“項目進(jìn)村”的私人化運(yùn)作與村莊建設(shè)困境

——基于湘中英村的經(jīng)驗(yàn)

孫新華

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系）

摘要：項目制在基層實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多困境，直接影響了項目的實(shí)施效果。本文發(fā)現(xiàn)這與項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作密切相關(guān)。在項目爭取階段，村莊獲得的項目多少主要取決于村支書的私人關(guān)系和資源；在項目實(shí)施階段，村支書將國家的項目資源轉(zhuǎn)化成了治理資源，為以自己為核心的村莊精英謀取私利。項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作給村莊治理帶來了多方面的負(fù)面后果：國家與農(nóng)民的關(guān)系被弱化、村干部日益走向“懸浮”、村莊民主名實(shí)分離、分利秩序蠶食項目資源、農(nóng)民的訴求無法得到回應(yīng)等。扭轉(zhuǎn)此種局面需要從項目分配和項目實(shí)施兩個階段加以規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：項目制；私人化；村干部；村莊建設(shè)

The Private Operation of Projects Entering the Village and the Village Construction Dilemma

——A Case from the Ying Village in the Central of Anhui Province

SUN Xin-hua

（Sociology Department of Huazhong Agricultural University; Research Center For Rural Social Construction and Management）

Abstract:The Project system has generated a lot of difficulties at the grassroots practice. This situation directly affected the implementation effect of the project. This paper find that this is closely related to the private operation of projects entering the village. In the phase of fighting projects , how many projects of villages depends largely on the amount of personal relationships and resources of the village secretary. In the phase of project implementation, the village secretary made project resources of the country into governance resources,in order to reap the interests village elites. The private operation of projects entering the village has brought many negative consequences for the village governance : the relationship between the state and peasants being weakened, the village cadres being  suspended , village democracy misnomer, the hierarchy of profit division nibble of project resources, the needs of peasants unable to get a response.Reverse this situation need to take measures to standardize and improve from the fighting project and project implementation.

Keywords: Project System; Privatization;Village Cadres; Village Construction

1 問題的提出

在當(dāng)前我國村莊建設(shè)中，項目制無疑扮演著重要作用。稅費(fèi)改革之前，廣大農(nóng)村的公共品供給主要依靠從農(nóng)民那里征收的“三提五統(tǒng)”。稅費(fèi)改革在取消農(nóng)業(yè)稅的同時也將“三提五統(tǒng)”加以廢除。為彌補(bǔ)農(nóng)村公共品供給的資金缺位，國家逐年加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，而且主要以項目制的形式用于農(nóng)村的公共品供給^[1]，從而形成了農(nóng)村項目化的公共品供給模式。

學(xué)界對于這種公共品供給模式的評價褒貶不一。雖然有不少學(xué)者看到了項目制的正向功能，但仍以批評意見居多^[2]。究其原因，則是因?yàn)轫椖恐圃趯?shí)施過程中產(chǎn)生了諸多不良的意外后果。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，項目制在基層運(yùn)作過程中普遍存在“權(quán)錢結(jié)合”和“官商勾結(jié)”問題^[3-4]、地方各種精英鉤織并形成了截留資源的“分利秩序”^[5-7]、村莊分化進(jìn)一步加劇^[8-9]、村莊民主和自治受到侵蝕^[10-13]、農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題嚴(yán)重^[14-15]、農(nóng)民的公共品需求無法得不有效到滿足等^[16-17]。

面對項目制在實(shí)踐中出現(xiàn)的以上種種困境，學(xué)術(shù)界的解釋路徑大體可以歸為三種：第一種解釋路徑主要側(cè)重于從項目制本身所固有的矛盾去解釋項目制在實(shí)踐中遭遇的困境^[8、18]；第二種解釋路徑主要是從基層社會各種利益主體的自主性變通來解釋項目制在實(shí)踐中的異化^[3、19]；第三者解釋路徑則是側(cè)重于從項目制與村莊對接模式或“項目進(jìn)村”模式存在的問題來解釋項目落地中存在的問題^[14、20]。

