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微自治：鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐與反思

劉成良[①]

（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢430074）

摘  要：“微自治”作為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的新探索，通過(guò)治理單元下沉、重塑基層自治主體等手段，從而以理事會(huì)作為組織載體，利用本土社會(huì)資源開(kāi)展自我管理和自我服務(wù)。這一實(shí)踐形式不僅激發(fā)了基層的自治活力，促進(jìn)基層民主發(fā)育進(jìn)程，還探索了社會(huì)治理精細(xì)化的有效模式，然而在當(dāng)前也面臨著諸如被行政力量吸納和消解、缺乏法律和理論支撐等困境。

關(guān)鍵詞：微觀權(quán)力，村民自治，治理創(chuàng)新，社會(huì)治理，精細(xì)化

一 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的背景

十八屆五中全會(huì)提出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局[[1]]。然而，當(dāng)前的治理思維和格局遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，國(guó)家資源雖然不斷輸入為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的契機(jī)，但是基層組織卻無(wú)法有效承接，并遭遇官民不合作的困境，基層組織主要呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)[[2]]。村級(jí)組織因?yàn)槭�去了往日的�?quán)力和作用而變得渙散，打工經(jīng)濟(jì)的興起進(jìn)一步加速了村莊的空心化，在此背景下，地方政府為了節(jié)省行政成本，大力推進(jìn)合村并組，精簡(jiǎn)基層組織人員，同時(shí)塑造制度化的基層治理模式，將建立現(xiàn)代公共治理規(guī)則作為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的方向[[3]]。從而帶來(lái)的后果是村級(jí)組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化，村級(jí)治理喪失了靈活性[[4]]，原本在村民自治制度背景下，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人，又是村民當(dāng)家人[[5]]的村干部角色發(fā)生了轉(zhuǎn)化，更像是政府在基層的工作人員，被行政化的村兩委懸浮于農(nóng)村社會(huì)之上，無(wú)法將群眾凝聚起來(lái)，進(jìn)一步帶來(lái)的問(wèn)題是國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目在落地時(shí)遇到困難、農(nóng)民訴求無(wú)法滿足、村莊公共品供給繼續(xù)失效。從整體上看，當(dāng)前基層治理面臨著三大問(wèn)題：

一是“行政村懸浮”與村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效。在空心村增多、村級(jí)組織癱瘓的情況下國(guó)家開(kāi)始推行合村并組，一方面是為了減少行政開(kāi)支，另一方面是進(jìn)一步整合空心化的村莊，但這又在客觀上加劇了村級(jí)組織的萎縮。合村后行政村干部工資主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，很多地方實(shí)行坐班制度，村干部一方面為村民提供辦理新農(nóng)合、新農(nóng)保等基礎(chǔ)服務(wù)，另一方面配合好鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好上傳下達(dá)和文字材料工作。合村后的行政村更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村干部不需要主動(dòng)地到村莊中與農(nóng)民打交道，面對(duì)合村后更多、更陌生的人口，他們也無(wú)法深入基層。合村的結(jié)果是造成行政村范圍大、村“兩委”干部少，群眾個(gè)體化，精英邊緣化，“看戲的人多，辦事的人少”，少量村干部無(wú)法應(yīng)對(duì)有著龐大人口的村莊，只能做好服務(wù)工作，保持不出事的邏輯。由于村級(jí)組織與基層政府更加貼近，與農(nóng)民進(jìn)一步疏離，造成彼此更加不了解，結(jié)果造成“跑斷村干部的腿”“堵不住埋怨的嘴”，村民自治徒有其名；

二是后稅費(fèi)時(shí)期，由于基層組織乏力，帶來(lái)村莊公共品供給失效，村莊內(nèi)民生問(wèn)題多，利益需求差異大。項(xiàng)目下鄉(xiāng)作為國(guó)家治理的一種重要手段，旨在用一種程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的資金分配及使用方案解決從中央到地方的公共服務(wù)問(wèn)題，但是項(xiàng)目制在基層實(shí)踐中卻出現(xiàn)了較大的效果差異，項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)踐效果與農(nóng)村基層組織存在著較大關(guān)聯(lián)，而當(dāng)前的組織困境又造成了農(nóng)民被排除在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程之外，需求無(wú)法表達(dá)、資源下鄉(xiāng)滋生分利秩序、項(xiàng)目實(shí)效難以持續(xù)發(fā)揮等問(wèn)題。[[6]]村干部爭(zhēng)取項(xiàng)目解決村莊公共品供給困難，而爭(zhēng)取到項(xiàng)目之后讓項(xiàng)目落地更難，甚至項(xiàng)目落地之后，能否發(fā)揮效果，是否能夠得到維護(hù)都是困難的；

