村級物業(yè)化治理：農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型路徑與反思
杜 鵬
摘 要：農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型不僅表現(xiàn)為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之變，而且表現(xiàn)為治理模式之變。村級物業(yè)化治理是轉(zhuǎn)型社區(qū)的重要治理方式，它在延續(xù)傳統(tǒng)村級治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上引入現(xiàn)代物業(yè)管理要素，優(yōu)化了村級治理結(jié)構(gòu)。基于物業(yè)管理與集體治理的不同配置關(guān)系，分別形成了兜底模式和分置模式兩種實踐形態(tài)，表現(xiàn)出了結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和變遷適應(yīng)性。當(dāng)前農(nóng)村的社區(qū)化轉(zhuǎn)型不應(yīng)追求城市物業(yè)模式的簡單移植和物業(yè)服務(wù)水平的質(zhì)量，應(yīng)著眼于轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性和長期性，突出社區(qū)本位基礎(chǔ)上的機制創(chuàng)新，培育轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理能力。
關(guān)鍵詞：社區(qū)轉(zhuǎn)型；村級物業(yè)化治理；治理轉(zhuǎn)型；轉(zhuǎn)型社區(qū)
一 問題的提出
伴隨著城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要方式。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促發(fā)了農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而推動了社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型過程中的社區(qū)治理模式是轉(zhuǎn)型中國基層治理的重要內(nèi)容。
村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型是由“共同體”向“社會”[1]轉(zhuǎn)型的過程，轉(zhuǎn)型過程中的社區(qū)構(gòu)成了一種特定類型。一些學(xué)者從不同的視角出發(fā)展開了相關(guān)研究，并提出了“過渡型社區(qū)”[2]、“村改居社區(qū)”[3]、“轉(zhuǎn)型社區(qū)”[4]或“邊緣社區(qū)”等概念，折射了城市化復(fù)雜的社區(qū)微觀過程。總體來看，這些研究有兩個特點：首先，這些研究聚焦于對轉(zhuǎn)型社區(qū)本身的研究，相對忽視了社區(qū)治理實踐之于社區(qū)整合與社區(qū)秩序的意義；其次，這些研究具有濃厚的理論傾向，關(guān)注“社區(qū)化治理”[5]的制度邏輯。因此，以“轉(zhuǎn)型社區(qū)”為對象的經(jīng)驗研究大多聚焦于“城中村”、“城郊村”等邊緣地帶，進(jìn)而以轉(zhuǎn)型社區(qū)的微觀經(jīng)驗回應(yīng)宏觀的城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。這種研究視角試圖通過遷移城市社區(qū)治理模式實現(xiàn)社區(qū)治理的完全轉(zhuǎn)型，其局限是遮蔽了轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)在的治理邏輯。
農(nóng)村社區(qū)化轉(zhuǎn)型植根于不同的轉(zhuǎn)型動力和轉(zhuǎn)型路徑。當(dāng)前，地方政府在“土地財政”刺激下采取的“遷村騰地”行為是村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型的重要動力。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理往往表現(xiàn)為地方政府主導(dǎo)的自上而下的制度設(shè)計和由外而內(nèi)的服務(wù)供給，并急于移植城市社區(qū)治理模式，引入市場化物業(yè)管理模式。但是，合同治理結(jié)構(gòu)的約束軟化反映了市場物業(yè)模式的治理缺陷。[6]在轉(zhuǎn)型社區(qū)的現(xiàn)實情境中，治理模式簡單移植的適應(yīng)性和有效性因而值得進(jìn)一步反思：村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型涉及社區(qū)系統(tǒng)的整體性變化，利益格局的重新調(diào)整、主體的心理沖突、生活方式的變革等塑造了轉(zhuǎn)型社區(qū)的復(fù)雜治理，因而超越了城市社區(qū)治理模式的應(yīng)對能力。