從“官政自治”到“專政劣治”、從“集權(quán)統(tǒng)一”到“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)型。對(duì)于歷次治理轉(zhuǎn)型與巨變，應(yīng)放置在農(nóng)民、基層政權(quán)與國家之多維互構(gòu)關(guān)系的場(chǎng)域中加以認(rèn)知。“官政自治”突出國家治權(quán)與村治的對(duì)接，彰顯鄉(xiāng)村治理的主體性。“專政劣治”將鄉(xiāng)村治權(quán)納入國家管控中，依靠贏利型惡棍推進(jìn)村治，使農(nóng)民遭受雙重剝奪，鄉(xiāng)村治理惡化。“集權(quán)統(tǒng)一”通過縱向協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)動(dòng)型治理實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的總體支配，造成村社組織、農(nóng)民主體性消解，鄉(xiāng)村關(guān)系更加紊亂。“鄉(xiāng)政村治”脫離村落文化傳統(tǒng)，村治被融匯到鄉(xiāng)政中，淪為權(quán)威自治，基層政權(quán)的利益共謀引發(fā)新的治理危機(jī)。歷次鄉(xiāng)村治理留下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是對(duì)農(nóng)民主體性的漠視。將農(nóng)民社會(huì)權(quán)利置于鄉(xiāng)村治理的核心，重建農(nóng)民主體，通過社區(qū)組織能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)國家治權(quán)與鄉(xiāng)村治權(quán)間的協(xié)商共治，是破解鄉(xiāng)村治理困境的重要思路。
一、基于農(nóng)耕文明的中國鄉(xiāng)村治理溯源
封建帝國時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“官政自治”圖景傳統(tǒng)封建帝國建基在農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)之上。廣袤的土地、眾多的人口、以儒家文化為基礎(chǔ)的禮俗制度、國家權(quán)力的有限性，是這一帝國時(shí)代最典型的特征。面對(duì)數(shù)以萬計(jì)的村落和億萬民眾，封建皇權(quán)可謂鞭長(zhǎng)莫及，無法延伸至每個(gè)村落�；蕶�(quán)不下村，并不意味著國家治理與社會(huì)治理的脫節(jié)，更不能由此推斷封建國家鄉(xiāng)村社會(huì)治理的無效。在國家與社會(huì)之間存在著一個(gè)重要的中間階層或曰鄉(xiāng)紳、或曰族長(zhǎng)、或曰鄉(xiāng)保、或曰村老，該階層作為鏈接國家與社會(huì)相互交織的“第三領(lǐng)域”和“第三區(qū)間”，是“具有超出國家與社會(huì)之影響的自身特性和自身邏輯的存在”［1］，他們作為鄉(xiāng)村社會(huì)的自治主體和“國家權(quán)力與村莊共同體之間的重要交接點(diǎn)”［2］236，在鄉(xiāng)村社會(huì)與底層國家之間進(jìn)行斡旋，是鄉(xiāng)村治理中的主角。通過利用鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，將國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治有效結(jié)合起來，既是封建時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的突出特征，也是這一時(shí)代鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特之處。這種“官政自治”的鄉(xiāng)村治理模式確保了中國鄉(xiāng)村社會(huì)秩序兩千多年超乎尋常的穩(wěn)定，期間盡管經(jīng)歷了農(nóng)民的反叛、王朝的更替、帝國的輪回，但鄉(xiāng)村社會(huì)秩序依舊。
國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治的有效對(duì)接是“官政自治”的鮮明特征。封建帝國時(shí)代，國家治權(quán)一般只延伸到縣衙門即所謂“國權(quán)不下縣”，皇權(quán)對(duì)普通老百姓來說是一種想象。只有在交糧交租、征兵充軍、治水、賑災(zāi)時(shí)，老百姓似乎才會(huì)領(lǐng)略到國家的在場(chǎng)。即便這樣，國家和老百姓也不直接打交道，而是通過鄉(xiāng)村精英階層如族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳士紳、長(zhǎng)老等群體來完成國家對(duì)鄉(xiāng)村的汲取、攤派與公共事務(wù)分配，由此形成“官——紳（長(zhǎng)老、族老）——民”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。國家盡可能將管理事務(wù)交給民間，盡量減少對(duì)民間事務(wù)的介入。因此，“在滿足國家對(duì)地方控制和財(cái)政稅收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是盡量減少官府的直接介入以及由此帶來的流弊，轉(zhuǎn)而依靠民間力量管理地方，聽民自便”［3］102。讓村民自我管理、自我監(jiān)督，國家治權(quán)盡可能不干預(yù)村莊自治與村莊公共秩序，這既是儒家仁政思想在實(shí)踐中的體現(xiàn)，更是歷代帝王追尋的鄉(xiāng)村治理圖景。費(fèi)孝通先生將傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“官政自治”模式稱為“雙軌政治”。這種治理模式的核心，在于在自上而下的中央國家治權(quán)與自下而上的社區(qū)自治之間通過鄉(xiāng)紳階層的中介性角色尋找契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國家治理與鄉(xiāng)村社會(huì)治理之間的有效對(duì)接，進(jìn)而確保鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定與公共事務(wù)的有序展開［4］。因此，國家治權(quán)與非正式的民間自治相并行的鄉(xiāng)村治理模式，既是封建帝國時(shí)代鄉(xiāng)村治理的特色，也是其優(yōu)勢(shì)所在。
