā)揮了很大的作用，得到了社區(qū)干部的擁護(hù)和支持。
（二）社區(qū)減負(fù)倒逼社區(qū)治理機制創(chuàng)新
社區(qū)減負(fù)激發(fā)了南京市對社區(qū)治理創(chuàng)新的熱情，政府認(rèn)識到減負(fù)是個系統(tǒng)工程，不能光是做減法，減掉的工作事務(wù)如果沒有找到新的承接對象，那么減負(fù)終究會反彈。為此，南京市在社區(qū)治理創(chuàng)新中開展了三項工作：第一推動街道、居委會體制改革，理清政府和社區(qū)工作職能；第二大力發(fā)展社會組織，由社會組織承接部分由街道和社區(qū)轉(zhuǎn)移出去的專業(yè)性較強的公共服務(wù)職能，并且通過社會組織為居民提供更多、更完善的公共服務(wù)；第三社區(qū)居委會減負(fù)之后，將更多精力投入到社區(qū)自治中來，探索社區(qū)自治、居民參與的有效途徑。
1.街道體制改革——“大部制”改革與民生工作站
在深化社區(qū)改革的過程中，南京市取消了四個城區(qū)的街道經(jīng)濟(jì)考評，引導(dǎo)街道工作回歸民生，從招商引資的重壓下解放出來，同時為了減少管理層級，積極推動去科室化、去行政化的行政職能改革。如玄武區(qū)在街道層面，通過模塊化整合，把科室歸并成五個中心：民生服務(wù)和文化中心、城市環(huán)境管理服務(wù)中心、綜合治理和矛盾調(diào)解中心、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心、區(qū)域黨建中心。秦淮區(qū)根據(jù)街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、民生保障、社會管理、政治建設(shè)等重點工作，打破科室設(shè)置，整合科室資源，成立經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、社會管理部、城市管理部、黨政綜合部、市民服務(wù)中心（簡稱“四部一中心”）�！按蟛恐啤备母飳τ谌罕妬碇v辦事更加方便，避免了各個部門因為權(quán)責(zé)不清相互推諉的現(xiàn)象。如果說街道體制改革是被動的回應(yīng)群眾訴求，那么民生工作站就是政府主動摸清群眾需求，解決實際問題的另一個創(chuàng)新機制。
秦淮區(qū)2012年探索在社區(qū)成立民生工作站，即每個民生工作站均由1名區(qū)領(lǐng)導(dǎo)或區(qū)管正職干部負(fù)責(zé)，由10名左右工作人員組成，每月第一個周六下午到對接社區(qū)傾聽民聲�；顒訒r間和內(nèi)容由各社區(qū)提前5天告知居民，民生工作站成為政府了解群眾訴求、解決實際問題，促進(jìn)政府和居民互動的重要窗口，解決了很多小區(qū)道路、路燈、管道堵塞等群眾反映強烈的實際問題。民生工作站已經(jīng)在秦淮區(qū)全面鋪開，成為了常態(tài)的治理機制，通過干部下沉、整合資源的方式服務(wù)社區(qū)居民。
2.發(fā)展社會組織——政府購買公共服務(wù)
南京市在社會組織的探索方面有兩種路徑，一種是由社會組織為社區(qū)居民提供諸如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化娛樂生活等方面的服務(wù)，雨花臺區(qū)成立了社會組織孵化中心，通過“政府牽頭建立、專業(yè)團(tuán)隊管理、社會力量支持、公益組織受益”的模式培育和扶持初創(chuàng)期公益組織發(fā)展，同時南京市政府針對社會組織專門設(shè)立了公益創(chuàng)投基金，社會組織可以通過申請基金來實施年度項目活動，服務(wù)社區(qū)居民。第二種路徑是由政府出資購買社會服務(wù)，由社會組織承擔(dān)以往社區(qū)居委會和街道的部分政策性服務(wù)，從而使社區(qū)減負(fù)。秦淮區(qū)的藍(lán)旗社區(qū)最早試點公共服務(wù)外包，開創(chuàng)了藍(lán)旗模式。藍(lán)旗模式得到廣泛報道和認(rèn)可后，秦淮區(qū)政府打算將此模式全面推廣，要求各個街道必須選擇幾個社區(qū)進(jìn)行再次試點，幸福社區(qū)成為雙塘街道的試點之一，將原來社區(qū)居委會承擔(dān)的與政府有關(guān)的政策服務(wù)事項：社會保障、流動人口管理、計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生管理等工作承包給社會組織，政府每年給予社會組織資金來購買這部分服務(wù)，而社區(qū)居委會和黨委可以將精力集中在社會管理（如基層黨建、糾紛調(diào)解、社會穩(wěn)定）和居民自治方面。