在這個意義上，轉(zhuǎn)型社區(qū)治理研究需要由制度視角向?qū)嵺`視角轉(zhuǎn)向。制度視角強調(diào)城鄉(xiāng)二元對立，轉(zhuǎn)型實踐本身的重要性遭到忽視。實踐視角關(guān)注轉(zhuǎn)型的長期性和漸進(jìn)性，強調(diào)對轉(zhuǎn)型過程本身的研究。轉(zhuǎn)型社區(qū)的有效治理不能脫離轉(zhuǎn)型社區(qū)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。“脫嵌化治理”[7]可能導(dǎo)致治理風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)成本向地方政府轉(zhuǎn)移。因此，探索如何在村級治理的框架中推行治理機制創(chuàng)新和治理功能適應(yīng)，形成低成本、高穩(wěn)定的治理模式，具有重要的現(xiàn)實意義。
本文的目的在于透過村社主導(dǎo)的社區(qū)轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型，理解轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)和治理模式。它既不同于城市社區(qū)的多元治理結(jié)構(gòu)，也不同于傳統(tǒng)熟人社會基礎(chǔ)上的“簡約治理”[8]結(jié)構(gòu)，而是表現(xiàn)為“復(fù)合治理”。本文提出“村級物業(yè)化治理”這一概念概括這種治理模式，強調(diào)物業(yè)管理主體通過嵌入村級組織而生成了豐富的治理意義。具體來看，村級組織通過自建物業(yè)，重構(gòu)村級治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新治理機制，重塑治理主體與治理對象的關(guān)系。村級物業(yè)化治理適應(yīng)了村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型中社區(qū)功能屬性、秩序機制、交往邏輯和空間產(chǎn)權(quán)之變，有效地緩解了社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中的矛盾和緊張，內(nèi)部化了治理成本，從而強化了轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理能力。
本文經(jīng)驗材料來自于2016年5月筆者在山東省H縣M鎮(zhèn)的田野調(diào)研。調(diào)研共15天，以橋村和金村兩個行政村為主。依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個大型企業(yè)及其帶動的二三產(chǎn)業(yè)配套，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在2000年左右已經(jīng)普遍實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)民土地也全部流轉(zhuǎn)。自2000年以來，橋村和金村均在村集體主導(dǎo)之下先后建成集中居住型小區(qū)，為了應(yīng)對社區(qū)物業(yè)需求，村委會采取自建物業(yè)的方式，成立專門的物業(yè)管理部門。但是兩個村的物業(yè)運行模式略有差異。金村2600人左右，小區(qū)建設(shè)基本上保持了原有村莊邊界，社區(qū)轉(zhuǎn)型始于2001年，于2010年完成。2003年成立“物業(yè)處”，目前有工作人員28人。物業(yè)處成立第一年采取了獨立運營、自收自支的方式，但由于管理混亂，隨后納入村集體統(tǒng)一管理和運行，一直延續(xù)至今。橋村約1600人。橋村社區(qū)轉(zhuǎn)型始于2000年，于2012年結(jié)束。依托“中心村”的區(qū)位，橋村小區(qū)建設(shè)后期逐漸與鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)合流，小區(qū)居住人員突破了村莊邊界。橋村于2008年建立物業(yè)辦公室，但在2008至2012年，橋村采取了類似于金村的兜底模式。2012年，隨著小區(qū)建設(shè)完成，物業(yè)辦開始獨立運營，村委會退出物業(yè)管理具體事宜。
二 村級物業(yè)化治理的社會基礎(chǔ)
基層治理的不規(guī)則性在于特定的治理模式需要與特定的治理情境和治理基礎(chǔ)相適應(yīng)。村級物業(yè)化治理是社區(qū)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為傳統(tǒng)村莊原有功能屬性、交往邏輯、秩序機制和空間產(chǎn)權(quán)等方面的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而改造了社區(qū)的治理基礎(chǔ)。
（一）功能屬性之變
傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是一個相對封閉且自足的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)不僅具有生產(chǎn)、生活等功能屬性，而且，基于關(guān)系的穩(wěn)定性和和長期性形成了共同體認(rèn)同。因此，村莊成員資格不僅是一種戶籍認(rèn)定，而且源于深厚的歷史社會文化基礎(chǔ)。伴隨著村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型，村莊與土地之間的有機關(guān)聯(lián)斷裂，徹底嵌入市場系統(tǒng)，村莊成為開放性市場系統(tǒng)的消費終端和剝離了生產(chǎn)功能的生活空間。村莊日益成為一個居住空間，并日益卷入開放和流動的城市化過程。外村人口的進(jìn)入不再需要經(jīng)歷社會性融入和身份認(rèn)可的過程，業(yè)主身份即可界定社區(qū)成員資格。社區(qū)異質(zhì)性和開放性的增強，意味著治理對象的多元化，業(yè)主身份與村民身份的糅合、錯位，產(chǎn)生了陌生化社會的治理難題和集體資源的配置困境。
（二）交往邏輯之變
傳統(tǒng)村莊中，農(nóng)民日常生活中的交往互動不僅體現(xiàn)為人情往來，而且體現(xiàn)為矛盾、沖突等“接觸型糾紛”[9]。糾紛的普遍性植根于個體利益邊界的模糊性。同時，村莊規(guī)范對個人家庭生活介入的可能性塑造了村莊的公共性，抑制了村莊中私人性的過渡膨脹。社區(qū)交往邏輯之變表現(xiàn)為村莊公共性的弱化，“關(guān)起門來過日子”成為普遍現(xiàn)實，公共性從家庭生活領(lǐng)域中分離，并固化和物化為一種“缺失公共性的公共空間”[10]。公共空間正是相對于私人生活而定義的，體現(xiàn)了私人生活與公共空間的二元對立。伴隨著村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型，廣場、路口、活動室等公共空間成為人們的日常交往空間，交往時間也日益與閑暇結(jié)合，村民交往實現(xiàn)了從總體性交往向閑暇性交往的轉(zhuǎn)變，村莊交往成為純粹的休閑，交往不再具有秩序生產(chǎn)的意義和秩序恢復(fù)的能力，熟人社會內(nèi)部自發(fā)的協(xié)商互動、沖突化解和矛盾過濾機制弱化，日常生活中的矛盾直接溢出為村級治理內(nèi)容。
（三）秩序機制之變
傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)秩序的基礎(chǔ)是“政治性”。村莊的政治性體現(xiàn)在社會層面和治理層面，并分別植根于熟人社會秩序和土地調(diào)整實踐。村莊政治性的社會層面與治理層面相互強化。熟人社會不僅圍繞著人情關(guān)系展開，遵循著“鄉(xiāng)土邏輯”[11]，熟人社會也是“束縛在土地上的秩序”，以土地調(diào)整為基礎(chǔ)的“結(jié)平衡賬”機制是村莊利益平衡和秩序維系的重要基礎(chǔ)[12]，土地調(diào)整是平衡村莊利益、動員村莊關(guān)系、生產(chǎn)村莊政治、進(jìn)而實現(xiàn)公共性治理的重要載體。村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型是熟人社會陌生化的“拔根”過程，這意味著村落共同體秩序基礎(chǔ)的改變和內(nèi)在治理功能的弱化：首先，村莊內(nèi)部個體之間原先相對開放的空間格局走向封閉，生活空間逐漸私密化，村莊中日常性人情、面子互動減少，村莊輿論式微，“無公德的個人”沖擊著村莊的秩序正義；其次，村莊與土地的有機關(guān)聯(lián)中斷，土地之于村莊秩序的豐富意義被壓縮為資本化利益，村莊內(nèi)部利益漸趨剛性化，利益整合難度增加，村莊的“去政治化”弱化了動員型治理的基礎(chǔ)。[13]
（四）空間產(chǎn)權(quán)之變
傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的空間構(gòu)造表現(xiàn)為一家一戶平面擴展的空間格局，農(nóng)民家庭對房屋具有充分的所有權(quán)，個人家里的瑣碎小事一般可以有效地內(nèi)部化，呈現(xiàn)為“自給自足”狀態(tài)。農(nóng)民上樓和集中居住改變了過去一家一房的分散性空間居住格局，實現(xiàn)了空間的集聚，進(jìn)而沖擊了房屋所有權(quán)制度，圍繞房屋、公共設(shè)施等不動產(chǎn)形成了相鄰關(guān)系和共有關(guān)系，產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)管理的規(guī)模效益和產(chǎn)權(quán)使用行為的外部性。[14, 15]圍繞產(chǎn)權(quán)所有人的利益協(xié)調(diào)和關(guān)系處置，形成了綜合性和專業(yè)性的物業(yè)管理的需求。同時，物業(yè)管理具有公益性色彩[16]，它不僅涉及業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系協(xié)調(diào)，而且涉及業(yè)主之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)�？