突出鄉(xiāng)村社區(qū)治理的主體性，彰顯鄉(xiāng)村自治的價(jià)值，是這種“官政自治”模式的核心。傳統(tǒng)帝國時(shí)代的鄉(xiāng)村治理主張將中央集權(quán)的無為而治與鄉(xiāng)村社區(qū)的自主性治理結(jié)合起來，遵循鄉(xiāng)村治權(quán)的自主性治理邏輯。鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突的調(diào)適與鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維系不是靠皇權(quán)的威懾與專制權(quán)力，而是靠鄉(xiāng)村禮俗、村社倫理、非正式的村規(guī)鄉(xiāng)約。因此，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，國家盡可能把地方治理的很多功能讓渡給民間鄉(xiāng)村精英和基層組織，讓鄉(xiāng)村精英依照鄉(xiāng)村禮俗和鄉(xiāng)村倫理來解決糾紛，遵循的是一種“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”［5］路徑。這種路徑中，國家將鄉(xiāng)村治理的權(quán)限下放到村莊，由村民推選和認(rèn)可的鄉(xiāng)村精英來自行行使治權(quán)，只有在民間調(diào)解機(jī)制失效時(shí)國家權(quán)力才介入，可謂“以禮治為主，禮法兼治”。國家既賦予鄉(xiāng)村社區(qū)較大的自治空間，又保留介入鄉(xiāng)村社會(huì)的必要治權(quán)［6］。國家、村內(nèi)精英、鄉(xiāng)民之間不是一種單向度的支配——服從關(guān)系，而是一種雙向的互動(dòng)過程。因此，村莊的自主與自治，“并不意味著國家與社會(huì)的對(duì)立，相反，在正常情況下，它意味著這兩者之間的相互合作和相互依靠”［3］80，意味著皇權(quán)的“官政”與民間的“自治”的結(jié)合，體現(xiàn)的是“鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民合作的自治”［7］。
總之，封建帝國時(shí)代所形成的“官政自治”的鄉(xiāng)村治理模式，使國家治理成本大為降低，確保了中國鄉(xiāng)村社會(huì)兩千多年的和諧穩(wěn)定。這種社會(huì)穩(wěn)定的前提，建基在國家政治制度高度統(tǒng)一性、國家主權(quán)的完整性、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的滯后性、居住空間的固定性和土地政策的穩(wěn)定性基礎(chǔ)之上。近代以來，中國社會(huì)經(jīng)歷了從未有過的大變局，西方列強(qiáng)的殖民掠奪、晚清帝國的腐朽沒落、清末新政與民族救亡運(yùn)動(dòng)、民主革命和民族復(fù)興運(yùn)動(dòng)的興起，都在激烈地沖擊著傳統(tǒng)的封建王朝。隨著孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級(jí)民主革命的勝利和資產(chǎn)階級(jí)民主共和國的建立，在中國運(yùn)行了兩千多年的封建專制制度退出了歷史舞臺(tái)，而建基在這一制度基礎(chǔ)之上的“官政自治”的鄉(xiāng)村治理模式也逐漸走向了終結(jié)。然而，“官政自治”的終結(jié)，并沒使鄉(xiāng)村治理走向善治。民國年間國家治權(quán)的不斷深入和各大軍閥對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的掠奪，致使鄉(xiāng)村社會(huì)面臨前所未有的危機(jī)，中國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“專政劣治”時(shí)代。
二、民國年間鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“專政劣治”圖景
從清末新政到孫中山領(lǐng)導(dǎo)的民主革命的勝利及其“中華民國”的成立，中國社會(huì)掀開了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新篇章。
在新的社會(huì)發(fā)展階段，如何對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效治理，如何通過鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)國家意志，成為各種政權(quán)當(dāng)局者必須應(yīng)對(duì)的問題。民國年間，國家治權(quán)逐步向村落共同體延伸，各種政府試圖通過對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制來達(dá)至截取更多財(cái)富和資源的目的，“強(qiáng)人和暴力是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的主導(dǎo)性力量”［8］42。它們推行的國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，蘊(yùn)含著國家對(duì)底層農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步壓榨和剝奪。