以上這三種解釋路徑為我們理解項目制在實(shí)踐中遭遇的種種困境奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。但是在以上這些研究中卻少有專門討論村干部的能動性對項目制在村莊實(shí)踐中的影響。而實(shí)際上作為承上啟下的村干部尤其是村支書在項目進(jìn)村過程中扮演著關(guān)鍵作用，其對項目制在村莊中的實(shí)施效果具有直接影響。鑒于此，本文將以湘中英村為例，試圖呈現(xiàn)村支書對項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作對項目制實(shí)踐、村莊建設(shè)和村莊治理的影響。2011年年底至2012年初筆者對英村進(jìn)行了為期20多天的駐村調(diào)研，下面的論述主要來自此次調(diào)查。

2 項目下鄉(xiāng)背景下的村莊建設(shè)及其困境

湘中英村下轄11個村民小組，共有農(nóng)戶256戶，農(nóng)民1100人。該村地處丘陵地帶，有水田1094畝，旱土800畝，山地200畝。該村歷來以種植水稻、油菜等傳統(tǒng)糧油作物為主，1993年開始種植蜜柚，隨后蜜柚的種植面積逐年擴(kuò)大，至2011年全村95%以上的土地都種植了蜜柚。當(dāng)年全村蜜柚收入達(dá)200多萬，較原有農(nóng)作物翻了一番以上。英村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成功使之成為遠(yuǎn)近聞名的明星村。1998年村支書S當(dāng)選為省人大代表，并在之后持續(xù)連任，2009年該村又被評為“省級新農(nóng)村建設(shè)示范村”。

初進(jìn)村莊，筆者即為英村優(yōu)美的環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施所吸引。入村的主干道是寬約5米、長約500米的水泥路，路旁栽著茂密的香樟樹，并樹立著嶄新的太陽能路燈，路邊完善的水渠流淌著水庫放下來的水，澆灌著田地里給村民帶來希望的蜜柚樹。從主干道延伸出去的寬約3米的水泥路通往各個村民小組。主干道旁邊間歇還有垃圾桶和垃圾收集池。此外，村集體還有自己的果園、蜜柚加工廠、魚塘、養(yǎng)豬場等集體經(jīng)濟(jì)。以上種種都讓這個省級新農(nóng)村建設(shè)示范村明顯區(qū)別于一般村莊。

而英村的這些建設(shè)成果既與該村較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)，更與近年來國家的惠農(nóng)項目有關(guān)。通過筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管該村在上世紀(jì)90年代便奠定了較好的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是進(jìn)入21世紀(jì)后該村的集體經(jīng)濟(jì)基本處于茍延殘喘的狀態(tài)，并未給英村帶來多少集體收入，因此無法用其改善村莊建設(shè)。英村村莊建設(shè)的改善主要是借助于國家的各項項目資金。據(jù)英村會計不完全統(tǒng)計，近年來該村共申請到各項惠農(nóng)項目600多萬元，如表1所示。從表1來看，40萬元的水渠修繕項目是由該村自1996年以來不斷申請的，這屬于普惠性項目，在各村之間的差別不大。而表中的其他項目都是該村在取消農(nóng)業(yè)稅后以來所申請到的，幾乎每年都有而且有的年份有幾項項目在英村實(shí)施。這些項目基本都屬于競爭性項目，其在英村的實(shí)施為該村村莊建設(shè)區(qū)別于其他村莊起到了決定性作用。

表1  英村近年來所獲項目   單位：萬元、年

但是，筆者深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在英村繁榮的村莊建設(shè)背后卻潛藏著嚴(yán)峻的治理危機(jī)，大量惠農(nóng)項目進(jìn)村在改變村容村貌的同時也加劇了村莊治理困境。具體而言表現(xiàn)在以下三個方面：第一，在項目進(jìn)村過程中村支書的權(quán)威得到極大加強(qiáng)，“寡頭政治”替代民主政治；第二，項目資源成為村支書重要的治理資源，借此形成了以村支書為核心的分利秩序；第三，公共品無法反映廣大農(nóng)民的需求偏好，農(nóng)民對村干部和現(xiàn)有制度的不滿劇增。而要解釋以上悖論，需要在地化地從項目進(jìn)村的過程入手。從村莊視角來看，項目進(jìn)村需要經(jīng)過項目爭取和項目實(shí)施兩個必經(jīng)階段。從英村來看，兩個階段凸顯的私人化運(yùn)作構(gòu)成了該村村莊建設(shè)中治理困境的根源。