臻g產(chǎn)權(quán)之變促發(fā)了社區(qū)關(guān)系基礎(chǔ)之變，即從公共性轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“公共利益”。以“物權(quán)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益凸顯，并弱化和逐漸替代了傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)以“人”為本的關(guān)系互動模式。物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)化治理的主要形態(tài)，進(jìn)而重塑了基層“小事”的性質(zhì)和形態(tài)，即更細(xì)致、瑣碎和事務(wù)化，強化了事務(wù)型治理的需求。
三 村級物業(yè)化治理模式的要素構(gòu)成
農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型涉及主體的行為調(diào)試、關(guān)系磨合與利益協(xié)商等多個方面。社區(qū)轉(zhuǎn)型過程的長期性賦予了村級組織延續(xù)的必要，同時，社區(qū)基礎(chǔ)之變構(gòu)成了治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力，形成了相對獨立于自上而下的制度設(shè)計和制度移植的轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式。傳統(tǒng)社區(qū)治理是以特定關(guān)系中的“人”本身為對象的治理，權(quán)力鑲嵌于文化網(wǎng)絡(luò)之中。伴隨著社區(qū)轉(zhuǎn)型，“人”的關(guān)系依附于“物”及其附著的利益，社區(qū)成員標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)交往邏輯、社區(qū)秩序機制和社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)均發(fā)生變化，社區(qū)治理逐漸轉(zhuǎn)移到以“物”為基礎(chǔ)的治理。
國務(wù)院2003年制定的《物業(yè)管理條例》對物業(yè)管理做了如下定義：“本條例所稱物業(yè)管理，是指業(yè)主通過選聘物業(yè)管理企業(yè)，由業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動。”物業(yè)管理體現(xiàn)了以業(yè)主團(tuán)體為管理主體、以委托管理為基礎(chǔ)形成的合同治理結(jié)構(gòu)。雙方作為平等市場主體形成的交易關(guān)系受到合同治理結(jié)構(gòu)的約束。在村級物業(yè)化治理模式中，村委會直接成立物業(yè)部門提供物業(yè)服務(wù)，村級組織的物業(yè)化適應(yīng)了轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理需求，而物業(yè)管理因為嵌入村級組織而具有了更強的治理能力。這樣一來，在村級組織架構(gòu)中就有了兩種治理體系：原有的集體治理結(jié)構(gòu)和新增的合同治理結(jié)構(gòu)。二者以不同的治理對象為基礎(chǔ)，表現(xiàn)為不同的治理機制。兩種體系在村級組織中混合，構(gòu)成村級物業(yè)化治理的基本要素。
（一）治理架構(gòu)：集體治理與合同治理的混合
村級物業(yè)化治理是集體治理與合同治理的混合。集體治理架構(gòu)是以村莊成員身份為基礎(chǔ)，并基于深厚的文化歷史傳統(tǒng)而形成的村民與村集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)。它具有邊界清晰但內(nèi)部相對模糊的特點，典型地體現(xiàn)為公私關(guān)系的可轉(zhuǎn)換性和公私領(lǐng)域的可融通性，私人事務(wù)也可以頗為自然地成為集體治理的內(nèi)容和對象。物業(yè)管理是業(yè)主和管理方基于物權(quán)關(guān)系的合同治理過程，業(yè)主團(tuán)體基于物業(yè)的占有而享有成員權(quán)利并履行相關(guān)義務(wù)。建筑物區(qū)分所有權(quán)界定了業(yè)主的專有權(quán)、共有權(quán)和成員權(quán)，構(gòu)成了合同治理明確的法理基礎(chǔ)[17]，從而界定了業(yè)主之間以及業(yè)主與物業(yè)管理服務(wù)供給者之間相對明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這相當(dāng)于在集體架構(gòu)內(nèi)建構(gòu)了一套“擬市場”的物業(yè)管理服務(wù)供給模式。由此，集體治理既可重塑和改造合同治理結(jié)構(gòu)，強化合同約束；物業(yè)化治理模式也有助于限定和明確集體的權(quán)力范圍與責(zé)任邊界，為轉(zhuǎn)型社區(qū)中的集體治理搭建治理平臺，營造緩沖空間。