這些政府通過將鄉(xiāng)村地方自治納入政府的治權(quán)掌控之中，最終實(shí)現(xiàn)國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和對(duì)鄉(xiāng)村物質(zhì)資源的索取。在這一過程中，由于國家依靠鄉(xiāng)村劣紳和無賴之徒來推進(jìn)鄉(xiāng)村自治，致使鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期處于失序狀態(tài)，農(nóng)民成為土豪劣勢(shì)、痞棍惡徒的魚肉，農(nóng)村的衰敗與鄉(xiāng)村治理的惡化是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)生活的常態(tài)［9］。
民國年間，南京臨時(shí)政府、北洋軍閥政府和國民黨政府等各種政權(quán)都先后推行了各種類型的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，都企圖將鄉(xiāng)村治權(quán)納入國家管控中。因此，各種政府推行的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，盡管披上了一層現(xiàn)代民主政治的外衣，但有自治之名卻無自治之實(shí)，名為自治實(shí)則官治，其目的不是為民眾造福、維系鄉(xiāng)村秩序，而是最大限度地從鄉(xiāng)村索取資源。民間社會(huì)所認(rèn)可的保護(hù)型鄉(xiāng)村精英被官府安排的贏利型鄉(xiāng)村惡棍取代。這些鄉(xiāng)間無賴既是國家在最底層的代理人，又是村社領(lǐng)袖，這種雙重角色使他們成了典型的“官之差役”，扮演了“外界政府”向村莊“要錢、要糧、要人”和索取更多資源與利益的“贏利型經(jīng)紀(jì)”，他們?cè)缫褜⒋迩f公益建設(shè)拋之腦后。延續(xù)兩千多年的國家治權(quán)與“鄉(xiāng)民治鄉(xiāng)”相融合的“雙軌政治”出現(xiàn)了斷裂，鄉(xiāng)村政權(quán)“痞化”、無賴土豪痞棍充任公職，鄉(xiāng)村治理危機(jī)日益惡化［10］。
國家一方面盡可能將權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村并依賴土豪痞棍加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，一方面又無從對(duì)這一群體的鄉(xiāng)村治權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)管，造成國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治的脫域，使底層民眾遭受到各級(jí)政府和鄉(xiāng)村惡棍的雙重剝奪，國家政權(quán)建設(shè)在人民心中的合理性與合法性受到了普遍質(zhì)疑，“村莊與國家的關(guān)系仍處于緊張狀態(tài)之中”［2］34，國家威信更為降低。特別是國家政權(quán)的滲入與贏利型經(jīng)紀(jì)相互作用，加之土豪惡霸濫用職權(quán)踐踏村莊，最終導(dǎo)致舊日的鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生質(zhì)變，完整的村落共同體在土豪劣紳和國家權(quán)力滲入的雙重壓力下瓦解崩潰了。因此，民國年間各種政權(quán)自上而下推行的國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治建設(shè)運(yùn)動(dòng)，非但未樹立國家在底層民眾中的權(quán)威，反而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)造成了新的困擾，出現(xiàn)杜贊奇所說的“國家政權(quán)‘內(nèi)卷化’”現(xiàn)象。在這一過程中，由于國家將鄉(xiāng)村治權(quán)轉(zhuǎn)交給以土豪劣紳為主體的“掠奪經(jīng)紀(jì)”；由于這一群體本身就是鄉(xiāng)村社會(huì)的吸血蟲，他們充任政府公職不是為了捍衛(wèi)國家利益和村莊利益，是為了追逐私利；由于鄉(xiāng)村治權(quán)落入這群貪求名利的地痞惡棍之手，因而“國家權(quán)力的延伸只能意味著社會(huì)的進(jìn)一步被壓榨和破產(chǎn)”［11］。
總之，民國年間各種政權(quán)自上而下推行的國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，破壞了傳統(tǒng)社會(huì)的“雙軌治理”之道，使鄉(xiāng)村治理陷入“專政劣治”的困境，導(dǎo)致底層農(nóng)村社會(huì)更加混亂。這樣的鄉(xiāng)村治理局面的出現(xiàn)與各種政權(quán)的掠奪性和贏利型土豪劣紳的貪婪性直接相關(guān)。因此，要改變鄉(xiāng)村治理的“專政劣治”局面，就應(yīng)當(dāng)從根本上顛覆國家政權(quán)性質(zhì)、根除土豪劣紳對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的破壞。伴隨國民黨政府的崩潰、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的勝利和中華人民共和國的成立，民國時(shí)代形成的“專政劣治”的鄉(xiāng)村治理模式走向了終結(jié)。
三、集體化時(shí)代“集權(quán)統(tǒng)一”的單軌治理圖景
