空心村治理的困境與出路
劉 銳[①]
（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610064）
摘要：空心村是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，我們既應(yīng)看到其存在的必然性，也應(yīng)采取措施緩解空心村問題。主流的空心村治理思路之所以需要檢討，主要是其只考慮地利不考慮農(nóng)民權(quán)益，沒有縷清空心村的資源、資產(chǎn)和治理實(shí)質(zhì)�？招拇逯卫砝Ь呈嵌嘀刂贫茸冞w的結(jié)果，根源是鄉(xiāng)村組織的治理能力和動力喪失。從空心村的公共池塘資源屬性出發(fā)，我們應(yīng)一手加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，一手強(qiáng)化違建治理能力。依托非正式制度及培育社會資本，能實(shí)現(xiàn)空心村治理目標(biāo)促進(jìn)村莊發(fā)展。
關(guān)鍵詞：空心村 問題實(shí)質(zhì) 治理困境 關(guān)系網(wǎng)絡(luò) 公共池塘資源
空心村是城市化、工業(yè)化的伴生物，是鄉(xiāng)村人地關(guān)系變遷的地域現(xiàn)象。圍繞空心村的科學(xué)內(nèi)涵、形成原因、整治意義、治理模式等，相關(guān)研究從地理學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)角度進(jìn)行了全面討論。根據(jù)研究內(nèi)容的差異，主要有兩類研究路徑：
第一類從應(yīng)然的角度，討論土地利用效率。相關(guān)研究認(rèn)為，宅基地使用權(quán)模糊是宅基地閑置的根本原因，只有改革宅基地產(chǎn)權(quán)制度允許自由交易，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)提高宅基地使用效率[①]。相反研究認(rèn)為，物的效率與制度結(jié)構(gòu)有關(guān)，制度效率并不總是指經(jīng)濟(jì)效率，從小農(nóng)家計和社會保障角度看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有階段合理性[②]。
第二類從政策的角度，討論空心村的治理。以人為內(nèi)容的研究認(rèn)為，空心村形成與農(nóng)民的城市流動不完全有關(guān)，用行政手段快速消滅空心村不太現(xiàn)實(shí)，以規(guī)劃為媒介、以管理為主體的方案，值得相關(guān)部門探索和實(shí)踐[③]。以地為內(nèi)容的研究認(rèn)為，應(yīng)先搞清楚空心村土地利用現(xiàn)狀和整治潛力，再利用增減掛鉤政策開展土地整治試驗，創(chuàng)新空心村整治制度，因地制宜探索整治策略[④]。
還有一類從實(shí)證的角度，討論宅基地空心化形成原因，倡導(dǎo)宅基地有償使用方案，探索宅基地有償退出制度[⑤]�？傮w說來，相關(guān)研究尚處起步階段，對空心村的形成機(jī)制、社會問題著墨多，對空心村治理目標(biāo)、策略論述含糊，難與前兩類研究并列，故僅做簡要說明。
已有研究有三大不足：一是較多聚焦空心村治理的應(yīng)然目標(biāo)，對空心村的問題實(shí)質(zhì)缺少深刻分析；二是空心村治理研究或微觀或抽象，從中觀角度探討的相關(guān)研究較少；三是受單一學(xué)科視角影響，相關(guān)研究的系統(tǒng)性差、綜合性研究視野不足。筆者以為，空心村既是理論問題，也是經(jīng)驗問題；空心村既涉及資源利用，也涉及農(nóng)民家計。只有將人地關(guān)系結(jié)合起來，先搞清楚空心村問題實(shí)質(zhì)，縷清楚空心村治理的困境，再面向經(jīng)驗進(jìn)行中觀提煉，才能找到空心村治理的出路。
空心村作為空間社會現(xiàn)象，被廣泛討論卻未有統(tǒng)一概念。用聚落形態(tài)、土地利用等視角進(jìn)行界定，認(rèn)為村莊內(nèi)部空置率在30%以上即為空心村[⑥]，忽略了人口學(xué)特征帶來的宅基地閑置[⑦]。其實(shí)，除少數(shù)村莊在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)推拉下徹底空心化，大部分空心村是多重因素影響的產(chǎn)物。要制定正確的空心村治理策略，就要立體化討論空心村形成機(jī)制，對空心村問題的實(shí)質(zhì)有深刻認(rèn)識。
改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速增長，人口流動制度的逐步放開，農(nóng)村青壯年大量流入城市，它帶來兩大社會后果，一是宅基地或長或短的閑置現(xiàn)象擴(kuò)大，二是農(nóng)民收入增長帶來建房訴求高漲，空心村現(xiàn)象是上述兩個后果的伴生物。我們依據(jù)人口、土地與治理的關(guān)系，先將全國農(nóng)村分為平原、丘陵、山區(qū)三類，再分別討論不同區(qū)域農(nóng)村空心化的主要原因。
地理原因。山區(qū)農(nóng)村如長江上游，交通不便土壤貧瘠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)辛苦且收益低，農(nóng)民在田地不遠(yuǎn)處建房，村莊居住分散呈點(diǎn)狀分布。農(nóng)民在家庭經(jīng)濟(jì)有余力的時候，從山區(qū)搬到交通便利地方居住。若家庭再生產(chǎn)依賴山地，農(nóng)民就將老屋當(dāng)作休息室，新建房屋顧及農(nóng)業(yè)耕作半徑，部分農(nóng)民會復(fù)墾老宅基地種植。若不依賴農(nóng)業(yè)收益，農(nóng)民就會由任老房子廢棄。拉長視野我們發(fā)現(xiàn)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)收益的家庭地位持續(xù)降低，農(nóng)民將放棄不多的山地收益，老村宅基地得以自發(fā)地退出。換句話說，山區(qū)農(nóng)村空心化是小農(nóng)家計變遷的結(jié)果，該類土地理應(yīng)納入退耕還林政策范圍。
