摘 要：我國的信訪制度是以“群眾”為邏輯起點(diǎn)的。在長期的信訪實(shí)踐中，“群眾”一直構(gòu)成了信訪的權(quán)利主體。改革開放后，“公民”的權(quán)利觀念滲透到信訪制度中，信訪制度的權(quán)利主體逐漸發(fā)生從“群眾”向“公民”的轉(zhuǎn)變，并因此帶來了一些新問題。近年來，“創(chuàng)新群眾工作方法”、“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”、群眾路線的重要性被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，表明中國政治并沒有像某些學(xué)者所期望的那樣從“群眾”政治徑直朝向“公民”政治轉(zhuǎn)變。執(zhí)政黨也并未拋棄群眾路線這一極其重要的國家治理遺產(chǎn)，反而在整治官僚集團(tuán)過程中重新訴諸群眾路線。“群眾”邏輯與“公民”邏輯構(gòu)成信訪制度中的一對矛盾體，二者的互相角力和此消彼長深刻影響著信訪制度的改革走向。
關(guān)鍵詞：群眾；公民；信訪制度；權(quán)利主體；群眾路線
長期以來，學(xué)界往往以西方的三權(quán)分立、公民社會等理論為基礎(chǔ)，來展開對中國信訪制度的理解或批判。論者多認(rèn)為中國信訪制度蘊(yùn)涵的“人民”、“群眾”觀念與西方的“人權(quán)”、“公民”等概念相悖，不利于保護(hù)民眾的信訪權(quán)利。[1]有人甚至直斥信訪制度具有濃厚的“人治”色彩，與現(xiàn)代國家治理相悖，應(yīng)當(dāng)予以廢除。[2]這些學(xué)者注意到了中國信訪制度中的某些缺陷，但未能從執(zhí)政黨的建國理念和信訪制度誕生的邏輯起點(diǎn)去探討，因而無法獲得對信訪制度的真切解釋。
事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨的建國理念是以“群眾”為邏輯起點(diǎn)的。[3]同樣，執(zhí)政黨也是基于“群眾路線”的理念而創(chuàng)立信訪制度的�！叭罕姷挠^點(diǎn)”、“群眾路線”深刻影響著中國信訪制度的運(yùn)作。在執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的邏輯里，信訪制度是為了人民群眾而設(shè)立的，信訪工作的根本宗旨是為人民群眾服務(wù)。1951年5月16日，毛澤東在批示中共中央辦公廳秘書室的信訪工作報告中強(qiáng)調(diào)，要把信訪工作作為黨和政府加強(qiáng)同人民聯(lián)系的一種方法。[4]在同年6月7日政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中，“人民”、“人民群眾”同樣是用來標(biāo)識權(quán)利主體的主要用語。[5]此后，用“人民”、“群眾”、“人民群眾”來標(biāo)識信訪權(quán)利主體是執(zhí)政黨和國家的一貫做法。
這種局面直到1995年國務(wù)院頒布《信訪條例》時才發(fā)生改變。《信訪條例》采用了“信訪人”這一較為中性的詞匯來稱呼來信來訪者，標(biāo)志著執(zhí)政黨和國家在信訪權(quán)利主體定位上的重大改變。不過，在執(zhí)政黨發(fā)布的關(guān)于信訪工作的文件中，“群眾”、“群眾路線”的概念仍得以保留，“群眾”、“群眾路線”依然是貫穿于信訪工作的指導(dǎo)理念。
遺憾的是，學(xué)界迄今為止幾乎未見專門從群眾路線的視角去理解信訪制度運(yùn)行邏輯的研究成果。盡管信訪制度與群眾路線之間的密切關(guān)聯(lián)已為眾多學(xué)者所承認(rèn)，但從已有的研究文獻(xiàn)來看，大多數(shù)學(xué)者對這一論題都一筆帶過。雖有個別學(xué)者對該問題有所觸及，但缺乏系統(tǒng)深入的專門研究。還有學(xué)者認(rèn)為“群眾”理念主導(dǎo)下的“人民”信訪觀不利于保護(hù)民眾的信訪權(quán)益，應(yīng)該用“人權(quán)”、“公民”的信訪觀替代之。[6]這種思維阻礙了學(xué)者們對這一問題的深入探討，也使他們未能對信訪制度給予足夠的“同情性理解”。
本文首先從“群眾”的視角理解中國信訪制度發(fā)生和發(fā)展的邏輯，然后對“群眾”理念在改革開放后的變化及其對信訪制度的影響進(jìn)行闡釋，最終為當(dāng)下中國信訪制度的困境提供一種新的解釋視角。
鄒讜曾經(jīng)這樣論述群眾路線對黨和國家的重要意義：“中國社會革命以階級斗爭為指導(dǎo)思想，從階級觀念中又引申出群眾的觀念，中國政黨以它的嚴(yán)密的組織和逐漸強(qiáng)大的組織能力，去發(fā)動群眾，組織群眾，引導(dǎo)群眾參與政治，所以在革命的過程，中國人民參與政治的格式起了數(shù)千年以來第一次的根本變化。”[7]事實(shí)上，群眾的觀念、群眾路線不僅對中國共產(chǎn)黨奪取革命政權(quán)具有極其重要的意義，而且深刻影響著新中國的國家治理和政治生活。其中，信訪制度的創(chuàng)立和發(fā)展就是其中的典型之一。
中國的信訪制度根植于黨的群眾觀念，是其群眾路線的具體體現(xiàn)。群眾觀念、群眾路線對信訪制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在黨的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于信訪問題的論述中，“群眾”、“人民”、“人民群眾”是最常用的指涉信訪權(quán)利主體的詞匯。從筆者接觸的信訪相關(guān)文獻(xiàn)來看，在1995年《信訪條例》頒布之前，中國共產(chǎn)黨只在1931年蘇維埃政府設(shè)置的控告箱告示中使用過“公民”一詞，該告示標(biāo)明“蘇維埃公民無論何人都有權(quán)向控告局控告”。[8]而在黨的領(lǐng)導(dǎo)人的著述及黨和國家頒發(fā)的規(guī)范性文件中，均未見“公民”的字眼，“人民”、“群眾”、“人民群眾”則最為常見。
直到1995年，國務(wù)院頒布的《信訪條例》才使用較為中性化的“信訪人”稱謂，并將“公民”作為信訪權(quán)利主體之一。而在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人的講話和著述以及執(zhí)政黨頒發(fā)的規(guī)范性文件中，仍然沿用“群眾”的詞匯來指涉信訪權(quán)利主體。近年來，執(zhí)政黨甚至不斷強(qiáng)化信訪工作在群眾工作中的地位，指出信訪工作是群眾工作的重要組成部分。[9]可見，信訪制度已經(jīng)深深地打上了“群眾”烙印，信訪制度亦深深地嵌入在執(zhí)政黨的群眾觀念和群眾路線之中。
（一）內(nèi)生于群眾路線的信訪制度
群眾路線作為黨的組織路線和工作路線，是要保持執(zhí)政黨與群眾之間的密切關(guān)系，提高領(lǐng)導(dǎo)和決策的科學(xué)性。中國共產(chǎn)黨取得革命的勝利源于廣大人民群眾的支持，新中國政權(quán)的穩(wěn)定性也同樣需要人民群眾的擁護(hù)。無論是在革命時期，還是在建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)人極為憂慮的問題就是黨員干部脫離群眾問題。為了密切黨群、干群關(guān)系，執(zhí)政黨必須創(chuàng)制出相應(yīng)的制度性手段。信訪制度就是其中之一。信訪制度有三方面的功能，即權(quán)利救濟(jì)功能、監(jiān)督監(jiān)控功能和信息溝通功能。[10]這三項功能的發(fā)揮都有利于執(zhí)政黨群眾路線的貫徹實(shí)施。
在權(quán)利救濟(jì)方面，群眾信訪反映的問題大多為涉及個人權(quán)益的求決類信訪，政府部門對信訪群眾進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，將有利于維系群眾對黨和政府的信任，從而鞏固執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)。
在監(jiān)督監(jiān)控方面，中國共產(chǎn)黨形成了利用信訪制度反對官僚主義、監(jiān)控官僚的傳統(tǒng)。1953年，毛澤東在批示中共中央山東分局紀(jì)委的一份報告時寫到：“從處理人民來信入手，檢查一次官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)分子的情況，并向他們展開堅決的斗爭�！�[11]通過信訪制度，黨和國家可以更好地掌控地方和基層官僚集團(tuán)的情況，督促官僚集團(tuán)為群眾服務(wù)，密切官僚集團(tuán)與群眾之間的聯(lián)系。
