“項目進村”的私人化運作與村莊建設困境

——基于湘中英村的經驗

孫新華

（華中農業(yè)大學社會學系）

摘要：項目制在基層實踐中產生了諸多困境，直接影響了項目的實施效果。本文發(fā)現這與項目進村的私人化運作密切相關。在項目爭取階段，村莊獲得的項目多少主要取決于村支書的私人關系和資源；在項目實施階段，村支書將國家的項目資源轉化成了治理資源，為以自己為核心的村莊精英謀取私利。項目進村的私人化運作給村莊治理帶來了多方面的負面后果：國家與農民的關系被弱化、村干部日益走向“懸浮”、村莊民主名實分離、分利秩序蠶食項目資源、農民的訴求無法得到回應等。扭轉此種局面需要從項目分配和項目實施兩個階段加以規(guī)范和完善。

關鍵詞：項目制；私人化；村干部；村莊建設

The Private Operation of Projects Entering the Village and the Village Construction Dilemma

——A Case from the Ying Village in the Central of Anhui Province

SUN Xin-hua

（Sociology Department of Huazhong Agricultural University; Research Center For Rural Social Construction and Management）

Abstract:The Project system has generated a lot of difficulties at the grassroots practice. This situation directly affected the implementation effect of the project. This paper find that this is closely related to the private operation of projects entering the village. In the phase of fighting projects , how many projects of villages depends largely on the amount of personal relationships and resources of the village secretary. In the phase of project implementation, the village secretary made project resources of the country into governance resources,in order to reap the interests village elites. The private operation of projects entering the village has brought many negative consequences for the village governance : the relationship between the state and peasants being weakened, the village cadres being  suspended , village democracy misnomer, the hierarchy of profit division nibble of project resources, the needs of peasants unable to get a response.Reverse this situation need to take measures to standardize and improve from the fighting project and project implementation.

Keywords: Project System; Privatization;Village Cadres; Village Construction

1 問題的提出

在當前我國村莊建設中，項目制無疑扮演著重要作用。稅費改革之前，廣大農村的公共品供給主要依靠從農民那里征收的“三提五統(tǒng)”。稅費改革在取消農業(yè)稅的同時也將“三提五統(tǒng)”加以廢除。為彌補農村公共品供給的資金缺位，國家逐年加大向農村的轉移支付，而且主要以項目制的形式用于農村的公共品供給^[1]，從而形成了農村項目化的公共品供給模式。

學界對于這種公共品供給模式的評價褒貶不一。雖然有不少學者看到了項目制的正向功能，但仍以批評意見居多^[2]。究其原因，則是因為項目制在實施過程中產生了諸多不良的意外后果。學者研究發(fā)現，項目制在基層運作過程中普遍存在“權錢結合”和“官商勾結”問題^[3-4]、地方各種精英鉤織并形成了截留資源的“分利秩序”^[5-7]、村莊分化進一步加劇^[8-9]、村莊民主和自治受到侵蝕^[10-13]、農村公共品供給“最后一公里”問題嚴重^[14-15]、農民的公共品需求無法得不有效到滿足等^[16-17]。

面對項目制在實踐中出現的以上種種困境，學術界的解釋路徑大體可以歸為三種：第一種解釋路徑主要側重于從項目制本身所固有的矛盾去解釋項目制在實踐中遭遇的困境^[8、18]；第二種解釋路徑主要是從基層社會各種利益主體的自主性變通來解釋項目制在實踐中的異化^{[3、19]}；第三者解釋路徑則是側重于從項目制與村莊對接模式或“項目進村”模式存在的問題來解釋項目落地中存在的問題^{[14、20]}。

以上這三種解釋路徑為我們理解項目制在實踐中遭遇的種種困境奠定了堅實的基礎。但是在以上這些研究中卻少有專門討論村干部的能動性對項目制在村莊實踐中的影響。而實際上作為承上啟下的村干部尤其是村支書在項目進村過程中扮演著關鍵作用，其對項目制在村莊中的實施效果具有直接影響。鑒于此，本文將以湘中英村為例，試圖呈現村支書對項目進村的私人化運作對項目制實踐、村莊建設和村莊治理的影響。2011年年底至2012年初筆者對英村進行了為期20多天的駐村調研，下面的論述主要來自此次調查。