社會原因。平原地區(qū)如黃淮海平原，農(nóng)村土地多是堿性沙土，地形平坦利于工具運(yùn)輸，農(nóng)業(yè)耕作半徑因此較大。因土地開發(fā)早、人地關(guān)系緊張，村莊居住緊湊呈團(tuán)狀分布。改革開放以來，隨著家庭人口的增加，及農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對宅基地的功能要求增多，小胡同過不了大車、小院子停不下機(jī)械，要是改建房屋或拓寬巷道，又可能帶來土地相鄰權(quán)糾紛。村民就在經(jīng)濟(jì)寬裕時搬出老村，加上分家?guī)淼娜丝谥饾u外遷，老人一旦去世老宅基地隨即閑置�，F(xiàn)在除開少數(shù)貧弱者住村在老村，大部分村民在村莊外圍都有房屋，“外擴(kuò)內(nèi)空”的空心村現(xiàn)象較普遍。
治理原因。丘陵地區(qū)如長江中游，農(nóng)村土質(zhì)黏性強(qiáng)，農(nóng)民為耕作方便，多將房屋建在田地邊，村莊居住格局呈點(diǎn)狀或帶狀分布。因土地開發(fā)歷史晚，人地關(guān)系不太緊張，宅基地面積普遍較大，且不需要院子去劃定邊界。農(nóng)業(yè)在家庭收益來源中不占主導(dǎo)但地位重要，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和公共生活服務(wù)的需求高。因居住分散且村莊占地面積大，公共設(shè)施的輻射范圍是個問題，不少居住點(diǎn)的水、路、電至今未通。若鄉(xiāng)村組織不適時進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃管理，農(nóng)民有閑錢后就會在路邊建房或買房，部分位置偏僻的居住點(diǎn)因此逐漸空心化。另外，地方政府推動的小城鎮(zhèn)建設(shè)、教育部出臺的中小學(xué)合并政策，會加劇一般農(nóng)村的空心化速度。
生態(tài)地理和人地關(guān)系決定宅基地閑置形態(tài)。就筆者及所在團(tuán)隊調(diào)查看，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉力水平有限，農(nóng)民要放棄農(nóng)業(yè)收益還需要時日，宅基地仍有較強(qiáng)的保障和生產(chǎn)功能，完全的空心村僅在少數(shù)地方存在。相較于宏觀經(jīng)濟(jì)約束下的空心村現(xiàn)象，當(dāng)前行政主導(dǎo)的空心村治理策略，切斷了農(nóng)戶家庭再生產(chǎn)來源、增加了貧弱者的生存窘境，將拓展空心村類型、擴(kuò)大空心村范圍。
空心村作為問題被政學(xué)兩界廣泛探討，除開存在安全隱患、影響村莊環(huán)境等問題，還與“保紅線、保增長”的政策導(dǎo)向有關(guān)。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，空心村是客觀現(xiàn)象且短期內(nèi)難以消除，只有當(dāng)大部分農(nóng)民在城市體面生活，宅基地的政治社會功能基本完成時，空心村整治戰(zhàn)略才會有戰(zhàn)略價值。否則，就會抬高整治成本、破壞農(nóng)村穩(wěn)定、侵蝕政府合法性。
在我國宏觀經(jīng)濟(jì)約束下，空心村整治應(yīng)該是策略性的，以方便農(nóng)民生產(chǎn)生活為宗旨。當(dāng)前以增減掛鉤政策為載體的方案，之所在空心村治理實(shí)踐中屢屢出問題，除開制度不完善、程序不遵守等組織原因，還在于空心村內(nèi)涵被誤識、宅基地性質(zhì)被忽視。從資源利用的角度看，空心村現(xiàn)象不造成土地浪費(fèi)，行政主導(dǎo)宅基地退出成本高，空心村治理重點(diǎn)在人不在地，以下詳細(xì)說明。
宅基地的閑置不構(gòu)成問題。宅基地作為土地資源之一，其資源性質(zhì)來源于利用活動，嵌入于具體的經(jīng)濟(jì)活動中。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)尚不能瓦解農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行動深嵌于社會關(guān)系中時，宅基地就難以作出為獨(dú)立要素被區(qū)分。宅基地的四大資源屬性[⑧]中何者占主導(dǎo)，就很值得討論。我們在各地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民依據(jù)生產(chǎn)生活界定的宅基地性質(zhì)，與正式的土地管理制度規(guī)定差異較大。如不少農(nóng)民認(rèn)為，宅基地是產(chǎn)出較差的耕地，農(nóng)民一直以來的建房選擇，是那些土壤貧瘠、地力不高的土地。農(nóng)民對宅基地資產(chǎn)屬性認(rèn)知模糊，源于一般農(nóng)村土地商品化程度低，宅基地具有高使用價值低交換價值[⑨]。將宅基地定義為類耕地而非城市建設(shè)用地，我們就能在地化的理解農(nóng)村宅基地利用活動。如不少農(nóng)民認(rèn)為宅基地不如耕地有價值，典型表現(xiàn)即為他們會適時自發(fā)復(fù)墾宅基地，不少老村莊在過去幾十年里都曾自發(fā)更新過。現(xiàn)在的問題是種糧效益不高，無論村社集體還是農(nóng)民都沒有動力退出，宅基地就作為潛在耕地暫時閑置在那里[⑩]。