在信息溝通方面，“群眾路線也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和決策的一個基本方法。這一點(diǎn)對于當(dāng)代中國政府過程尤其是政策過程具有重要意義”。[12]群眾路線作為一種決策方法，需要決策者獲取群眾的信息，以使決策科學(xué)化。信訪制度有利于將群眾的信息反饋至官僚體制內(nèi)部。同時，中央也可以借機(jī)了解群眾的訴求，為高層決策提供參考。
除了上述功能之外，信訪制度還跟群眾路線的一種獨(dú)特表現(xiàn)方式——群眾運(yùn)動——緊密聯(lián)系在一起。改革開放前，群眾運(yùn)動是國家治理的慣常方法。每當(dāng)中央發(fā)動群眾運(yùn)動時，信訪制度就會被推向運(yùn)動的一線。利用信訪制度對群眾進(jìn)行動員是中國共產(chǎn)黨開展運(yùn)動式治理的重要途徑。比如，1957年黨中央決定開門整風(fēng)時，當(dāng)年6月3日《人民日報》就發(fā)表社論《結(jié)合整風(fēng)運(yùn)動，加強(qiáng)處理人民來信來訪工作》。該篇社論寫到：“我們希望各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，結(jié)合當(dāng)前的整風(fēng)運(yùn)動認(rèn)真研究這次會議提出的問題和經(jīng)驗，本著邊整、邊改的精神，切實(shí)加強(qiáng)處理人民來信、來訪工作；并且經(jīng)過處理人民來信、來訪工作，推動機(jī)關(guān)整風(fēng)運(yùn)動前進(jìn)。”[13]在開展群眾運(yùn)動時，國家必須尋找比較有利的抓手和突破口。信訪制度就是這樣的抓手和突破口之一。大規(guī)模地發(fā)動群眾信訪，有利于群眾運(yùn)動的迅速開展和深入，以達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)動群眾的期望目標(biāo)。改革開放前的信訪與群眾運(yùn)動結(jié)合得如此緊密，以至于有學(xué)者用“大眾動員型信訪”來呈現(xiàn)此時期信訪的特征。[14]
（二）“群眾”觀念衍生的信訪權(quán)利
建國初，信訪尚未與民主權(quán)利產(chǎn)生密切的關(guān)聯(lián)。盡管在中國共產(chǎn)黨的某些官方話語中，偶爾可見將信訪與民主聯(lián)系起來的表述，[15]但是執(zhí)政黨主要將信訪工作視為黨聯(lián)系群眾、反對官僚主義的一種方式，并未將其看作是群眾的一種民主權(quán)利。隨著信訪形勢的變化及黨對信訪問題認(rèn)識的深入，信訪逐漸被國家賦予民主權(quán)利的性質(zhì)�！爸泄灿杏妹裰髟捳Z反對官僚主義的思想傳統(tǒng)。但對于信訪中的官僚主義也要用民主去克服的觀點(diǎn)，卻是在1957年左右才被明確提出來的”。[16]1957年5月，第一次全國信訪工作會議，楊尚昆在大會做的報告中指出，信訪不僅僅是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的一種方式，而且是群眾的民主權(quán)利。黨員干部不能僅僅把信訪工作看成是聯(lián)系群眾的方法，而且要將其視為解決人民內(nèi)部矛盾的一種好形式。[17]《人民日報》的一篇社論也提到：“人民群眾通過來信和面談，向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出各種要求，表示各種愿望，對各項工作提出意見，對一些工作人員提出批評，都是憲法所賦予他們的一種民主權(quán)利。……經(jīng)過人民來信、來訪，可以幫助了解和解決人民內(nèi)部矛盾�！�[18]可見，在當(dāng)時的官方話語中，信訪已經(jīng)和人民內(nèi)部矛盾、民主權(quán)利關(guān)聯(lián)起來。
從信訪由聯(lián)系群眾的一種方式上升為一種民主權(quán)利的演變歷程來看，信訪權(quán)利具有鮮明的后天特征。它是國家賦予群眾的民主權(quán)利，從而不同于西方的天賦權(quán)利觀念。執(zhí)政黨的群眾權(quán)利觀念對信訪制度的影響由此可見一斑。我們應(yīng)該從執(zhí)政黨的群眾概念去尋找其信訪權(quán)力觀的生成邏輯，而不是用西方公民權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)去衡量和批判之。
（三）“群眾”與信訪權(quán)利主體的界定
群眾的觀念同樣影響著執(zhí)政黨在界定信訪權(quán)利主體時的策略。根據(jù)這一觀念，敵人（反革命分子等）是不享有民主政治權(quán)利的。同理，他們也不能享有信訪權(quán)利。信訪的權(quán)利主體只能是人民群眾。無論是執(zhí)政黨頒發(fā)的各種規(guī)范性文件還是其領(lǐng)導(dǎo)人的著述中，“群眾”、“人民群眾”都是用來指涉信訪權(quán)利主體的主要用語。恰如某學(xué)者指出的那樣：“其所指稱的信訪權(quán)利主體不是法律地位一律平等的公民個人，而是‘人民’�！嗣瘛且粋�集合詞，也是一個具有某種模糊性的政治詞匯�！嗣瘛汀�?dāng)橙恕膬?nèi)涵和劃分標(biāo)準(zhǔn)，又具有相對性和可變性�！�?dāng)橙恕窍硎懿坏健嗣瘛臋?quán)利的，自然也享受不到‘人民’的信訪權(quán)利。……這種信訪權(quán)利主體資格規(guī)定使得信訪權(quán)利不是一種人人可以平等享有的權(quán)利，而是帶有依附性（依附于政治身份）、可變性或不穩(wěn)定性等特點(diǎn)�！�[19]可以說，執(zhí)政黨的信訪權(quán)利主體觀念是其群眾觀念在信訪工作領(lǐng)域的延伸。信訪權(quán)利是新中國民主政治權(quán)利的類型之一。黨對人民、群眾的分類方法自然而然地滲透到了信訪工作中。
建國初期，受革命邏輯的影響，中國共產(chǎn)黨的“敵——我”思維得以延續(xù)。具體到信訪工作中，就是區(qū)分來信來訪中的“好人”與“壞人”。在黨和政府的一些信訪工作總結(jié)報告中，我們時�？梢钥吹竭@樣一些字眼：“無理取鬧”、“趁機(jī)破壞”、“污蔑和攻擊黨的領(lǐng)導(dǎo)”，等等。對于這些“壞人”甚至“敵人”，要么置之不理，要么采取強(qiáng)制措施，予以適當(dāng)?shù)奶幚怼?a href="#_ftn20" name="_ftnref20">[20]此外，在處理人民群眾的信訪訴求時，也需要區(qū)分合理訴求、不合理訴求和過高要求，要進(jìn)行有理、無理之分。
應(yīng)該說，上述分類方法具有一定的合理性。國家不可能毫無區(qū)別地對所有信訪訴求一概處理。尤其是在建國初期，新政權(quán)仍然面臨著非常復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，政權(quán)的根基尚不穩(wěn)固，執(zhí)政黨提高警惕自在情理之中。
不過，這樣的分類方法也容易滋生一些新的問題。在對信訪行為定性的過程中，相關(guān)部門享有較大的自主權(quán)力空間。這可能帶來濫用權(quán)力的結(jié)局，產(chǎn)生一些負(fù)面效果。盡管黨和國家一再強(qiáng)調(diào)大部分來信來訪都是合理的，在處理信訪問題時不能擅自擴(kuò)大打擊面，但是，仍然難免出現(xiàn)誤將“好人”當(dāng)“壞人”和“敵人”對待的現(xiàn)象。[21]這導(dǎo)致某些群眾的信訪權(quán)利遭到侵害。
確實(shí)，由于缺乏一個客觀的、統(tǒng)一的、可操作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致某些群眾的信訪訴求性質(zhì)難以判斷。再加上權(quán)力的天平往往容易傾向于公共權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，群眾信訪權(quán)利遭到侵害的現(xiàn)象難以避免。同時，過大的自由裁量權(quán)也給某些乘機(jī)報復(fù)信訪群眾者提供了空間。所有這些，都可能給信訪工作帶來較大的負(fù)面影響。
（四）群眾現(xiàn)實(shí)利益與信訪工作任務(wù)