2 項目下鄉(xiāng)背景下的村莊建設及其困境

湘中英村下轄11個村民小組，共有農戶256戶，農民1100人。該村地處丘陵地帶，有水田1094畝，旱土800畝，山地200畝。該村歷來以種植水稻、油菜等傳統(tǒng)糧油作物為主，1993年開始種植蜜柚，隨后蜜柚的種植面積逐年擴大，至2011年全村95%以上的土地都種植了蜜柚。當年全村蜜柚收入達200多萬，較原有農作物翻了一番以上。英村產業(yè)結構調整的成功使之成為遠近聞名的明星村。1998年村支書S當選為省人大代表，并在之后持續(xù)連任，2009年該村又被評為“省級新農村建設示范村”。

初進村莊，筆者即為英村優(yōu)美的環(huán)境、完善的基礎設施所吸引。入村的主干道是寬約5米、長約500米的水泥路，路旁栽著茂密的香樟樹，并樹立著嶄新的太陽能路燈，路邊完善的水渠流淌著水庫放下來的水，澆灌著田地里給村民帶來希望的蜜柚樹。從主干道延伸出去的寬約3米的水泥路通往各個村民小組。主干道旁邊間歇還有垃圾桶和垃圾收集池。此外，村集體還有自己的果園、蜜柚加工廠、魚塘、養(yǎng)豬場等集體經濟。以上種種都讓這個省級新農村建設示范村明顯區(qū)別于一般村莊。

而英村的這些建設成果既與該村較好的經濟基礎有關，更與近年來國家的惠農項目有關。通過筆者調查發(fā)現，盡管該村在上世紀90年代便奠定了較好的集體經濟基礎，但是進入21世紀后該村的集體經濟基本處于茍延殘喘的狀態(tài)，并未給英村帶來多少集體收入，因此無法用其改善村莊建設。英村村莊建設的改善主要是借助于國家的各項項目資金。據英村會計不完全統(tǒng)計，近年來該村共申請到各項惠農項目600多萬元，如表1所示。從表1來看，40萬元的水渠修繕項目是由該村自1996年以來不斷申請的，這屬于普惠性項目，在各村之間的差別不大。而表中的其他項目都是該村在取消農業(yè)稅后以來所申請到的，幾乎每年都有而且有的年份有幾項項目在英村實施。這些項目基本都屬于競爭性項目，其在英村的實施為該村村莊建設區(qū)別于其他村莊起到了決定性作用。

表1  英村近年來所獲項目   單位：萬元、年

但是，筆者深入調查后發(fā)現，在英村繁榮的村莊建設背后卻潛藏著嚴峻的治理危機，大量惠農項目進村在改變村容村貌的同時也加劇了村莊治理困境。具體而言表現在以下三個方面：第一，在項目進村過程中村支書的權威得到極大加強，“寡頭政治”替代民主政治；第二，項目資源成為村支書重要的治理資源，借此形成了以村支書為核心的分利秩序；第三，公共品無法反映廣大農民的需求偏好，農民對村干部和現有制度的不滿劇增。而要解釋以上悖論，需要在地化地從項目進村的過程入手。從村莊視角來看，項目進村需要經過項目爭取和項目實施兩個必經階段。從英村來看，兩個階段凸顯的私人化運作構成了該村村莊建設中治理困境的根源。

3 項目爭取中的私人化運作

盡管我國每年都有大量的惠農項目輸入農村，但這些項目并不是均勻地分配給每個村莊的。一般來講，我國的惠農項目大致可分為普惠性項目和競爭性項目兩類。顧名思義，前者對于所有村莊都是一樣的，而后者則只有少數競爭勝出的村莊才能獲得。與此相對應，競爭性項目的規(guī)模較大、資金較多、數量卻較少^[8]�？梢哉f，在當前大部分村莊集體資源匱乏且很難從農民那里收取資金進行公共建設的情況下，村莊公共建設的好壞直接取決于可以爭取到的競爭性項目的多少。

