政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本困境及其優(yōu)化路徑
——兼論農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革
王海娟
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心湖北武漢430074）
摘要：基于中部兩省2縣市水稻種植保險(xiǎn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量眾多、高度分散以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的集中性特征，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場化運(yùn)作存在交易成本困境。在上級政府的激勵和壓力下，這一困境演化為利益共同體的共謀行為，即基層政府和保險(xiǎn)公司合謀套取上級政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金。這種行為不僅沒有起到化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用，還阻礙政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。優(yōu)化路徑是依靠基層組織體系的組織優(yōu)勢降低市場主體與農(nóng)民的交易成本。進(jìn)一步提出了可以發(fā)揮基層組織的功能優(yōu)勢完善農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革的建議。
關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)村公共服務(wù)市場化；交易成本；利益共同體
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱之一，有利于保障社會穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及保障國家糧食安全。以2004—2015年連續(xù)12個“中央一號文件”為標(biāo)志，中央加大資金投入力度以及加強(qiáng)政策體系建設(shè)，推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策，是政府為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的一項(xiàng)公共服務(wù)政策。2007年中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼和開展國家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，在各省試點(diǎn)方案的推動下，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速。2007年以來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)5年累計(jì)保費(fèi)收入超過600億元，其中75%以上的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)得到各級政府的保費(fèi)補(bǔ)貼。近年來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模一直穩(wěn)居亞洲第一、全球第二，是全球最重要、最活躍的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場之一[1]�；谡咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的普遍實(shí)踐和重要作用，研究政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作及其邏輯具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
為了推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，中央確定了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)調(diào)推進(jìn)”的基本原則。從新一輪政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)來看，各地在試點(diǎn)險(xiǎn)種、風(fēng)險(xiǎn)保額、保費(fèi)率、保費(fèi)補(bǔ)貼、管理費(fèi)補(bǔ)貼等多個方面存在差異性。但所有省區(qū)都有商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不同程度地參與經(jīng)營[2]，大部分省市的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式。即在政府統(tǒng)一制定的政策性經(jīng)營的總體框架下，由政府提供財(cái)政補(bǔ)貼、免稅以及立法保護(hù)等，由各個商業(yè)性保險(xiǎn)公司自愿申請經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及為農(nóng)民提供保險(xiǎn)服務(wù)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作的理論依據(jù)是公共服務(wù)市場化。根據(jù)新公共管理理論，引入市場競爭機(jī)制和私營部門管理經(jīng)驗(yàn)有利于打破政府壟斷和解決資源使用低效問題，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率[3-4]，這可以稱之為公共服務(wù)市場化的效率命題。