三是鄉(xiāng)村關(guān)系失衡，村級(jí)組織行政化負(fù)擔(dān)過(guò)重。由于自上而下的壓力型體制，強(qiáng)化了鄉(xiāng)政權(quán)力對(duì)村治的滲透，村委會(huì)的工作往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制型操縱[[7]]。從整體上來(lái)看，村級(jí)行政化負(fù)擔(dān)主要來(lái)自于三個(gè)方面：在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，地方政府為了推行社會(huì)治理創(chuàng)新，將一些行政審批服務(wù)下沉到村，使得村兩委干部坐班、職業(yè)化成為常態(tài)；政府各項(xiàng)工作要求的報(bào)表、臺(tái)賬不斷增多，甚至材料本身比是否做事更要重要，村莊項(xiàng)目、土地確權(quán)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境衛(wèi)生、三資管理、農(nóng)民建房、低保評(píng)定、黨建、計(jì)劃生育、糧食補(bǔ)貼、創(chuàng)建工作等工作都需要做大量的材料；部門惰性作祟，部門因?yàn)槿藛T和權(quán)利有限，在做涉農(nóng)工作時(shí)，往往找不到合適方法，隨意將手腳伸向村里，要求村干部配合完成工作，但是卻沒(méi)有配套相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，由于政府各個(gè)部門、條口眾多，這些部門都將手腳伸向村里時(shí)，村莊不堪重負(fù)。

在此背景下，鄉(xiāng)村治理亟待轉(zhuǎn)型，然而轉(zhuǎn)型之后的鄉(xiāng)村治理向何處去又是一個(gè)新的問(wèn)題。2014年中央一號(hào)文件在“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”中提出：“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)�！�[[8]]2015年中央一號(hào)文件在“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”提出：“探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式……進(jìn)一步規(guī)范村‘兩委’職責(zé)和村務(wù)決策管理程序……激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織活力�！�[[9]]2015年的十八屆五中全會(huì)又提出了社會(huì)治理精細(xì)化的要求。而在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，很多地方正在積極探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，如成都都江堰地區(qū)推行的“一核多元、合作共治”基層治理機(jī)制和崇州市推行的公共服務(wù)資金與村民議事會(huì)，以及湖北宜昌秭歸縣推行的“兩長(zhǎng)八員”等。地方治理創(chuàng)新的核心在于推動(dòng)治理單元下沉，從而在村以下更為微觀的層面激發(fā)基層自治的活力，這一創(chuàng)新不僅在實(shí)踐中取得了一定的效果，也得了一些學(xué)者的認(rèn)同，趙秀玲指出“注重村民小組，甚至更小單位的‘微自治’，是對(duì)于以往村民自治的超越式發(fā)展”[[10]]。但是學(xué)界還有另外一種聲音，陳明認(rèn)為未來(lái)中國(guó)農(nóng)村的自治方向不是“單元下沉”，而是“單元上移”，在他看來(lái)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程帶來(lái)的家戶消費(fèi)膨脹以及家戶主義的盛行，是導(dǎo)致村民自治無(wú)法“落地”的根本原因，農(nóng)民無(wú)法在家戶利益之外具有成本限制的公共領(lǐng)域達(dá)成合作共識(shí)[[11]]。

2015年底筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)湖北宜昌秭歸縣的基層治理創(chuàng)新進(jìn)行了為期20天的調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)了基層治理改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下“微自治”有了新的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為趙秀玲的研究雖然在“微自治”的范式特征、成效、意義等方面有比較全面的理解，但是很顯然她對(duì)于“微自治”何以可能、微觀權(quán)力如何運(yùn)作以及“微自治”的限度與危機(jī)等方面認(rèn)識(shí)存在諸多不足，而陳明以悲觀的視角看待家戶主義對(duì)村民自治的阻礙作用，卻沒(méi)有看到農(nóng)民依然在村莊的公共領(lǐng)域內(nèi)存在廣闊的合作空間。因此本文在其研究基礎(chǔ)上對(duì)于這些問(wèn)題進(jìn)行了更進(jìn)一步的探討。

二 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型——地方治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

秭歸縣位于三峽庫(kù)區(qū)，山大人稀，隨著外出務(wù)工人員不斷增多，村莊空心化、發(fā)展缺乏活力，不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難，村莊內(nèi)的公共品供給也成為了難題，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，又經(jīng)歷了大規(guī)模的合村并組，三五個(gè)村干部要面對(duì)居住分散且地域廣闊的村莊，工作開(kāi)展困難，導(dǎo)致在政策上傳下達(dá)、糾紛調(diào)解、困難幫扶、公共服務(wù)等方面難以滿足群眾的需求，“干部辛苦跑斷了腿，堵不住群眾埋怨的嘴”，迫使政府要進(jìn)行基層治理改革。