3 項目爭取中的私人化運(yùn)作

盡管我國每年都有大量的惠農(nóng)項目輸入農(nóng)村，但這些項目并不是均勻地分配給每個村莊的。一般來講，我國的惠農(nóng)項目大致可分為普惠性項目和競爭性項目兩類。顧名思義，前者對于所有村莊都是一樣的，而后者則只有少數(shù)競爭勝出的村莊才能獲得。與此相對應(yīng)，競爭性項目的規(guī)模較大、資金較多、數(shù)量卻較少^[8]�？梢哉f，在當(dāng)前大部分村莊集體資源匱乏且很難從農(nóng)民那里收取資金進(jìn)行公共建設(shè)的情況下，村莊公共建設(shè)的好壞直接取決于可以爭取到的競爭性項目的多少。

由于競爭性項目數(shù)量相對有限而且資金較多，因此成為各個村莊競相爭取的對象。在英村所在地區(qū)，在村干部的分工中，村支書除主持全面工作外的核心任務(wù)便是跑項目。其實(shí)這種情況在全國都具有一定的普遍性。從縣級政府來看，作為項目管理者的縣直部門在項目資源的分配中，一方面要服從于縣級政府的“打包”邏輯以服務(wù)于地方的發(fā)展，另一方面縣直部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對于其中一部分競爭性項目的分配也擁有較大的決定權(quán)。在以上兩種情況中，都會面臨村多項目少而且具備條件的村莊不止一個的局面，這就為村莊運(yùn)用各種資源和通過各種關(guān)系去“跑項目”提供了空間。即私人關(guān)系在項目的分配中扮演重要作用，只不過第一種情況中的私人成分少于第二種情況。項目分配中私人關(guān)系之所以起到重要作用，一方面是因?yàn)樵谖覈�官僚體制運(yùn)作中關(guān)系歷來都起到很大作用，另一方面則是因?yàn)楹芏鄷r候項目爭取者的區(qū)分度確實(shí)不大，為私人關(guān)系發(fā)揮作用提供了可能。

英村作為當(dāng)?shù)刂�名�?/span>“先進(jìn)村”，縣鄉(xiāng)級政府在項目的分配中自然會對英村有所傾斜。但是從英村項目進(jìn)村的過程來看，大部分項目仍然需要村莊去積極爭取。而這項任務(wù)無疑由英村村支書S承擔(dān)。S自1998年以來一直是省人大代表，擁有豐富的政治資源、關(guān)系資源和信息資源，為其順利爭取項目提供了得天獨(dú)厚的條件。省人大代表在我國本身即是一個重要的體制性身份和資源；而英村村支書S在經(jīng)常到省市縣開會的過程中也結(jié)識了各層次的政府領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)，而且與之有不同程度的往來；而且在各級開會的過程中也獲得了最新的政策信息和項目信息。以上這些資源構(gòu)成了其爭取項目的重要資源，也是一般村干部所無法具備的資源。

正因如此，在英村村干部的分工中，村支書S專門負(fù)責(zé)“跑項目”，村里的具體事物都交由其他干部負(fù)責(zé)。他除花費(fèi)專門時間跑項目外，到省城參加會議時也是跑項目的大好機(jī)會。S告訴筆者，他每次出去開會都會隨身攜帶一堆項目申請材料，遇到不同部門的領(lǐng)導(dǎo)就將相應(yīng)的申請材料遞過去，并請求其給予照顧。正是由于他具備豐富的各種資源，其他村莊甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也希望借助他的這種資源來申請項目，因此他遞交的這些申請材料不僅包括本村的材料還有其他村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的申請材料。正是由于這種關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域范圍分配資源時自然也會對英村給予特殊照顧。當(dāng)然，英村所獲得的項目不僅僅是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級分配的，很多項目都直接來自于省市縣各部門。