與西方的公民權(quán)利觀念注重抽象人權(quán)不同，中國共產(chǎn)黨歷來非常重視群眾的現(xiàn)實(shí)利益。同樣，關(guān)心群眾現(xiàn)實(shí)利益也被視為信訪工作的主要任務(wù)。從群眾信訪訴求內(nèi)容來看，大部分信訪訴求都涉及群眾的生產(chǎn)生活領(lǐng)域，屬于群眾現(xiàn)實(shí)利益問題。例如，根據(jù)政務(wù)院秘書廳1951年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當(dāng)年因為生活、工作問題而發(fā)生的來訪占來訪總數(shù)的47%。[22]甚至在大規(guī)模群眾運(yùn)動時期，涉及群眾現(xiàn)實(shí)利益的“求決類”信訪也占據(jù)較高比重。[23]
群眾現(xiàn)實(shí)利益在信訪訴求中占據(jù)如此之高的比重，以至執(zhí)政黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)要通過信訪工作解決群眾的實(shí)際問題。如1953年1月，《人民日報》發(fā)表社論指出：“用各種方法處理人民來信，都必須注意盡可能利用人民來信來幫助解決生產(chǎn)和其他當(dāng)前工作中的問題。”[24]1957年2月，毛澤東曾指出群眾的物質(zhì)生活沒有得到滿足和改善是引發(fā)社會沖突的重要原因。他講到：“這些人鬧事的直接的原因，是有一些物質(zhì)上的要求沒有得到滿足；而這些要求，有些是應(yīng)當(dāng)和可能解決的，有些是不適當(dāng)?shù)暮鸵筮^高、一時不能解決的。”1957年5月，第一次全國信訪工作會議強(qiáng)調(diào)：“人民群眾來信來訪反映了很多大家所關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題、熱點(diǎn)問題�！獛椭嗣袢罕娊鉀Q實(shí)際困難”。[25]可見，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人歷來十分關(guān)心通過信訪工作解決群眾的現(xiàn)實(shí)利益問題。
在改革開放時期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國家一切工作的重心。在國家的引導(dǎo)和市場經(jīng)濟(jì)的滲透下，社會的理性化、世俗化程度不斷提高。市場理性逐漸成為許多民眾的行動指南。人們越來越關(guān)注世俗生活和現(xiàn)實(shí)利益。因此，“安定團(tuán)結(jié)型”[26]信訪逐漸在所有信訪類型中占據(jù)主體地位。信訪制度承擔(dān)了越來越多的權(quán)利救濟(jì)功能。在黨的官方話語中，通過信訪解決群眾的現(xiàn)實(shí)利益問題的理念被進(jìn)一步強(qiáng)化。2007年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號）指出：“對群眾信訪反映的問題，要做到‘件件有著落、事事有回音’�！�(dāng)前，尤其是要著力解決好土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法涉訴等方面群眾反映強(qiáng)烈的問題。” 2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出：“推動信訪工作制度改革，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題�！秉h的意識形態(tài)和政策導(dǎo)向使信訪制度承擔(dān)了越來越繁重的社會治理功能。
（五）群眾權(quán)益與信訪權(quán)利秩序
群眾的信訪訴求大多關(guān)涉其切身利益。個體權(quán)益訴求在所有信訪訴求中占據(jù)主體地位。根據(jù)黨的群眾觀念，個體、集體和國家利益要同時兼顧。當(dāng)個體利益與集體和國家利益發(fā)生矛盾時，個體利益要服從集體和國家利益。所以，在信訪工作中，黨也強(qiáng)調(diào)要理順個體利益與集體利益和國家利益之間的關(guān)系。中共中央、國務(wù)院于2007年3月10日頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號）中就有這樣的表述：“引導(dǎo)群眾正確處理個人利益和集體利益，局部利益和全局利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，自覺維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局�！�
由于大部分群眾信訪都關(guān)注個人的切身利益，這就導(dǎo)致信訪利益訴求必須從屬于集體和國家利益。[27]在這樣的權(quán)利秩序下，群眾的信訪權(quán)益訴求可能會因為集體和國家利益的優(yōu)先地位而被忽略。即使是某些具有正當(dāng)性的信訪權(quán)益訴求，也容易被相關(guān)責(zé)任部門以集體和國家的困難為借口而置之不理。如此，群眾信訪權(quán)利“難以成為有效制約公共權(quán)力濫用的手段，難以成為有效維護(hù)個人利益的工具，難以成為有效保障公平與正義的屏障”。[28]
總之，在權(quán)利的來源、主體、內(nèi)容和秩序等方面，中國的“群眾”觀念與西方的“公民”觀念都有著巨大差異。“群眾”而非“公民”構(gòu)成了中國信訪制度誕生的邏輯起點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨關(guān)于信訪的價值理念、制度安排都根植于其固有的群眾觀念。即便是在國家治理方式發(fā)生深刻變化的今天，“群眾”的傳統(tǒng)和遺產(chǎn)仍然支配著信訪制度的運(yùn)作和走向。在“群眾”觀念下，廣大人民群眾被賦予表達(dá)利益訴求的政治權(quán)利，獲得權(quán)利救濟(jì)的政治機(jī)會。同時，信訪制度是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)。群眾路線通過信訪制度得以更好地貫徹落實(shí)。信訪制度的有效運(yùn)行有利于加強(qiáng)對官僚集團(tuán)的監(jiān)督，密切黨群、干群關(guān)系。
不過，“群眾”邏輯支配下的信訪制度也容易滋生出群眾個體利益遭到忽略、信訪權(quán)利未能得到有效保障等問題。正如鄒讜先生所言：“‘群眾’的觀念著重社會某些階層的社會和經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利，而忽略了個人的自由權(quán)利�！�[29]對個人自由權(quán)利的忽視，可能不利于保障人們的社會和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。因此，在信訪治理工作和信訪制度改革中，如何充分發(fā)揮“群眾”觀念的優(yōu)勢，同時又兼顧個人的權(quán)利和利益，是擺在黨和國家面前的一道難題。
改革開放后，革命的氛圍逐漸退卻，國家治理理念和方式都發(fā)生重大變化。群眾運(yùn)動等非常規(guī)手段在國家治理舞臺上漸漸被邊緣化。出于對改革開放前國家治理中出現(xiàn)的各種問題尤其是“文革”悲劇的反思，執(zhí)政黨開始提倡對個人權(quán)益的重視和保障。法治建設(shè)被提升到前所未有的高度。與此同時，隨著中國和西方學(xué)術(shù)文化交流的日益密切，西方的一些思想觀念尤其是自由主義思潮不斷涌入國內(nèi)。
在此背景下，1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害�！庇纱�，對信訪權(quán)利主體的界定亦悄悄地發(fā)生了變化。
（一）“群眾”的弱化與“公民”的凸顯
意識形態(tài)變化的新趨勢投射到信訪制度上，就是信訪權(quán)利主體逐步由“群眾”向“公民”轉(zhuǎn)變�！肮瘛钡倪壿嬙谛旁L制度運(yùn)作和改革中扮演著越來越重要的角色。早在1995年國務(wù)院頒布《信訪條例》之前，黨的官方話語中就已經(jīng)開始頻繁使用“公民”一詞指涉信訪權(quán)利主體。例如，1995年2月15日《人民日報》第3版關(guān)于《公安機(jī)關(guān)受理申訴控告暫行規(guī)定》實(shí)施的報道寫到：“這一規(guī)定的公布和實(shí)施，有利于公安機(jī)關(guān)更好地保障公民的民主權(quán)利，維護(hù)群眾的合法權(quán)益；有利于把公民的控告、申訴問題及時有效地解決在當(dāng)?shù)�，減少越級、赴京上訪控告、申訴。”[30]