根據(jù)國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論，外部性以及信息不對稱條件下的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的失靈問題[5-6]。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求較低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)具有低利潤甚至負(fù)利潤特征，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營陷入了“供給不足、需求乏力”的困境[1,7]。不過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性補(bǔ)貼解決了這一世界性難題。既有研究認(rèn)識到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇所導(dǎo)致的交易成本問題，但是國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論中交易成本主要是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)本身的特征決定的，學(xué)界忽視了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中交易主體數(shù)量眾多且高度分散導(dǎo)致的交易成本問題。根據(jù)筆者及所在單位研究人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量眾多以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)存在過高交易成本，這是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展所要著力解決的特殊問題。進(jìn)一步研究其微觀實(shí)踐機(jī)制及后果表明，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的執(zhí)行不僅是一個經(jīng)濟(jì)效率問題，而且是一個政治問題。在上級政府的財(cái)政激勵和行政壓力下，一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策異化為各利益主體之間的合謀行為，導(dǎo)致國家資源的浪費(fèi)使用以及保險(xiǎn)政策進(jìn)一步優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性困境。鑒于此，本文基于中部兩省S縣、H市水稻種植保險(xiǎn)政策實(shí)踐過程和邏輯的調(diào)查，揭示農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策交易成本困境的實(shí)踐邏輯、演化路徑及其影響，并且在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑。
中部兩省都是農(nóng)業(yè)大省和國家水稻主產(chǎn)區(qū)，水稻種植保險(xiǎn)是主要的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)險(xiǎn)種之一。2012-2015年筆者及所在單位研究人員多次對S縣、H市的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面調(diào)研。本文運(yùn)用半結(jié)構(gòu)式訪談獲得S縣和H市水稻保險(xiǎn)政策執(zhí)行的整體情況和相關(guān)資料，并對農(nóng)民、村干部、基層政府和保險(xiǎn)公司等進(jìn)行訪談。S縣和H市水稻種植保險(xiǎn)運(yùn)作模式相同，在中西部地區(qū)具有一定的代表性。
一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性特征與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本困境
S縣和H市采取政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式，由政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼和政策支持，由保險(xiǎn)公司給農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，包括收取保費(fèi)、制定賠付標(biāo)準(zhǔn)、查勘、定損、理賠等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)公司在提供保險(xiǎn)服務(wù)時遭遇了交易成本過高問題，其形成原因除了大家所共知的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的集中性特征外，還有我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性特征。
我國土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度模式以及我國農(nóng)戶特征決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性特征。一方面，家庭承包經(jīng)營制度使得我國有2億多戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并且這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并沒有被有效組織起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不僅數(shù)量眾多而且高度分散。另一方面，我國采取均分制的家庭承包承包制度形成了分散種植模式。因?yàn)橥恋胤适�、灌溉方便程度、遠(yuǎn)近等與土地生產(chǎn)能力密切相關(guān)，為了保障公平分配，一般農(nóng)村都按生產(chǎn)條件將土地分為幾等，每一等土地再按戶均分，這就使得農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模相對較小且高度分散[8]。尤其是種植水稻的南方丘陵地區(qū)和山區(qū)，土地分割得十分細(xì)碎，形成了典型的“人均一畝三分、戶均不足十畝”且分布在七、八上十個地方的小塊細(xì)碎承包經(jīng)營格局。這就使得我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方社會，尤其是種植業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，投保人高度分散，標(biāo)的分布四面八方。保險(xiǎn)公司與數(shù)量眾多且高度分散農(nóng)民的信息成本、談判成本、簽約成本、監(jiān)督成本等交易成本很高[9]。