當(dāng)然，S依靠各種關(guān)系獲取項目和維系這些關(guān)系也需要一定的支出。這部分支出當(dāng)然不是其自討腰包，而是主要來自于申請到的項目本身和村集體資源。英村村會計舉了一個例子，2010年該村積極爭取了一個“一村一品”項目，項目資金在50萬左右，雖然最后沒有申請成功，但是前前后后卻花費(fèi)了6-7萬元，占到項目資金的12%-14%。這部分花銷除了申請材料的制作費(fèi)用、交通費(fèi)、食宿費(fèi)，很大一部分便是給領(lǐng)導(dǎo)的送禮。很多村民反映，每到元旦或春節(jié)前后，村支書都會從村里的水庫打撈大量野生甲魚和草魚并從周邊收購野兔、土雞蛋等土產(chǎn)品整車整車地去給一些領(lǐng)導(dǎo)拜年。當(dāng)然，“羊毛出在羊身上”。正如前面所說，英村的集體經(jīng)濟(jì)整體上是處于入不敷出的狀況，這些資金主要是從申請到的項目中扣除。具體而言是通過項目申請和實(shí)施中進(jìn)行虛報數(shù)字、偷工減料、項目疊加等方式來套取項目資金。盡管爭取項目和維系關(guān)系的成本很大，但是由于只要成功申請項目就會有大量的資金投入，所以，對于英村來講“跑項目”還是富有誘惑的事情。

從上面可以看出，盡管惠農(nóng)項目所連接的兩端——國家和村莊——都具有公共性，但是作為項目進(jìn)村第一步的項目爭取或分配卻具有明顯的私人性，即主要依靠村支書的個人資源去爭取。盡管村支書所爭取的項目是國家的，其所代表的也是村級組織和廣大村民，但是主要依靠村支書個人資源爭取而來的項目卻被打上了濃厚的私人色彩。村莊所能爭取到的項目的多少主要依賴于村支書所擁有和能調(diào)動的關(guān)系和資源的多少。這便是本文所說的項目爭取的私人化運(yùn)作。

項目爭取的私人化運(yùn)作給英村的發(fā)展注入了雄厚的項目資源，卻給村莊治理帶來了不良影響。首先，國家與農(nóng)民的關(guān)系被弱化。國家自稅費(fèi)改革后將大量惠農(nóng)項目投入農(nóng)村，主要目的便是改善廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和扭轉(zhuǎn)被扭曲的國家與農(nóng)民關(guān)系。但是項目爭取過程中的私人化運(yùn)作無疑使這一目的大打折扣。其實(shí)村民們也知道村支書爭取來的項目都是國家的惠農(nóng)資源，但是對比周邊村莊項目的稀少，大部分村民包括村支書本人慢慢形成的認(rèn)識則是，這些項目都是依靠村支書個人的關(guān)系和資源才爭取到的，村民們主要應(yīng)該感謝村支書而不是國家。因?yàn)闆]有村支書S，國家的這些項目可能就不會分配給英村。換言之，在國家投放惠農(nóng)項目過程中的國家與村莊對接的接點(diǎn)上的私人運(yùn)作，拉開了國家與農(nóng)民的距離、疏遠(yuǎn)了農(nóng)民與國家的關(guān)系

其次，能不能“跑項目”成為了評價村干部尤其是村支書的核心標(biāo)準(zhǔn)。由于村莊的發(fā)展直接與能爭取的項目多少相關(guān)，而一個村莊能爭取多少項目則主要與村支書的個人關(guān)系和能力有關(guān)。這樣無論是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是從村民的角度來看，能不能“跑項目”便構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民評價村支書工作的核心指標(biāo)。即能“跑項目”就是個好書記，爭取來的項目越多越能受到好評，從而能夠維持自己的地位。而至于在這個過程中是否通過非法手段來爭取項目以及村支書本人是否中飽私囊則不是關(guān)注的重點(diǎn)，盡管很多村民對此有很大意見。由此導(dǎo)致的兩個直接后果則是：第一，村支書的進(jìn)入門檻被抬高。顯然，只有具備極強(qiáng)“跑項目”能力的人才能出任英村村支書，而在該村只有S一人具備這種能力，這無形中排斥了其他人通過競爭當(dāng)選村支書的可能。盡管S本人已經(jīng)60多歲，但是其接班人仍然是一個未解決的問題。第二，村支書日益走向“懸浮”狀態(tài)。在稅費(fèi)時代，由于村干部要從農(nóng)民那里收錢才能做事，因此，村支書與農(nóng)民打交道較多，而且在村莊建設(shè)中需要聽取農(nóng)民的意見。否則，農(nóng)民可以以不交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)進(jìn)行要挾。而如今村干部主要從上面跑項目，而且主要是依靠自己的關(guān)系和能力來爭取項目，因此其與農(nóng)民的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)，也不再在乎農(nóng)民的態(tài)度。即村支書只要對上負(fù)責(zé)就可以了，而不需要對下負(fù)責(zé)。