在隨后國務(wù)院頒布的《信訪條例》中，“公民”、“信訪人”逐漸取代之前的“群眾”、“人民群眾”而占據(jù)主導(dǎo)地位。筆者統(tǒng)計新中國成立后幾份主要的信訪規(guī)范性文件中使用獨(dú)立的“群眾”、“人民群眾”等詞匯的情況，[31]結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在1951年政務(wù)院《決定》和1982年的《暫行條例》中，“群眾”、“人民群眾”和“人民”詞匯出現(xiàn)的總次數(shù)達(dá)到53次，出現(xiàn)次數(shù)與兩份規(guī)范性文件總字?jǐn)?shù)之百分比為1.51%，而在1995年和2005年的《信訪條例》中，“群眾”、“人民群眾”和“人民”詞匯出現(xiàn)的總次數(shù)大幅下降到9次，百分比為0.09%；在1951年政務(wù)院《決定》和1982年的《暫行條例》中，“公民”、“信訪人”出現(xiàn)的次數(shù)為0，而在1995年和2005年的《信訪條例》中，“公民”和“信訪人”出現(xiàn)的次數(shù)飆升至86次，百分比為0.82％。這些數(shù)據(jù)表明，改革開放前，“群眾”觀念在執(zhí)政黨和國家信訪工作中占據(jù)支配地位，而改革開放后，“公民”觀念逐漸躍居支配地位，執(zhí)政黨和國家在信訪工作方面的意識形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。
1982年，中國已經(jīng)拉開了改革開放的帷幕，國家治理理念逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)型，但是由于當(dāng)時中國剛剛從文革氛圍中走出來，革命的意識形態(tài)仍然對執(zhí)政黨和國家產(chǎn)生著巨大的影響，因此，“群眾”的邏輯在1982年《暫行條例》中依然占據(jù)支配地位。而到1982年12月，新制定的《中華人民共和國憲法》頒布后，“公民”邏輯在國家治理中的影響力開始逐步上升。相應(yīng)的，這種從“群眾”到“公民”的轉(zhuǎn)變也必然影響到信訪工作。
1995年10月28日，國務(wù)院頒發(fā)了新中國第一部《信訪條例》，該條例除了在少數(shù)地方使用“群眾”、“人民群眾”的詞匯外，基本上都是用“信訪人”指涉信訪權(quán)利主體。其中，“公民”是信訪人的首要組成部分�！稐l例》的開篇即道出制定條例的目的是“為了保持各級人民政府同人民的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序”�！稐l例》專辟一章論述“信訪人”的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，定義“信訪人”為“采用書信、電話、走訪等形式向各級行政機(jī)關(guān)反映情況，提出意見、建議和要求的公民、法人和其他組織。”2005年《信訪條例》除了延續(xù)1995年《信訪條例》的“公民”邏輯之外，還大幅度擴(kuò)展了條例的篇幅，并對信訪事項的提出、受理、辦理和督辦等程序作出了更為詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定。另外，該條例還將“法律責(zé)任”作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定。
“公民”邏輯的凸顯不僅體現(xiàn)在由國家最高行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的《信訪條例》中，而且體現(xiàn)在由中共中央領(lǐng)銜頒布的一些規(guī)范性文件中。例如，2007年中共中央和國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號）第十條規(guī)定：“切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)�！痹摗兑庖姟返谑龡l規(guī)定：“引導(dǎo)群眾正確履行公民權(quán)利和義務(wù)，以理性合法的形式表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾，自覺維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)。對信訪活動中少數(shù)人違反有關(guān)法律法規(guī)，損害國家、社會、集體利益和其他公民合法權(quán)益的行為，要依法嚴(yán)肅處理�！边@樣的話語表述說明“公民”的理念已被執(zhí)政黨吸收，“群眾”的邏輯在中國信訪制度中的作用逐漸下降，而“公民”邏輯的地位逐漸凸顯。
（二）從“群眾”到“公民”轉(zhuǎn)變的意涵
“群眾”的弱化與“公民”的凸顯不僅意味著信訪權(quán)利主體從集體性的“群眾”到個體化的“公民”的轉(zhuǎn)變，而且蘊(yùn)含著如下幾方面的重要意義：
1、信訪權(quán)利秩序的變化。在“群眾”的邏輯里，個體利益必須服從集體和國家的利益，當(dāng)個體利益與集體和國家利益發(fā)生沖突時，必須犧牲個體利益保障集體和國家利益。而當(dāng)“公民”邏輯凸顯時，公民個體的利益被提升到更高的地位。無論是1995年《信訪條例》還是2005年《信訪條例》，其開篇都提出要“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”。在執(zhí)政黨頒布的官方文件中，“群眾利益無小事”、“為群眾辦實(shí)事”，“保障上訪群眾的合法權(quán)益”成為主旋律。在基層信訪治理實(shí)踐中，信訪人的權(quán)益也越來越受到重視。在“公民”邏輯的支配下，信訪權(quán)利秩序跟以前相比已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，國家更加尊重和保障公民個體的權(quán)益。
2、信訪的去政治化。[32]改革開放以來，執(zhí)政黨和國家的信訪意識形態(tài)呈現(xiàn)出明顯的去政治化特征。這種從政治化到去政治化的轉(zhuǎn)變趨勢在國家頒布的信訪規(guī)范性文件中也可見一斑。1982年《暫行條例》第一條規(guī)定“正確處理人民群眾來信來訪，是各級黨委和政府的一項經(jīng)常性的政治任務(wù)。做好這項工作，對于發(fā)揚(yáng)社會主義民主，……鞏固人民民主專政，都有著重大的意義�！�[33]該《暫行條例》將信訪工作定位為黨政機(jī)關(guān)的一項政治任務(wù)，并將信訪與民主權(quán)利聯(lián)系起來，具有明顯的政治化色彩。而1995年《信訪條例》和2005年《信訪條例》中都再未見到將信訪作為黨政機(jī)關(guān)的政治任務(wù)和廣大群眾的民主權(quán)利的說法。可見，黨和國家在有意淡化信訪的政治色彩。
去政治化意味著世俗化，意味著國家更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)社會問題，注重公民的現(xiàn)實(shí)利益。在這一理念指導(dǎo)下，信訪制度承擔(dān)越來越多的社會治理和權(quán)利救濟(jì)功能。利益分析成為新時期展開信訪治理和處理人民內(nèi)部矛盾的指針。[34]我們看到，在新時期，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的諸多信訪類規(guī)范性文件都將解決利益分配問題放在至關(guān)重要的位置。例如，2007年中共中央和國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號）第五條強(qiáng)調(diào)：“在政策制定中統(tǒng)籌兼顧各方利益。要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為制定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”2014年2月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出：要“解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題”。[35]可見，隨著執(zhí)政黨在信訪理念方面的轉(zhuǎn)變，信訪制度越來越成為利益表達(dá)和分配的制度。