一般農(nóng)村的宅基地不是資產(chǎn)。宅基地作為自然資源之一，只有被利用資源特點(diǎn)才顯現(xiàn)，利用價值不高的宅基地，資產(chǎn)屬性會受到相應(yīng)抑制。當(dāng)“自然土地”不一定變成“經(jīng)濟(jì)土地”[11]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的討論就應(yīng)該有常識。宅基地具有不移動的屬性，城市化擴(kuò)張占地需要平面推進(jìn)。據(jù)陳錫文的估計，未來我國有機(jī)會非農(nóng)化的農(nóng)村土地只有1億畝，而我國的農(nóng)地有60億畝（包括2.77億畝的建設(shè)用地）[12]。換句話說，占全國農(nóng)村95%的一般農(nóng)村，其土地就難有投資增性值機(jī)會�，F(xiàn)在一般農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)是不少，但宅基地交易的價值比率不清楚，交易本身不遵從人個人利益算計，湖北荊門農(nóng)村1980年代以來的“搭（耕）地賣房”現(xiàn)象，即是有力證明[13]。主流設(shè)想的土地價值釋放思路是，整理土地掛鉤指標(biāo)用于城市征地，它帶來了一般農(nóng)村宅基地的增值。但該種增值只面向部分農(nóng)村，兩類農(nóng)村土地數(shù)量的懸殊，使大部分宅基地難有機(jī)會增值[14]，一般農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)價值因此長期微弱。
宅基地的資源屬性需要清理。宅基地主要用于居住，只供本村成員使用，對外村人產(chǎn)生一定排斥性，宅基地的供給單位是村社集體。在既定的時空范圍內(nèi)，宅基地資源相對稀缺，村莊分配某人特定位置的宅基地，就會排斥他人占有該位置的宅基地，集體成員在宅基地占用上具有高度競爭關(guān)系。另外，農(nóng)戶使用宅基地不是任意的，在采光、通風(fēng)、出行等方面，個體的利用行為會產(chǎn)生外部性。若不遵守集體安排多占濫占，就會影響他人的居住福利，對后來者使用也會有影響。依據(jù)奧斯特羅姆的物品分類原則，我們發(fā)現(xiàn)宅基地使用固有外部性，針對一定范圍和位置的住戶，不具有純粹公共物品的性質(zhì)。從高排他性、低競爭性的屬性看，宅基地不是私人資源和俱樂部資源，其資源性質(zhì)更接近于公共池塘資源[15]。“擁擠效應(yīng)”和“過度利用”情況的存在，要求集體發(fā)揮好自主治理宅基地的功能。
我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長期性，決定了一般農(nóng)村宅基地資源性質(zhì)的穩(wěn)定，宅基地的資產(chǎn)屬性不會大幅度提高，集體主導(dǎo)的宅基地治理有實(shí)踐空間。調(diào)動基層治理的積極性，賦予基層組織一定治權(quán)，因此具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)必要性。
無論激進(jìn)還是保守的治理方案，都主張以宅基地整治為媒介。以人不以地為目標(biāo)實(shí)施整治，要求從農(nóng)民的宅基地訴求出發(fā)，盡可能低成本改善農(nóng)民居住條件。一般農(nóng)村宅基地的交易價值不高，農(nóng)民選擇宅基地主要考慮兩個因素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便和公共設(shè)施便利。它要求治理主體回應(yīng)農(nóng)民的訴求，因地制宜地制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，制裁不遵守宅基地使用規(guī)則者。
從宅基地的公共池塘資源屬性看，只要地方政府保證集體層次的完整，調(diào)動村組織的治理積極性并給予支持，集體主導(dǎo)的空心村治理就能順利實(shí)施。分田到戶以來，國家權(quán)力上移及村民自治的推行，使農(nóng)村規(guī)劃編制主體變?yōu)猷l(xiāng)村兩級，制裁違建同樣需要鄉(xiāng)村組織的配合。鄉(xiāng)村組織治理能力的不足，將會帶來空心村協(xié)同治理困境。
農(nóng)業(yè)稅時代的宅基地治理問題有但不嚴(yán)重，盡管正式土地制度的形式化改革嚴(yán)重，但村社集體的權(quán)威性治理資源受損不大，以土地為主的物質(zhì)性治理資源也相對富足，不少地方曾出現(xiàn)集體主導(dǎo)的農(nóng)民集中居住案例[16]。宅基地自主治理的逐漸失效，與集體土地所有權(quán)虛化、集體治違能力不足有關(guān)系。
宅基地與耕地的關(guān)系密切，退出和占用宅基地涉及耕地增減，宅基地利用是個動態(tài)的整體過程。1998年《農(nóng)村土地承包法》頒布和實(shí)施，對農(nóng)村宅基地利用的影響是革命性的。該法的最大特點(diǎn)是，將湄潭“增人不增地、減人不減地”試驗，以法律的形式推廣至全國，農(nóng)地制度向永佃化方向邁進(jìn)了一大步，村組織從此不再有調(diào)整集體土地的權(quán)力。若鄉(xiāng)村組織規(guī)劃出建設(shè)區(qū)，農(nóng)民按規(guī)劃建房就要協(xié)商調(diào)地，或者直接出錢流轉(zhuǎn)別人的土地。規(guī)劃的約束性帶來特定位置的土地升值，村集體又不再具備無償分配宅基地的能力，加上基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)投入成本，使農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)建房需支付不低的宅基地費(fèi)。那些家庭經(jīng)濟(jì)條件差、別人不愿換地的農(nóng)戶，部分在老宅基地附近建新房，部分在自家路邊地上建新房。村組織嵌鄉(xiāng)村社會，村干部知道其中原委，多數(shù)情況下不會去追究，一戶多宅及宅基地空心化出現(xiàn)。
相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國土所，村社集體與農(nóng)民生活更近，更能因地制宜治理宅基地。在很長的一段時間內(nèi)，國土所依托村社集體自主治理，村組織以其強(qiáng)大的治理能力，不僅制定村莊規(guī)劃，而且打擊惡意違建者，只要沒有觸碰到底線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會維護(hù)村組織。1998年頒布的《村民自治法》規(guī)定，村組織是“自我管理、自我服務(wù)、民主決定、民主管理”的自治組織。村干部由任命制向競選制的變化，放大了村莊原有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，包括宅基地治理在內(nèi)的村莊公共治理，受到很大影響。村干部一般是四年一屆的任期，若嚴(yán)格管理宅基地得罪了村民，下次換屆選舉他（她）就可能不選你，連任村干部的可能性就會大大地縮小。聰明的村干部不得罪人，違建治理的績效因此打了折扣。