秭歸縣基層治理改革的核心是創(chuàng)建幸福村落，所謂的村落是指在行政村以下依山勢(shì)地形居住，有著相同的地緣文化、農(nóng)耕文化、習(xí)俗文化和親情文化的最基本的自治單元，幸福村落創(chuàng)建就是以村落為自治單元，通過(guò)成立村落理事會(huì)，推選“兩長(zhǎng)八員”（見(jiàn)表一）�！皟砷L(zhǎng)八員”和村兩委就構(gòu)成了“雙線運(yùn)行，三級(jí)架構(gòu)”的村莊治理格局，一條主線是：村黨組織—村落黨小組—黨員，另一條軸線是：村委會(huì)—村落理事會(huì)—農(nóng)戶。幸福村落創(chuàng)建后，全縣186個(gè)村由過(guò)去的1152個(gè)村民小組變?yōu)?span>2055個(gè)村落，村干部和小組長(zhǎng)隊(duì)伍由過(guò)去的1847人增加到11000人，村小組平均服務(wù)面積由2.4km2減少到1.18km2。在資金支持方面，縣財(cái)政每年給每個(gè)村增加2萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)建經(jīng)費(fèi)，解決工作經(jīng)費(fèi)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)經(jīng)費(fèi)；每年安排1500萬(wàn)元“一事一議”資金，支持村落發(fā)展；整合部門資金8000萬(wàn)，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金7億元，支持新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，縣政府將一些列項(xiàng)目，如土地整治、安全飲水、通村工程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項(xiàng)目捆綁進(jìn)幸福村落創(chuàng)建中。在行政審批方面過(guò)去兩萬(wàn)元以上的項(xiàng)目要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理平臺(tái)上發(fā)包，現(xiàn)在調(diào)整為十萬(wàn)元以下的項(xiàng)目由村莊自主發(fā)包。

表一 兩長(zhǎng)八員及其職責(zé)

村落中“兩長(zhǎng)八員”并非是指要在村莊中選出十個(gè)人來(lái)進(jìn)行治理，而是要明確幾種職責(zé)，實(shí)踐中往往是由三四個(gè)人進(jìn)行兼職�！皟砷L(zhǎng)八員”的產(chǎn)生都是由村落召開(kāi)戶長(zhǎng)會(huì)議選舉產(chǎn)生，村委會(huì)并不提名，否則容易引起群眾的不滿。群眾在選擇“兩長(zhǎng)八員”時(shí)有一些基本標(biāo)準(zhǔn)：一是要能夠長(zhǎng)期在家，保障有充分的時(shí)間參與村莊公共事務(wù)，能夠隨喊隨到；其次要公道正派，做事情時(shí)才能得到群眾信服，讓群眾覺(jué)得靠得�。蝗�是要有奉獻(xiàn)精神，“兩長(zhǎng)八員”所要承擔(dān)的事務(wù)非常繁雜，沒(méi)有工資，只有一些誤工補(bǔ)貼，要有意愿為群眾服務(wù)奉獻(xiàn)。群眾一般會(huì)選擇有工作經(jīng)驗(yàn)的人，如村里原來(lái)的老干部、老組長(zhǎng)、老教師等，豐富的工作經(jīng)驗(yàn)使他們能夠更好地勝任鄉(xiāng)村工作。“兩長(zhǎng)八員”的選舉不設(shè)候選人，由戶長(zhǎng)會(huì)海選，按照得票多少?zèng)Q定由誰(shuí)來(lái)做理事長(zhǎng)，八員的設(shè)置則是按照得票數(shù)少于理事長(zhǎng)的人選依次選擇，但前提條件是必須得票過(guò)半數(shù)，八員分工是由理事長(zhǎng)和得票數(shù)位于八員人選之列的人一起討論。

幸福村落創(chuàng)建使村落社會(huì)發(fā)生了較大變化，村落群眾通過(guò)自籌資金，投工投勞，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，從2012到2015年，在田間道建設(shè)方面，新修田間道1008.39千米，投工投勞230676萬(wàn)個(gè)，籌集資金4308萬(wàn)元；在水渠建設(shè)方面，新修水渠53062千米，投工投勞15551個(gè)，籌集資金193萬(wàn)元；在水池建設(shè)方面，新建水池9291口、1229518立方、投工投勞178975個(gè)、籌集資金15836.8萬(wàn)元。除此之外，在矛盾糾紛調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生整治、困難群眾幫扶、文體活動(dòng)等方面均取得了較大成績(jī)。如李家壩村，原有六個(gè)村民小組，同一小組的居民有的居住在山上，有的居住在山下，溝通不便，集體公益事業(yè)難以達(dá)成一致意見(jiàn)，并且當(dāng)?shù)匾园l(fā)展柑橘產(chǎn)業(yè)為主，由于山上沒(méi)有通往山下的水泥路，柑橘收獲時(shí)農(nóng)民只能靠肩挑人扛，不僅效率低，還因?yàn)楣凸ぴ黾恿顺杀�，居民原本很想集資修路，但是同一小組的總是無(wú)法達(dá)成共識(shí)。幸福村落創(chuàng)建后，山上的居民和山下的居民被分為兩個(gè)村落，山上村落的“兩長(zhǎng)八員”考慮的第一件實(shí)事就是修路，很快就拿出了方案和爭(zhēng)得了大多數(shù)人的同意，但是有一戶因?yàn)樾蘼芬�被占三分多柑橘地不同意方案，無(wú)論兩長(zhǎng)八員和鄰居怎么做工作都不妥協(xié)，最后理事長(zhǎng)只能召開(kāi)戶長(zhǎng)會(huì)商議更改修路方案的事情，新的方案需要多繞遠(yuǎn)兩百多米，同時(shí)成本也要增加不少。其他村民對(duì)于那一戶意見(jiàn)很大，有時(shí)說(shuō)話總是對(duì)他們指指點(diǎn)點(diǎn)，甚至有的人還專門放出話來(lái)，“路修好以后，看他還敢用不敢用，以后年紀(jì)大了，讓他自己去背柑橘吧！”后來(lái)這個(gè)農(nóng)戶感覺(jué)到了壓力，考慮到自己家庭以后的安排，同意了最初的方案。