由于一般社會組織難以勝任這些政策性、專業(yè)性比較強的公共服務(wù)，并非所有社區(qū)都能像藍(lán)旗社區(qū)一樣，為了保障試點成功，在街道推動下，白云社區(qū)采取了變通方式。由居委會副主任帶領(lǐng)五個原來在社區(qū)工作的社工退出居委會工作，成立民非企業(yè)——社會工作服務(wù)站，承接公共服務(wù)，社區(qū)居委會和黨委由剩下的五個人負(fù)責(zé)居民自治和社會管理。政府推動公共服務(wù)外包的目的在于減員增效，即用更少的人做較多的活，從而增加每個做事人的工資待遇，以提高工作積極性[③]。經(jīng)過一段時間的實踐，社會組織和居委會都發(fā)現(xiàn)了不少問題：
一是試點是基于以往的社區(qū)居委會隊伍，人員配合較有默契，且改革后除了多出一個機構(gòu)名稱，實質(zhì)工作變化不大，一些隱性的矛盾并沒有暴露出來，如果社會組織或者居委會領(lǐng)導(dǎo)更換，兩個組織之間工作界限就會成為突出的問題；二是公章使用，在行政系統(tǒng)及社會認(rèn)知中，社會組織的公章在處理業(yè)務(wù)，如計生、低保等方面證明時沒有法律效力，得不到外界認(rèn)可，只能蓋社區(qū)居委會公章，現(xiàn)在社會組織和居委會因為是原班人馬，有充分的信任關(guān)系，居委會公章平日就由社會組織使用，然而一旦雙方在用章問題上較真，那么社會組織就要面臨辦事難的問題；三是雙方的業(yè)務(wù)劃分及經(jīng)費使用模糊，基層社區(qū)面臨的問題非常繁雜，社會組織和社區(qū)居委會的工作很難區(qū)分清楚，政府對一方采用新型的購買服務(wù)方式，另一方采用傳統(tǒng)的工資發(fā)放方式，使得雙方收入不均衡，從而產(chǎn)生的另一個后果就是在收入不均衡的情況下，基層社會的工作該由誰來承擔(dān)。
目前，由于政府購買社區(qū)公共服務(wù)項目正處于探索階段，合同中對于居委會、黨委和社會組織的工作區(qū)分有很粗糙的分工，但是沒有細(xì)則，遇到具體問題，都需要居委會、社區(qū)黨委和社會組織坐在一起協(xié)商該由單位牽頭負(fù)責(zé)，整體上如何協(xié)調(diào)，無形中增加了交易成本。社區(qū)工作本就是綜合性的工作，很難將承擔(dān)這些工作的人員進(jìn)行細(xì)致的分工。社會組織承擔(dān)政策性公共服務(wù)時面臨著很多尷尬處境，現(xiàn)行體制缺乏對于社會組織參與社區(qū)工作的認(rèn)同和接納能力，社會組織公章沒有效力，社會組織的身份在向居民做工作時缺乏公信力。在絕大多數(shù)居民看來，這些政策性的公共服務(wù)工作天經(jīng)地義的就是應(yīng)該由居委會來做，正是因為居委會長期以來承擔(dān)著這些政策性的公共服務(wù)工作，才有了民眾信任的基礎(chǔ)。居委會和居民的熟悉和信任關(guān)系就是通過日常的各項工作不斷打交道建立起來的，現(xiàn)在讓居委會專門去做居民自治工作，面臨著找不到合適方向和抓手的難題。
3.社區(qū)自治與居民參與——居民議事制度的創(chuàng)新
為加強社區(qū)自治，2014年南京市設(shè)立了為民服務(wù)專項基金，給予每個社區(qū)20萬元資金，由市區(qū)財政各撥10萬元，旨在讓社區(qū)自主解決公共服務(wù)問題。以往社區(qū)出現(xiàn)用錢項目時，需向街道申請撥款，不僅程序繁瑣，且難以及時回應(yīng)群眾訴求。為民服務(wù)資金創(chuàng)新是從秦淮區(qū)雙塘街道如意社區(qū)開始試點。政府選擇如意社區(qū)有兩方面的考慮：一是如意社區(qū)情況復(fù)雜，新老小區(qū)都有，而老舊小區(qū)大多沒有物業(yè)公司，物業(yè)管理由政府托底，居民參與較少，如果居民能夠自發(fā)組織起來管理本小區(qū)的事務(wù)能在很大程度上減輕政府負(fù)擔(dān)。二是社區(qū)居委會班子成員能力強、積極性高，能夠配合好工作推行。區(qū)街兩級財政撥給如意社區(qū)20萬元進(jìn)行居民議事制度實踐，為了將議事資金落實到位、提高居民議事能力，雙塘街道辦專門引進(jìn)了一個進(jìn)行議事規(guī)則培訓(xùn)的公司，組織培訓(xùn)居民如何議事、如何為公共利益決策。