4 項目實(shí)施中的私人化運(yùn)作

在英村，項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作不僅表現(xiàn)在項目爭取上，而且表現(xiàn)在項目實(shí)施中。而且正是由于項目主要是由村支書S通過個人關(guān)系爭取而來，從而使其在項目實(shí)施中擁有了超強(qiáng)的支配權(quán)力。從英村惠農(nóng)項目進(jìn)村后的實(shí)施情況來看，國家的項目資源被村支書S順利轉(zhuǎn)化成了重要的治理資源。借助這種治理資源，村支書建構(gòu)出了一套以自己為核心的分利秩序和治理模式，其基本原則是凡是支持和順從自己的人和群體都可以享受到惠農(nóng)項目帶來的利益，反之則不僅無法正常獲得項目帶來的實(shí)惠甚至還會受到排斥和打壓。下面，筆者主要從村莊中幾類主要群體在這套分利秩序和治理模式中的結(jié)構(gòu)性位置來呈現(xiàn)項目實(shí)施中的私人化運(yùn)作。

首先來看村干部。村干部是由村民選舉出來負(fù)責(zé)上傳下達(dá)和管理村莊事物的村莊體制內(nèi)精英。在村干部內(nèi)部當(dāng)然以村支書和村主任為核心，但是一般情況下都是實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制。但是在英村卻形成了村支書（兼任村主任）的“一言堂”局面。不止一位村干部在與筆者私下聊天時抱怨道，“在我們村書記是老板，其他干部都是跑腿的、打工的”。這使其他村干部失去了對村支書的有效制約和平衡，村級組織的主要決策權(quán)都由村支書一人所有。而之所以會形成這種局面，一方面與村支書S省人大代表的體制性身份有關(guān)，另一方面也與其能夠爭取到大量項目資源密切有關(guān)。當(dāng)?shù)匾话愦迩f的村干部的工資只有4000元左右，英村村干部的名義工資卻是1.4萬元，而據(jù)多位村民介紹村干部的實(shí)際工資應(yīng)該不少于3萬元。這對于很多人是非常有吸引力的。英村村干部多于其他村干部的工資部分則是由村里自己支付的。而村里的主要資金則是來源于村支書通過各種方式運(yùn)作項目而來的資金。正是因?yàn)榇逯�書可以通過個人關(guān)系爭取到大量資源，并將其中一部分資金轉(zhuǎn)化成村級收入以抬高村干部工資，才使其他村干部聽命于村支書。

案例1：當(dāng)?shù)卣�府�?guī)定，根據(jù)英村的人口規(guī)模，該村只能配備3名村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)考慮到英村的村務(wù)多于其他村莊，就給了4個村干部指標(biāo)，村里的出納由一名企業(yè)人員兼任。2011年村支書的一位近親大專畢業(yè)后沒找到工作，村支書就想為其專門設(shè)置一個出納的職務(wù)，并準(zhǔn)備在當(dāng)年的村民選舉中將其列為候選人。在村干部內(nèi)部征求意見時，有村干部提出不同意見，認(rèn)為村里沒有那么多事情要做，沒有必要專門有一人擔(dān)任出納，還要多付一個人的工資。村支書聽后非常生氣地說，“工資我不用你們管，你們覺得多，那你們誰下去？”之后，其他人再不敢作聲了，村支書的近親也順利地當(dāng)選出納，其工資全由村里支付。

從案例1可以看出，正是由于村干部的大部分工資都由村支書爭取來的項目資金中支付，而不是由當(dāng)?shù)卣�府和村民�?fù)擔(dān)，從而決定了村支書對于其他村干部的絕對支配權(quán)。這也就進(jìn)一步?jīng)Q定了在項目進(jìn)村后的實(shí)施過程中主要由村支書一人主導(dǎo)的局面。