中華人民共和國的成立，不僅從根本上摧毀了封建主義和官僚資本主義對(duì)中國社會(huì)秩序的破壞和對(duì)普通民眾的壓榨，而且重構(gòu)了鄉(xiāng)村社會(huì)與國家、國家與農(nóng)民、鄉(xiāng)村精英與下層民眾之間的階級(jí)權(quán)力關(guān)系。隨著新生政權(quán)的穩(wěn)固、土改運(yùn)動(dòng)的完成、人民當(dāng)家做主地位的逐步確立和一系列新的社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)的展開，鄉(xiāng)間土豪劣紳被徹底鏟除，廣大農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展能量得到了充分釋放，中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理邁向“集權(quán)統(tǒng)一”的單軌治理階段。集體化時(shí)代，自上而下的國家治權(quán)滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的每個(gè)毛孔之中，鄉(xiāng)村社會(huì)成為高度行政化、組織化和政治化的社會(huì)單元，“政治權(quán)力的高度滲透和嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使農(nóng)民失去了傳統(tǒng)的自由”［12］。作為國家與農(nóng)民之中介性存在的鄉(xiāng)村精英階層，要么作為土豪劣紳、權(quán)貴階層被打倒，要么作為地主、富農(nóng)被進(jìn)行政治改造與批斗，鄉(xiāng)村精英的中介性角色被徹底顛覆，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)形成的雙軌治理模式被自上而下的單向度的控制型治理模式所取代。國家通過采用“控制型治理”的單向度控制策略，形成了以集權(quán)主義和政治運(yùn)動(dòng)為基礎(chǔ)的“集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制”［8］218。
新中國成立后，新生政權(quán)通過以“打土豪、分田地”為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地改革運(yùn)動(dòng)，使以貧下中農(nóng)為主體的勞苦大眾真正成為土地的主人。然而，如何消解傳統(tǒng)小農(nóng)的私有化生存邏輯，如何將傳統(tǒng)分散的個(gè)體化小農(nóng)組織起來，如何將以家戶經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)民改造成為社會(huì)主義新型農(nóng)民，這是當(dāng)時(shí)黨和國家必須應(yīng)對(duì)的重大問題。因此，新生政權(quán)通過一系列的農(nóng)民合作化運(yùn)動(dòng)，通過在廣大農(nóng)村先后成立互助組、初級(jí)社和高級(jí)社，農(nóng)村社會(huì)被徹底改造了，農(nóng)民被成功融合在國家治權(quán)的體制之中。農(nóng)民合作化運(yùn)動(dòng)中，國家打破了常規(guī)權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)作邏輯，先后指派了政治忠誠、階級(jí)立場(chǎng)堅(jiān)定、代表國家“專斷權(quán)力”［13］的工作組（隊(duì)）直接主導(dǎo)了鄉(xiāng)村社會(huì)的改造過程。通過常規(guī)權(quán)力與專斷權(quán)力的有效配合，通過一系列的鄉(xiāng)村政治運(yùn)動(dòng)，新生政權(quán)完成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的集體化改造。隨著農(nóng)村高級(jí)社的建立和合作化運(yùn)動(dòng)的持續(xù)展開，國家權(quán)力強(qiáng)制性地嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，這不僅改變了農(nóng)村基層社會(huì)的治理格局，而且從根本上顛覆了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)組織，使鄉(xiāng)村社會(huì)形成了“村社合一”的政治結(jié)構(gòu)。
可以說，到了高級(jí)社階段，國家專斷權(quán)力和國家權(quán)威已經(jīng)徹底摧毀了原有鄉(xiāng)村的社會(huì)組織基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)已完全整合到自上而下的國家治理體系中。然而，農(nóng)村高級(jí)社的建立不是農(nóng)民合作化運(yùn)動(dòng)的終點(diǎn)。新生政權(quán)的主要目的在于實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村社會(huì)的高度政治化、組織化和社會(huì)化。最終，邁向人民公社成為農(nóng)民合作化運(yùn)動(dòng)的歸宿。因此，“人民公社的建立，將國家行政權(quán)力體制與鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起，真正實(shí)現(xiàn)了政社合一”［8］261。