通過街道、社區(qū)居委會、議事規(guī)則培訓(xùn)公司等多方面宣傳和動員，如意社區(qū)選出了由八十多名居民議事代表組成的居民議事會，并由議事規(guī)則培訓(xùn)公司進(jìn)行了專業(yè)化的培訓(xùn)。議事代表可以針對本小區(qū)存在的問題、需要改進(jìn)的地方等都提出相關(guān)的議案，交由居民議事會討論，議案是否可行，需要幸福資金給予多少支持都要在會議上進(jìn)行陳述和討論。如一個議事代表提出其所在的小區(qū)一樓到二樓的露天樓梯沒有扶手，小區(qū)內(nèi)居住的老人較多，上樓非常不安全，向議事會提出要申請幸福資金安裝樓梯扶手，但是她的提案并沒有在居民議事會上通過，一些代表指出如果要安裝樓梯扶手需要拿出詳細(xì)的預(yù)算和方案，還有的代表指出安裝樓梯扶手是這個小區(qū)居民自己的事情，不能夠動用集體的幸福資金，有的代表指出不能隨便需要什么都申請幸福資金，最起碼要做出一定的努力，如果最后資金實在不足才可以申請。議事代表提出了很多意見，而提出這個議案的代表回去后根據(jù)這些意見也做出了非常多的努力，一方面通過調(diào)查做出詳細(xì)的預(yù)算和方案，另一方面動員居民捐款，籌集到一千多元，缺額有七百多元。最后議事代表再次在居民議事會上提出了安裝樓梯扶手的議案，并且報出了詳細(xì)的預(yù)算和方案，經(jīng)過討論，大多數(shù)代表通過了議案。
通過議事會的討論，居民們逐漸明白了哪些事情是自己的責(zé)任，哪些該由政府來承擔(dān)，而不是過去那種只要出現(xiàn)問題就去找居委會、找政府索取的做法，而居民之間通過對于具體事情的討論，也逐漸學(xué)會了如何開會、如何決策、如何組織，如何利用有限的資源來滿足大多數(shù)人的需求，居委會通過在其中進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，改變了以往與居民之間的關(guān)系，從一個更加中立的位置來為居民提供服務(wù)，將服務(wù)的決策權(quán)交給居民，提高了居民的參與度和熱情以及對社區(qū)工作的理解與支持。
三、從行政動員到社會動員：社區(qū)治理創(chuàng)新的雙層動員結(jié)構(gòu)
行政整合過度與社區(qū)自治能力不足是城市基層社會管理面臨的現(xiàn)實困境[[9]]，自1980年代以來，國家權(quán)力從社會生活中有所退場，但是依然保持著對社會的動員能力，而在復(fù)雜的社會變遷背景下，基于對基層政權(quán)穩(wěn)固和社會秩序穩(wěn)定的考慮，國家權(quán)力也以新的形式向基層社會滲透�！敖柚凇鐓^(qū)政權(quán)’這一治理形式，占據(jù)統(tǒng)治地位的黨-國家擺脫了過去垂直結(jié)構(gòu)的限制，而在一個平行的維度上獲得了權(quán)力的延伸[[10]]�！眹覚�(quán)力雖然能夠借助社區(qū)居委會這一形式實現(xiàn)對社會的滲透和控制，但是卻無法實現(xiàn)對于基層社會的有效動員。基層社會治理由此而產(chǎn)生了行政層面和社會層面的雙重結(jié)構(gòu)，而要實現(xiàn)基層社會的有效治理，就必須在這雙重結(jié)構(gòu)上都能夠?qū)崿F(xiàn)有效動員:
一是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政動員，即區(qū)街對社區(qū)居委會的動員，在“壓力型體制”下，由于集中的權(quán)力體制控制著大量資源，地方各級政府為了在考核體系中取得好名次、獲得資源而服從于自上而下的行政控制體系，從而在各種壓力的驅(qū)動下運行，自上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力[[11]]。行政動員的特征是主要依靠行政自上而下的行政指令進(jìn)行動員，從而完成自上而下設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)，甚至一些被作為政治任務(wù)要求下級無條件的配合服從上級安排，而下級即使不愿意也必須去執(zhí)行，談判空間極其有限。