由于競爭性項目數量相對有限而且資金較多，因此成為各個村莊競相爭取的對象。在英村所在地區(qū)，在村干部的分工中，村支書除主持全面工作外的核心任務便是跑項目。其實這種情況在全國都具有一定的普遍性。從縣級政府來看，作為項目管理者的縣直部門在項目資源的分配中，一方面要服從于縣級政府的“打包”邏輯以服務于地方的發(fā)展，另一方面縣直部門的主要領導對于其中一部分競爭性項目的分配也擁有較大的決定權。在以上兩種情況中，都會面臨村多項目少而且具備條件的村莊不止一個的局面，這就為村莊運用各種資源和通過各種關系去“跑項目”提供了空間。即私人關系在項目的分配中扮演重要作用，只不過第一種情況中的私人成分少于第二種情況。項目分配中私人關系之所以起到重要作用，一方面是因為在我國官僚體制運作中關系歷來都起到很大作用，另一方面則是因為很多時候項目爭取者的區(qū)分度確實不大，為私人關系發(fā)揮作用提供了可能。

英村作為當地知名的“先進村”，縣鄉(xiāng)級政府在項目的分配中自然會對英村有所傾斜。但是從英村項目進村的過程來看，大部分項目仍然需要村莊去積極爭取。而這項任務無疑由英村村支書S承擔。S自1998年以來一直是省人大代表，擁有豐富的政治資源、關系資源和信息資源，為其順利爭取項目提供了得天獨厚的條件。省人大代表在我國本身即是一個重要的體制性身份和資源；而英村村支書S在經常到省市縣開會的過程中也結識了各層次的政府領導和部門領導，而且與之有不同程度的往來；而且在各級開會的過程中也獲得了最新的政策信息和項目信息。以上這些資源構成了其爭取項目的重要資源，也是一般村干部所無法具備的資源。

正因如此，在英村村干部的分工中，村支書S專門負責“跑項目”，村里的具體事物都交由其他干部負責。他除花費專門時間跑項目外，到省城參加會議時也是跑項目的大好機會。S告訴筆者，他每次出去開會都會隨身攜帶一堆項目申請材料，遇到不同部門的領導就將相應的申請材料遞過去，并請求其給予照顧。正是由于他具備豐富的各種資源，其他村莊甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也希望借助他的這種資源來申請項目，因此他遞交的這些申請材料不僅包括本村的材料還有其他村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的申請材料。正是由于這種關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域范圍分配資源時自然也會對英村給予特殊照顧。當然，英村所獲得的項目不僅僅是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級分配的，很多項目都直接來自于省市縣各部門。

當然，S依靠各種關系獲取項目和維系這些關系也需要一定的支出。這部分支出當然不是其自討腰包，而是主要來自于申請到的項目本身和村集體資源。英村村會計舉了一個例子，2010年該村積極爭取了一個“一村一品”項目，項目資金在50萬左右，雖然最后沒有申請成功，但是前前后后卻花費了6-7萬元，占到項目資金的12%-14%。這部分花銷除了申請材料的制作費用、交通費、食宿費，很大一部分便是給領導的送禮。很多村民反映，每到元旦或春節(jié)前后，村支書都會從村里的水庫打撈大量野生甲魚和草魚并從周邊收購野兔、土雞蛋等土產品整車整車地去給一些領導拜年。當然，“羊毛出在羊身上”。正如前面所說，英村的集體經濟整體上是處于入不敷出的狀況，這些資金主要是從申請到的項目中扣除。具體而言是通過項目申請和實施中進行虛報數字、偷工減料、項目疊加等方式來套取項目資金。盡管爭取項目和維系關系的成本很大，但是由于只要成功申請項目就會有大量的資金投入，所以，對于英村來講“跑項目”還是富有誘惑的事情。

從上面可以看出，盡管惠農項目所連接的兩端——國家和村莊——都具有公共性，但是作為項目進村第一步的項目爭取或分配卻具有明顯的私人性，即主要依靠村支書的個人資源去爭取。盡管村支書所爭取的項目是國家的，其所代表的也是村級組織和廣大村民，但是主要依靠村支書個人資源爭取而來的項目卻被打上了濃厚的私人色彩。村莊所能爭取到的項目的多少主要依賴于村支書所擁有和能調動的關系和資源的多少。這便是本文所說的項目爭取的私人化運作。