3、信訪的程序化。“群眾”邏輯支配下的信訪制度強(qiáng)調(diào)打破官僚機(jī)構(gòu)的程序，通過發(fā)動群眾（包括群眾運(yùn)動）來監(jiān)督官僚機(jī)構(gòu)。在這里，規(guī)范、制度、程序是沒有地位的，甚至是缺席的。即使偶爾強(qiáng)調(diào)信訪制度建設(shè)，也是服務(wù)于群眾動員的需要。而在“公民”邏輯支配下，信訪制度日益朝著科層化、理性化方向發(fā)展。即信訪制度的規(guī)范化、程序化建設(shè)不斷加強(qiáng)。通過信訪制度進(jìn)行大規(guī)模群眾動員的理念和方式逐漸被放棄。在2005年《信訪條例》中，信訪渠道、信訪的提出、信訪的受理和督辦以及信訪復(fù)查復(fù)核和聽證等程序都得到較為詳細(xì)明確的規(guī)定。
與此同時，國家在信訪秩序上面表現(xiàn)出高度焦慮。盡管國家仍然強(qiáng)調(diào)要暢通信訪渠道，保護(hù)信訪人的正當(dāng)權(quán)益，但它不再強(qiáng)化和突出信訪制度的社會動員功能。筆者注意到，1995年《信訪條例》和2005年《信訪條例》的開篇都增加了“維護(hù)信訪秩序”的規(guī)定。2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》第八條強(qiáng)調(diào)：“積極引導(dǎo)群眾以理性合法方式逐級表達(dá)訴求，不支持、不受理越級上訪。中央和國家機(jī)關(guān)來訪接待部門對應(yīng)到而未到省級職能部門反映訴求的，或者省級職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項已經(jīng)依法終結(jié)的，不予受理�！� 2014年5月1日，國家信訪局正式實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》。上述信訪新規(guī)表明，執(zhí)政黨和國家已經(jīng)將信訪權(quán)利與信訪秩序綜合統(tǒng)籌起來考慮，而不是僅僅強(qiáng)調(diào)和維護(hù)信訪群眾的民主權(quán)利。信訪程序和信訪秩序正越來越為執(zhí)政黨和國家所重視。
4、信訪的法治化。早在1982年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》就規(guī)定：“按照黨和國家的方針、政策、法律、法令，正確回答群眾提出的問題，滿足群眾的正當(dāng)要求�！�[36]1995年《信訪條例》和2005年《信訪條例》進(jìn)一步明確了“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”。同時，兩部《信訪條例》都強(qiáng)調(diào)信訪人要依照相關(guān)法律法規(guī)提出信訪事項，相關(guān)部門也必須依照法律法規(guī)受理信訪事項。無論是信訪人還是受理機(jī)關(guān)在違反法律時都必須承擔(dān)法律責(zé)任。[37]
此外，2005年《信訪條例》第二十一條第一款還規(guī)定：“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出�！贝伺e意在將行政信訪與涉法涉訴信訪分開，避免黨政部門干預(yù)司法工作，維護(hù)司法的獨(dú)立性和法制的權(quán)威。
近年來，執(zhí)政黨還提出“依法治訪”的口號，[38]有些學(xué)者倡導(dǎo)制定《信訪法》。同時，全國各地都已經(jīng)在信訪工作實(shí)踐中將涉法涉訴信訪與行政信訪分開處理。2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》第三條強(qiáng)調(diào)：“注重運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生。”在十八屆四中全會上，執(zhí)政黨提出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著執(zhí)政黨對法治建設(shè)的日益強(qiáng)調(diào)，相信法治理念會越來越深地滲透到信訪工作中。
信訪制度的支配邏輯從“群眾”向“公民”的轉(zhuǎn)變，意味著黨和國家越來越重視信訪權(quán)利主體個人的權(quán)益，越來越強(qiáng)調(diào)制度、程序和法治的地位和權(quán)威。同時，它還意味著信訪權(quán)利主體與黨和國家之間的關(guān)系實(shí)現(xiàn)從政治關(guān)系到法律關(guān)系的變化。在“群眾”邏輯下，作為信訪權(quán)利主體的“群眾”與執(zhí)政黨結(jié)成一種政治關(guān)系。而在“公民”邏輯下，作為信訪權(quán)利主體的“公民”與國家是基于憲法基礎(chǔ)而結(jié)成的一種法律關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變對于保障公民的權(quán)利，推動信訪的法治化、制度化建設(shè)具有重要意義。
不過，在“公民”邏輯下，信訪制度也面臨著一些新的困境。
首先，在權(quán)利秩序方面，個體的權(quán)利越來越被強(qiáng)調(diào)，而公共利益遭到忽視甚至破壞。中國社會已經(jīng)出現(xiàn)明顯的“個體化”傾向。[39]一些訪民提出不合理、不正當(dāng)、過高的或者不符合法律政策規(guī)定的要求。甚至有些訪民以上訪要挾地方政府，以此謀求私利，滋生出越來越多的謀利型上訪。[40]隨著個體化的凸顯，社會的公共性建設(shè)陷入困境。[41]
其次，大量媒體、社會輿論一概偏向信訪權(quán)利主體，而不是客觀、理性地看待和理解信訪問題真相，助長了某些以訪謀私利的行為，并導(dǎo)致地方政府被“污名化”，喪失公信力。
此外，信訪考核給地方尤其是基層政府施加了極大的壓力。一些地方政府在處理信訪問題時傾向于“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。長此以往，可能滋長民粹主義，使利益分配問題重新政治化。[42]為了應(yīng)對信訪考核壓力，一些地方政府采取“截訪”等非法措施。這又導(dǎo)致民眾信訪權(quán)益遭到侵害，信訪系統(tǒng)的平衡狀態(tài)被打破。這不僅無法緩解信訪問題的嚴(yán)峻形勢，而且導(dǎo)致群眾的怨恨情緒不斷積壓，侵蝕黨的群眾基礎(chǔ)。
信訪制度的支配邏輯盡管發(fā)生了從“群眾”到“公民”轉(zhuǎn)變的趨向，但這并不意味著“群眾”的邏輯被拋棄。事實(shí)上，執(zhí)政黨一直沒有放棄群眾觀念和群眾路線對信訪工作的指導(dǎo)作用。在中共中央頒發(fā)的有關(guān)信訪工作的規(guī)范性文件中，“群眾”、“人民”、“人民群眾”、“群眾路線”、“密切黨與群眾的路線”等詞匯和話語出現(xiàn)的頻率仍然非常高。例如，2007年中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》開篇指出：“做好新時期的信訪工作，對于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展社會主義民主政治，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會，具有十分重要的意義�！�
2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》開篇即道出制定《意見》的目的是：“解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴(kuò)大黨的群眾路線教育實(shí)踐活動成果，夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定�！痹摗兑庖姟返臉�(biāo)題中直接出現(xiàn)了“群眾工作方法”的字眼，這表明執(zhí)政黨意識到在新形勢下創(chuàng)新群眾工作方法對于改進(jìn)信訪工作的重要意義。