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的集中性特征進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性特征的不利影響。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的關(guān)鍵是做好災(zāi)后定損和理賠工作，與其他保險(xiǎn)服務(wù)不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尤其是種植業(yè)保險(xiǎn)定損和理賠工作具有集中性特征。在空間上，土地具有空間固定性，農(nóng)業(yè)災(zāi)害往往具有地域性。同一種災(zāi)害在一個地域中會大規(guī)模發(fā)生，特別是洪澇災(zāi)害、干旱災(zāi)害等，一旦發(fā)生則涉及千千萬萬農(nóng)戶、上千公頃土地。對于同一個區(qū)域的保險(xiǎn)人員而言，農(nóng)業(yè)災(zāi)害往往是同時發(fā)生的，風(fēng)險(xiǎn)集中使得保險(xiǎn)服務(wù)在全年分布不均衡。在時間上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的是具有生命活力的動植物，它們的形態(tài)無時無刻不在變化，定損工作需要在一定時間內(nèi)完成。勘測定損工作的緊迫性意味著集中性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)無法在時間上分散，這要求保險(xiǎn)公司在短時間內(nèi)投入大量人力、物力和財(cái)力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性和保險(xiǎn)服務(wù)的集中性相互疊加，大量的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須要在固定的時間內(nèi)完成，這進(jìn)一步增加了理賠工作的難度和成本。
在缺乏獨(dú)立的第三方定損鑒定機(jī)構(gòu)的情況下，保險(xiǎn)公司只能使用自己的工作人員對每個農(nóng)戶的受災(zāi)地塊進(jìn)行查勘、定損、理賠等。一般情況下，保險(xiǎn)公司在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排1～2個保險(xiǎn)人員，負(fù)責(zé)該鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。由于保險(xiǎn)公司在農(nóng)村并沒有建立一個健全的組織體系，保險(xiǎn)公司對高度分散經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)定損和理賠成本很高。加之有的農(nóng)村地區(qū)交通不便，更增加了理賠工作的難度和成本。并且農(nóng)民也需要承擔(dān)相應(yīng)的成本。由于保險(xiǎn)公司的服務(wù)點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受災(zāi)農(nóng)民需要給保險(xiǎn)公司的服務(wù)人員打電話，并且還需要到村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理各種手續(xù)，所花費(fèi)的電話費(fèi)、交通費(fèi)和時間成本等可能大于獲得的賠償。
案例1：S縣鄂村村書記說，“保險(xiǎn)公司的人對情況不了解，需要村干部在場。水稻受災(zāi)具有季節(jié)性，都是夏天天氣最熱的時候。定災(zāi)要去田間地頭，并且要在規(guī)定的時間內(nèi)把工作做完。晚點(diǎn)去，很熱，早點(diǎn)去，有露水，衣服都打濕了，很辛苦，很麻煩。”
過高交易成本問題使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)陷入困境，也降低了農(nóng)民參保的積極性。保險(xiǎn)公司只能采取一些策略以降低交易成本。一些保險(xiǎn)公司采取抽查的形式開展勘損工作以減少工作量，結(jié)果是勘損結(jié)果與農(nóng)戶自報(bào)面積出入較大，影響了后期理賠工作。一些保險(xiǎn)公司嚴(yán)格限定理賠標(biāo)準(zhǔn)以減少理賠主體數(shù)量，規(guī)定只有在絕收（一般的標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)量低于200斤/畝）情況下才進(jìn)行理賠，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)絕收的概率很小，農(nóng)民獲得賠償?shù)臋C(jī)會很小。由于理賠工作不公平、不到位、不合理等，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量不高，農(nóng)民參保的積極性大為弱化，而農(nóng)民承擔(dān)較高的成本也進(jìn)一步降低了農(nóng)民的積極性。在S縣金村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)剛開始推行時全村有80%的農(nóng)戶愿意參保，后來因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司只在絕收的時候才理賠，農(nóng)民幾乎都不愿意參保。案例2中的鄂村開始時100%的農(nóng)戶都愿意參保，由于保險(xiǎn)公司沒有進(jìn)行理賠或者理賠不及時，現(xiàn)在也沒有農(nóng)戶參保。在農(nóng)戶參保率得不到保障的情況下，保險(xiǎn)公司的服務(wù)更是陷入困境中，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展陷入惡性循環(huán)中。
案例2：鄂村村民王某說，“因?yàn)檗r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較多，有風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、蟲災(zāi)、雷災(zāi)，2006年有稻飛虱，減產(chǎn)了一半，保險(xiǎn)能夠減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失。政府有補(bǔ)貼，我交的保費(fèi)也不多，我愿意交水稻保險(xiǎn)。我買了兩年，受災(zāi)時打電話給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司沒有人下來定災(zāi)和核查。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司不賠，我現(xiàn)在不買了。如果保險(xiǎn)公司愿意賠付，我愿意買保險(xiǎn)。”