2002年啟動的稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)村體制改革，使村組織治理村莊公共事務(wù)的能力降低。改革后的村組織人數(shù)大大減少，有些上千人的村只有4個村干部，湖北省還制度性取消村民小組長。國家轉(zhuǎn)移支付僅夠維持村組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)，不少村干部就到外面打工以補(bǔ)貼家用。編制一個村莊規(guī)劃至少要2-3萬元，缺乏人力財力的村組織只好放棄。另外，改革后的村組織由管理變成服務(wù)，不再有能力制止村民的違建行為。如荊門某村書記抱怨說，“現(xiàn)在村一級沒得權(quán)力了，要是百姓建了違建房，村里也不敢拆，拆了他會住你屋里去。”
村組織的權(quán)威來源于三方面，一是制度授權(quán)，二是村民認(rèn)可，三是傳統(tǒng)賦予�，F(xiàn)在正式制度削弱了村組織的治理能力，市場經(jīng)濟(jì)沖擊使村莊社會關(guān)系越發(fā)松散，傳統(tǒng)倫理賦予個體的非正式權(quán)威受到?jīng)_擊。若在宅基地治理上過于堅持原則，會影響自己的家庭生活和關(guān)系交往，村干部因此奉行“不得罪邏輯”。當(dāng)村組織的監(jiān)管和上報動力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理宅基地的成本隨之增大，農(nóng)民違建因此很難被及時發(fā)現(xiàn)和制裁。
當(dāng)村組織治理宅基地乏力時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)賦權(quán)并給予相應(yīng)支持。畢竟，鄉(xiāng)村兩級位置層次不同，發(fā)揮的作用不同且不可替代，規(guī)劃的編制和執(zhí)行需雙方配合�，F(xiàn)在的問題是，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身能力不足，同時喪失治理宅基地的動力。
在農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過上級補(bǔ)助和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，僅能夠維持本級政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)，提供公共物品的財力相對不足，宅基地治理因無關(guān)政績而被忽視。稅費(fèi)改革后的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，財政困難格局不僅沒改善反而更嚴(yán)重，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至可以用“空殼化”形容；以精簡機(jī)構(gòu)、分流人員為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，使本就困頓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)更缺人力資源。治理資源不足張使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行規(guī)劃的能力不足，土地利用規(guī)劃因此在“墻上掛掛、紙上畫畫”。
以湖北荊門陽鎮(zhèn)為例。2005年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展任務(wù)少，國土所的工作相對輕松，當(dāng)時國土所工作人員各管一片，收宅基地費(fèi)的同時包干內(nèi)外勤。改制后的國土所有2名工作人員，1個是所長1個是副所長。土地管理主要有兩塊，一塊是上級部門要求的任務(wù)，如地籍調(diào)查，土地確權(quán)，一塊是地方發(fā)展要求的任務(wù)，如增減掛鉤、新農(nóng)村建設(shè)。相較于稅費(fèi)改革前的管理重心向下，國土所無權(quán)收取任何宅基地管理費(fèi)，繁重的工作使其難有動力服務(wù)農(nóng)民。如果不是農(nóng)民主動找上門來要求，國土所很少下村監(jiān)管宅基地利用，更無動力按“三到場”[17]規(guī)定執(zhí)行宅基地審批。于華江等人在開展“農(nóng)村宅基地實(shí)地情況調(diào)查”后發(fā)現(xiàn)，沒有對被申請土地實(shí)地審查的國土所占調(diào)查總數(shù)的36%，沒有實(shí)地丈量土地的國土所占調(diào)查總數(shù)的23%[18]，陽鎮(zhèn)國土所則是除小集鎮(zhèn)外基本沒有實(shí)地審查過。
中央對土地管理工作重視，及地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來國土所工作量的增大。陽鎮(zhèn)國土人員說，按照現(xiàn)在的國土所業(yè)務(wù)量，至少要有配備4個工作人員。但縣級財政也不寬裕，只能依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力及任務(wù)多少，增加部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)1-2個國土人員編制。部分國土所于是將分流人員聘回來，由縣國土局發(fā)放1100元/月的工資，聘用人員的工作積極性自然不會高。現(xiàn)在的問題是，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給中心任務(wù)，或者有土地管理中心工作，國土所會連續(xù)多天無人值班。村民找國土所辦事一看關(guān)著門，就可能心生不滿向上級部門檢舉，國土所就會因“庸政”、“懶政”問題被問責(zé)。國土所人員也很委屈，征地拆遷、土地確權(quán)等，任務(wù)重矛盾多耗時長又有期限，哪怕留一名人員看守也會耽誤工作進(jìn)度。業(yè)務(wù)量增加帶來開銷的增大，國土所希望縣局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付經(jīng)費(fèi)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很是拮據(jù)，只能憑感情適當(dāng)補(bǔ)貼，國土局報銷部分任務(wù)經(jīng)費(fèi)。在人手不夠、經(jīng)費(fèi)不足的條件下，陽鎮(zhèn)國土所選擇消極管理宅基地。
