本文修改稿發(fā)表于《改革內(nèi)參·綜合》2016年第46期（總第1257期）。此為原文。

“虛擬確權(quán)”：破解土地細(xì)碎化的有益嘗試

——來(lái)自安徽省繁昌縣平鋪鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)

孫新華

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系）

分田到戶時(shí)，各地農(nóng)村基本都是按照村莊人口進(jìn)行平分土地，為了做到公平，承包田基本都是按照土地的肥瘦、遠(yuǎn)近、水源條件等進(jìn)行均分，因此每個(gè)農(nóng)戶的承包田都有七八上十塊，不僅小而且散。這種做法在分田到戶初期是有其合理性的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)民的主要收入來(lái)源于土地，他們對(duì)土地的細(xì)微差別都非常在乎。而隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和現(xiàn)代技術(shù)的采用，使田塊之間的差別逐漸縮小，且隨著務(wù)農(nóng)收入在家庭收入中的相對(duì)下降，農(nóng)戶對(duì)田塊之間的細(xì)微差異也相對(duì)淡然，這個(gè)時(shí)候他們最心煩的恰是土地細(xì)碎化帶來(lái)的不便。土地細(xì)碎化不僅大大增加了農(nóng)戶的耕作成本，也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械等先進(jìn)技術(shù)的采用，亦阻礙了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。

如何實(shí)現(xiàn)土地的集中連片經(jīng)營(yíng)是廣大農(nóng)戶的殷切期盼。但從全國(guó)來(lái)看，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)由于交易成本過(guò)高而無(wú)法有效促進(jìn)土地的集中利用，而一些地方政府為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)確實(shí)促進(jìn)了土地集中流轉(zhuǎn)，但往往是在違背農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。即在化解土地細(xì)碎化和促進(jìn)土地集中利用中，同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的問(wèn)題。

2012年以來(lái)，筆者及其所在研究團(tuán)隊(duì)對(duì)安徽省繁昌縣平鋪鎮(zhèn)進(jìn)行了為期五年的跟蹤調(diào)研。通過(guò)長(zhǎng)期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平鋪鎮(zhèn)在充分發(fā)揮廣大村民、村組和基層政府作用的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地制度創(chuàng)新，探索出了一套有效破解土地細(xì)碎化、實(shí)現(xiàn)土地集中利用的方法，從而大大減少了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率，增強(qiáng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適當(dāng)擴(kuò)大，因此得到了廣大農(nóng)戶的熱烈歡迎和擁護(hù)。繁昌縣平鋪鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他地區(qū)也有巨大借鑒意義。

一、土地細(xì)碎化現(xiàn)狀與問(wèn)題

平鋪鎮(zhèn)隸屬于安徽省蕪湖市繁昌縣，是該縣唯一一個(gè)純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)下轄13個(gè)村委會(huì)和1個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?/span>約3.16萬(wàn)人，共9500戶，其中農(nóng)村戶口占到近95%。平鋪鎮(zhèn)地處沿江平原與丘陵山區(qū)的交錯(cuò)地帶，屬于長(zhǎng)江沿岸典型的半山半圩地形。全鎮(zhèn)總面積92平方公里，其中耕地約5.8萬(wàn)畝，山地5萬(wàn)畝、水面 1.6萬(wàn)畝。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民歷來(lái)以務(wù)農(nóng)為生，主要種植水稻，盡管外出務(wù)工經(jīng)商人員不斷增多，但農(nóng)業(yè)始終是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要收入來(lái)源。

隨著外出務(wù)工經(jīng)商人員的增多，平鋪鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要有兩類，一類是自耕種自家承包田的農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般在10畝上下；另一類是流轉(zhuǎn)外出農(nóng)戶承包田的農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在2、30畝左右，我們稱之為“中堅(jiān)農(nóng)民”。但無(wú)論是一般農(nóng)民還是“中堅(jiān)農(nóng)民”都對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋丶?xì)碎化有很大意見(jiàn)。