交易成本困境導(dǎo)致保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量降低和農(nóng)民參保積極性降低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展陷入更為嚴(yán)重的困境中，這構(gòu)成了我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根本性障礙因素。交易成本困境并不意味著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行停滯，也不意味著保險(xiǎn)公司深陷經(jīng)營困境而退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。
二、利益共同體的形成：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的未預(yù)結(jié)局
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖是以保障農(nóng)民收入和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，但政策實(shí)踐產(chǎn)生了“未預(yù)結(jié)局”。早在20世紀(jì)30年代，ROBERT M在“有意圖的社會行動之非預(yù)料結(jié)局”這篇文章中指出某一干預(yù)所導(dǎo)致的后果屬于行動者沒有預(yù)想到的、有時甚至構(gòu)成與行動初衷背道而馳的結(jié)果[10]。在上級政府的激勵和壓力下S縣和H市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作形成了利益共同體，違背了政策初衷，并危害了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。
1.利益共同體的形成
由于商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的積極性不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作難以推行。為了推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的開展，一方面S縣和H市政府通過下達(dá)指標(biāo)任務(wù)的方式給予鄉(xiāng)村兩級組織以行政壓力，如S縣采取強(qiáng)制統(tǒng)保政策，2013年的保費(fèi)指標(biāo)任務(wù)是每個村參保比例要達(dá)到80%，隨著政策逐漸推廣和覆蓋，2015年的指標(biāo)任務(wù)是100%。另一方面上級政府（包括中央和省市政府）通過財(cái)政補(bǔ)貼以及政策保障等方式給予保險(xiǎn)公司以支持，比如政府分保、超額補(bǔ)償、保費(fèi)補(bǔ)貼等。
政府的壓力和激勵對保險(xiǎn)公司和鄉(xiāng)村兩級組織產(chǎn)生了不同的影響。政府的激勵政策并不能解決保險(xiǎn)公司與高度分散農(nóng)戶的有效對接問題，從而不能從經(jīng)濟(jì)上激發(fā)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)服務(wù)的積極性，但是較高的保費(fèi)補(bǔ)貼激勵了保險(xiǎn)公司的機(jī)會主義行為。在上級政府的行政壓力下，地方政府尤其是中西部地區(qū)的地方政府既要承擔(dān)資金配套的壓力，又要承擔(dān)收取保費(fèi)的壓力。在S縣和H市，由于農(nóng)民繳納保費(fèi)的積極性不高，收取保費(fèi)成為基層干部最為頭疼的工作任務(wù)。
在地方實(shí)踐中，地方政府在雙重壓力下與采取機(jī)會主義行為的保險(xiǎn)公司走向了合謀，雙方共同采取變通方式謀利或者完成上級政府的政治任務(wù)。具體地，由地方政府給村級組織下達(dá)保費(fèi)指標(biāo)任務(wù)，在村級組織既無力收取保費(fèi)，又無力墊付保費(fèi)時，地方政府默認(rèn)先由村干部或者較為富裕的農(nóng)戶在年初墊付全部農(nóng)戶的保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)公司并不開展理賠工作，年末時保險(xiǎn)公司將保費(fèi)全部返還給墊付者，并給予一定的工作經(jīng)費(fèi)和利息，剩余的保費(fèi)收入連同上級政府的財(cái)政補(bǔ)貼在保險(xiǎn)公司和地方政府之間分配。盡管形式上村級組織把農(nóng)戶的參保資料上交了，但農(nóng)民實(shí)際上沒有購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。即使一些農(nóng)民主動繳納了保費(fèi)，保險(xiǎn)公司也不會按照農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策進(jìn)行賠付。
案例3：以S縣為例，保險(xiǎn)公司員工對金村書記說，“你非要完成收取保費(fèi)任務(wù)的，你把保費(fèi)和材料交上來，我們保證把本金還回來，再加點(diǎn)利息和工資補(bǔ)貼。”每年金村村級組織5月份將全村8 500元的保費(fèi)交給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司9月份定額返還11 000元左右，其中給予村書記工資補(bǔ)貼900元，其余為本金（保費(fèi)）的利息。
通過這一運(yùn)作方式，地方政府在不需要配套10%的保費(fèi)補(bǔ)貼，也不需要花費(fèi)行政成本向農(nóng)戶收取保費(fèi)的情況下完成了上級政府的政治任務(wù)，并且還獲得了一定的收益，如案例3所示。保險(xiǎn)公司不需要提供任何保險(xiǎn)服務(wù)就套取了中央政府和省級政府的大量保費(fèi)補(bǔ)貼資金。由此可見，在交易成本問題沒有得到解決的情況下，政府壓力和激勵扭曲和異化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的運(yùn)行邏輯。