一方面，村社組織喪失治理能力，一方面，垂直體制無法深入農(nóng)村。陽鎮(zhèn)所在縣局就創(chuàng)新治理機(jī)制，在村一級建立土地協(xié)管員制度。協(xié)管員有200-300元/年的補(bǔ)貼，主要工作是作為“線人”，檢舉本村違法違規(guī)建設(shè)情況。200-300元的補(bǔ)貼激勵作用有限，土地協(xié)管員不愿為此得罪村民。即使部分協(xié)管員履行職責(zé)及時上報，國土所也會囿于“穩(wěn)定壓倒一切”的政治壓力，只要違建不占耕地不阻礙公共建設(shè)，就本著多一事不如少一事原則冷處理�？紤]到拆違的風(fēng)險大容易惹火上身，國土所有時會姑息性質(zhì)惡劣的違建行為。
當(dāng)鄉(xiāng)村組織治理宅基地不力，村民就會無序化占用宅基地，“居者有其屋”原則的被破壞，帶來農(nóng)村宅基地的可持續(xù)利用問題。如果沒有相應(yīng)規(guī)則明確宅基地使用權(quán)利和義務(wù)，沒有相應(yīng)治理主體維護(hù)宅基地秩序制裁機(jī)會主義者，一戶多宅和住宅空心化就會成為鄉(xiāng)村發(fā)展之殤。
長期以來，公共資源治理在“國有化”和“私有化”之間搖擺。學(xué)界出流出于對“利維坦”手段的恐懼，提出釋放宅基地財產(chǎn)價值，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)的主張，以激勵農(nóng)戶的宅基地投資，限制其他農(nóng)戶的過度占用。其潛在假設(shè)是，宅基地集體產(chǎn)權(quán)帶來公地悲劇，只有建立完全的私有產(chǎn)權(quán)，才能避免使用的低效率，促進(jìn)土地要素自由流動。現(xiàn)實(shí)的政策表現(xiàn)是，推動農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)化改革，出臺增減掛鉤政策打破級差地租規(guī)律，以顯化一般農(nóng)村宅基地的市場價值。問題是，宅基地使用具有外部性，影響他人使用和村莊格局，零星復(fù)墾老宅基地成本高，統(tǒng)拆又因農(nóng)民居住訴求分化，易引起農(nóng)民不滿制造干群沖突。各地出現(xiàn)的農(nóng)民上樓后，生活成本增大、就業(yè)機(jī)會不足、心態(tài)失衡和群體上訪事件，對主流的宅基地制度改革思路是個警醒。
從宅基地的資源屬性角度看，宅基地集體產(chǎn)權(quán)與村民自治相結(jié)合，不僅能高效整治空心化住宅，而且能確保村莊規(guī)劃的科學(xué)性。正式規(guī)則、非正式規(guī)則、實(shí)施的形式與有效性，三者共同決定了公共事物治理的整體特征[19]。當(dāng)國家權(quán)力的滲透能力有限、市場經(jīng)濟(jì)的沖擊效果不明顯時，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能確保非正制度有效，彌補(bǔ)宅基地村社正式治理能力的不足，從而使空心村的自主治理順利實(shí)施。下面筆者以實(shí)地調(diào)查為例，來說明空心村善治可能路徑。
有研究表明，即使正式制度責(zé)任很是脆弱，非官方慣例和規(guī)則的約束作用，也能使連帶團(tuán)體利用道德權(quán)威供給公共品[20]。筆者調(diào)查的華南宗族性村莊，宗族儀式和規(guī)范的影響很大。如果原有的宗祠倒掉，其位置不能被隨意占用，否則將受到村民共同譴責(zé)。再如，華北農(nóng)村的房屋相隔較近，為了不影響鄰居通風(fēng)、采光，集體自發(fā)形成一些使用規(guī)則，如后排房屋不低于前排，同排房屋的高度應(yīng)該相差不大，等等。利用傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)治理空心村，集體行動的困境能夠被克服。
山東東營孫村的孫姓占90%，其他姓氏與孫姓有親戚關(guān)系，家族一般以五伏為單位。只要孫村有公共事務(wù)協(xié)商，村委會會要求各家族出代表。各家族選出的村民代表，一般是本家族有威望的人，他們講話公道、晚輩也接受。孫村只要召開村民代表大會，所議之事經(jīng)過村民代表同意，各家族的人就要遵從并執(zhí)行。
孫村居住格局緊湊，老宅基地的面積較小，歷史形成的胡同有2-3米，只能進(jìn)小推車難通大車。隨著村民收入水平的逐漸提高，對交通條件和房屋面積要求增加，村民陸續(xù)搬到村莊外圍居住，它使得一方面老村的空心化問題加速，另一方面村莊外圍宅基地很快用盡。2006年中央提出新農(nóng)村建設(shè)，集體設(shè)想著將老村復(fù)墾出來，騰出的土地用來規(guī)劃宅基地，以滿足新增人口建房需要。復(fù)墾老村不僅需要資金，而且需要集體成員的同意。村組織就召開代表大會，講明復(fù)墾的理由和設(shè)想，各家族代表紛紛贊成，并很快成立拆舊理事會。對于不理解不愿意的村民，由村民代表做本家族的工作。因代表們輩份高、有威望，又是為村莊公益無奔走，即使有些村民想趁機(jī)謀利，也經(jīng)不住代表們的苦口婆心。幾輪工作做下來，只有3戶不愿拆舊，其他村民全部都答應(yīng)。丈量老房子階段由代表們組成專班，村民因此信任并簽訂拆舊協(xié)議。之后村組織統(tǒng)一扒房屋，舊屋補(bǔ)償平均2000元/戶，補(bǔ)償資金部分集體出，部分由鄉(xiāng)政府支持，整個空心治理過程很是順利。
傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)涵蓋的范圍較廣，既包括文化慣習(xí)構(gòu)造的非正式制度，也包括影響個體行動的現(xiàn)世關(guān)系結(jié)構(gòu)。文化慣習(xí)在長期共同生活中氤氳，它來源于歷史記憶有社會連續(xù)性。如基于對共同祖先的認(rèn)同，村民們對家族權(quán)威很尊重，權(quán)威講話家族成員多會遵從。共同的倫理價值規(guī)范著個體行為，使得即使有村民想機(jī)會主義的謀利，也會因家族習(xí)慣法的威懾不敢造次。雖然新中國成立后打掉了舊傳統(tǒng)，從外部強(qiáng)制性嵌入社會主義新傳統(tǒng)，代表共同記憶的家族符號被消滅，但那些深刻的歷史記憶卻不容抹去。它通過習(xí)俗觀念再生產(chǎn)出來，人們很難從理性角度縷出原因，卻認(rèn)可家族長老權(quán)威的言行，在乎家族成員的社會評價，空心村治理過程因此少有釘子戶。
血緣認(rèn)同造就的非正式制度，對宅基地整治影響不可小覷。但孫村村民沒有被宗族所包圍，而是生活在更大范圍的村莊中。筆者不止一次地問村民，為何要同意低價拆老屋，不少人的回答是，“大隊收回也有用”、“不愿得罪領(lǐng)導(dǎo)”、“人家行咱就行”……筆者在江西調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在宗族與村莊重疊的單姓村，也會因世代延續(xù)劃分成不同的房族，人們以房族為單位在生產(chǎn)生活中互助，宗族性血緣認(rèn)同難以轉(zhuǎn)化為積極的行動[21]。更有甚者，房族為了自己的利益，甚至可以犧牲宗族利益。
如果東營孫村家族像南昌的房族那樣，成為影響村莊公共治理的唯一力量，空心村治理中的“謀利型釘子戶”[22]就會出現(xiàn)。孫村村民之所以“隨大流”，主要是村莊軟約束尚存在，若個體不履行集體的決策，就會被其他集體成員孤立。相較于祖先記憶帶來的縱向軟約束，庇護(hù)-依托關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會帶來橫向軟約束。大多數(shù)村民既然難以脫離村莊，就會以遵守集體決定作為最佳策略。它不是村社準(zhǔn)則或價值內(nèi)化于心的結(jié)果，而是個體對既定環(huán)境評估后的理性選擇。小農(nóng)家計與土地制度的互構(gòu)，及市場經(jīng)濟(jì)的瓦解作用有限，帶來強(qiáng)村莊社會關(guān)聯(lián)，空心村治理因此成功。
除開少數(shù)農(nóng)村有較強(qiáng)承受力，能夠稀釋市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，大部分農(nóng)村在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)變遷中，社區(qū)記憶不再清晰有約束力、村莊關(guān)系也越發(fā)功利化疏離化。村社軟規(guī)范的難以發(fā)揮作用，意味著集體行動遭遇困境。即使以自然村或村民小組為界，也會因自發(fā)規(guī)范、互惠網(wǎng)絡(luò)被削弱，延伸出個別村民破壞信任與合作的問題。奧爾森因此認(rèn)為，即使在最小規(guī)模的集團(tuán)里，集體產(chǎn)品供給也不可能最優(yōu)，只有依靠強(qiáng)制或懲罰及選擇性激勵，才能克服排外集團(tuán)干擾實(shí)現(xiàn)相容性利益[23]。
其實(shí)，市場在打破傳統(tǒng)關(guān)系結(jié)構(gòu)的同時，也會自發(fā)塑造一些新型的習(xí)俗或慣例，“原子化”村民的想象源于舊規(guī)范參照。對于主要關(guān)系和利益在村的人來說，重復(fù)博弈會使其傾向于合作而非抗拒。再加上特定情境及懲罰機(jī)制的影響，會壓制理性自利心理促成個體的遵守。如果我們意識到民主協(xié)商的社會意義，加強(qiáng)交往頻率以激活村莊相容性利益，就能在一定范圍內(nèi)建立信任、聲譽(yù)機(jī)制，就能以社會資本增進(jìn)公共事物治理績效。事實(shí)上，村干部盡管不知道社會資本為何物，卻致力于以開會協(xié)商建設(shè)社會資本，空心化住宅的退出因此能高效有序。
湖北襄陽下村離城鎮(zhèn)距離適中，打工經(jīng)濟(jì)及便利的交通條件，使該村農(nóng)民家計快速轉(zhuǎn)型。因村莊土地面積廣闊、村級土地治理不到位，在很長的一段時間內(nèi)，村民隨意占地建房現(xiàn)象成風(fēng)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新建住房的快速增加，分散的居住點(diǎn)因村民路邊建房很快空心化。而村莊經(jīng)濟(jì)的活躍，一方面消解掉傳統(tǒng)的守望相扶關(guān)系，一方面使村莊的交往更加平等理性。村民以核心家庭作為生活重心，對他人和村莊公共事務(wù)很淡漠，“家門口的陌生人”現(xiàn)象在下村逐漸擴(kuò)大。
下村最早的規(guī)劃始于1998年，主要是為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，騰出的土地用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。村民要想建新房，必須到規(guī)劃區(qū)建，建新與拆舊同時進(jìn)行。因村莊規(guī)劃切合實(shí)際，村民建新想利用舊材料，空心化住宅順利被復(fù)墾。2000年后，下村的社會結(jié)構(gòu)劇烈轉(zhuǎn)型，村莊輿論約束力逐漸減弱。2005年二輪規(guī)劃時有村民反對，理由是自己要更大的宅基地面積，土地不能調(diào)整要繳納的費(fèi)用太高。下村的書記不僅個人能力較強(qiáng)，而且有服務(wù)村莊的積極性，他先后召開近10次會議凝聚規(guī)劃共識，再走訪那些不合作者不斷對其做思想工作。最終達(dá)成決議是，集體基于公益留存機(jī)動地且有權(quán)調(diào)整土地，村民必須在規(guī)劃區(qū)建房且要繳納1000元錢，除700元上交相關(guān)部門其余用作設(shè)施建設(shè)，其他支出用集體收入和跑來的項目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。要注意的是，盡管2005年的規(guī)劃由村書記倡導(dǎo)，縣建委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門均給予支持。有2戶村民建新后不積極拆舊，下村書記就借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量強(qiáng)拆。