二是社會系統(tǒng)內(nèi)的社會動員，通過基層公共性的發(fā)育，“人們從私人領(lǐng)域中走出來，就共同關(guān)注的問題開展討論與行動，在公開討論和行動中實現(xiàn)自己從私人向公眾的轉(zhuǎn)化[[12]]�！背鞘猩鐓^(qū)作為自治單位，通過內(nèi)部的組織動員而非行政指令完成本應(yīng)由社會解決的事情，從而減輕國家財政負(fù)擔(dān)，滿足社會需求。然而，長期以來基層社會治理存在的主要問題是：自上而下的行政動員能力過強，而自下而上的組織動員和社會參與能力薄弱，兩者之間發(fā)展極不均衡，結(jié)果造成政府壓力過大、承擔(dān)責(zé)任過多，不僅行政效果得不到群眾認(rèn)可和理解，還滋生了群眾在公共事務(wù)中的等靠要思想，額外加重了政府的治理負(fù)擔(dān)。當(dāng)前社區(qū)治理改革的重點雖然在于調(diào)整行政動員和社會動員能力之間的力量對比，但是仍舊沒有從根本上解決實際問題。
（一）行政動員的路徑選擇與現(xiàn)實問題
在基層社會治理中，當(dāng)前行政動員普遍能夠發(fā)揮著比較重要的作用，主要做法有三種：
第一種是行政系統(tǒng)內(nèi)部的體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從而不斷滿足解決日益復(fù)雜的群眾需求，在基層社會的普遍趨勢是科層化的官僚系統(tǒng)朝著扁平化趨勢發(fā)展，很多地方為了解決群眾辦事難的問題，在街道一級進(jìn)行“大部制”改革，將以往繁雜的條條部門歸口管理，分成大部，避免群眾辦事時各個條口相互推諉的情況，通過“大部制”改革，將以往群眾需要去識別所辦事情究竟該由哪個部門負(fù)責(zé)的問題轉(zhuǎn)移到政府，由大部門統(tǒng)一受理，內(nèi)部識別該由哪個條口負(fù)責(zé)，這就解決了群眾辦事難的問題，同時將與民生問題相關(guān)的政府部門整合在一起辦公，也更加方便群眾辦事。如南京秦淮區(qū)雙塘街道推行的“四部一中心”改革。
第二種是管理者下沉，如果說體制機制調(diào)整是一種被動適應(yīng)社會治理的方法的話，那么社會管理者下沉就是一種主動解決社會問題的手段，過去社會治理者對于基層社會缺乏了解往往被詬病，為了解決“治理者的懸浮”，采取了一系列的方法，如干部駐居，運用網(wǎng)格化管理的方法來使治理者下沉到基層，傾聽群眾訴求，從而更好地聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，這成為了一種常態(tài)的治理手段，南京市秦淮區(qū)的民生工作站就是典型的通過管理者下沉來解決基層問題的方式。
第三種是采用規(guī)范化、程序化、技術(shù)化的手段來督促行政系統(tǒng)及其工作人員，很多地方開通了12345政府熱線，方便群眾隨時隨地將訴求和問題反映到政府，通過行政系統(tǒng)內(nèi)的派單制來回應(yīng)群眾提出的問題，同時對于問題反映者進(jìn)行滿意率回訪，并對行政系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)部門進(jìn)行考核，這種程序化、技術(shù)化的手段使得基層社會管理部門無法回避自身職權(quán)內(nèi)的問題，對于解決消極行政具有重要意義。
行政系統(tǒng)內(nèi)的這三種辦法都是圍繞著如何滿足群眾需求，提高服務(wù)水平和質(zhì)量，增加統(tǒng)治合法性展開的。行政系統(tǒng)內(nèi)部具有一系列的動員手段來調(diào)動官員的積極性，正向激勵手段如晉升激勵、績效考核等，壓力手段如目標(biāo)責(zé)任制、政治任務(wù)派遣、能力否決等，這些都迫使基層社會治理者不得不去面對基層治理的問題，并投身到問題的解決中去。從總體上來講，這些手段相對有效，能夠迅速動員起行動系統(tǒng)，但是與此同時也產(chǎn)生了很多問題：
一是治理者壓力過大，尤其是一線行政部門，需要應(yīng)對大量問題，群眾提出的問題種類繁多，有合理的，也有不合理的，有基層政府能力范疇內(nèi)，還有能力之外的，有新問題，也有歷史遺留問題，而這些都需要一線部門去回應(yīng)，為了應(yīng)對行政系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)要求，基層政府需要不斷的去膨脹自身機構(gòu)，如政府熱線開通后需要專人去協(xié)調(diào)應(yīng)對。