案例4：從人保財(cái)險(xiǎn)支公司獲悉，2008年S縣共有水稻種植面積73.52 萬畝，已投保72.2萬畝，承保面達(dá)98.2%，S縣政府超額完成了上級政府的政治任務(wù)。S縣每年以工作經(jīng)費(fèi)、理賠資金、企業(yè)捐贈等方式從保險(xiǎn)公司獲得收益。以S縣某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)每年向保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)35萬元，每年可以固定的從保險(xiǎn)公司獲得50～70萬的資金，除了將保費(fèi)35萬及其利息支付給墊付者外，其他的資金都成為該鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入。
由此可以看到，各利益主體合謀形成了利益共同體，上級政府財(cái)政資源配置實(shí)際上成為地方政府、村干部、農(nóng)民和保險(xiǎn)公司之間的利益再分配�；鶎由鐣纬闪艘环N財(cái)政資源的分配規(guī)則，政府部門向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域輸入的財(cái)政資金都會按照這個利益分配結(jié)構(gòu)分配給各個利益主體，從而形成了制度化的利益輸送管道和利益連接機(jī)制。以S縣為例，地方政府和保險(xiǎn)公司套取中央和省級政府財(cái)政配套的65%的補(bǔ)貼保費(fèi)。各利益主體之間的利益分配比例很清晰，65%的保費(fèi)補(bǔ)貼中5%的資金作為利息支付給村級組織或者農(nóng)民，60%的資金在保險(xiǎn)公司和縣級政府之間分配。在這個利益分配格局中，基層政府和保險(xiǎn)公司處于主動地位，獲得了大部分利益，村干部和個別農(nóng)民處于被動地位，獲得微薄利益，大部分農(nóng)民被排除在利益分配之外。
2.利益共同體的特征及其后果
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)執(zhí)行過程中形成的利益共同體具有隱秘性和再生產(chǎn)性特征。農(nóng)民雖然沒有獲得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，但是也沒有受到直接的利益損失，一些農(nóng)民還可能獲得利息收入。地方政府和保險(xiǎn)公司分食的是個體無法直接觀察和感受到的公共資源，因?yàn)闆]有侵害私人利益而不會遭到反對和暴露，因此具有隱秘性特征。并且這種利益分配結(jié)構(gòu)因?yàn)槔婀餐w獲得了較多利益而受到支持，它們利用已經(jīng)獲得的巨額保費(fèi)建立強(qiáng)大的支持和庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了利益共同體的再生產(chǎn)。
利益共同體的形成造成了嚴(yán)重的后果，保費(fèi)迅速增長背后是巨額財(cái)政資源的浪費(fèi)使用。按照國家的政策安排，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)的是風(fēng)險(xiǎn)大、利薄但又關(guān)系國計(jì)民生和社會安定的項(xiàng)目和對象，具有明顯的正外部性，因此國家財(cái)政給予保險(xiǎn)公司諸多的政策支持和資金補(bǔ)貼。學(xué)界一般注意到了國家政策性補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的積極作用，卻忽視了在交易成本困境沒有得到根本解決的約束條件下保險(xiǎn)公司可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。本文所揭示的實(shí)踐邏輯是，在政策激勵下，保險(xiǎn)公司并不是積極發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，而是試圖與地方政府合謀，在形式上完成地方政府的政治任務(wù)和套取國家資金。公開報(bào)告中政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)急劇增加的背后可能不是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迅速發(fā)展，而是保險(xiǎn)公司和地方政府共同合謀的套補(bǔ)行為。保費(fèi)迅速增長的背后是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行偏差以及越來越多的財(cái)政資源無效使用，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策并沒有起到促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。
利益共同體的形成阻礙了中央政府及時發(fā)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策執(zhí)行中的問題并進(jìn)行及時的改革。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性以及中國國情的特殊性，建立適合農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、農(nóng)民保險(xiǎn)需求具有中國特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，需要在實(shí)踐中探索并逐步完善。本來我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于試點(diǎn)階段，交易成本困境可以通過制度調(diào)適和優(yōu)化得以解決。但利益共同體的隱秘性使得套補(bǔ)行為無法被決策者充分認(rèn)識到，且利益共同體的再生產(chǎn)性進(jìn)一步固化這一吞噬國家財(cái)政資源的利益網(wǎng)絡(luò)。保險(xiǎn)公司和地方政府合謀所形成的虛假的高投保率給予上級政府錯誤信息，使得決策者認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推行順利，從而作出大規(guī)模推行的決策，無法對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問題以作出合適的政策調(diào)適。獲利者可能結(jié)盟起來，影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的走向，他們所形成的利益網(wǎng)絡(luò)將構(gòu)成政策進(jìn)一步政策優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性困境�？傊�，利益共同體并沒有、也不會推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒有增加農(nóng)民收入和化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，更沒有發(fā)揮保險(xiǎn)的社會“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)“助推器”作用。