以政社合一為基礎(chǔ)的人民公社直接取代了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，在農(nóng)村社會(huì)治理過程中扮演著底層國家治權(quán)代理人的角色。人民公社組織結(jié)構(gòu)中，中國鄉(xiāng)村社會(huì)形成了以公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層治理格局，三者通過自上而下的縱向權(quán)力整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理與改造［14］。在這種縱向秩序整合機(jī)制中，中國農(nóng)村社會(huì)形態(tài)呈現(xiàn)出組織規(guī)模擴(kuò)大化、日常管理軍事化、社會(huì)生活政治化、行政體制科層化等特征。以人民公社制度為基礎(chǔ)，新生政權(quán)形成了以集權(quán)統(tǒng)一為特征的“集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制”與單軌治理格局。在這種治理格局下，農(nóng)民與國家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于不平等的關(guān)系結(jié)構(gòu)中。人民公社作為鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織，全面支配著農(nóng)民的社會(huì)生活，任何農(nóng)民都不可能離開公社而獨(dú)立生存。城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度，更是嚴(yán)格限制了農(nóng)民社會(huì)流動(dòng)的可能，造成農(nóng)民對(duì)公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的高度組織性依附。
突出“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治運(yùn)動(dòng)和泛政治化是人民公社時(shí)期鄉(xiāng)村農(nóng)民社會(huì)生活的常態(tài)。從人民公社的成立直至終結(jié)，各種政治運(yùn)動(dòng)與階級(jí)斗爭(zhēng)從未停止過。農(nóng)民社會(huì)生活中充斥著革命、斗爭(zhēng)和紅色恐怖的陰影，農(nóng)民參與政治運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出較強(qiáng)的盲從性、被動(dòng)性和非理性。人民公社制度是一種通過紅色暴力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行政治控制的治理體系，它不僅抑制了農(nóng)民的首創(chuàng)精神與農(nóng)民的自主性、消解了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的社會(huì)組織基礎(chǔ)，而且一系列的政治運(yùn)動(dòng)造成了鄉(xiāng)村社會(huì)生活、社會(huì)關(guān)系與社會(huì)秩序的高度緊張。
建立在集權(quán)主義政治基礎(chǔ)上的人民公社通過自上而下的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制形成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面管控。農(nóng)民合作化運(yùn)動(dòng)中，“社會(huì)成為了政府的附屬物，社會(huì)的活力被大大地抑制了。”［12］369黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著國家一系列農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)制度的變革，原來建立在集體經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)被以家庭為基礎(chǔ)的家戶經(jīng)濟(jì)取代了。特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行和以追逐理性化、個(gè)體化為特征的市場(chǎng)觀念對(duì)農(nóng)民生活的滲透，使人民公社存在的合理性和合法性遭到普遍質(zhì)疑。廣大農(nóng)民逐漸擺脫了集權(quán)主義政治的羈絆，期盼著個(gè)體化、自主化和自由化時(shí)代的到來。因此，破除人民公社制度，成為民心所向，民意所歸。在農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制變遷的背景下，國家對(duì)以人民公社為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)組織進(jìn)行了改革，將原來的公社重新改建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將生產(chǎn)隊(duì)大隊(duì)改建以村民自治為核心的村民委員會(huì)。從此，國家權(quán)力收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國家盡可能減少對(duì)農(nóng)民社會(huì)生活的干預(yù)，建立在集權(quán)統(tǒng)一基礎(chǔ)上的農(nóng)村單軌治理模式退出了歷史舞臺(tái)。
四、改革開放后的中國鄉(xiāng)村治理
改革開放時(shí)代中國鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)政村治”圖景改革開放后，黨和政府為了從根本上釋放鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展能量、搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，決定廢止人民公社，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)來行使國家治權(quán)，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治，由村民自行選舉村干部組成村民委員會(huì)來自行管理鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)。從國家制度設(shè)計(jì)的初衷看，這種以“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，體現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)民政治參與權(quán)利的尊重，它“改變了新中國成立以來鄉(xiāng)村組織化的進(jìn)程，標(biāo)志著國家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)的相對(duì)分離”［8］419。然而，國家治權(quán)與民間自治的分離并未使鄉(xiāng)村社會(huì)走向“善治”，鄉(xiāng)村自治的理想圖景與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間存在著巨大鴻溝，“鄉(xiāng)政村治”在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了名實(shí)分離。