其次來看其他村莊精英。在英村，除了作為體制內(nèi)精英的村干部，還存在其他體制內(nèi)精英和非體制內(nèi)精英，比如黨員、老干部、村民組長、經(jīng)濟(jì)能人、混混等群體。這部分群體在村莊內(nèi)部具有一定的影響力，能夠直接影響村民選舉和村莊事務(wù)。當(dāng)然，他們內(nèi)部也是存在分化的，以是否支持村支書為標(biāo)準(zhǔn)可以分為支持派和反對派。對于村支書S來講，對待這兩類精英的態(tài)度是完全不同的。由于村支書每年都能爭取到大量惠農(nóng)項目，從而使其掌握了大量資源的分配權(quán)。因?yàn)轫椖繉?shí)施本身就是一個利益鏈，比如大大小小各種項目工程的承包、項目材料的使用、用工等，即誰來承包、用誰的材料、誰來組織勞動力等都存在很大的利益空間。而村支書S在這些過程中都有很大的權(quán)力。按照項目實(shí)施規(guī)定，一般而言比較大的項目由項目主管部門統(tǒng)一招標(biāo)，而比較小的項目則由村級組織負(fù)責(zé)招投標(biāo)。村組織自己負(fù)責(zé)招標(biāo)的項目，村支書自然有很大的權(quán)力。即使是由主管部門招標(biāo)的項目，擁有較大影響力的村支書在招標(biāo)中也有一定的操作空間，而即使項目由外來老板承包實(shí)施，這些老板為了在村里順利實(shí)施項目也會受到村支書的影響。因此，在村支書周圍形成了一個運(yùn)作項目的圈子，多數(shù)都是村里的經(jīng)濟(jì)能人、混混和其他一些村莊精英。他們從項目實(shí)施中獲得了豐厚的利益，自然要聽命于村支書。而對于其他無法從中獲益的村莊精英，村支書則從村里運(yùn)作項目的資金中給予照顧。比如，村民組長的工資也明顯高于其他村莊、春節(jié)前支持村支書的老干部都會收到1000-2000元的慰問金，每位黨員參加黨組織生活也可以收到100元的紅包，當(dāng)然一年只開一次。而對于那些反對派，則無法享受到項目進(jìn)村帶來的好處。因此，如今英村的反對派已經(jīng)被打散，幾乎無法發(fā)揮制衡作用。

案例2：2009年英村申請到20萬的堰塘改造項目，對村內(nèi)一些堰塘進(jìn)行清淤、加固等。當(dāng)時恰逢金融危機(jī)影響，村里很多建筑工人待業(yè)在家，一些村民就想幾個人聯(lián)合起來承包本組的堰塘改造，這樣既可以使自己有事可做，又可以保證本組堰塘改造的質(zhì)量。但是村里還是將項目承包給了一位與村支書交好的本村大混混。村民反映，國家的錢是花了，但沒出兩年堰塘就漏水了。

村支書之所將堰塘改造的項目承包給這位混混而不是堰塘所在組的建筑工人，是因?yàn)榍罢呤谴迩f的精英人物，對于自己的村莊治理具有更大的作用，與自己的關(guān)系比普通村民要好，處于項目進(jìn)村背景下分利秩序的核心位置。

最后來看普通群眾。普通群眾在村莊中占據(jù)絕大多數(shù)，國家惠農(nóng)項目要惠及的主要對象，他們也理應(yīng)在這次過程中有表達(dá)自己需要的權(quán)利。但是在英村由于項目資源主要是由村支書通過個人關(guān)系爭取而來，使其在項目申報和實(shí)施中都有極大的權(quán)力，從而使普通農(nóng)戶的意見和需求無法在此過程中得以反映，最終使項目的實(shí)施無法回應(yīng)普通農(nóng)戶的公共品需求偏好。

案例3：2006年村里修路時，村支書提出從縣道修一條筆直的水泥路到村里的果園，這樣看起來非常美觀，但是這樣就會占用一個村民小組的大量良田，而且這條路距離原來通往該小組的土路不遠(yuǎn)，而該組的大部分農(nóng)戶都是分布在這條老路兩旁。因此該組絕大部分農(nóng)戶都希望把老路硬化，而不愿意拿出良田修新路。正因如此，至今村支書規(guī)劃的這條筆直大道只修了一半。對此村支書很不滿意，作為報復(fù)手段，在全村其他村民小組的主干道都陸陸續(xù)續(xù)得到硬化后，該組的主干道硬化遲遲未有動靜。該組村民為此多次找村支書理論，但都以“村里沒有錢，爭取明年修”為由拒絕。但是實(shí)際情況卻是今年推明年至今沒有硬化。其實(shí)大家都明白，這只是村支書的一個借口。該組有位村民告訴筆者，在他強(qiáng)烈要求村支書修路時，被逼急的村支書還說過，“錢是我從國家搞來的，我想修哪就修哪。你要修，你自己搞錢去！”