（二）治理機制：動員型治理與事務(wù)型治理的混合
村級物業(yè)化治理是動員型治理和事務(wù)型治理的混合。在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，依托熟人社會內(nèi)生的社會資本和社會規(guī)范，村級組織主要采用動員型治理的方式，典型地表現(xiàn)為通過“做工作”，達(dá)到邊緣“釘子戶”、化解矛盾、促進(jìn)集體行動實現(xiàn)和公共品供給的目標(biāo)。隨著村落社區(qū)化轉(zhuǎn)型和村莊秩序機制之變，動員型治理的日常基礎(chǔ)弱化，從常規(guī)治理形態(tài)變?yōu)榉浅Ｒ?guī)治理形態(tài)，而空間產(chǎn)權(quán)再造形成的物權(quán)關(guān)系產(chǎn)生了大量的事務(wù)型治理內(nèi)容，如公共設(shè)施維護(hù)、房屋維修、下水道維修、噪音擾民、寵物狗等問題。這些事務(wù)頗為具體和瑣碎。動員型治理植根于一種相互牽扯的長期性權(quán)利義務(wù)關(guān)系，強調(diào)治理對象的特殊性和主動性，具有較大的策略空間，而事務(wù)型治理則表現(xiàn)為即事化的“公事公辦”和“事務(wù)主義”。若村集體直接承擔(dān)事務(wù)型治理，則可能損害動員型治理的根基和空間。通過分離出事務(wù)型治理的專門主體，既可專門回應(yīng)瑣碎的物業(yè)需求，又可避免村級組織徹底走向事務(wù)主義。村級物業(yè)化治理因而表現(xiàn)為事務(wù)型治理與動員型治理之結(jié)合，二者分別居于社區(qū)治理的前臺與后臺，并通過不同的結(jié)合方式形成有效治理的不同模式。
（三）治理對象：村民身份與業(yè)主身份的混合
村級物業(yè)化治理面對的是更為開放的社區(qū)生活主體，其治理對象是業(yè)主與村民的混合。不同治理對象對應(yīng)著不同的治理模式：“業(yè)主”對應(yīng)著物業(yè)管理模式，“村民”對應(yīng)著集體治理模式。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理是封閉在集體內(nèi)部的治理，治理對象主要是本村村民，村民與集體的利益具有根本一致性。農(nóng)民基于成員權(quán)獲得集體福利，如宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及公共設(shè)施使用權(quán)，村集體的公共投入可以充分轉(zhuǎn)化為村民的福利。轉(zhuǎn)型社區(qū)的復(fù)雜性在于，業(yè)主與村民的身份可能存在錯位。村民身份與業(yè)主身份的同一性程度決定了社區(qū)的異質(zhì)性和開放性程度，進(jìn)而決定了業(yè)主與村民的身份張力以及村級物業(yè)化治理模式內(nèi)部要素配置的差異。轉(zhuǎn)型社區(qū)中，集體對社區(qū)物業(yè)公共品的投入方式與力度因而與社區(qū)治理對象的構(gòu)成有關(guān)。若業(yè)主與村民身份存在較大錯位，則集體資源的公共性投入將導(dǎo)致集體福利的溢出效應(yīng)和村民福利的相對損失，業(yè)主成為集體福利效應(yīng)擴大化的受益者，進(jìn)而引發(fā)社區(qū)成員分裂，影響社區(qū)融合與社會資本培育。因此，村民與業(yè)主身份的同一性程度決定了村集體與物業(yè)部門的統(tǒng)一性程度，進(jìn)而影響村級物業(yè)化治理的模式選擇。
四 村級物業(yè)化治理的運作模式與實踐邏輯
村級物業(yè)化治理體現(xiàn)為村級組織主導(dǎo)下集體治理和物業(yè)管理的復(fù)合治理。由于農(nóng)村社區(qū)化轉(zhuǎn)型的路徑、速率、動力和基礎(chǔ)的差異，村級物業(yè)化治理的實踐形態(tài)具有一定的模糊性和動態(tài)性。根據(jù)其內(nèi)部要素混合方式與配置模式的差異，村級物業(yè)化治理表現(xiàn)出不同的實踐形態(tài)，即兜底模式和分置模式，二者分別適應(yīng)不同的社區(qū)基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)型階段。兜底模式是指，在相對封閉的社區(qū)成員構(gòu)成情況下，由于村民與業(yè)主身份高度重合，物業(yè)管理由集體兜底，進(jìn)而延展合同治理的范圍和邊界，形成物業(yè)管理與村級治理深度融合的一體化狀態(tài)。分置模式則是在相對開放的社區(qū)成員主體構(gòu)成基礎(chǔ)上，村級組織通過物業(yè)部門的分置形成一種開放性和普遍性治理結(jié)構(gòu)，物業(yè)運行相對自主、物業(yè)管理內(nèi)容相對明確、物業(yè)服務(wù)責(zé)任相對有限，物業(yè)管理與集體治理形成相對獨立但又相互補充的狀態(tài)。兩種模式的比較如表1所示。
表1 村級物業(yè)化治理的雙重路徑
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治理模式 |
治理對象 |
治理結(jié)構(gòu) |
治理機制 |