秭歸縣基層治理改革的積極成效在于：一是通過(guò)強(qiáng)化村落這一實(shí)際治理單元，創(chuàng)新了村民自治的基層民主實(shí)踐形式，動(dòng)員群眾在公共事務(wù)中發(fā)揮參與、監(jiān)督、決策作用，培育議事規(guī)則，有效提升了基層自治能力；二是提高了公共財(cái)政資金支農(nóng)惠農(nóng)的使用效率，基層掌握了自主權(quán)，解決最為迫切的民生問(wèn)題，在一定程度上減輕了以往村干部為解決公共事務(wù)而不斷向上爭(zhēng)取資源項(xiàng)目的壓力，同時(shí)也改善了以往項(xiàng)目落地困難的問(wèn)題，滿足群眾的基本訴求，改善了以往公共品供給困境。

三 “微自治”何以可能？

“微自治”何以可能？如果僅僅是形式上的變革，縮小自治單元、進(jìn)行組織和資源輸入等，那么是否可以起到同樣的效果？因此，這就涉及到基層治理改革兩個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題：一是秭歸基層治理改革為何在村兩委這一自治組織的下方再造自治組織，讓自治進(jìn)入了更加微觀和細(xì)化的層面；二是“微自治”何以能夠有序運(yùn)行。

（一）“微自治”何以產(chǎn)生

雖然自1982年《憲法》確定村民委員會(huì)為群眾性自治組織以來(lái)，村民自治制度已實(shí)行3 0余年，但是村級(jí)治理依然難以擺脫半行政化的命運(yùn)，[[12]]甚至伴隨著稅費(fèi)改革過(guò)程出現(xiàn)的合村并組進(jìn)一步加劇了村兩委的行政化問(wèn)題，造成了行政村懸浮。從而帶來(lái)的后果是作為自治組織的村兩委難以扎根基層，無(wú)法取得群眾的充分信任，甚至往往被認(rèn)為是政府基層工作人員。然而，近年來(lái)國(guó)家一方面不斷加大對(duì)于農(nóng)村的資源投入，另一方面也強(qiáng)化社會(huì)管理，提出了社會(huì)治理精細(xì)化的要求，使得村兩委需要做的工作越來(lái)越多，但是由于群眾的不信任，農(nóng)村基層組織工作難度越來(lái)越大。如近年來(lái)推行的美麗鄉(xiāng)村工作，往往是鄉(xiāng)村干部替農(nóng)民掃家門口的地，還得不到農(nóng)民的認(rèn)可，甚至有的農(nóng)民還會(huì)站在一旁說(shuō)風(fēng)涼話。

基層社會(huì)治理可以分為兩個(gè)層級(jí)，一層是村莊整體層面的治理，如村兩委的治理，不僅需要和政府進(jìn)行密切的對(duì)接，完成一些復(fù)雜的行政任務(wù)，還要對(duì)村莊整體的發(fā)展進(jìn)行把握和掌控。參與這一層面治理的人員主要是村兩委干部，他們屬于村莊中的政治精英，按照上級(jí)要求需要坐班，需要密切的配合上級(jí)來(lái)完成對(duì)于基層社會(huì)的掌握，村干部就成為了他們的職業(yè)，工資就成為了他們的主要經(jīng)濟(jì)收入，這一層面的治理現(xiàn)在越來(lái)越正式化、行政化；另一個(gè)層級(jí)是村落層面的治理，村落層面就是涉及到農(nóng)民生產(chǎn)生活的微觀層面，即日常的瑣碎事務(wù)都會(huì)成為治理的對(duì)象，如家庭或者鄰里矛盾，如農(nóng)民家庭的紅白喜事，比如洗衣池、垃圾桶的管護(hù)等，這些事務(wù)非常瑣碎、繁雜，需要有主體去負(fù)責(zé)，但是又沒(méi)有非常特定的時(shí)間，往往是事情出來(lái)了才需要去應(yīng)對(duì)，只要有人負(fù)責(zé)就行，不需要太多的準(zhǔn)備工作，也不需要太多的技術(shù)和復(fù)雜的政治手段，當(dāng)然，這些瑣碎繁雜的事務(wù)又不可能不去治理，否則也有可能釀成比較大的問(wèn)題。