筆者選取了新時期執(zhí)政黨頒發(fā)的三份關(guān)于信訪工作的重要意見為對象，即2007年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》、2009年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》和2014年頒布的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，統(tǒng)計其中“群眾”、“公民”類詞匯出現(xiàn)的頻率。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在這三份信訪規(guī)范性文件中，“群眾”、“人民群眾”、“人民”詞匯出現(xiàn)的頻率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“公民”和“信訪人”。“群眾”類詞匯出現(xiàn)的總頻次達(dá)201次，而“公民”類詞匯只有9次。由此可見，“群眾”依然在執(zhí)政黨的信訪工作中占據(jù)著重要地位。
筆者還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨在新時期頒布的所有信訪規(guī)范性文件中都屢屢強(qiáng)調(diào)信訪工作對于貫徹群眾路線、反對官僚主義、密切黨群干群關(guān)系的重要意義。甚至在由國家最高行政機(jī)關(guān)先后頒布的兩部《信訪條例》中，其開篇都闡明制定條例的首要目的是“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系”。
所有這些都表明，“群眾”的邏輯仍然在信訪制度當(dāng)中發(fā)揮著重要作用。群眾觀念、群眾路線仍然是黨開展信訪工作的重要指導(dǎo)思想。即使在當(dāng)下，信訪制度的“群眾”色彩仍然沒有完全退卻。在信訪權(quán)利形態(tài)上，黨并沒有因為“公民”邏輯的凸顯而將群眾的信訪權(quán)利視為抽象的天賦人權(quán)，而是仍然秉持關(guān)注“最廣大人民的根本利益”、“解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題”的基本取向。在黨頒發(fā)的信訪規(guī)范性文件中，關(guān)注信訪群眾的現(xiàn)實(shí)利益、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)信訪群眾利益關(guān)系、解決信訪群眾的現(xiàn)實(shí)問題仍然被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。尤其在2010年初，中共中央高層重提毛澤東《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》的文章，其意圖明顯指向群眾的現(xiàn)實(shí)利益。[43]在信訪權(quán)利秩序上，黨也繼續(xù)要求“引導(dǎo)群眾正確處理個人利益和集體利益，局部利益和全局利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，自覺維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局”，“對信訪活動中少數(shù)人違反有關(guān)法律法規(guī)，損害國家、社會、集體利益和其他公民合法權(quán)益的行為，要依法嚴(yán)肅處理�！�[44]在信訪治理工作中，我們還可見到“敵——我”思維邏輯的延續(xù)。執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)“要高度警惕極少數(shù)別有用心的人和境外敵對勢力插手人民內(nèi)部矛盾的圖謀，依法嚴(yán)厲打擊其利用信訪活動進(jìn)行滲透破壞的行為�！�[45]可見，“群眾”觀念的遺產(chǎn)仍然深深的留存于執(zhí)政黨的信訪工作理念之中。
此外，由于改革開放以來“公民”邏輯的片面發(fā)展滋生了一些新的問題，這使得執(zhí)政黨不得不重新評估之前的信訪制度改革取向，而再度重視“群眾”的邏輯對信訪制度的指導(dǎo)作用。近年來，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”、“信訪工作是群眾工作的重要組成部分”之類的話語反復(fù)出現(xiàn)在執(zhí)政黨頒發(fā)的信訪規(guī)范性文件中。繼2005年河南義馬市率先成立“群眾工作部”以后，該經(jīng)驗逐漸在全國各地得到推廣。2011年，海南省委又率先在省級黨政機(jī)關(guān)中設(shè)立“群眾工作部”�！坝萌罕姽ぷ鹘y(tǒng)攬信訪工作”已經(jīng)由話語轉(zhuǎn)入到實(shí)踐之中。這些話語和制度創(chuàng)新表明，執(zhí)政黨正試圖在信訪工作中重拾群眾路線。
“群眾工作的思路體現(xiàn)了執(zhí)政黨對傳統(tǒng)政治資源的依賴和對執(zhí)政地位的憂患意識”。[46]當(dāng)前，執(zhí)政黨已經(jīng)注意到對個人權(quán)利過度強(qiáng)調(diào)而導(dǎo)致信訪權(quán)利秩序紊亂的嚴(yán)重問題。2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》強(qiáng)調(diào)：“防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生”，“大力推廣解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益的典型經(jīng)驗和做法，發(fā)出主流聲音，樹立正確導(dǎo)向；選擇典型案例，向社會曝光無理纏訪鬧訪、違法聚集滋事而依法受到處理的行為”。部分訪民私利欲望膨脹，給信訪權(quán)利秩序帶來負(fù)面影響。而更為尷尬的是，媒體和社會輿論往往無原則偏向這些訪民。如何奪回輿論主導(dǎo)權(quán)，重新找回個人利益與公共利益的平衡，重建社會的公共性，成為困擾執(zhí)政者的一個難題。而執(zhí)政黨顯然已經(jīng)意識到這一點(diǎn)。
事實(shí)上，即使在西方的“公民”概念中，其不僅函括張揚(yáng)個體權(quán)利的一面，而且包含著公民責(zé)任的一面。在西方社會發(fā)展過程中，也曾出現(xiàn)個體權(quán)利過度膨脹而導(dǎo)致公共利益遭到忽視和破壞的問題。不少學(xué)者在研究公民身份（citizenship）問題時都強(qiáng)調(diào)了公民責(zé)任和義務(wù)的面向。[47]國內(nèi)學(xué)界在將“公民”概念引入中國政治語境中時，往往只突出權(quán)利的一面，公民的義務(wù)似乎被有意忽略。
此外，國家宏觀政治層面的新氣象也將促使“群眾”的邏輯回歸信訪制度之中。執(zhí)政黨的高層時常告誡廣大黨員干部：“我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾�！�[48]2011年7月1日，時任中共中央總書記胡錦濤在“七一”講話中指出：“牢固樹立馬克思主義群眾觀點(diǎn)、自覺貫徹黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，……來自人民、植根人民、服務(wù)人民，是我們黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本�！�[49]據(jù)統(tǒng)計，在胡錦濤的講話中，“人民”這個詞用了136次，平均每104個字就出現(xiàn)一次“人民”。[50]
近年來，群眾觀念、群眾路線同樣被以習(xí)近平為總書記的新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視。習(xí)近平總書記在中共十八大常委同中外記者見面會上發(fā)表1000余字的簡短講話中，共提及“人民”詞匯19次。[51]2012年12月4日，中共十八大莆一結(jié)束，中共中央就頒布了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，給廣大黨員干部提出了新的嚴(yán)格要求。[52]2013年初，就在新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人接班后不久，執(zhí)政黨即在全國范圍內(nèi)開展聲勢浩大的群眾路線教育實(shí)踐活動，并力圖將這一活動常態(tài)化、制度化。新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人對群眾路線這一重要國家治理遺產(chǎn)的重視程度可見一斑。執(zhí)政黨和國家重拾“人民”、找回“群眾”的意識形態(tài)主張必然對信訪制度的改革與發(fā)展路向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