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兜底模式 |
村民本位 |
層級性 |
動員型治理與事務(wù)型治理融合，相輔相成 |
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分置模式 |
業(yè)主本位 |
均衡性 |
動員型治理與事務(wù)型治理分離，相互補充 |
（一）村級物業(yè)化治理的運作模式
村級物業(yè)化治理的雙重路徑實際上體現(xiàn)了對不同轉(zhuǎn)型社區(qū)類型的適應(yīng)性。當(dāng)然，正如后文將會說明，這種差異既可能是共時性的，也可能是歷時性的。金村和橋村分別呈現(xiàn)了兜底模式和分置模式的實踐邏輯。它反映了轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)在治理機制的適應(yīng)性和靈活性。
1.兜底模式
第一，物業(yè)管理由集體治理兜底。這主要體現(xiàn)在三個層面：首先，集體的強制能力促進(jìn)了物業(yè)管理合同的有效履行。集體強制能力以資源控制為基礎(chǔ)，并基于信息對稱而獲得分類治理的能力；其次，集體經(jīng)濟(jì)對物業(yè)的支持降低了村民的履約壓力，并且收費標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)戶數(shù)而非物業(yè)面積，遵循集體成員權(quán)的邏輯。例如，金村每年按照100元/戶的標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)費，可收取物業(yè)費30萬元左右，但物業(yè)開支則高達(dá)60萬元，資金缺口由村集體經(jīng)濟(jì)彌補，補貼比例高達(dá)50%；再次，因集體兜底物業(yè)運行風(fēng)險，物業(yè)部門運行遵循福利邏輯而非效率邏輯。物業(yè)人員主要聘用“老弱病殘”等非正規(guī)勞動力，其中約80%的工作人員年齡在65歲到70歲之間，既安頓了社區(qū)內(nèi)部一部分弱勢群體，同時也降低了物業(yè)運行的人力成本。
第二，物業(yè)管理與集體治理高度融合。這種狀態(tài)表現(xiàn)為“集體治理——物業(yè)管理——村民”的層級性結(jié)構(gòu)，奠定了村級組織通過物業(yè)實現(xiàn)治理的格局，社區(qū)日常事務(wù)，無論是否屬于物業(yè)管理范疇，均首先由物業(yè)處承接。“每天村里的大事小事，都成了物業(yè)的事情”。物業(yè)處不僅需要承擔(dān)屬于其分內(nèi)的物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)，而且也承擔(dān)了許多職能之外的工作，物業(yè)處解決不了的問題由村委會解決。因此，物業(yè)處既是物業(yè)管理服務(wù)的供給者，表現(xiàn)出鮮明的事務(wù)型治理色彩；同時也是社區(qū)日常治理首當(dāng)其沖的面對者和一線治理者，承載了村級組織的部分動員型治理功能。兜底模式下，村民需求往往能夠得到及時回應(yīng)，矛盾也能夠得到及時化解。同時，由于兜底模式可以較好地回應(yīng)和滿足村民需求，物業(yè)管理的事務(wù)型治理為動員型治理提供了通道，培育了社區(qū)動員型治理的新型土壤，從而再造了動員型治理的基礎(chǔ)。
2.分置模式
第一，物業(yè)管理遵循效率邏輯，緩解集體壓力。分置模式下物業(yè)管理實行自收自支模式，形成一個相對獨立的核算單位和責(zé)任主體。物業(yè)辦按照每年2元/㎡的標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)費用，體現(xiàn)了以“物”為準(zhǔn)的原則。物業(yè)管理雇傭的人員均為正常勞力，年齡一般在65歲以下。每年物業(yè)辦可收取物業(yè)費用25萬元，但這筆費用僅足以支付物業(yè)人員工資，不再能夠有其他投入。物業(yè)管理的范圍和邊界相對明確，形成了較為清晰的業(yè)主與物業(yè)管理者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而壓縮了村民表達(dá)額外需求的合法空間，降低了集體的負(fù)擔(dān)。
第二，物業(yè)管理與集體治理相對分離。物業(yè)辦主要承載事務(wù)型治理，對接業(yè)主的需求。業(yè)主與村民身份的高度錯位導(dǎo)致兜底模式之難以持續(xù)，福利溢出效應(yīng)束縛了集體的公共品投入，導(dǎo)致了物業(yè)服務(wù)的低度供給：
“外來人口多了，投資多了，弄到旁人那里去了。配套、維修，村委花的橋村村民的錢。去年，村里建了2個配電室，升級了水泵，花費50多萬元。本村的就有意見，要求多收外村人物業(yè)費用。但是，外村人可能向政府反映，對村里影響不好。都在小區(qū)里住，出錢也是一樣�。^(qū)別對待是不行的，就會成天找麻煩�，F(xiàn)在，只能在有能力的情況下辦。誰都想好，但要有經(jīng)濟(jì)條件。”