當(dāng)村兩委無(wú)法擺脫半行政化的命運(yùn)，基層治理亟待轉(zhuǎn)型，那么在村兩委之下重塑自治組織，依靠群眾認(rèn)可的自治單元發(fā)動(dòng)起社會(huì)的力量參與到社會(huì)治理中就成為了一種選擇。村落理事會(huì)的成立是為了解決和群眾生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的問(wèn)題，其實(shí)施的載體是一個(gè)由群眾選舉、具有自主性的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)是自治性，其在行政體制之外的特征決定了村落理事會(huì)的治理是一種非正式的、簡(jiǎn)約的、由農(nóng)民構(gòu)成的自治團(tuán)體。

村落理事會(huì)成立所要解決的問(wèn)題：一是國(guó)家資源下鄉(xiāng)與農(nóng)民需求對(duì)接的問(wèn)題，理事會(huì)要給項(xiàng)目落地保駕護(hù)航；二是項(xiàng)目建成后，公共基礎(chǔ)設(shè)施的后期維護(hù)要由村落切實(shí)承擔(dān)起來(lái)，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)，從而激發(fā)群眾的主體意識(shí)，項(xiàng)目維護(hù)問(wèn)題難以依靠國(guó)家資源的再次投入來(lái)解決，否則就會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)，農(nóng)民就成為了坐等國(guó)家資源救助的純粹食利者；三是解決日常生活中瑣碎細(xì)小、又持續(xù)存在、且發(fā)生時(shí)間并不固定的生產(chǎn)生活中的小問(wèn)題，這些小問(wèn)題純粹依靠行政力量解決的話，不僅效率低，效果也不好。因此，這些微觀、細(xì)小的事務(wù)就成為了“微自治”可以產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

（二）“微自治”何以運(yùn)行

自治的困境在于自治主體的自覺(jué)和組織成本的分擔(dān)，如果具備這兩個(gè)因素，那么微自治就會(huì)簡(jiǎn)單很多。通過(guò)對(duì)擔(dān)任村落“兩長(zhǎng)八員”人員的個(gè)人經(jīng)歷調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，擔(dān)任兩長(zhǎng)八員的村民大都有共同性的特征，有公心、有奉獻(xiàn)精神、有時(shí)間、有經(jīng)驗(yàn)，從而形成了一個(gè)老黨員、老干部、老教師的三老群體擔(dān)任基層治理主體結(jié)構(gòu)。村民講“擔(dān)任理事長(zhǎng)的人一般都是負(fù)擔(dān)不重的人”，所謂的負(fù)擔(dān)不重就是完成了基本的人生任務(wù)，比如在當(dāng)?shù)亟ㄆ鹆藰欠俊⒆优�成了家，老人就基本上完成了人生任�?wù)，就是負(fù)擔(dān)不重的人，從而他就有精力來(lái)為集體做一些事業(yè)�！皟砷L(zhǎng)八員”基本上都是這樣的情況。年輕人和中年人真是為家庭財(cái)富積累的階段，正是在拼搏完成自己人生任務(wù)的時(shí)期，他們的壓力最大，是沒(méi)有時(shí)間和精力來(lái)參與瑣碎的村莊治理的。村莊治理繁瑣、切割時(shí)間、低報(bào)酬的特征也不適宜年輕人參與。

因此從年齡結(jié)構(gòu)上來(lái)看，擔(dān)任村落兩長(zhǎng)八員的人差不多都是在六十歲左右，基本上完成了人生任務(wù)，也不需要再去花費(fèi)大的精力去賺錢，一方面可以在村莊種種茶葉、蔬菜，閑暇時(shí)附近打打零工，夫妻兩個(gè)人一年可以積攢一兩萬(wàn)元，其余時(shí)間就是在村莊內(nèi)打牌、串門、聊天，生活節(jié)湊比較舒緩。村莊內(nèi)六十歲以上的人大都是這樣的生活模式。而這部分群體中被公認(rèn)的有公心、肯奉獻(xiàn)、有經(jīng)驗(yàn)的人就會(huì)被推選出來(lái)?yè)?dān)任兩長(zhǎng)八員，參與村莊瑣碎的村莊治理，那些完成了人生任務(wù)、沒(méi)有負(fù)擔(dān)、退養(yǎng)在家的人就成為了基層治理可以依靠的中堅(jiān)力量。如陳家壩村是秭歸縣的一個(gè)普通農(nóng)業(yè)型村莊，村莊內(nèi)的年輕人大都出去打工，老人在家種田，有2400多人，在創(chuàng)建幸福村落之前是五個(gè)村民小組，村干部忙于政府各項(xiàng)工作，無(wú)暇顧及更多的民生問(wèn)題，創(chuàng)建幸福村落后分為十三個(gè)村落，村落內(nèi)的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施都得到了很大的改善。