不論村社行政建制與自然村有何關(guān)系，在經(jīng)過集體為單位的共同生產(chǎn)生活實(shí)踐，及“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度塑造后，多數(shù)的自組織治理單位落在行政村一級。傳統(tǒng)的情感性、認(rèn)同性村莊關(guān)系瓦解，意味著自組織易出現(xiàn)委托-代理困境。僅有政治能人是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，沒有集體成員的共同參與，就可能出現(xiàn)威權(quán)型的村治模式，空心村治理就會有專斷和壓制。下村的成功得益于以下兩點(diǎn)：
一是廣泛召開各類群眾會議。它使每個人都有機(jī)會發(fā)言，不愿意復(fù)墾老宅基地的，可以講原因發(fā)牢騷提意見，對村莊規(guī)劃建設(shè)及細(xì)節(jié)不滿的，也可以出出氣指出不足，村組織再做解釋疏緩村民情緒。如此，會議只要開完，共識基本能達(dá)成。開會形成的強(qiáng)大社會動員和氣場，讓那些有私利訴求的村民要面對輿論壓力。更重要的是，不斷的開會和互動重構(gòu)了社會關(guān)系，村民因被尊重和理解更加信任村干部。通過賦權(quán)和培能的方式，利益相關(guān)者積極行動，新型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，信任和榮譽(yù)機(jī)制被催生出來[24]。村書記作為關(guān)鍵人物，對于引導(dǎo)和培育村莊社會資本，促成空心村治理發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。
二是外在支持和治理策略。自主治理不僅需要關(guān)鍵人物動員，還需要外在制度環(huán)境和行政支持。如果不是上級給予行政和物質(zhì)支持，如果不是村民自治制度得到體制保障，達(dá)成的規(guī)劃建設(shè)決議就不會具有村憲法效力，少數(shù)人就可能破壞自主治理機(jī)制利用體制縫隙謀利，空心村治理就會因違規(guī)行為不受制裁而失敗。另外，村治能人既可能做好事，也可能從事敗德行為。除開具有較強(qiáng)的責(zé)任感，村治能人應(yīng)避免搞‘一言堂’，以良性互動引導(dǎo)村民遵守規(guī)范。下村的村書記作為關(guān)鍵人物，他用利用自身社會資本進(jìn)行勸慰，將少數(shù)人帶入新型村社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，集體社會資本就像滾雪球般迅速擴(kuò)大。
空心村是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，我們既應(yīng)看到其存在的必然性，也應(yīng)采取措施緩解空心村問題。主流空心村治理思路之所以需要檢討，主要是其只考慮地利不考慮農(nóng)民權(quán)益，沒有縷清空心村的資源、資產(chǎn)和治理實(shí)質(zhì)。從空心村的公共池塘資源屬性出發(fā)，我們應(yīng)一手加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，一手強(qiáng)化違建治理的能力。
參照“公共事務(wù)治理”[25]理論，只要發(fā)揮好村民自治制度，就能低成本的退出宅基地，空心村治理之道孕育其中。具體說來就是，以鄉(xiāng)村協(xié)同治理為基礎(chǔ)，因地制宜編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，一方面引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，一方面要求拆新必須拆舊，如此，空心化宅基地自然退出。村治為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障的治理體制缺乏，使鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制和執(zhí)行受阻，加劇了一戶多宅及空心村問題。
若傳統(tǒng)村社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)存在，依托信任、互惠和聲譽(yù)機(jī)制，能夠成功治理空心村；若村莊縱橫向關(guān)系均被稀釋，可憑借關(guān)鍵人物（群）的強(qiáng)動員效應(yīng)，促成村莊公共生活的繁榮和高質(zhì)量互動，以提升村莊社會資本解決集體行動困境。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，依托非正式制度及培育社會資本，能實(shí)現(xiàn)空心村治理目標(biāo)促進(jìn)村莊發(fā)展。
[①] 四川大學(xué)中央高�；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項目：增減掛鉤政策背景下的農(nóng)民集中居住問題研究（skq201609）
劉銳，男，漢族，湖北十堰人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系副研究員，研究方向為土地問題與地方治理
[①] 孟祥仲、辛寶海：《明晰使用產(chǎn)權(quán)：解決農(nóng)村宅基地荒謬問題的途徑選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006第10期；韓康：《啟動中國農(nóng)村宅基地的市場化改革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第4期。
