魏程琳、夏正林、薛應(yīng)軍等：城市管理執(zhí)法體制改革困與乏

民主與法制時(shí)報(bào)2016-02-21第03版

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    管理體制不順、職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)不健全等倒逼城市管理執(zhí)法體制改革。但通過授權(quán)與委托使行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，城管部門也面臨能否具有與之匹配的相應(yīng)專業(yè)知識(shí)、執(zhí)法能力與條件問題。

　　2月14日，節(jié)后上班第一天，溫美萍騎著電動(dòng)車巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)一處道路有結(jié)冰，立即用手機(jī)拍照上傳到指揮中心。她是山西太原市數(shù)字城管指揮中心的信息采集員，春節(jié)假期被安排堅(jiān)守崗位，加大對(duì)暴露垃圾、道路不潔、非法小廣告、違規(guī)戶外廣告等問題的巡查力度。

　　這是城管部門行使職責(zé)的生動(dòng)寫照。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生魏程琳研究發(fā)現(xiàn)，自1997年北京市獲得國(guó)務(wù)院授權(quán)試點(diǎn)許可以來，全國(guó)各地城管部門相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作陸續(xù)展開，并逐步形成了被簡(jiǎn)稱為“7+1”的部門職責(zé)體系。

　　華南理工大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授夏正林稱，通過授權(quán)與委托使行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，城管享有或行使的行政處罰權(quán)達(dá)200多項(xiàng)。這些行政處罰權(quán)的行使需要擁有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，城管集中行使能否具有與之匹配的執(zhí)法能力與條件，是個(gè)大問題。

　　國(guó)家層面已發(fā)力。去年年底，中央發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）擬“深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革”“理順城市管理執(zhí)法體制”。但學(xué)界有人表示“協(xié)管員數(shù)量不得超過在編人員”等目標(biāo)暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。

身份模糊、權(quán)責(zé)失衡等

倒逼改革

　　城管執(zhí)法既涉及公民權(quán)利保障、公共秩序穩(wěn)定，又關(guān)系到城市發(fā)展和政府公信力等。夏正林稱，它歷來都是地方政府法治領(lǐng)域中最典型、最重要的問題之一，也是“令城市管理者最頭疼的問題”。

　　在資訊發(fā)達(dá)的當(dāng)下，幾乎每次涉及城管執(zhí)法的事件都會(huì)迅速得到傳播。公開報(bào)道顯示，2015年9月至12月，經(jīng)媒體曝光的城管打人事件每月至少有1例�！斑@與當(dāng)前正式隊(duì)員身份、城管執(zhí)法強(qiáng)制權(quán)界限、協(xié)管員管理、地方灰黑勢(shì)力干擾執(zhí)法等問題比較突出有關(guān)�！蔽撼塘照J(rèn)為，城管執(zhí)法人員模糊身份限制其發(fā)展，也造成了該群體的制度性心理失衡。

　　魏程琳稱，目前全國(guó)絕大多數(shù)城市城管隊(duì)員為事業(yè)編制或“參照公務(wù)員”編制，并非國(guó)務(wù)院明確規(guī)定的“公務(wù)員編制”。這在客觀上造成了城管隊(duì)伍身份定位心理失衡問題。全國(guó)城管部門缺乏統(tǒng)一主管單位，也讓城管人員面臨身份尷尬。

　　20世紀(jì)80年代，城市建設(shè)主管部門開始對(duì)城市市容進(jìn)行管理。1991年，建設(shè)部設(shè)立城建監(jiān)察辦公室，將城管隊(duì)伍統(tǒng)稱為城建市容監(jiān)察隊(duì)。1997年開始，國(guó)務(wù)院法制辦推動(dòng)實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作后，批準(zhǔn)各地城管部門實(shí)行屬地管理。

　　魏程琳認(rèn)為，這導(dǎo)致建設(shè)部權(quán)力和影響力相應(yīng)降低，以至于逐漸出現(xiàn)了全國(guó)城管部門無統(tǒng)一主管單位的情形。但各省住建廳（2008年“建設(shè)部”更名為“住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部”）大都設(shè)有“城市管理處”，又為此次中央將住建部設(shè)為全國(guó)城管部門中央主管單位奠定了基礎(chǔ)。

　　除管理體制不順外，我國(guó)城市管理執(zhí)法工作還存在職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡(jiǎn)單、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法行為粗放等問題。魏程琳研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前亟須解決的是城管權(quán)責(zé)利不對(duì)稱問題。