三、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)化路徑
為千家萬戶的分散小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的新情況，也是一個很大的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)交易成本困境的存在表明，公共服務(wù)市場化的效率命題在我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域受到挑戰(zhàn)，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)市場化的限度甚至是不適合性 [11]。但公共服務(wù)市場化的效率較低并不意味著政府供給公共服務(wù)的效率高，因?yàn)榧词拐苯咏o農(nóng)民提供保險(xiǎn)服務(wù)也會遇到與高度分散農(nóng)民的交易成本困境。正如溫鐵軍所言，無論政府還是市場，當(dāng)這些外來制度面對高度分散而且剩余太少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，都有交易費(fèi)用過高的問題[12]。在以小農(nóng)為主體的中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)體系之下，交易成本困境的根源是農(nóng)民高度分散，降低交易成本的關(guān)鍵是建立一套低成本的組織體系將農(nóng)民組織起來。
眾所周知，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，既具有技術(shù)性特征，又具有區(qū)域性特征。技術(shù)性是指作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的物的動植物處于復(fù)雜的生產(chǎn)體系中，農(nóng)業(yè)定損需要對種植物的生命特征以及生產(chǎn)環(huán)境有準(zhǔn)確的把握，并且需要根據(jù)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)判斷。區(qū)域性是指不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其生產(chǎn)工藝、耕作方式和技術(shù)、經(jīng)營管理方式、適應(yīng)的品種等都具有差異性。這要求保險(xiǎn)經(jīng)辦人既熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)又了解特定地域性農(nóng)業(yè)知識。這意味著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)知識具有專用性特征，即其知識既不能適用于其他保險(xiǎn)領(lǐng)域，也不能適用于其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域。如果保險(xiǎn)經(jīng)辦人不從事當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，其技能和知識將無法使用到其他領(lǐng)域。因此保險(xiǎn)公司要培訓(xùn)這種專用性很強(qiáng)且數(shù)量極其龐大的人才隊(duì)伍以及建立健全組織體系的成本極高，這是任何一家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司都不愿意承擔(dān)的。
實(shí)際上全國農(nóng)村都存在縣鄉(xiāng)村三級基層組織體系。基層組織體系既具有組織優(yōu)勢又具有信息優(yōu)勢。
組織優(yōu)勢是指基層組織體系具備數(shù)量龐大的人才隊(duì)伍和健全的組織體系。信息優(yōu)勢是指基層組織中農(nóng)技推廣、農(nóng)田水利、畜禽養(yǎng)殖等單位的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、村組干部等，熟悉當(dāng)?shù)氐姆N養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)村情況，能很快確定受災(zāi)面積、位置和程度，而無需進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，也不需要花費(fèi)高額成本使用他們的專用性知識和技能。筆者認(rèn)為可以將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)納入到基層組織體系中，發(fā)揮基層組織的功能優(yōu)勢，而無需再重新建立一支農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)隊(duì)伍，從而節(jié)省大量機(jī)構(gòu)設(shè)置成本和培訓(xùn)成本。當(dāng)然基層組織提供保險(xiǎn)服務(wù)并不是義務(wù)性和不需要成本的，而是與重建一套專用性較高的保險(xiǎn)服務(wù)體系相比，與市場主體與農(nóng)民的交易成本相比，其組織運(yùn)行成本要低得多。