“鄉(xiāng)政”即國家將原來的公社建制改造為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來實(shí)現(xiàn)國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)管理。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)既是國家在基層農(nóng)村社會(huì)的政權(quán)代理人，又是具有自身利益訴求的行動(dòng)主體，這種雙重身份使其既可能成為國家與農(nóng)民之關(guān)系的協(xié)調(diào)者，也可能成為兩者之關(guān)系的離間者。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在國家制度的保護(hù)下已蛻變?yōu)?/span>“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”［15］，他們兼具經(jīng)濟(jì)角色和政治身份為一體，通過利用政治身份直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為自身營(yíng)造更大的利益空間和生存空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接損害了其政治權(quán)威，使其與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系處于“權(quán)威的分割結(jié)構(gòu)”中。在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，“國家總是一個(gè)力不從心的被動(dòng)者”［16］，國家利益和基層社會(huì)的利益被基層政權(quán)所綁架，國家與農(nóng)民之關(guān)系被離間了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅利用政治權(quán)力參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且利用國家政權(quán)代理人的公共身份直接向農(nóng)村社會(huì)索取資源。
“村治”即撤銷原來的生產(chǎn)大隊(duì)的國家權(quán)力，將之改造成具有村莊自治性質(zhì)的村民委員會(huì)，由村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理。鄉(xiāng)村自治是國家力量強(qiáng)行推動(dòng)與建構(gòu)的產(chǎn)物。由于這種制度不是農(nóng)民自主選擇的結(jié)果，一開始便缺乏內(nèi)生性的社會(huì)組織基礎(chǔ)，暴露出先天性的組織缺陷。在急速變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)中，村民自治已無從承載起社會(huì)治理的重任。由于這項(xiàng)制度并未真正根植于村落文化與鄉(xiāng)村社會(huì)的土壤之中，在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了有自治之名而無自治之實(shí)的現(xiàn)象較為常見。在村民自治實(shí)踐中，由于村民缺乏自治的主體性，處于被動(dòng)、單向和內(nèi)斂的弱勢(shì)地位［17］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過對(duì)村黨支部和村落選舉過程的操縱，使村兩委直接受控于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使村治融匯于鄉(xiāng)政之中，成為受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的半行政組織。最終，“村治”中的“自治”與“鄉(xiāng)政”的“官治”合二為一，蛻變?yōu)橐环N自上而下的“權(quán)威性自治”，這種自治抑制了農(nóng)民公民權(quán)利的發(fā)展［18］。
以“鄉(xiāng)政村治”為特征的鄉(xiāng)村治理模式由于缺乏對(duì)農(nóng)民基本社會(huì)權(quán)利的尊重與保護(hù)，沒有從根本上緩解鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾與沖突，特別是基層政權(quán)的利益共謀行為引發(fā)了新的治理危機(jī)。20世紀(jì)90年代中后期，鄉(xiāng)村干部不是將精力花費(fèi)在農(nóng)村公共服務(wù)與社會(huì)建設(shè)事業(yè)上，而是想盡一切辦法加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源的掠奪，各種亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象盛行，廣大農(nóng)民形象地將基層政權(quán)的掠奪本性比喻為要錢、要糧、要命的“三要”政府。鄉(xiāng)村干部的掠奪行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家在農(nóng)民心中的形象，而且加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系惡化，引發(fā)了日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題。加之家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力和鄉(xiāng)村混混充斥鄉(xiāng)間社會(huì)，致使整個(gè)中國鄉(xiāng)村社會(huì)基本上處于失序、甚至無序的狀態(tài)。