調(diào)查中我們了解到，無(wú)論是山區(qū)還是圩區(qū)的農(nóng)戶，他們的承包田都非常細(xì)碎化，一般都有七八上十塊，而且分散在不同的地方。例如平鋪鎮(zhèn)山河村楊橋陳村民組的一位老人，只耕種自家承包田約12畝，在土地整理前，這12畝田共由14塊田組成，平均每塊田不到1畝，最小的只有1分左右，而且分散在村民組的各處，耕作起來(lái)十分不便。

一般農(nóng)民尚且如此，那些流轉(zhuǎn)了其他農(nóng)戶土地的“中堅(jiān)農(nóng)民”更甚。平鋪村分叉組的強(qiáng)世才除了自家的承包田還種了另外2戶的土地，共有26.54畝，但田塊卻有24塊，分布在12個(gè)方位。其中最大的一塊有2.05畝，最小的一塊只有0.16畝，多數(shù)都在1畝左右。顯然，在農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)中田塊數(shù)量會(huì)隨著土地面積進(jìn)行同比增加。強(qiáng)世才對(duì)此帶來(lái)的麻煩深有感觸，他說(shuō)，所有的生產(chǎn)環(huán)節(jié)都非常麻煩。他以灌溉為例（一般用小水泵從塘或溝里取水），這24塊田要在12個(gè)地方取水，幾乎在每一個(gè)地方都要經(jīng)歷架泵、鋪水管、放水、收泵和收水管等程序。其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)也有不同程度的麻煩。強(qiáng)世才說(shuō)，總體來(lái)講如果田塊能夠集中在一起，至少可以節(jié)省50%-60%的勞動(dòng)量。此外，正是由于田塊分散及其帶來(lái)的麻煩，也使很多中堅(jiān)農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模受到很大阻礙，因而，當(dāng)?shù)氐闹袌?jiān)農(nóng)民所經(jīng)營(yíng)的面積很少有超過(guò)50畝的。

總之，在平鋪鎮(zhèn)這種南方低山丘陵地區(qū)，土地細(xì)碎化對(duì)只經(jīng)營(yíng)自家承包田的一般農(nóng)民和流轉(zhuǎn)別人土地的中堅(jiān)農(nóng)民都構(gòu)成了極大限制，他們都希望改變土地細(xì)碎化狀況，實(shí)現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營(yíng)。

二、虛擬確權(quán)的主要做法與效果

為了破解土地細(xì)碎化、推動(dòng)土地集中連片利用，2007年以來(lái)，當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)政府在廣泛征求和吸取廣大農(nóng)民和村組意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，以土地整理為契機(jī)，制定了一套虛擬確權(quán)方案，從而有效促進(jìn)了平鋪鎮(zhèn)的土地集中連片經(jīng)營(yíng)。其主要做法如下：

（一）借助國(guó)家土地整理項(xiàng)目，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。由于當(dāng)?shù)靥飰K之間存在一定落差且在基礎(chǔ)設(shè)施方面存在較大差異，因此要實(shí)現(xiàn)土地的集中經(jīng)營(yíng)就需要改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)?shù)刂饕�借助�?guó)土部門的土地整治項(xiàng)目和財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，分批對(duì)各村的農(nóng)田進(jìn)行平整并對(duì)水利設(shè)施和田間道路進(jìn)行修繕，把項(xiàng)目區(qū)打造成“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。通過(guò)這些措施，不僅合并了田塊、改善了基礎(chǔ)設(shè)施，而且田塊之間的差異也基本被抹平，這些都有利于農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行集中利用。