二是權(quán)責(zé)不匹配，改革的方向都是將矛盾化解在基層，由于政府部門的自利性，條塊部門都將基層社會出現(xiàn)的問題按照屬地管理的原則交給基層政府部門去解決，因此治理壓力也大都集中在基層，但是基層政府本身的權(quán)力很小，掌握的資源有限，需要面對的問題很多，治理的對象又繁雜，以至于很多基層政府的官員都講到，“我們將能解決的問題都盡量化解在基層，但是我們無法解決的問題，都是比較大的、比較麻煩的，這些問題上報到上級，本來是希望他們能夠出面，但是最后一個屬地管理的原則又把這些問題給我們壓了回來�！碑�(dāng)基層政府沒有能力去解決那些棘手的社會問題，體制又將解決問題的壓力傳導(dǎo)給他們時，這些問題就成為了威脅基層社會穩(wěn)定的定時炸彈。
三是政府責(zé)任包袱過重，行政系統(tǒng)內(nèi)的有效動員本來就是為了解決行政系統(tǒng)效率過低、增強群眾認(rèn)同的一種手段，但是客觀上卻造成社會問題進(jìn)一步甩向政府，一些原本是市場和社會的問題，卻都要政府來解決，增加了政府的責(zé)任，同時由于這些問題難以獲得有效的解決，群眾也往往不滿。
（二）社會動員的實踐困境
在新公共管理理念的影響下，政府意識到不能大包大攬，需要在一定程度上區(qū)分政府、社會、市場的責(zé)任，因此在城市社區(qū)，政府的改革思路是社區(qū)居委會去行政化，培育社會組織，由社會組織提供公共服務(wù)。社會治理除了要做好行政動員，社會動員也非常關(guān)鍵，如果僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)的動員，民眾沒有參與熱情，那么不但會帶來群眾的不滿，也會給政府增加額外的壓力，所以自下而上的社會動員對于政府治理來講有著非常重要的意義。社會動員的目的在于激發(fā)群眾參與社會治理的熱情，通過自組織的方式，讓群眾自己解決自己的問題，避免對于政府的過度依賴，然而對于城市社區(qū)來講，群眾自發(fā)組織起來始終是一個比較困難的問題，并且讓群眾去投入時間、精力和金錢的話，那么組織就更加困難，即使有一部分人愿意，但是集體行動也會因為一些人搭便車或者釘子戶而使集體行動無法落實，這是社會動員的一個癥結(jié)點。
但是這并不意味著社會動員困難，就不需要動員，也不意味著要走向另一個極端，鼓吹國家權(quán)力從基層全面退出，讓社會自我發(fā)育，因為在當(dāng)前階段，“簡單的國家退出并不是社會組織公共性生長的理性選擇[[13]]”，相反國家盲目退出還會出現(xiàn)社會自治不足、灰色化發(fā)展的轉(zhuǎn)型亂象，而國家在社區(qū)自治中的有效介入，不僅能夠?qū)ι鐓^(qū)自治輸入資源和權(quán)威，還能分?jǐn)偛糠旨w行動的成本[[14]]。當(dāng)前政府在基層社會治理方面的創(chuàng)新實驗就是在于探索社會動員的手段，比如培養(yǎng)社會組織，由社會組織來承擔(dān)政府的政策性服務(wù)，還原居委會自治功能。這些在理念上都是圍繞著如何提高社會動員能力展開的，但是在實踐中卻存在著行動動員用力過猛，急于求成的問題，結(jié)果實踐邏輯偏離了理念目標(biāo)。用行政化的手段來實現(xiàn)去行政化的設(shè)想，本質(zhì)上還是沒有增強社會的活力，社會組織在政府誘導(dǎo)和資金鼓勵下進(jìn)入社會，并沒有帶來社區(qū)自身自治能力和活力的加強，相反社會組織在城市社區(qū)所提供的公共服務(wù)對于居民的吸引度并不高，甚至相當(dāng)一部分社會組織的活動與群眾訴求格格不入。由于缺乏對于社會組織的有效監(jiān)管，一部分社會組織的資金來源非常隱秘，活動非常神秘，如雨花臺區(qū)某社區(qū)就有一個神神秘秘的社會組織，在社區(qū)中召集居民念一些莫名其妙的經(jīng)文，社區(qū)居委會主任發(fā)現(xiàn)了其中的異樣，將其趕出了社區(qū)，但是對于社區(qū)而言，這些社會組織的活動背后究竟有什么樣的力量在支持，他們是難以掌握的，而一些社會組織的社會動員能力以及資金籌集能力使得他們不得不感嘆這些社會組織力量的強大。
社會自治能力的發(fā)育需要一定的過程，而當(dāng)前的很多做法非但沒有使社會發(fā)育起來，反而扼殺了社會自治能力的發(fā)育空間，單純的組織輸入、資源輸入、制度輸入，而不調(diào)動起群眾參與熱情的話，都會使得社會動員能力得不到有效提升。并且政府在推動社區(qū)改革時還應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，培養(yǎng)社會動員和組織能力的真正困難在于社區(qū)公共性的培育，而這又有賴于群眾認(rèn)識水平的提高，小政府、大社會的理念基礎(chǔ)是群眾有真正的公民意識，不但要懂得爭取權(quán)利，更要懂得承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，敢于投身于公共權(quán)益。