21世紀(jì)初，為調(diào)和干群關(guān)系、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解日益突出的“三農(nóng)”問題，解決鄉(xiāng)村社會(huì)治理危機(jī)，中央先后采取了全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、國家政策與項(xiàng)目下鄉(xiāng)、新農(nóng)村社會(huì)建設(shè)等一系列惠農(nóng)舉措，試圖使鄉(xiāng)村社會(huì)秩序重新整合到國家治理體系中。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面廢止和取消切斷了基層政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)索取資源的可能，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)民再次感受到了國家給予的實(shí)惠，鄉(xiāng)村干群關(guān)系得到了一定程度的緩解。農(nóng)業(yè)稅廢止后，農(nóng)村基層政權(quán)的性質(zhì)由汲取型向與農(nóng)民關(guān)系較為松散的“懸浮型”轉(zhuǎn)化。在這一過程中，該組織非但未轉(zhuǎn)化為服務(wù)農(nóng)村的主體，而且正在脫離與農(nóng)民舊有的聯(lián)系，懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，陷入財(cái)政空殼化、社會(huì)管理職能單一化的半癱瘓狀態(tài)［19］�；鶎诱䴔�(quán)職能的弱化致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中斷，中國鄉(xiāng)村社會(huì)面臨前所未有的蕭條。在這樣的背景下，中央啟動(dòng)了以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，其目的在于通過財(cái)政資金的專項(xiàng)劃撥和涉農(nóng)項(xiàng)目投入的方式來重建國家、基層政權(quán)與農(nóng)民之間的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。然而，農(nóng)村涉農(nóng)項(xiàng)目由于受到基層權(quán)力利益關(guān)系綁架，在一定程度上破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)團(tuán)結(jié)，引發(fā)了新的社會(huì)矛盾和治理風(fēng)險(xiǎn)，致使鄉(xiāng)村社會(huì)治理問題更加復(fù)雜。
總之，在農(nóng)民生活個(gè)體化、農(nóng)民行為理性化、鄉(xiāng)村社會(huì)組織碎片化、人口流動(dòng)超常規(guī)化、村落共同體空心化、農(nóng)村社會(huì)“過疏化”背景下，以鄉(xiāng)政村治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。甚至可以說，這種較為僵硬的治理模式已無從應(yīng)對(duì)和適應(yīng)當(dāng)今急速變遷的鄉(xiāng)村中國，它所制造的治理問題遠(yuǎn)比它所能解決的問題多。
結(jié)語
千百年來、特別是近代以來中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)留給我們最為寶貴的教訓(xùn)，便是缺失對(duì)廣大農(nóng)民群體主體性權(quán)利的保護(hù)與尊重。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，如若缺失對(duì)農(nóng)民基本社會(huì)權(quán)利的尊重與保護(hù)，一味地向鄉(xiāng)村社會(huì)索取資源，這種治理最終必然走向劣治，必然遭到底層民眾的唾棄與抵制。民國年間各級(jí)政權(quán)與贏利型經(jīng)紀(jì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的剝奪、大集體時(shí)代國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)財(cái)富的無條件汲取、改革開放時(shí)代基層政權(quán)對(duì)農(nóng)村資源的掠奪，均只重視如何向鄉(xiāng)村社會(huì)獲取資源，而置農(nóng)民基本的社會(huì)權(quán)利于不顧。這種只注重國家利益或基層政權(quán)利益的治理邏輯而無視農(nóng)民主體性需求的做法，背離了鄉(xiāng)村社會(huì)既有的文化傳統(tǒng)和生存道義準(zhǔn)則。因此，將農(nóng)民群體的主體性權(quán)利置于鄉(xiāng)村社會(huì)治理邏輯中，從農(nóng)民的主體性需求出發(fā)改善當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，是確保國家與農(nóng)民、農(nóng)民與基層政權(quán)之良性互動(dòng)關(guān)系的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”不可或缺的條件。