時下，不少學(xué)者對執(zhí)政黨的“群眾”概念進(jìn)行批判，指出“群眾”概念的種種弊端。他們主張用“公民”概念替代“群眾”概念。[53]然而，“僅僅將諸如‘群眾’、‘人民’、‘路線’等當(dāng)作無價值以及與現(xiàn)實(shí)政治毫無關(guān)涉的詞匯，繼用諸如‘公民’、‘民主’、‘制度’之類的詞匯及其背后的一般理論加以簡單的批駁和替代，并不能說是對于中國政治的客觀定位與理解”。[54]相反，如果我們簡單、片面地強(qiáng)調(diào)公民政治的取向，雖然有利于彰顯法律意義上的抽象人民，但這可能容易忽略更為復(fù)雜的政治意義上需要具體發(fā)現(xiàn)的人民。[55]
近年來，“創(chuàng)新群眾工作方法”、“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”、群眾路線的重要性被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，這表明中國政治并沒有像某些學(xué)者所期望的那樣從“群眾”政治徑直朝向“公民”政治轉(zhuǎn)變。執(zhí)政黨也并未拋棄群眾路線這一極其重要的國家治理遺產(chǎn)，反而在整治官僚集團(tuán)過程中重新訴諸群眾路線。
當(dāng)然，找回“群眾”并不意味著“群眾”邏輯重回主導(dǎo)地位，也并不是說當(dāng)下的信訪治理依然是之前人民政治邏輯的延續(xù)。[56]實(shí)際上，自改革開放以后，執(zhí)政黨和國家就已經(jīng)在有意識地推動信訪工作理念從“人民”、“群眾”向“公民”的轉(zhuǎn)變。盡管這種轉(zhuǎn)變并不徹底，但“公民”邏輯的凸顯無疑是不可爭議的事實(shí)。尤其是近十多年來，黨和國家在保障人權(quán)、加強(qiáng)法治方面取得了長足的進(jìn)步。伴隨媒體在國家治理中作用的凸顯，社會輿論也不斷推動國家重視人權(quán)和法治。所有這一切都表明，信訪治理中的“公民政治邏輯”取向越來越明顯。因此，與其說當(dāng)下中國信訪治理困境是“人民政治邏輯”帶來的結(jié)果，毋寧視之為“公民政治邏輯”片面泛濫使然。當(dāng)然，在從“人民政治邏輯”向“公民政治邏輯”轉(zhuǎn)變的過程中，“公民”邏輯與“群眾”邏輯之間的張力將長期存在。
另有不少學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)下信訪和抗?fàn)幍念l發(fā)意味著民眾政治權(quán)利意識的覺醒，這最終會危及執(zhí)政黨和國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。筆者以為，如果說民眾抗?fàn)幠軌蛴绊憞艺䴔?quán)的合法性基礎(chǔ)的話，那也主要是因為國家無法兌現(xiàn)給民眾的承諾或者滿足民眾的具體利益訴求，而并非公民意識的滋長給現(xiàn)存政治體制帶來的挑戰(zhàn)。在這個意義上，“群眾”的邏輯也可能會給執(zhí)政黨和國家?guī)砝Ь常杭磭艺䴔?quán)的父愛主義特性要求其不斷回應(yīng)人民的需要，而這將導(dǎo)致國家不斷自我加壓。一旦因為國內(nèi)外形勢的變化而使得國家在回應(yīng)民眾需要時有心無力，將可能影響執(zhí)政黨和國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。
鄒讜先生曾指出，中國獨(dú)特的現(xiàn)代國家建構(gòu)道路可能以社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的提高為起點(diǎn)，先滿足群眾的物質(zhì)利益要求，再轉(zhuǎn)向政治與公民權(quán)利的發(fā)展。[57]這條道路并非坦途，可能充斥著艱險甚至反復(fù)，但是其前景可待。也許中國現(xiàn)代國家建構(gòu)不必然朝著西方的“公民”目標(biāo)發(fā)展，而完全可能闖出一條迥異的道路來！這就涉及到對現(xiàn)代國家演進(jìn)路向的詮釋，需要追問現(xiàn)代國家是否存在一個統(tǒng)一的歸屬。對于這樣一個帶有終極性的政治哲學(xué)問題，已逾越本文的討論范圍，期待有智者對此進(jìn)行令人信服的探討。
基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“新時期完善我國信訪制度與鞏固黨的群眾基礎(chǔ)研究”（13CKS024）和重慶市社會科學(xué)基金項目“法治化背景下基層信訪工作模式創(chuàng)新研究”（項目號：2015YBZZ021）的研究成果。
作者簡介：田先紅，男，江西贛州人，博士，現(xiàn)為重慶大學(xué)研究員、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為政治社會學(xué)、農(nóng)村社會學(xué)和政治傳播學(xué)，長期關(guān)注信訪和農(nóng)村基層治理問題；羅興佐：男，1964年生，江西吉安人，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士，主要從事信訪與社會矛盾、農(nóng)村基層政治與治理研究。
“The Mass” or “the “Citizen”: An Analysis of the Subject of Petition in China
Abstract: The petition institution made “the mass” as its starting point when it was born. During the long-term practice of petition, “the mass” has always been the right subject of petition. After the reform and open, the rights concept of “citizen” gradually penetrated into the petition institution. The rights subject of petition institution has gradually evolved from “the mass” to “the citizen”. However, the rise of the rights concept of “citizen” has also brought up some new problems. In recent years, “use the mass work to centralize the petition work” and the importance of the mass line have been repeatedly emphasized. It suggests that the Chinese politics hasn’t evolved from the mass politics to the citizen politics, just as some scholars had expected. The ruling party hasn’t abandoned the mass line——a very important heritage of state governance, either. On the contrary, the Party has again resorted to the mass line during the course of renovating the bureaucrats’. “The mass logic” and “the citizen logic” have become a pair of contradiction in the petition institution. The tussle with each other and the shift of the two have deeply influenced the reform method of petition institution.