表二 陳家壩村村落理事長(zhǎng)概況

在組織成本方面，幸福村落創(chuàng)建作為地方基層治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，配套了相應(yīng)的資金和項(xiàng)目，從而分擔(dān)了“微自治”的組織成本，為其保持活力創(chuàng)造了條件。“兩長(zhǎng)八員”經(jīng)常要為集體的公益事業(yè)付出，地方政府給予了專門的經(jīng)費(fèi)予以誤工補(bǔ)貼，同時(shí)由于村落理事會(huì)開(kāi)會(huì)都是在農(nóng)戶家中，村里一般都會(huì)補(bǔ)貼二三十元的茶水錢，與此同時(shí)，針對(duì)村落提出的關(guān)于村落基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的項(xiàng)目，村兩委也會(huì)從能夠爭(zhēng)取到的項(xiàng)目中給予支持，當(dāng)農(nóng)民對(duì)于自己村落的事情有了自覺(jué)性和主體性，項(xiàng)目落地也就容易很多。

四 “微自治”中的微觀權(quán)力運(yùn)作機(jī)制

推行村落理事會(huì)之后，村落里需要做哪些事情，由兩長(zhǎng)八員組織村落群眾討論商議，發(fā)揮群眾的主動(dòng)性。在改革村落組織架構(gòu)的同時(shí)，村兩委將一些權(quán)力下放給村落以提高群眾對(duì)公共事務(wù)的決策參與，如：外地遷入本村人口是否能夠落戶的商討和決議；低保、困難戶的評(píng)議；五星級(jí)黨員、十星級(jí)文明戶的評(píng)選等。在日常管理方面，村兩委每月召集各個(gè)村落理事長(zhǎng)開(kāi)會(huì)，集中匯報(bào)工作，商討要解決的問(wèn)題，安排下一階段工作；年底各個(gè)村落按照村兩委要求，召開(kāi)會(huì)議商討本村落在下一年度公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，由村落理事長(zhǎng)匯總后上報(bào)到村兩委，村兩委根據(jù)各個(gè)村落上報(bào)的項(xiàng)目，按照輕重緩急以及可以爭(zhēng)取到的項(xiàng)目進(jìn)行安排，對(duì)于那些資金量比較少的項(xiàng)目，村兩委會(huì)通過(guò)動(dòng)用村集體收入來(lái)解決。通過(guò)村落理事會(huì)的運(yùn)作，村落發(fā)生了多個(gè)維度的變化：村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施改善起來(lái)更為便利，內(nèi)部矛盾能夠得到及時(shí)有效的化解，村落人心也得到了凝聚。

“微自治”中的微觀權(quán)力是在溫情脈脈的熟人社會(huì)中運(yùn)作，并沒(méi)有強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，而是依靠的熟人社會(huì)中大多人所認(rèn)可的交往規(guī)則，因此通過(guò)諸如強(qiáng)制命令、行政手段等方式進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員往往是失效的。

（一）民選構(gòu)成了“微自治”的重要組織基礎(chǔ)

民選構(gòu)成了“微自治”的重要組織基礎(chǔ)，這就決定了理事會(huì)是一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，而非辦事機(jī)構(gòu)。村落理事會(huì)充分發(fā)揮民選在做工作過(guò)程中能夠起到非常關(guān)鍵的作用，民選也成為理事會(huì)做工作獲得合法性的一個(gè)重要前提，理事會(huì)做事情要綜合考慮村集體、村落的利益以及國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村的扶持政策和群眾的實(shí)際需求，但是群眾的意愿并不總是和國(guó)家的惠農(nóng)政策相一致，尤其是一些有利于大多數(shù)人的項(xiàng)目會(huì)傷害到個(gè)體的利益，就需要村落理事會(huì)去做工作，就要得罪人，因此一些人是不愿意擔(dān)任村落理事會(huì)成員的。

然而在選舉的時(shí)候，因?yàn)槭呛＿x，群眾在選擇什么樣的人擔(dān)任兩長(zhǎng)八員都有一個(gè)較為一致的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，基本上都會(huì)選出大家公認(rèn)的人選，有時(shí)這些人員在選舉之前會(huì)專門強(qiáng)調(diào)“大家不要選我了，我不做了，選上也不做”，但是真的選上的話，這些人又不好推卸責(zé)任，因?yàn)槿罕娺x擇是看得起、信任自己，如果執(zhí)意推辭就是“不識(shí)抬舉”，總之還要做下去。當(dāng)群眾選出的兩長(zhǎng)八員在做工作遇到釘子戶時(shí)，就可以理直氣壯地站出來(lái)講“群眾選是有依據(jù)的，我來(lái)做工作就是得罪人的，是你把我選出來(lái)得罪人，你做的不對(duì)，我肯定要說(shuō)”。當(dāng)理事長(zhǎng)在工作中受到委屈或者覺(jué)得任務(wù)多的時(shí)候，想撂挑子，找書記說(shuō)時(shí)，書記就可以說(shuō)“又不是我選你做的，是老百姓選的”。