一些地區(qū)在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過程中始終注重發(fā)揮基層組織體系的作用，有效解決了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本困境。如浙江省村級組織設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代辦員辦理承保和勘查定損工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)站為農(nóng)民提供咨詢服務(wù)，縣里設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定損專家組提供專業(yè)裁定 [13]。正是在這個意義上，浙江省部分地區(qū)由發(fā)改委改為農(nóng)辦（業(yè)局）牽頭農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，以利用農(nóng)業(yè)部門在基層的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、人員以及農(nóng)業(yè)技術(shù)力量，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中的組織優(yōu)勢。筆者在山東德州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由村鎮(zhèn)干部負(fù)責(zé)保費(fèi)收取、定損面積的核查、信息統(tǒng)計(jì)、資料填寫等工作，保險(xiǎn)公司只需要對村鎮(zhèn)干部的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。通過這種方式，德州的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，為農(nóng)民提供了較好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，90%以上的農(nóng)戶都自愿繳納保費(fèi)。雖然當(dāng)前全國大部分地區(qū)的村鎮(zhèn)干部協(xié)助開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定損理賠，但是由于沒有納入到保險(xiǎn)制度體系建設(shè)，基層組織只是在其中發(fā)揮義務(wù)性作用，而不是制度性作用，其積極性和工作職能難以有效發(fā)揮。
不可否認(rèn)，交易成本問題是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的世界性難題。本文并不是否定其他國家不存在這一問題，而是表明由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度分散性特征，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)遭遇到比農(nóng)場主規(guī)模經(jīng)營的發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)重和復(fù)雜的交易成本問題。國外政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的交易成本問題主要與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的特征有關(guān)，基本上可以通過管理費(fèi)補(bǔ)貼、統(tǒng)保等方式得以解決[7]。但我國的交易成本問題還與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度分散有關(guān)，以上方式并不能有效解決這一問題。筆者的政策建議是：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)并不適合完全市場化，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該由出臺政策的政策性支持轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織推動，發(fā)揮基層組織體系在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的功能優(yōu)勢，降低保險(xiǎn)公司與分散農(nóng)民對接的交易成本。
發(fā)揮基層組織作用并不是否定和改變政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作，也不是主張讓政府或者基層組織取代保險(xiǎn)公司的功能，而是將高度分散的農(nóng)民組織起來進(jìn)入保險(xiǎn)服務(wù)市場。一方面，保險(xiǎn)本身是一個技術(shù)含量很高的產(chǎn)品，因此技術(shù)和制度創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用。商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)性，具有一般基層組織所不具備的諸多優(yōu)勢。因此可以利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品開發(fā)、精算、管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢完善保險(xiǎn)服務(wù)，利用其投資優(yōu)勢促進(jìn)保險(xiǎn)資金保值增值。另一方面，基層組織則具有組織功能優(yōu)勢，可以負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶保費(fèi)收取、信息采集、受災(zāi)報(bào)案、查勘、理賠、檔案整理、糾紛協(xié)調(diào)處理等。如此，借用基層組織的組織功能完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場化運(yùn)作。
四、進(jìn)一步討論：完善農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革
建立完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)服務(wù)型政府以及推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”戰(zhàn)略的啟動，國家逐漸重視和加大農(nóng)村公共服務(wù)投資力度，不斷改革和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)入一個新的歷史時期。