“能辦的就辦，不能辦的就不辦”成為橋村物業(yè)管理的基本原則，由此決定了分置模式的底線性和維持性狀態(tài)。進(jìn)一步看，橋村如果不采取集體兜底模式，能否直接在村委會與業(yè)主（包括村民）之間建立純粹的物業(yè)管理關(guān)系？事實上，物業(yè)服務(wù)的低度供給狀態(tài)必然引發(fā)業(yè)主（尤其是本村村民）的不滿，但是在分置模式下，這種不滿主要由相對獨立的物業(yè)辦承擔(dān)，而不會轉(zhuǎn)換為村民與村委會的沖突。若村委會直接介入物業(yè)管理，可能導(dǎo)致村委會直接卷入各種瑣細(xì)的物業(yè)沖突，進(jìn)一步侵蝕動員型治理的合法性基礎(chǔ)。在該村物業(yè)辦負(fù)責(zé)人看來，“如果村委自己來做，就沒有周旋余地了，我們是個緩沖階段。有什么矛盾，群眾直接找到我們，能解決的解決，不能解決的也沒有辦法，這樣可以減少和領(lǐng)導(dǎo)的沖突。”
表2 村級物業(yè)化治理模式的經(jīng)驗比較
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案例 |
治理形態(tài) |
物業(yè)費用（標(biāo)準(zhǔn)） |
物業(yè)人員構(gòu)成 |
集體投入 |
社區(qū)主體構(gòu)成 |
運行效果 |
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金村 |
兜底模式 |
100元/戶 （集體成員權(quán)） |
“老弱病殘” （年齡普遍超過65歲） |
很大 |
本村900戶左右，另有外村100戶左右 |
物業(yè)高度供給，村級治理以物業(yè)為載體實現(xiàn) |
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橋村 |
分置模式 |
2元/㎡ （物業(yè)所有權(quán)） |
健康正常的本村村民（一般在65歲以下） |
較小 |
本村500戶左右，另有外村700戶左右 |
物業(yè)低度供給，但為村級治理營造了緩沖空間 |
（三）村級物業(yè)化治理的實踐邏輯
兜底模式和分置模式反映了集體治理架構(gòu)與合同治理架構(gòu)的不同混合形態(tài)。二者配置模式的差異，主要與社區(qū)異質(zhì)性程度和集體經(jīng)濟(jì)狀態(tài)有關(guān)。金村異質(zhì)性程度低，集體經(jīng)濟(jì)狀態(tài)好，這是兜底模式維持的基本條件；相比而言，橋村的異質(zhì)性程度高，集體經(jīng)濟(jì)狀態(tài)差，這是其最終形成分置模式的主要原因。要注意的是，在社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，兩個村莊均立足于本村的基礎(chǔ)和形勢，探索和選擇了特定的物業(yè)治理模式。這種社區(qū)主導(dǎo)和自發(fā)探索的轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式值得重視。
如圖1所示，兜底模式形成了層級性結(jié)構(gòu)，物業(yè)管理成為集體治理的抓手，集體資源通過物業(yè)模式運作轉(zhuǎn)化為治理有效性，形成了對集體治理和村級治理的正向反饋效應(yīng)。村民與村級組織通過物業(yè)管理服務(wù)關(guān)系形成緊密互動，從而在一定程度上延續(xù)了傳統(tǒng)的動員型治理結(jié)構(gòu)。
如圖2所示，分置模式形成了均衡性結(jié)構(gòu)。物業(yè)管理為集體治理形成了一個“沖突隔離域”，并且維持了社區(qū)內(nèi)部村民與業(yè)主的利益平衡。在這個意義上，它構(gòu)造了一種有效的分類治理結(jié)構(gòu)，適應(yīng)了轉(zhuǎn)型社區(qū)的異質(zhì)性。
由此可見，物業(yè)部門的成立顯然不僅是治理專業(yè)化的適應(yīng)性表達(dá)，相反，物業(yè)作為村莊種的新型治理要素，重構(gòu)了治理結(jié)構(gòu)。層級性結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了以物業(yè)管理為媒介的封閉式治理結(jié)構(gòu)。均衡性結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)了開放性社區(qū)中的均衡治理，物業(yè)管理成為村級治理的緩沖器和過濾器。因此，農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)為治理內(nèi)容的改變，而且體現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)之變，即在村級組織的主導(dǎo)下形成了富有彈性和適應(yīng)性的轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式，避免了治理成本的外部化。