項目爭取的私人化運作給英村的發(fā)展注入了雄厚的項目資源，卻給村莊治理帶來了不良影響。首先，國家與農民的關系被弱化。國家自稅費改革后將大量惠農項目投入農村，主要目的便是改善廣大農民的生產生活條件和扭轉被扭曲的國家與農民關系。但是項目爭取過程中的私人化運作無疑使這一目的大打折扣。其實村民們也知道村支書爭取來的項目都是國家的惠農資源，但是對比周邊村莊項目的稀少，大部分村民包括村支書本人慢慢形成的認識則是，這些項目都是依靠村支書個人的關系和資源才爭取到的，村民們主要應該感謝村支書而不是國家。因為沒有村支書S，國家的這些項目可能就不會分配給英村。換言之，在國家投放惠農項目過程中的國家與村莊對接的接點上的私人運作，拉開了國家與農民的距離、疏遠了農民與國家的關系

其次，能不能“跑項目”成為了評價村干部尤其是村支書的核心標準。由于村莊的發(fā)展直接與能爭取的項目多少相關，而一個村莊能爭取多少項目則主要與村支書的個人關系和能力有關。這樣無論是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是從村民的角度來看，能不能“跑項目”便構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民評價村支書工作的核心指標。即能“跑項目”就是個好書記，爭取來的項目越多越能受到好評，從而能夠維持自己的地位。而至于在這個過程中是否通過非法手段來爭取項目以及村支書本人是否中飽私囊則不是關注的重點，盡管很多村民對此有很大意見。由此導致的兩個直接后果則是：第一，村支書的進入門檻被抬高。顯然，只有具備極強“跑項目”能力的人才能出任英村村支書，而在該村只有S一人具備這種能力，這無形中排斥了其他人通過競爭當選村支書的可能。盡管S本人已經60多歲，但是其接班人仍然是一個未解決的問題。第二，村支書日益走向“懸浮”狀態(tài)。在稅費時代，由于村干部要從農民那里收錢才能做事，因此，村支書與農民打交道較多，而且在村莊建設中需要聽取農民的意見。否則，農民可以以不交農業(yè)稅費進行要挾。而如今村干部主要從上面跑項目，而且主要是依靠自己的關系和能力來爭取項目，因此其與農民的關系日漸疏遠，也不再在乎農民的態(tài)度。即村支書只要對上負責就可以了，而不需要對下負責。

4 項目實施中的私人化運作

在英村，項目進村的私人化運作不僅表現在項目爭取上，而且表現在項目實施中。而且正是由于項目主要是由村支書S通過個人關系爭取而來，從而使其在項目實施中擁有了超強的支配權力。從英村惠農項目進村后的實施情況來看，國家的項目資源被村支書S順利轉化成了重要的治理資源。借助這種治理資源，村支書建構出了一套以自己為核心的分利秩序和治理模式，其基本原則是凡是支持和順從自己的人和群體都可以享受到惠農項目帶來的利益，反之則不僅無法正常獲得項目帶來的實惠甚至還會受到排斥和打壓。下面，筆者主要從村莊中幾類主要群體在這套分利秩序和治理模式中的結構性位置來呈現項目實施中的私人化運作。

首先來看村干部。村干部是由村民選舉出來負責上傳下達和管理村莊事物的村莊體制內精英。在村干部內部當然以村支書和村主任為核心，但是一般情況下都是實行少數服從多數的民主集中制。但是在英村卻形成了村支書（兼任村主任）的“一言堂”局面。不止一位村干部在與筆者私下聊天時抱怨道，“在我們村書記是老板，其他干部都是跑腿的、打工的”。這使其他村干部失去了對村支書的有效制約和平衡，村級組織的主要決策權都由村支書一人所有。而之所以會形成這種局面，一方面與村支書S省人大代表的體制性身份有關，另一方面也與其能夠爭取到大量項目資源密切有關。當地一般村莊的村干部的工資只有4000元左右，英村村干部的名義工資卻是1.4萬元，而據多位村民介紹村干部的實際工資應該不少于3萬元。這對于很多人是非常有吸引力的。英村村干部多于其他村干部的工資部分則是由村里自己支付的。而村里的主要資金則是來源于村支書通過各種方式運作項目而來的資金。正是因為村支書可以通過個人關系爭取到大量資源，并將其中一部分資金轉化成村級收入以抬高村干部工資，才使其他村干部聽命于村支書。