　　如今，城管部門成了地方政府的“垃圾桶”“橡皮袋”。許多部門不愿管、管不了、管不好的瑣碎、復(fù)雜事情都拋向了城管部門，但對(duì)應(yīng)部門將事務(wù)轉(zhuǎn)移過來后，依然掌握著審批權(quán)等源頭管理權(quán)，也不愿劃轉(zhuǎn)任何人事名額。

　　另外，城管在具體執(zhí)法中因缺乏強(qiáng)制權(quán)，一旦街頭執(zhí)法暫扣物品時(shí)與管理對(duì)象發(fā)生拉扯爭(zhēng)執(zhí)，其個(gè)人權(quán)利、公共秩序則無法保障。夏正林認(rèn)為，城管執(zhí)法權(quán)其實(shí)是一種相對(duì)集中的行使行政處罰權(quán)，但配套法律法規(guī)未跟上，使其執(zhí)法效果大打折扣。因此，改革勢(shì)在必行。

有關(guān)協(xié)管員的

規(guī)定不切合實(shí)際

　　“執(zhí)法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例。”此次《意見》允許各地城管部門“采取招用或勞務(wù)派遣等形式配置城市管理執(zhí)法協(xié)管人員”，但“協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編人員，不得從事具體行政執(zhí)法工作”。

　　魏程琳稱，“《意見》對(duì)協(xié)管員的規(guī)定很不切合實(shí)際�！彼�通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前協(xié)管員是城管部門街頭管理的重要力量。全國(guó)各地市級(jí)城管局自成立以來，管理實(shí)務(wù)從市政、環(huán)衛(wèi)和市容三項(xiàng)基本工作逐漸延展不斷擴(kuò)充。

　　以武漢市城管局為例，近三四年先后增加了全市架空管線、窨井蓋、油煙噪音、批后違建等10余項(xiàng)具體工作。但執(zhí)法人員中除園林部門合并外，并未增加1人。魏程琳調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的城市城管隊(duì)員與協(xié)管員比例達(dá)1∶5，具體到區(qū)、街道，比例甚至?xí)�擴(kuò)大到1∶10。

　　快速增長(zhǎng)的城市管理需求，以及受制于執(zhí)法力量匱乏、執(zhí)法權(quán)力不足，城管部門不得不依賴協(xié)管員，使其成為一線管理的具體操作者、城管正式隊(duì)員的代理人。這導(dǎo)致少數(shù)社會(huì)不良人員趁機(jī)混入?yún)f(xié)管員隊(duì)伍，濫權(quán)、腐敗、暴力執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這在頻繁曝光的城管打人事件中也可窺見一斑。

　　魏程琳認(rèn)為，協(xié)管員通常被官方定義為“公益性崗位”，即旨在實(shí)現(xiàn)公共利益和安置就業(yè)困難人員。因而，其成為消納就業(yè)困難人員的重要領(lǐng)域之一，薪資普遍偏低。比如，目前武漢市城管協(xié)管員月工資1690元（外加社保金800元），且“40”“50”人員占60%以上。

　　這一點(diǎn)，40歲左右的黃希銘深有體會(huì)。他每天晚上10點(diǎn)到早上8點(diǎn)，是廣州市荔灣區(qū)逢源街綜合執(zhí)法中隊(duì)的一名協(xié)管員，白天則脫下制服、換上便裝，“變身”保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)員，只因協(xié)管員每月薪水不足2000元，不夠養(yǎng)家糊口。

　　協(xié)管員的非體制身份、工資低、違規(guī)成本低等，是其向商販吃拿卡要現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生的根本原因。魏程琳建議，政府部門應(yīng)在協(xié)管員招聘上引入市場(chǎng)機(jī)制，提高工資和福利待遇，加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)，加大違規(guī)成本，提高其隊(duì)伍穩(wěn)定性和工作效率，并逐步減少協(xié)管人數(shù)。

　　夏正林表示，管理者應(yīng)改變“有困難找某某”的思維方式，主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代有限政府理念，在看到我國(guó)城市化進(jìn)程中因小販討生活出現(xiàn)的負(fù)面問題外，也應(yīng)該看到其對(duì)所在城市的貢獻(xiàn)，不要過分強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)制力量消滅它。

200多項(xiàng)行政處罰權(quán)