正是這些群眾選出來(lái)的人在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，他們并沒(méi)有考慮付出與經(jīng)濟(jì)收益的算計(jì)原則，更多看中的是熟人社會(huì)溫情脈脈的交往規(guī)則，在熟人社會(huì)中如何做人、如何做事，從而成為了基層治理所能夠依靠的對(duì)象。

（二）公私轉(zhuǎn)化機(jī)制構(gòu)成了“微自治”的彈性空間

村干部因?yàn)樾枰�承�?dān)繁雜的行政事務(wù)使得村兩委被行政化之后，村干部和農(nóng)民的交往規(guī)則就成為了公和私的交往規(guī)則，缺乏一個(gè)可以轉(zhuǎn)化、緩和的過(guò)度地帶，做事情就要公事公辦，因此一旦牽扯到項(xiàng)目占地時(shí)，農(nóng)民就會(huì)站出來(lái)理直氣壯地索要賠償，但是這些往往超出了項(xiàng)目預(yù)算。理事會(huì)做工作就不同，理事會(huì)是站在村落的立場(chǎng)，是為村落內(nèi)大多數(shù)人的利益考慮，相對(duì)于個(gè)體小私的利益，理事會(huì)代表的是大私的利益，大私的利益和國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)的公共利益更容易達(dá)成共識(shí)，從而能夠?qū)��?guó)家支持村莊公益事業(yè)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為大私的公共利益。村落理事會(huì)之所以能夠達(dá)成共識(shí)和決議，依靠的是熟人社會(huì)中所特有的公私轉(zhuǎn)化機(jī)制。其運(yùn)作機(jī)制是：在理事長(zhǎng)+八員+戶長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)中，理事長(zhǎng)是公私轉(zhuǎn)化的接點(diǎn)，把自上而下輸入的來(lái)自國(guó)家層面的資源和自下而上的來(lái)自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的各種訴求相結(jié)合，通過(guò)與八員的商議，形成理事會(huì)的共識(shí)。

在村落范圍內(nèi)，依靠少數(shù)服從多數(shù)，小私利益服從大私利益的原則，村落理事會(huì)通過(guò)熟人社會(huì)中的人情與面子，以及熟人社會(huì)的交往規(guī)則，巧妙的在公共利益與小私利益之間建構(gòu)了溫情脈脈的柔性過(guò)渡地帶，從而使得政策或者項(xiàng)目能夠平穩(wěn)落地，一位理事長(zhǎng)將這套工作方法總結(jié)為“以心換心”。趙曉峰認(rèn)為經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造和消費(fèi)主義導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，人情和面子的發(fā)生機(jī)制也在發(fā)生變化，但其仍然在農(nóng)民的日常生活實(shí)踐中延續(xù)了下來(lái)，成為“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的重要治理資源，遵循特殊主義互通邏輯的人情和面子，是社會(huì)資本在村落社會(huì)里的基本體現(xiàn)形式，從中甚至可以看出一個(gè)人的社會(huì)地位和民間信譽(yù)。[[13]]。

（三）“微自治”的實(shí)施載體是組織而非個(gè)人

“微自治”并不簡(jiǎn)單是對(duì)村民小組長(zhǎng)權(quán)威的重塑，而是在一個(gè)更為合理的治理單元中培養(yǎng)起一個(gè)具有主體性、自覺(jué)性的村民議事組織。盡管理事會(huì)成員的誤工補(bǔ)貼不多，并且還有一些理事長(zhǎng)抱怨處理不好與其他理事會(huì)成員在村落事務(wù)上的關(guān)系，盡管村落理事會(huì)要完全調(diào)動(dòng)八員的工作積極性存在難度，盡管大多時(shí)候理事長(zhǎng)一人就可以做完八員的工作，但是八員對(duì)于村落理事會(huì)來(lái)講仍舊存在著非常重要的意義。如果將八員的職能全部交由理事長(zhǎng)一人承擔(dān)，也并非沒(méi)有可能，創(chuàng)建村落理事會(huì)之前村民小組長(zhǎng)就會(huì)這樣的，但是對(duì)于理事會(huì)來(lái)講，一人和多人存在著本質(zhì)的區(qū)別。