農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型不僅是一個應(yīng)然過程，而且是一個實踐過程，轉(zhuǎn)型過程的基本問題在于新舊秩序交接中的社區(qū)秩序維系。這就意味著農(nóng)村社區(qū)化治理的轉(zhuǎn)型絕非單純的物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)問題。僅僅依靠物業(yè)管理自身難以支撐轉(zhuǎn)型社區(qū)的復(fù)雜治理格局。村級物業(yè)化治理的不同的模式植根于特定的社區(qū)基礎(chǔ)和不同的問題導(dǎo)向，因而表現(xiàn)出濃厚的社區(qū)結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和變遷階段適應(yīng)性。
因此，村級物業(yè)化治理模式的效用不能僅僅著眼于物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)，而是要放置在基層社區(qū)治理的整體邏輯之中。一味地強調(diào)物業(yè)服務(wù)，忽視農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的漸進(jìn)性和深刻性，進(jìn)而忽視了社區(qū)自主治理能力的培育，必將影響社區(qū)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和社區(qū)治理的效果。如果沒有培育有效的治理能力，則難以建立村民（業(yè)主）與基層組織之間平衡的權(quán)責(zé)利關(guān)系。
五 結(jié)語
轉(zhuǎn)型社區(qū)是中國農(nóng)村城市化的微縮形態(tài)。轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理效果關(guān)系到城市化過程的順利程度。與傳統(tǒng)的村莊社區(qū)和現(xiàn)代城市社區(qū)相比，轉(zhuǎn)型社區(qū)呈現(xiàn)出特有的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性既非原有的村級治理機制所能把握，又非純粹的合同治理模式所能應(yīng)對。物業(yè)糾紛問題根源于物業(yè)管理合同的正式治理結(jié)構(gòu)與非正式治理結(jié)構(gòu)之間的偏差，業(yè)主委員會雖然能夠建立與物業(yè)公司的雙邊關(guān)系，但合同行為本身缺少有效治理手段。市場物業(yè)管理模式的直接引入有可能進(jìn)一步放大物業(yè)沖突，導(dǎo)致社區(qū)治理失范。村級物業(yè)化治理模式是面對社區(qū)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實而自發(fā)形成的治理機制創(chuàng)新，它既延續(xù)了既有的治理架構(gòu)，同時又引入現(xiàn)代的物業(yè)管理要素，優(yōu)化了原有的治理架構(gòu)和治理層級，促進(jìn)了轉(zhuǎn)型社區(qū)的有效治理。
首先，物業(yè)管理借助村級組織獲得穩(wěn)定運行的制度基礎(chǔ)。合同治理結(jié)構(gòu)的“不完全契約”[18]性質(zhì)提供了策略行為的運作空間，因此，合同治理結(jié)構(gòu)具有不穩(wěn)定性，從而損害了物業(yè)管理服務(wù)的公益性。物業(yè)管理不僅是合同治理框架下的交易過程，而且也是一個治理過程。在村級物業(yè)化治理模式中，物業(yè)的體制性身份有助于治理村民的違約行為和投機行為。
其次，村級治理依托物業(yè)部門而形成富有彈性的治理結(jié)構(gòu)。物業(yè)部門的意義不僅在于滿足了物業(yè)管理的專業(yè)性和技術(shù)性需求，而且促進(jìn)了治理結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，不僅表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型階段的適應(yīng)性，而且表現(xiàn)為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。村級組織由此掌握了治理的主動性和主體性，強化了基層組織的治理能力。因此，尊重轉(zhuǎn)型的社會脈絡(luò)，從而建立富有根基性的治理模式，是轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的基本思路。在當(dāng)前地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)化轉(zhuǎn)型過程中，需從社區(qū)轉(zhuǎn)型的長期性和復(fù)雜性出發(fā)，積極引導(dǎo)自下而上的村級治理的機制創(chuàng)新而非自上而下的城市社區(qū)體制移植，以強化基層治理能力。
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基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究”（14JID030）
作者簡介：杜鵬，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，湖北武漢，430074。
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