（二）在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上進(jìn)行“確權(quán)不確地”。土地整理后的首要任務(wù)是土地確權(quán)工作。當(dāng)?shù)貙?duì)土地產(chǎn)權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，即將土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分置。其中土地所有權(quán)確權(quán)到村民小組并勘定地界。土地承包權(quán)仍依據(jù)二輪延包時(shí)的承包關(guān)系進(jìn)行確權(quán)，但只確權(quán)不確地。具體而言，村民小組將農(nóng)戶在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的實(shí)際承包面積，確定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益面積，但不確定地塊具體位置，并由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站向承包戶發(fā)放寫有承包面積的《耕地權(quán)益證明書》，作為土地流轉(zhuǎn)、土地征收等的收益依據(jù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者享有并與具體地塊進(jìn)行掛鉤。通過(guò)這些措施，就使地塊與土地承包權(quán)脫鉤而與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)掛鉤，從而在保障土地所有者和承包者利益的基礎(chǔ)上為經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行土地集中利用奠定了基礎(chǔ)。

（三）在兩種土地功能分區(qū)中同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地集中利用。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的村民小組在小組范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的種田意愿。對(duì)于那些希望繼續(xù)耕種承包田的農(nóng)戶，可優(yōu)先在本小組土地范圍內(nèi)通過(guò)抽簽確定自己的地塊，在這個(gè)過(guò)程中盡量保證各戶和所有農(nóng)戶的地塊集中連片。這個(gè)區(qū)域可稱之為“自耕土地功能區(qū)”。在這個(gè)功能區(qū)，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)基本是合二為一的。本小組另外的相對(duì)集中連片的土地即是那些希望將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶的承包田，這個(gè)區(qū)域可稱之為“流轉(zhuǎn)土地功能區(qū)”。在這個(gè)功能區(qū)，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)基本是分開(kāi)的。各個(gè)小組有待流轉(zhuǎn)的土地集中在一起由村委會(huì)統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。這樣就保障了無(wú)論是農(nóng)戶自耕還是對(duì)外流轉(zhuǎn)的土地都可實(shí)現(xiàn)集中利用。

（四）根據(jù)農(nóng)戶意愿定期進(jìn)行變動(dòng)。由于各個(gè)農(nóng)戶的種田意愿都處在變動(dòng)之中，比如有的農(nóng)戶現(xiàn)在希望將土地流轉(zhuǎn)出去，但幾年后可能希望收回承包田自己耕種，反之亦然。這就要求以上制度規(guī)定具有一定的靈活性。為此，平鋪鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)期限一般規(guī)定在5-8年。在土地流轉(zhuǎn)到期后，各個(gè)小組再重新根據(jù)農(nóng)戶意愿確定“自耕土地功能區(qū)”和“流轉(zhuǎn)土地功能區(qū)”。這就很好地滿足了各類農(nóng)戶在不同時(shí)期的不同需求。

通過(guò)以上措施，在平鋪鎮(zhèn)的土地整理項(xiàng)目區(qū)，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)自家承包田的一般農(nóng)民，還是流轉(zhuǎn)其他農(nóng)戶土地的中堅(jiān)農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)，都實(shí)現(xiàn)了土地的集中利用。經(jīng)營(yíng)自家承包田的農(nóng)戶一般只有1-2塊土地，每塊土地小者3-5畝，大者5-8畝，而那些流轉(zhuǎn)其他農(nóng)戶土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體也可從村委會(huì)流轉(zhuǎn)到集中連片的土地，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在經(jīng)濟(jì)效益上，土地的集中連片經(jīng)營(yíng)不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，而且有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。在社會(huì)效益上，國(guó)家土地整理項(xiàng)目的價(jià)值得到更加充分的顯現(xiàn)，從而提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)了廣大農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

三、平鋪經(jīng)驗(yàn)的主要啟示

在市場(chǎng)和政府破解土地細(xì)碎化時(shí)都雙雙失靈的情況下，繁昌縣平鋪鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于其他地區(qū)也會(huì)有啟發(fā)意義。我們認(rèn)為，平鋪經(jīng)驗(yàn)的核心在于在充分尊重大多數(shù)農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮廣大農(nóng)民、村組組織和基層政府的能動(dòng)性和積極性；在充分尊重農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上也要充分尊重村集體的土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“三權(quán)制衡”。