村落中僅有理事長(zhǎng)一個(gè)人的話，其做事就是一個(gè)執(zhí)行的邏輯，盡管理事長(zhǎng)由村落成員選出，但是在具體做工作的時(shí)候，是他一個(gè)人面對(duì)著所有的村落成員，遇到反對(duì)者的時(shí)候，如果大多數(shù)人為了不得罪人而默不作聲的話，反對(duì)者的人數(shù)多于理事長(zhǎng)就會(huì)對(duì)其工作造成巨大的壓力，理事長(zhǎng)工作就會(huì)面臨進(jìn)展不下去的問(wèn)題。如果是多人組成的理事會(huì)在做工作，就是一個(gè)動(dòng)員的邏輯，當(dāng)理事會(huì)成員就某一項(xiàng)事情率先達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，就會(huì)在做工作的過(guò)程中形成合力，理事長(zhǎng)遇到反對(duì)者時(shí)，其他的理事會(huì)成員就能夠從側(cè)面進(jìn)行幫腔，從多個(gè)角度來(lái)解釋同一件事情，更能夠得到大多數(shù)人的諒解和支持，并且在一個(gè)熟人社會(huì)中，當(dāng)一些人不買理事長(zhǎng)的面子時(shí)，并不意味著他也不買其他人的面子，而理事會(huì)作為一個(gè)整體能夠有效地將村落動(dòng)員起來(lái)。這是一個(gè)人做事和一個(gè)理事會(huì)做事的本質(zhì)差異。因此，盡管理事會(huì)中其他成員發(fā)揮的作用有限，具有可替代性，但是不可或缺，并且要清醒地明白基層治理的有效性在于能夠化解日常生活中的矛盾，能夠在必須的時(shí)候?qū)⑷罕妱?dòng)員起來(lái)，而非時(shí)刻保持一種高度有效的行政能力，畢竟村落自治本身就是一種非正式的治理，治理主體本身并不以此為業(yè)，其治理目的也是為了維持有序的生產(chǎn)生活環(huán)境。這是基層社會(huì)治理的底線目標(biāo)，如果要維持這樣一個(gè)底線，就意味著半正式的村落自治是一種簡(jiǎn)約的治理，這樣不僅有效，還能節(jié)省成本，是基層自治的精髓所在。

五 “微自治”的實(shí)踐困境

“微自治”作為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的有效探索，在激發(fā)基層自治活力、促進(jìn)基層民主發(fā)育、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化等方面均發(fā)揮了積極地價(jià)值和作用，盡管如此，作為村民自治發(fā)展新趨勢(shì)的“微自治”也面臨著一定的實(shí)踐困境：

首先是能夠在基層治理中發(fā)揮重要作用和價(jià)值的“微自治”存在著被行政力量吸納、消解的風(fēng)險(xiǎn)，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委將越來(lái)越多的行政任務(wù)轉(zhuǎn)移、分解給村落理事會(huì)，另一方面為了調(diào)動(dòng)起村落理事會(huì)成員的積極性，村兩委對(duì)村落理事會(huì)采取各種考核和補(bǔ)貼相結(jié)合的措施。在考核規(guī)則的引導(dǎo)下，村落“兩長(zhǎng)八員”為群眾付出不再是純粹的貢獻(xiàn)，而有了與工作量相掛鉤的報(bào)酬，雖然報(bào)酬不多，但這意味著最初成立為解決村落事務(wù)、由村落成員自治的機(jī)構(gòu)進(jìn)一步被吸納進(jìn)行政體系之中，開(kāi)始變得像村兩委一樣，逐步被行政化了。而在此背景下，村落理事會(huì)成員還能否憑借自己的公心和奉獻(xiàn)精神取信于民就要打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。

其次是以“自治單元下沉”為手段的“微自治”不僅缺乏必要的理論支撐，還面臨著一些合法性困境。村民代表會(huì)議或者村民委員會(huì)都有憲法、村民委員會(huì)組織法以及各省制定的實(shí)施辦法作為法律保障，但是“微自治”多數(shù)是在自然村、村民小組或者村落中進(jìn)行的，在依法自治的背景下，理事會(huì)的合法性如何體現(xiàn)，這直接關(guān)系到“微自治”的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[[14]]。二十世紀(jì)中國(guó)基層民主自治發(fā)展深受西方理論范式的影響，存在著實(shí)踐與理論相脫節(jié)的問(wèn)題，如何在本土理論中為在實(shí)踐中探索行進(jìn)的“微自治”尋找理論支撐，任重而道遠(yuǎn)！

最后，“微自治”是一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程，需要社會(huì)的發(fā)育和公民意識(shí)的覺(jué)醒，需要政府有限度的介入和扶持，但是當(dāng)前“粗放式”的社會(huì)治理思維往往將其作為完成行政任務(wù)的工具，對(duì)基層自治能力的發(fā)展缺乏耐心，或者在經(jīng)驗(yàn)推廣和復(fù)制中注重形式而忽視了實(shí)質(zhì)，都會(huì)造成“微自治”在基層實(shí)踐中的夭折。政府應(yīng)該通過(guò)體制機(jī)制的調(diào)整給社會(huì)發(fā)展留下空間，充分認(rèn)識(shí)到基層半正式治理結(jié)構(gòu)在解決農(nóng)民內(nèi)部事務(wù)中的優(yōu)越性，從而以基層自治的形式帶來(lái)民生問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)治理精細(xì)化。

“微自治”在實(shí)踐過(guò)程中雖然存在著諸多困境，用辯證的眼光看的話，這些困境反過(guò)來(lái)又會(huì)成為推進(jìn)“微自治”向前發(fā)展的動(dòng)力，新形勢(shì)下村民自治該向何處去，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型向何處轉(zhuǎn)都是重大的時(shí)代命題。

參考文獻(xiàn)：