四、結(jié)論與討論
社區(qū)治理創(chuàng)新的真正意涵在于如何培育社會的力量，讓個人從私人領(lǐng)域中走出，參與公共問題的討論和行動，從而讓基層民主得以發(fā)育，而非簡單的依靠強大的自上而下的行政動員能力，照搬既有的理念，去設(shè)計出一套市民社會的模型，社會公共性的生長、自治能力的培育、基層民主的發(fā)育需要時間和空間，否則僅僅依靠行政動員的手段來提升社會動員能力的做法只能扼殺社會力量發(fā)育的空間，同時這也并不意味著行政動員就要從基層社會中主動退出，社會自治能力的生長不僅需要空間，還需要國家及時、必要的介入。社區(qū)治理改革不能從一個極端走向另一個極端，基層社會治理需要的是一個健全的雙層動員結(jié)構(gòu)，不僅要繼續(xù)保持行政動員能力，還要加強社會的組織動員能力。因此，在社區(qū)治理中，將“國家——社會”至于二元對立的視角都是有失偏頗的，其二者并非此消彼長的關(guān)系，而是嵌入與共生的關(guān)系。
政府在推動社區(qū)治理創(chuàng)新的時應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，由于政府及其職能部門的自利性和惰性，更容易在制度設(shè)計中尋找一條能夠用行政手段來解決社會問題的道路，從而通過自上而下的行政指令、績效考核、體制變革、資源輸入等手段將目標(biāo)落實到位，這是一種簡單的“問題——應(yīng)對”的行政化思維，雖然能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)部迅速起到作用，但終究不是治本之道，面對著千家萬戶的居民，社會動員很難像行政動員那樣因為具有內(nèi)在利益關(guān)聯(lián)而快速起到作用，只能在宣傳、引導(dǎo)、互動、博弈的過程中樹立公眾認(rèn)可的規(guī)范與秩序，這是一個漫長的過程，是社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，與急于看到成效、做出考核的行政動員手段具有天然的矛盾和張力。
社區(qū)治理改革應(yīng)該注意方向，不但要強調(diào)服務(wù)群眾，更要懂得如何培育群眾去承擔(dān)責(zé)任，然而對于社區(qū)自治來講，這終究是一條漫長的道路。這也就意味著社區(qū)中的自治與行政并非是簡單的非此即彼的關(guān)系，西方發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的社區(qū)復(fù)興運動也辯證的說明了單純依靠國家或者社會都會有失靈的時候，國家無法在社區(qū)中發(fā)揮無盡的義務(wù)，而社區(qū)自治的力量也永遠(yuǎn)無法滿足良性社區(qū)運轉(zhuǎn)的需求，兩者之間總要有一個結(jié)合的度，但是長久以來，國內(nèi)的學(xué)者對于西方“小政府、大社會”的市民社會充滿了太多詩意的想象，卻忽視了其中辯證的發(fā)展歷程。時至今日，國家的行政滲透機制仍然發(fā)揮著強大作用，這也就意味著社區(qū)建設(shè)是一種“規(guī)劃性變遷”[[15]]，居民自治也是屬于政府主導(dǎo)型自治，但是政府更應(yīng)該注意到自身行政動員能力的強大，如果不轉(zhuǎn)變職能和領(lǐng)導(dǎo)方式，不重構(gòu)政府與社會的關(guān)系，單純的以行政動員能力推動社會自治能力的生長，無異于緣木求魚。因此，在社區(qū)治理中政府應(yīng)當(dāng)做到進(jìn)退有度，當(dāng)社會、市場失靈時，擇機進(jìn)入，及時扮演裁判員和救助者的角色，同時應(yīng)該避免部門利益對基層自治過多干預(yù)，消解自治空間。
參考文獻(xiàn)：
[①] 收稿日期：2015-12-06
基金項目：教育部2014年重大攻關(guān)課題項目“完善基層社會治理機制研究”（14JZD030）
作者簡介：劉成良，男，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士生。E-mail: lcl_liuchengliang@126.com
[②] http://jsnews.jschina.com.cn/system/2013/08/09/018205518.shtml