尊重農(nóng)民主體性、重建農(nóng)民主體，就是要樹立農(nóng)民是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體和直接受益人的價(jià)值理念，就是要將尊重和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本的社會(huì)權(quán)利作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的目標(biāo)。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，國家和基層政權(quán)組織應(yīng)改變自上而下的思維邏輯，應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)村資源的索取者轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村社會(huì)公共產(chǎn)品的供給者，應(yīng)當(dāng)多關(guān)注一下農(nóng)民需要什么樣的治理、他們對(duì)治理有什么要求，該群體面臨的主要困難和實(shí)際需求是什么，面對(duì)農(nóng)民的具體困難和需求國家和政府能做什么，該做什么。這種治理邏輯的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是社會(huì)公平正義原則在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的具體運(yùn)用和體現(xiàn)。它要求從農(nóng)民群體最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最迫切需要解決的問題入手，將農(nóng)民基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會(huì)福利權(quán)置于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的核心，通過國家與社會(huì)、基層政權(quán)與農(nóng)民的合作共治，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定與善治目標(biāo)。
同時(shí)，尊重農(nóng)民主體性，就應(yīng)當(dāng)重視村落內(nèi)生性組織的培育，使之成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的社會(huì)組織基礎(chǔ)和重要治理主體。面對(duì)鄉(xiāng)村公共性衰落、村落空心化、農(nóng)民個(gè)體化、社會(huì)組織松散化的困境，國家應(yīng)當(dāng)重視鄉(xiāng)村社會(huì)中自下而上的內(nèi)生性社區(qū)組織的培育，并通過社區(qū)組織的建設(shè)，來提升鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力、重建鄉(xiāng)村社會(huì)團(tuán)結(jié)。與懸浮在村落共同體之上的村民自治組織和基層政權(quán)不同，鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生性組織是植根于村落社會(huì)文化、具有廣泛群眾基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是村落共同體延續(xù)與發(fā)展的靈魂。通過社區(qū)組織能力建設(shè)提升鄉(xiāng)村社會(huì)與國家、與基層政權(quán)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)能力，形成自上而下的國家治權(quán)與自下而上的鄉(xiāng)村治權(quán)之間的協(xié)商共治，是破解當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理困境的重要路徑。這既是對(duì)封建時(shí)代形成的“官政自治”的雙軌治理模式的借鑒，又是對(duì)舊有模式的超越。如何通過“新雙軌治”重建和提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力，形成多元主體參與共治的新局面，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”的組織保障。
總之，當(dāng)我們將農(nóng)民的主體性需求嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理邏輯中，將實(shí)現(xiàn)公民基本的社會(huì)權(quán)利視為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的目標(biāo)時(shí)，這就無疑跳出了“就治理論治理”的思維陷阱，進(jìn)而從更廣闊的社會(huì)視野中來探求中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理之道。然而，中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理何去何從、緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村危機(jī)的出路何在、能否找到一種更合理的社會(huì)治理新模式來替代現(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治模式，這依然是一個(gè)在理論層面、特別是實(shí)踐層面沒有得到很好解決的重大問題。
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