案例1：當地政府規(guī)定，根據英村的人口規(guī)模，該村只能配備3名村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)考慮到英村的村務多于其他村莊，就給了4個村干部指標，村里的出納由一名企業(yè)人員兼任。2011年村支書的一位近親大專畢業(yè)后沒找到工作，村支書就想為其專門設置一個出納的職務，并準備在當年的村民選舉中將其列為候選人。在村干部內部征求意見時，有村干部提出不同意見，認為村里沒有那么多事情要做，沒有必要專門有一人擔任出納，還要多付一個人的工資。村支書聽后非常生氣地說，“工資我不用你們管，你們覺得多，那你們誰下去？”之后，其他人再不敢作聲了，村支書的近親也順利地當選出納，其工資全由村里支付。

從案例1可以看出，正是由于村干部的大部分工資都由村支書爭取來的項目資金中支付，而不是由當地政府和村民負擔，從而決定了村支書對于其他村干部的絕對支配權。這也就進一步決定了在項目進村后的實施過程中主要由村支書一人主導的局面。

其次來看其他村莊精英。在英村，除了作為體制內精英的村干部，還存在其他體制內精英和非體制內精英，比如黨員、老干部、村民組長、經濟能人、混混等群體。這部分群體在村莊內部具有一定的影響力，能夠直接影響村民選舉和村莊事務。當然，他們內部也是存在分化的，以是否支持村支書為標準可以分為支持派和反對派。對于村支書S來講，對待這兩類精英的態(tài)度是完全不同的。由于村支書每年都能爭取到大量惠農項目，從而使其掌握了大量資源的分配權。因為項目實施本身就是一個利益鏈，比如大大小小各種項目工程的承包、項目材料的使用、用工等，即誰來承包、用誰的材料、誰來組織勞動力等都存在很大的利益空間。而村支書S在這些過程中都有很大的權力。按照項目實施規(guī)定，一般而言比較大的項目由項目主管部門統(tǒng)一招標，而比較小的項目則由村級組織負責招投標。村組織自己負責招標的項目，村支書自然有很大的權力。即使是由主管部門招標的項目，擁有較大影響力的村支書在招標中也有一定的操作空間，而即使項目由外來老板承包實施，這些老板為了在村里順利實施項目也會受到村支書的影響。因此，在村支書周圍形成了一個運作項目的圈子，多數都是村里的經濟能人、混混和其他一些村莊精英。他們從項目實施中獲得了豐厚的利益，自然要聽命于村支書。而對于其他無法從中獲益的村莊精英，村支書則從村里運作項目的資金中給予照顧。比如，村民組長的工資也明顯高于其他村莊、春節(jié)前支持村支書的老干部都會收到1000-2000元的慰問金，每位黨員參加黨組織生活也可以收到100元的紅包，當然一年只開一次。而對于那些反對派，則無法享受到項目進村帶來的好處。因此，如今英村的反對派已經被打散，幾乎無法發(fā)揮制衡作用。

案例2：2009年英村申請到20萬的堰塘改造項目，對村內一些堰塘進行清淤、加固等。當時恰逢金融危機影響，村里很多建筑工人待業(yè)在家，一些村民就想幾個人聯(lián)合起來承包本組的堰塘改造，這樣既可以使自己有事可做，又可以保證本組堰塘改造的質量。但是村里還是將項目承包給了一位與村支書交好的本村大混混。村民反映，國家的錢是花了，但沒出兩年堰塘就漏水了。

村支書之所將堰塘改造的項目承包給這位混混而不是堰塘所在組的建筑工人，是因為前者是村莊的精英人物，對于自己的村莊治理具有更大的作用，與自己的關系比普通村民要好，處于項目進村背景下分利秩序的核心位置。

最后來看普通群眾。普通群眾在村莊中占據絕大多數，國家惠農項目要惠及的主要對象，他們也理應在這次過程中有表達自己需要的權利。但是在英村由于項目資源主要是由村支書通過個人關系爭取而來，使其在項目申報和實施中都有極大的權力，從而使普通農戶的意見和需求無法在此過程中得以反映，最終使項目的實施無法回應普通農戶的公共品需求偏好。