Keywords: the mass; the citizen; petition institution; rights subject; the mass line[1] 李秋學(xué)：《中國信訪史論》，中國社會科學(xué)出版社2009年版。
[2] 相關(guān)觀點(diǎn)可參見于建嶸：《信訪綜合癥背后的‘潛規(guī)則’》，《人民論壇》2010年5月（下）；任劍濤：《信訪制度是否適應(yīng)時代潮流》，《探索與爭鳴》2012年第1期；黃鐘：《信訪制度應(yīng)該廢除》，http：//www.aisixiang.com/data/4802.html,2010年10月07日；等等。
[3]鄒讜：《中國革命再解釋》，香港牛津大學(xué)出版社2002年版。
[4]《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第164頁。
[5]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第34頁。
[6]李秋學(xué)：《中國信訪史論》，中國社會科學(xué)出版社2009年版。
[7]鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治》，香港牛津大學(xué)出版社1994年版，第4頁。
[8]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第21頁。
[9]中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號），2007年3月10日。
[10]唐皇鳳：《回歸政治緩沖：當(dāng)代中國信訪制度功能變遷的理性審視》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第4期；肖萍：《信訪制度的功能定位研究》，《政法論叢》2006年第6期。
[11]《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第255頁。
[12]胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第74頁。
[13]《結(jié)合整風(fēng)運(yùn)動，加強(qiáng)處理人民來信來訪工作》，《人民日報》1957年6月3日第1版。
[14] 應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。
[15] 例如，1953年11月2日，人民日報第1版《把處理人民來信工作向前推進(jìn)一步》講到：“人民來信是發(fā)揚(yáng)民主、反對官僚主義的一種方法，和人民代表會議結(jié)合起來，既能夠充實(shí)人民代表會議的內(nèi)容，了解和解決當(dāng)前群眾迫切要求解決的問題，又能及時地正確地大批地處理人民來信�！�
[16] 李秋學(xué)：《新中國建立后中共信訪權(quán)利觀的生成：情境、語境與困境》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第4期。
[17]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第106-107頁。
[18]《結(jié)合整風(fēng)運(yùn)動，加強(qiáng)處理人民來信來訪工作》，《人民日報》1957年6月3日第1版。
[19]李秋學(xué)：《新中國建立后中共信訪權(quán)利觀的生成：情境、語境與困境》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第4期。
[20]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第42頁。
[21]董邊、譚德山、曾自：《毛澤東和他的秘書田家英》，中央文獻(xiàn)出版社1996年版。
[22]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第24頁。
[23]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第56-58頁，第80頁。
[24]《人民日報》：《把處理人民來信工作向前推進(jìn)一步》，1953年11月2日第1版。
[25]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第105頁。
[26]應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。
[27]李秋學(xué)：《新中國建立后中共信訪權(quán)利觀的生成：情境、語境與困境》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第4期。
[28]李秋學(xué)：《新中國建立后中共信訪權(quán)利觀的生成：情境、語境與困境》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第4期。
[29]鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治》，香港：牛津大學(xué)出版社1994年版，第8頁。
[30] 《公安機(jī)關(guān)受理申訴控告暫行規(guī)定》，《人民日報》1995年2月15日，第3版。
[31] 筆者選擇的這幾份信訪規(guī)范性文件分別是1951年6月政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，1982年4月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》，1995年國務(wù)院《信訪條例》和2005年國務(wù)院《信訪條例》。這4份規(guī)范性文件都是由中央國家機(jī)關(guān)頒布的，具有權(quán)威性。在這些文件當(dāng)中不同詞匯出現(xiàn)頻率的變化，毫無疑問反映了執(zhí)政黨和國家意識形態(tài)傾向的變遷。
[32] 學(xué)界一般將信訪的去政治化理解為國家不再依靠信訪來展開政治動員，而是將其作為社會沖突治理和權(quán)利救濟(jì)的一種手段。參見馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學(xué)研究》2012年第4期；劉正強(qiáng)：《重建信訪政治——超越國家‘訪’務(wù)困境的一種思路》，《開放時代》2015年第1期。
[33]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，第一條，1982年4月8日。
[34] 王偉光：《效率·公平·和諧——論新時期人民內(nèi)部矛盾與社會主義和諧社會》，人民出版社2006年版。
[35]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，2014年2月。
[36]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，第三條，1982年4月8日。
[37] 分別參見國務(wù)院《信訪條例》1995年版，第四十條、第四十一條；國務(wù)院《信訪條例》2005年版，第六章。
[38]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，2014年2月。
[39] 閻云翔：《中國社會的個體化》，上海譯文出版社2012年版。
[40] 田先紅：《從維權(quán)到謀利：農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》2010年第6期；田先紅：《治理基層中國：橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事，1995-2009》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。
[41] 參見李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。此外，社會的公共性困境在農(nóng)村表現(xiàn)的同樣異常明顯。近二三十年來，農(nóng)村社會的凝聚力急劇下降，村莊集體被瓦解，農(nóng)民合作無法達(dá)成，諸多公共品供給（典型的是水利灌溉）陷入困境。相關(guān)研究成果可參見羅興佐：《治水：國家介入與農(nóng)民合作》，湖北人民出版社2006年版；羅興佐、賀雪峰：《論鄉(xiāng)村水利的社會基礎(chǔ)——以荊門農(nóng)田水利調(diào)查為例》，《開放時代》2004年第2期；張世勇：《資源輸入與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》2010年第6期；等等。
[42] 趙鼎新：《民主的限制》，中信出版社2014年版，第110頁。
[43]劉平：《單位制的演變與信訪制度改革》，《人文雜志》2011年第6期。
[44]中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號），2007年3月10日。
[45]中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》（中發(fā)［2007］5號），2007年3月10日。
[46]劉平：《單位制的演變與信訪制度改革》，《人文雜志》2011年第6期。
[47]郭忠華編著：《變動社會中的公民身份》，廣東人民出版社2011年版，第144-154頁。
[48]江澤民：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，2002年11月18日。
[49]胡錦濤：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立９０周年大會上的講話》，2011年7月1日。
[50]盛若蔚：《把人民放在心中最高位置》，《人民日報》2011年7月27日，第10版。
[51]參見習(xí)近平：《在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面時的講話——人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)》，《人民日報》，2012年11月16日第4版。另據(jù)統(tǒng)計，在由習(xí)近平負(fù)責(zé)主持起草的中共十八大報告中，“人民”的出現(xiàn)頻率高達(dá)145次。參見周漢民：《人民、改革、民主是十八大報告的主旋律》，http://www.shsy.org.cn/node933/shsy/jczt/node1839/userobject1ai1760559.html2015年6月12日訪問。
[52] 新華社：《中共中央政治局召開專門會議 中共中央總書記習(xí)近平主持會議并發(fā)表重要講話》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2013-06/28/c_124924818.htm，2015年6月12日訪問。
[53] 周光輝：《當(dāng)代中國政治發(fā)展的十大趨勢》，《政治學(xué)研究》1998年第1期；叢日云：《當(dāng)代中國政治語境中的‘群眾’概念分析》，《政法論壇》2005年第2期；景躍進(jìn)：《從階級政治到公民政治》，《公共行政評論》2008年第6期。
[54]李華：《‘群眾路線’與中國現(xiàn)代國家構(gòu)建》，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士學(xué)位論文，2012年，第23頁。
[55] 歐樹軍：《必須發(fā)現(xiàn)人民：共和國六十年來對人民的想象、界定與分類》，《學(xué)�！�2012年第4期。
[56] 馮仕政認(rèn)為，改革開放以來的信訪治理依然延續(xù)了之前的人民政治邏輯。筆者認(rèn)為，盡管當(dāng)下的信訪治理依然表現(xiàn)出人民政治的特性，但我們也應(yīng)看到公民政治理念對信訪治理的滲透。參見馮仕政：《人民政治邏輯與社會沖突治理：兩類矛盾學(xué)說的歷史實(shí)踐》，《學(xué)�！�2014年第3期。
[57]鄒讜：《中國革命再解釋》，香港牛津大學(xué)出版社2002年版。
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