[②] 劉銳：《農(nóng)村宅基地性質(zhì)再認(rèn)識》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第1期；賀雪峰：《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第184-194頁。
[③] 許彥彬：《人口學(xué)視角下的空心村治理研究》，《西北人口》2012年第5期；劉銳、陽云云：《空心村問題再認(rèn)識——農(nóng)民主位的視角》，《社會科學(xué)研究》2013年第3期。
[④] 劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第2-4頁；朱曉華等：《空心村土地整治潛力調(diào)查與評價技術(shù)方法——以山東省禹城市為例》，《地理學(xué)報》2010年第6期。
[⑤] 喬家君、劉嘉俊、謝淼：《欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)村域空心化特征及其微觀機(jī)理——以蘭考縣三個村為例》，《人文地理》2011年第6期；王介勇、劉彥隨、陳秧分：《農(nóng)村空心化程度影響因素的實(shí)證研究——基于山東省村莊調(diào)查數(shù)據(jù)》，《自然資源學(xué)報》2013年第1期。
[⑥] 薛力：《城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及其對策探討——以江蘇省為例》，《城市規(guī)劃》2001年第6期。
[⑦] 許彥彬：《人口學(xué)視角下的空心村治理研究》，《西北人口》2012年第5期。
[⑧] 詳見[美]伊利·莫爾豪斯：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，騰維藻譯，商務(wù)印書館，1982年，第5-8頁。
[⑨] 賀雪峰：《論土地資源與土地價值——當(dāng)前土地制度改革的幾個重大問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。
[⑩] 劉銳：《農(nóng)村宅基地退出問題再探討》，《中州學(xué)刊》2013年7期。
[11] 周誠將“土地”分為“自然土地”和“經(jīng)濟(jì)土地”，土地作為“物”，在使用和交換上既與一般的“物”有同質(zhì)之處，也因自然屬性有較大的經(jīng)濟(jì)差異。詳見周誠：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印書館，2003年，第2-8頁。
[12] 陳錫文，大城市要疏散人口立等要疏散項目[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/fangtan/detail_2014_03/11/34656451_0.shtml，2014年3月11日。
[13] 具體探討可參見賀雪峰：《土地問題的事實(shí)與認(rèn)識》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第2期。
[14] 具體探討可參見譚林麗、劉銳：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：政策性質(zhì)及實(shí)踐邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第5期。
[15] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆等，《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，毛壽龍審校，陜西人民出版社，2010年，第5-8頁。
[16] 具體案例可參見劉銳：《義利合一：土地、財產(chǎn)與治理——農(nóng)村宅基地制度變遷研究》，華中科技大學(xué)博士論文，2015年，第58-61頁。
[17] 即受理宅基地申請后，要到實(shí)地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。
[18] 于華江、王瑾：《我國農(nóng)村宅基地管理調(diào)查分析——基于陜西、浙江和河南等地的農(nóng)戶問題調(diào)查》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2008年第2期。
[19] [美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，機(jī)行譯，韋森譯審，上海人民出版社，2012年，第5頁。
[20] [美]蔡曉莉：《中國鄉(xiāng)村公共品的提供：連帶團(tuán)體的作用》，劉麗譯，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2006年第2期。
[21] 劉莉芬、劉銳：《宗族離散、治權(quán)弱化與農(nóng)民集體上訪 ——以贛北S鎮(zhèn)為考察對象》，《南昌大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2012年第6期。
[22] 田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯的變遷的一個解釋框架》，《開放時代》2010年第6期。
[23] [美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社，1995年，第2頁。
[24] 羅家德、李智超：《鄉(xiāng)村社區(qū)自組織治理的信任機(jī)制初探——以一個村民經(jīng)濟(jì)合作組織為例》，《管理世界》2012年第10期。
[25] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社，2012年，第59-65頁。
修改稿發(fā)表于《中州學(xué)刊》2016年第10期
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