從案例3可以看出，在項目申報和實(shí)施中村支書的個人意志發(fā)揮著主導(dǎo)作用，村民的訴求并未被充分重視，即使是自己的規(guī)劃勞民傷財而村民的要求具有充分的合理性和正當(dāng)性，村支書依然我行我素，而且故意不將項目資源投向村民最亟需的道路硬化。

綜合以上，我們可以看出項目實(shí)施過程中以村支書為核心的私人化運(yùn)作非常明顯。村支書憑借項目是由個人關(guān)系爭取而來的現(xiàn)實(shí)，將項目實(shí)施帶來的主要利益分配給忠于自己的村莊精英群體，從而使其擁護(hù)自己，并將反對自己的精英和村民排斥在分享利益之外。在此過程中大部分普通農(nóng)戶確實(shí)受惠于項目資源帶來的福利，但是他們在項目申報和實(shí)施中都無法有效表達(dá)自己的訴求。項目實(shí)施私人化背后的核心邏輯是村支書將由自己憑借私人關(guān)系爭取來的項目資源轉(zhuǎn)化為治理資源，從而通過將這種治理資源有效地運(yùn)用于村莊中的不同群體以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目的，最終使村莊治理由公共治理走向私人治理^[21-22]。

5 結(jié)語與討論

國家抱著良好的愿景仍在逐年加大惠農(nóng)項目的投入，但是良好的愿景在基層卻遭遇了項目實(shí)施的各種困境，這極大地影響了項目實(shí)施的效果。與既有研究不同，本文試圖從村支書對項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作方面對此給予解釋。項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作主要體現(xiàn)在項目爭取和項目實(shí)施兩個層面。在項目爭取階段，村莊發(fā)展所需的競爭性項目主要需要村支書動員個人關(guān)系和資源去爭取和運(yùn)作，這給具有鮮明公共性的惠農(nóng)項目打上了濃厚的私人色彩，也為項目實(shí)施中的私人化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。在項目實(shí)施階段，村支書將國家的項目資源轉(zhuǎn)化成了治理資源，為以自己為核心的村莊精英謀取私利，并增強(qiáng)自己相對于其他村干部、村莊精英和普通農(nóng)民的權(quán)力。項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作，盡管使那些具備雄厚個人關(guān)系和資源的村支書為村莊爭取到大量惠農(nóng)資源，從而推動村莊的建設(shè)，但是也帶來了嚴(yán)重的治理問題。

湘中英村由于其村支書是省人大代表從而使其本身及其項目進(jìn)村都具有一定的特殊性，但是其項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作機(jī)制及其邏輯在全國卻具有一定的代表性。由于我國基層項目分配本身還存在一定問題，加之在我國行政體制運(yùn)作中關(guān)系一直都起到重要作用，因此項目爭取的私人化運(yùn)作具有一定普遍性。項目爭取的私人化運(yùn)作本身即為項目實(shí)施的私人化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。此外，村莊各種精英走向聯(lián)合以分肥村莊各種資源和利益在全國也具有普遍性，而名實(shí)分離的村莊民主更為此提供了空間。因此，在湘中英村表現(xiàn)突出的項目實(shí)施中的私人化運(yùn)作在其他地區(qū)也具有一定的普遍性，只不過表現(xiàn)的程度有所區(qū)別而已。

而要扭轉(zhuǎn)項目進(jìn)村的私人化運(yùn)作也需要從項目分配和項目實(shí)施兩個方面著手。首先，在項目分配中，應(yīng)進(jìn)一步加大普惠性項目所占份額，而在競爭性項目分配中則需要進(jìn)一步限制關(guān)系因素起作用，從而將各項惠農(nóng)項目分配給最需要項目的村莊。其次，在項目實(shí)施中，應(yīng)該加強(qiáng)廣大村民的作用，使惠農(nóng)項目真正回應(yīng)和滿足村民的現(xiàn)實(shí)需求；同時應(yīng)該防范村莊各種精英形成分利聯(lián)盟以蠶食和截留惠農(nóng)資源。而要真正防范項目實(shí)施中的私人化運(yùn)作還需要從根本上完善村莊民主制度。

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