（一）農(nóng)民主體+村組中堅(jiān)+政府保障

在平鋪鎮(zhèn)破解土地細(xì)碎化的過(guò)程中，廣大農(nóng)戶、村組組織和基層政府都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。首先，作為土地具體承包者的農(nóng)戶發(fā)揮了主體作用。盡管大部分農(nóng)戶沒(méi)有直接參與到虛擬確權(quán)的制度設(shè)計(jì)中，但是這一制度設(shè)計(jì)必須得到項(xiàng)目區(qū)三分之二以上的農(nóng)戶的同意方可實(shí)施；而且在土地功能區(qū)的劃定和土地流轉(zhuǎn)中都充分尊重了各類農(nóng)戶的意愿，并根據(jù)他們的意愿進(jìn)行定期調(diào)整。這都較好地體現(xiàn)了農(nóng)戶的主體地位，保障了各類農(nóng)戶的正當(dāng)利益。當(dāng)然，其中肯定有少數(shù)農(nóng)戶反對(duì)這項(xiàng)制度�，F(xiàn)實(shí)中的任何改革都會(huì)觸及一部分人的利益，但只要得到大多數(shù)人的支持就是一項(xiàng)好的改革。其次，村組組織發(fā)揮了中堅(jiān)作用。要完成虛擬確權(quán)，必然要求作為土地所有者的村民小組對(duì)現(xiàn)有土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)與地塊的關(guān)系作出調(diào)整。而要實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都實(shí)現(xiàn)土地的集中連片經(jīng)營(yíng)，也需要村組組織進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)并在土地集中流轉(zhuǎn)中發(fā)揮中介作用，從而降低了純粹市場(chǎng)交易中存在的過(guò)高交易成本。最后，基層政府發(fā)揮了保障作用。在平鋪鎮(zhèn)虛擬確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度的制定和實(shí)施中，縣鄉(xiāng)政府都發(fā)揮了組織、引導(dǎo)和保障作用。因此，在防止基層政府過(guò)度干預(yù)的同時(shí)也要激勵(lì)其提供應(yīng)有的服務(wù)和進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)。

（二）“三權(quán)分置”+“三權(quán)制衡”

無(wú)疑，中央提出的“三權(quán)分置”較之于土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”有很大進(jìn)步。但僅僅強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”而不在三權(quán)之間形成制衡是無(wú)益于破解土地細(xì)碎化的�，F(xiàn)在全國(guó)進(jìn)行的土地確權(quán)工作中，普遍的做法是將土地承包權(quán)確權(quán)確地，并明確各個(gè)田塊的四至。這進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承包權(quán)的物權(quán)化傾向，也進(jìn)一步降低了作為土地所有者的村組對(duì)地塊進(jìn)行調(diào)整的可能性。其結(jié)果是進(jìn)一步固化了各地農(nóng)村普遍存在的土地細(xì)碎化格局，使各種規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都很難實(shí)現(xiàn)土地的集中連片經(jīng)營(yíng)。平鋪鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，要化解土地細(xì)碎化難題，必須對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)于地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系作出調(diào)整，將土地承包權(quán)與地塊掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)與地塊掛鉤。而要做到這一點(diǎn)，就需要賦予作為土地所有者的村組組織在尊重現(xiàn)有承包關(guān)系和多數(shù)承包戶意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整地塊的權(quán)利，并通過(guò)虛擬確權(quán)和土地功能分區(qū)實(shí)現(xiàn)小生產(chǎn)者和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體都可進(jìn)行土地的集中連片經(jīng)營(yíng)。這種做法改變了一味強(qiáng)化土地承包權(quán)的傾向，并在土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間實(shí)現(xiàn)良性的制衡，從而可以有效促進(jìn)土地集中連片利用。而且，這一做法充分尊重了土地二輪延包以來(lái)的承包關(guān)系，與中央強(qiáng)調(diào)的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的精神是一致的。