面臨大考

　　“金水區(qū)開展城市管理市場(chǎng)化運(yùn)作，涉及城管執(zhí)法委托不當(dāng)，嚴(yán)重違反國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》依法行政的基本要求�！�2011年5月12下午，鄭州市政府法制辦對(duì)外通報(bào)2010年度違法執(zhí)法案例，該市金水區(qū)之前推行的“物業(yè)城管”新招被迫叫停。

　　2009年10月16日，河南鄭州市金水區(qū)花園路辦事處在全省率先開展城市管理市場(chǎng)化運(yùn)作，把制止、勸阻等城市管理執(zhí)法任務(wù)委托給物業(yè)公司。這項(xiàng)改革隨后在金水區(qū)廣泛推行，各街道辦事處紛紛效仿。但運(yùn)行僅1年半時(shí)間，新政就此“夭折”。

　　時(shí)任鄭州市委常委、紀(jì)委書記王璋通報(bào)稱，金水區(qū)政府違法決策，將一些城市管理執(zhí)法權(quán)承包給物業(yè)公司行使，利用物業(yè)公司“以暴制民”“以違法制止違法”，直接導(dǎo)致了2010年連續(xù)發(fā)生6起物業(yè)公司人員粗暴不文明執(zhí)法案件。

　　夏正林認(rèn)為，這與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)不完善有關(guān)�！缎姓�處罰法》及各地方性法規(guī)，為城管相對(duì)集中行使處罰權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)，但這種制度實(shí)踐本身，仍需要處理好處罰權(quán)的相對(duì)集中與行政監(jiān)督檢查、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力之間的銜接、協(xié)調(diào)問題。

　　“城管部門執(zhí)法依據(jù)來源于我國(guó)《行政處罰法》16條規(guī)定。”魏程琳把城管部門執(zhí)法看作我國(guó)實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的典范。他表示，自1997年北京市獲得國(guó)務(wù)院授權(quán)試點(diǎn)許可后，全國(guó)各地城管部門的職責(zé)被簡(jiǎn)稱為“7+1”。

　　“7”是指市容環(huán)境衛(wèi)生管理（全部）、城市規(guī)劃管理（部分）、城市綠化管理（部分）、市政管理（全部）、環(huán)境保護(hù)管理（部分）、工商行政管理（部分）、公安交通管理（部分）等行政處罰權(quán)，“1”是指�。ㄊ校�、自治區(qū)政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。

　　但由于全國(guó)無統(tǒng)一城管主管部門和城管法律法規(guī)，各地城管部門職能不盡一致。城管部門職責(zé)無法法定，權(quán)力無邊界，責(zé)任也無邊界。夏正林研究發(fā)現(xiàn)，城管通過授權(quán)與委托使行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，享有或行使的行政處罰權(quán)達(dá)200多項(xiàng)。

　　比如：依據(jù)《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》《關(guān)于同意廣州市調(diào)整城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的復(fù)函》規(guī)定，廣州市城管執(zhí)法范圍涉及原市容環(huán)衛(wèi)局、民政局、人防辦、水務(wù)局等12個(gè)部門17個(gè)方面在職權(quán)，擁有203項(xiàng)行政處罰權(quán)。其中，授權(quán)方式行使160項(xiàng)，受委托方式行使43項(xiàng)。

　　依照相關(guān)法律法規(guī)，其他部門授權(quán)城管執(zhí)法的部分原機(jī)關(guān)不再行使相關(guān)權(quán)力，只由城管執(zhí)法部門行使。但委托行使部分，原職權(quán)機(jī)關(guān)與城管都可以行使。這在實(shí)踐中往往就容易出現(xiàn)相關(guān)權(quán)力行使的重疊，造成相關(guān)機(jī)關(guān)互相推諉，行政不作為或選擇性執(zhí)法問題。

　　魏程琳認(rèn)為，此次《意見》指出，在近幾年內(nèi)解決城管機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律法規(guī)建設(shè)兩大問題，對(duì)解決當(dāng)前全社會(huì)關(guān)注的城市治理難題具有重要指導(dǎo)意義。但改革合并更多職能進(jìn)入城管部門，也會(huì)使其各部門因權(quán)責(zé)博弈導(dǎo)致城管部門現(xiàn)有行政處罰權(quán)面臨大考。

　　夏正林則表示，改革使城管能夠相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，可能會(huì)大大提高城管執(zhí)法效率，但也應(yīng)當(dāng)警惕城管執(zhí)法權(quán)的自我膨脹，特別是擁有立法權(quán)的城市。城市管理者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真掌握權(quán)力的邊界，權(quán)力來自于法律、法規(guī)的授予，無法外之權(quán)。