隨著社會分工不斷細(xì)化以及市場化專業(yè)化水平的提高，僅僅依靠政府無法為農(nóng)民提供所有的公共服務(wù)，確實(shí)需要進(jìn)行公共服務(wù)供給的機(jī)制體制創(chuàng)新以及引入專業(yè)化的市場主體，并且引入市場競爭機(jī)制和私營部門管理經(jīng)驗(yàn)有利于提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率。正是在這個意義上，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加大政府購買公共服務(wù)力度”，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。因此公共服務(wù)市場化改革是完善農(nóng)村公共服務(wù)體系的基本方向。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化運(yùn)作的困境及其演化路徑作為農(nóng)村公共服務(wù)市場化的實(shí)踐，對當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制改革有重要啟示意義。
建立有效的市場化服務(wù)體制需要充分認(rèn)識農(nóng)村公共服務(wù)的特性。從政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)市場來看，農(nóng)村公共服務(wù)有兩個主要的特點(diǎn)。一是農(nóng)村公共服務(wù)的被服務(wù)對象數(shù)量眾多且高度分散，他們將長期存在并占據(jù)農(nóng)業(yè)的主體地位，這是我國制定農(nóng)村公共服務(wù)政策的基本國情。不管是基層政府還是市場主體，與農(nóng)民直接對接的交易成本都很高。二是農(nóng)村公共服務(wù)具有較強(qiáng)資產(chǎn)專用性，學(xué)習(xí)公共服務(wù)知識和技能的時間較長，并且很難運(yùn)用到其他領(lǐng)域。因此只有在市場價格非常高的時候，市場主體才愿意學(xué)習(xí)相關(guān)的知識和技能。這意味著要么公共服務(wù)的市場供給主體缺乏，要么農(nóng)村公共服務(wù)的供給價格過高，而農(nóng)民無法承擔(dān)過高的公共服務(wù)成本。這表明在農(nóng)村完全依靠市場力量難以形成健全的公共服務(wù)市場。
農(nóng)村公共服務(wù)市場的第一個特性所導(dǎo)致的交易成本困境，需要建立相應(yīng)的組織體系將分散的農(nóng)民組織形成規(guī)模效應(yīng)。而農(nóng)村公共服務(wù)的第二個特點(diǎn)說明完全遵循市場規(guī)律難以建立低成本的有效的服務(wù)組織。這意味著僅僅通過農(nóng)村公共服務(wù)市場化并不能解決交易成本困境。公共服務(wù)市場化引入市場競爭優(yōu)勢和專業(yè)服務(wù)組織能夠有效解決政府供給服務(wù)的壟斷問題和提高資源配置效率，但是卻難以解決由農(nóng)村公共服務(wù)特性所形成的交易成本困境。公共服務(wù)市場化改革源于西方社會的管理體制創(chuàng)新，因我國農(nóng)村公共服務(wù)被服務(wù)對象特征和服務(wù)的性質(zhì)所形成的交易成本問題已經(jīng)超出了理論討論的范圍。雖然一些研究者注意到政府與農(nóng)民之間的交易成本問題[14]，但鮮有研究者關(guān)注到市場主體與農(nóng)民之間的交易成本問題，因而難以對農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革的效果有貼合實(shí)際的認(rèn)識。在這個意義上，農(nóng)村公共服務(wù)市場化不僅是個理論問題，更是個重大的實(shí)踐問題，需要我們對具體類型的農(nóng)村公共服務(wù)市場化機(jī)制和績效進(jìn)行深入和系統(tǒng)的研究，根據(jù)我國農(nóng)村和農(nóng)民特征確定合適的公共服務(wù)體制。
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的優(yōu)化路徑給予我們的啟示是，基層組織的組織功能優(yōu)勢有效解決小農(nóng)戶數(shù)量眾多且高度分散導(dǎo)致的交易成本問題，完善了農(nóng)村公共服務(wù)市場。具體而言，基層組織降低交易成本的方式如下：一是如果市場化服務(wù)主體新建一套組織體系需要花費(fèi)巨大的成本，而基層組織本來就已經(jīng)有一套組織體系，從而省去了新建組織體系的成本。二是組織體系的運(yùn)作也存在組織成本，因?yàn)檗r(nóng)村公共服務(wù)知識具有專用性特征，基層組織相關(guān)人員在其日常工作中就具備了這些知識和技能，他們并不存在知識和技能專用性問題，可以成為公共服務(wù)的低成本供給者，在某種程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村公共服務(wù)市場供給主體不足問題。
因此分析農(nóng)村公共服務(wù)市場化需要避免兩個認(rèn)識誤區(qū)，一是交易成本困境的存在并不是要否定農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革，而是需要完善這一改革，二是農(nóng)村公共服務(wù)市場化并不是無限度地把公共服務(wù)的一切都交給市場[15]，真正的市場化并不是政府責(zé)任“卸載”，轉(zhuǎn)移的僅是通過市場功能能實(shí)現(xiàn)的成效[16]。在日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會中，農(nóng)村公共服務(wù)問題并不是簡單的由市場還是政府供給公共，政府也不是僅僅發(fā)揮提供財(cái)政補(bǔ)貼的作用，而是需要在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上建構(gòu)一套更為復(fù)雜的制度體系，恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮市場和政府各自的功能優(yōu)勢。
農(nóng)村公共服務(wù)市場化的優(yōu)化路徑來自于實(shí)踐而非理論，我們需要深入實(shí)踐和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村公共本服務(wù)的運(yùn)作對公共服務(wù)市場化作出積極和有益的改革嘗試，提煉出符合實(shí)際的理論，為農(nóng)村公共服務(wù)市場化的機(jī)制體制創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。
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