案例3：2006年村里修路時，村支書提出從縣道修一條筆直的水泥路到村里的果園，這樣看起來非常美觀，但是這樣就會占用一個村民小組的大量良田，而且這條路距離原來通往該小組的土路不遠，而該組的大部分農戶都是分布在這條老路兩旁。因此該組絕大部分農戶都希望把老路硬化，而不愿意拿出良田修新路。正因如此，至今村支書規(guī)劃的這條筆直大道只修了一半。對此村支書很不滿意，作為報復手段，在全村其他村民小組的主干道都陸陸續(xù)續(xù)得到硬化后，該組的主干道硬化遲遲未有動靜。該組村民為此多次找村支書理論，但都以“村里沒有錢，爭取明年修”為由拒絕。但是實際情況卻是今年推明年至今沒有硬化。其實大家都明白，這只是村支書的一個借口。該組有位村民告訴筆者，在他強烈要求村支書修路時，被逼急的村支書還說過，“錢是我從國家搞來的，我想修哪就修哪。你要修，你自己搞錢去！”

從案例3可以看出，在項目申報和實施中村支書的個人意志發(fā)揮著主導作用，村民的訴求并未被充分重視，即使是自己的規(guī)劃勞民傷財而村民的要求具有充分的合理性和正當性，村支書依然我行我素，而且故意不將項目資源投向村民最亟需的道路硬化。

綜合以上，我們可以看出項目實施過程中以村支書為核心的私人化運作非常明顯。村支書憑借項目是由個人關系爭取而來的現實，將項目實施帶來的主要利益分配給忠于自己的村莊精英群體，從而使其擁護自己，并將反對自己的精英和村民排斥在分享利益之外。在此過程中大部分普通農戶確實受惠于項目資源帶來的福利，但是他們在項目申報和實施中都無法有效表達自己的訴求。項目實施私人化背后的核心邏輯是村支書將由自己憑借私人關系爭取來的項目資源轉化為治理資源，從而通過將這種治理資源有效地運用于村莊中的不同群體以實現自身利益最大化的目的，最終使村莊治理由公共治理走向私人治理^[21-22]。

5 結語與討論

國家抱著良好的愿景仍在逐年加大惠農項目的投入，但是良好的愿景在基層卻遭遇了項目實施的各種困境，這極大地影響了項目實施的效果。與既有研究不同，本文試圖從村支書對項目進村的私人化運作方面對此給予解釋。項目進村的私人化運作主要體現在項目爭取和項目實施兩個層面。在項目爭取階段，村莊發(fā)展所需的競爭性項目主要需要村支書動員個人關系和資源去爭取和運作，這給具有鮮明公共性的惠農項目打上了濃厚的私人色彩，也為項目實施中的私人化運作奠定了基礎。在項目實施階段，村支書將國家的項目資源轉化成了治理資源，為以自己為核心的村莊精英謀取私利，并增強自己相對于其他村干部、村莊精英和普通農民的權力。項目進村的私人化運作，盡管使那些具備雄厚個人關系和資源的村支書為村莊爭取到大量惠農資源，從而推動村莊的建設，但是也帶來了嚴重的治理問題。

湘中英村由于其村支書是省人大代表從而使其本身及其項目進村都具有一定的特殊性，但是其項目進村的私人化運作機制及其邏輯在全國卻具有一定的代表性。由于我國基層項目分配本身還存在一定問題，加之在我國行政體制運作中關系一直都起到重要作用，因此項目爭取的私人化運作具有一定普遍性。項目爭取的私人化運作本身即為項目實施的私人化運作奠定了基礎。此外，村莊各種精英走向聯(lián)合以分肥村莊各種資源和利益在全國也具有普遍性，而名實分離的村莊民主更為此提供了空間。因此，在湘中英村表現突出的項目實施中的私人化運作在其他地區(qū)也具有一定的普遍性，只不過表現的程度有所區(qū)別而已。

而要扭轉項目進村的私人化運作也需要從項目分配和項目實施兩個方面著手。首先，在項目分配中，應進一步加大普惠性項目所占份額，而在競爭性項目分配中則需要進一步限制關系因素起作用，從而將各項惠農項目分配給最需要項目的村莊。其次，在項目實施中，應該加強廣大村民的作用，使惠農項目真正回應和滿足村民的現實需求；同時應該防范村莊各種精英形成分利聯(lián)盟以蠶食和截留惠農資源。而要真正防范項目實施中的私人化運作還需要從根本上完善村莊民主制度。

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