[③] 政府要向社會工作服務(wù)站無償提供場地和必要辦公設(shè)備，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的水、電、辦公耗材及一部電話使用費等費用，給予社會工作服務(wù)站每年55萬元用于人員工資及獎勵績效；社會組織應(yīng)在每月的三方（社區(qū)黨組織、居委會、社會組織）聯(lián)席會議上提交下月的辦公、活動經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)會議通過后，由居委會執(zhí)行。社工服務(wù)站人員的年平均工資能達(dá)到八萬多元，而社區(qū)居委會干部年平均工資是五六萬元。文中涉及社區(qū)名稱已做處理。
[[1]] 吳曉林.中國的城市社區(qū)更趨向治理了嗎—— 一個結(jié)構(gòu)－過程的分析框架[J].華中科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015(6):52-61.
[[7]] 徐勇.“行政下鄉(xiāng)”:動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制.華中師范大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版,2007（5）:2-9.
[[15]] 徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報 ：人文社會科學(xué)版，2001(3)：5-13.
Administrative mobilization and Social mobilization：Two-tier mobilization of basic social governance
——The empirical study of Nanjing community governance innovation
Liu Chengliang
（Center for Rural China Governance, Huazhong University of Since and Technology，Wuhan 430074,China）
Abstract:The plight of the current urban grass-roots social governance is the uneven development of administrative mobilization ability and social organization mobilization ability,which cause the government have to bear the great pressure and responsibility.As a result,the government can not only get the recognition and understanding,but also the breeding ground for the masses of dependency in public affairs.Through a survey of Nanjing’s community governance innovation,the government make a lot of efforts to provide public services、meet the needs of the masses and improve the capacity of community autonomy,however,these ways don’t arouse the enthusiasm of the masses and active of community. The society has not been fully mobilized,so the government should have a self-controlled attitude in community governance,and the departmental interests must be restricted.
Key Words:Community governance; Administrative mobilization; Social mobilization;The residents’ autonomy
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