近期，一項(xiàng)由中國社科院農(nóng)村研究所、社科文獻(xiàn)出版社、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的調(diào)查顯示，中西部地區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)民工，“很想”和“比較想”進(jìn)城的，僅占1/3左右；而“不太想”和“完全不想”進(jìn)城的，占比將近1/2。什么？農(nóng)民和農(nóng)民工不愿意進(jìn)城了？！
人口城鎮(zhèn)化遭遇低落戶意愿
這一現(xiàn)象，至少早在五六年前，就已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)。中國社科院社會學(xué)所的張翼教授，對2010年全國大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，就曾發(fā)現(xiàn)：愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工，只有20%-25%�！吨袊丝诳茖W(xué)》去年發(fā)表唐宗力教授的成果也顯示，近五年來，農(nóng)民工大量回流，而且落戶定居城市的行為和意愿不進(jìn)反退。
按照上面的意愿比例，以2015年末全國農(nóng)民工總量2.77億人為基數(shù)計(jì)算，愿意進(jìn)城的農(nóng)民工只有9200萬左右，愿意落戶的僅有5500萬-6900萬。這樣看來，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃綱要提出的“1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”目標(biāo)任務(wù)，完成起來并不輕松。
更需要注意的是，外出農(nóng)民工的總量，在今年出現(xiàn)了下降。2月末，農(nóng)村外出務(wù)工勞動力總量約1.68億人，與去年底相比，凈減少了80多萬人。有人會說，這是受春節(jié)因素的影響�？墒�，今年的2月29日是農(nóng)歷正月二十二，已經(jīng)過了往年農(nóng)民工從老家返城的時(shí)間。而且，從大趨勢看，外出農(nóng)民工也很可能陷入了負(fù)增長的狀況。2010年，外出農(nóng)民工人數(shù)的增長率為5.5%，此后一路下行，到2015年只有0.4%，幾乎是零增長了！同一個(gè)時(shí)期，包括外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工在內(nèi)的全國農(nóng)民工總規(guī)模，年度增長率也從5.4%持續(xù)下行至1.3%。
如果農(nóng)民工進(jìn)城落戶的意愿持續(xù)低迷，甚至延續(xù)上述不利趨向、進(jìn)一步下降，不僅1億人在城鎮(zhèn)落戶的任務(wù)完不成，而且到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%、即“十三五”時(shí)期每年提高1個(gè)百分點(diǎn)以上的目標(biāo)，也難以實(shí)現(xiàn)。低意愿問題，作為阻滯人口城鎮(zhèn)化的一個(gè)因素，凸顯了出來。
中小城市和小城鎮(zhèn)歡迎來但不愿意來，大城市愿意進(jìn)但不讓進(jìn)——國家的戶籍政策和農(nóng)民工的個(gè)人意愿在空間上嚴(yán)重錯(cuò)位了
農(nóng)民進(jìn)城的推力與拉力
對人口城鎮(zhèn)化的解釋，最大名鼎鼎的是有著130多年歷史的“推拉理論”。它把影響人口從鄉(xiāng)到城流動的紛繁因素，簡化為兩類：一類是在農(nóng)村待不下去的因素，把人們推離農(nóng)村；另一類是在城市活得更好的因素，把人們拉進(jìn)城市。
在人類漫長的歷史中，持續(xù)且大規(guī)模的人口城鄉(xiāng)遷移，幾乎只是工業(yè)革命以后的現(xiàn)象。芒福德在《城市發(fā)展史》中考證，古代的城市并非人們向往之地，而是與疾病、殺戮、死亡聯(lián)系在一起的。甚至在中世紀(jì)到來的前夕，大都市還被稱為“死亡之城”。那時(shí)城市發(fā)展的稀缺成果，只屬于國王、貴族和富商巨賈等少數(shù)人。上海世博會的口號“Better City, Better Life”，在當(dāng)時(shí)恐怕沒人同意。
早期城市的本質(zhì)，是權(quán)力的中心。根據(jù)哈佛大學(xué)格雷澤教授的研究，世界上第一個(gè)出現(xiàn)的百萬人口大城市是羅馬，第二個(gè)是長安（西安），第三個(gè)是巴格達(dá)，第四到第八分別是汴梁（開封）、臨安（杭州）、江戶（東京）、北京、倫敦，它們分別是羅馬帝國、唐朝、阿拉伯帝國、北宋、南宋、德川幕府、清朝、大英帝國的首都。在生產(chǎn)力比較落后的時(shí)期，能夠維持這么大的城市規(guī)模，只有大帝國才能做到。即便是大帝國，也只能打造出一個(gè)這樣的大城市。全國絕大部分的農(nóng)業(yè)人口，是默默支撐這個(gè)唯一大城市的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。帝國是養(yǎng)不起第二個(gè)大城市的，也養(yǎng)不起以大城市標(biāo)準(zhǔn)生活的更多的人口，因此借助交通等客觀條件的限制，以及法令或行政禁令的限制，在城鄉(xiāng)之間設(shè)置了嚴(yán)格的制度高墻。從這個(gè)角度看，把城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)說成是中國特有的存在，顯然是對歷史的漠視或無知。
工業(yè)革命的孕育和發(fā)展，使得現(xiàn)代意義的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以啟動。推力方面，“羊吃人”的圈地運(yùn)動導(dǎo)致農(nóng)民失去了最基本的生產(chǎn)資料，在農(nóng)村活不下去了，必須另謀生路。拉力方面，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的崛起，提供了大量的工作崗位，以及更高的收入，吸引農(nóng)民進(jìn)入城市。生產(chǎn)力的提升，支撐了交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也使人口從鄉(xiāng)到城的遷移越來越便捷。更為重要的是，統(tǒng)治者站在了資本主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，也就能自覺地拆除限制人口流動的制度藩籬，甚至積極地創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民從土地上走出來，進(jìn)入城市，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人或服務(wù)業(yè)者。
農(nóng)村生活條件的改善，也讓城市對農(nóng)民工失去了吸引力，圖為甘肅省清水縣新農(nóng)村面貌
兩種力量的歷史性轉(zhuǎn)換
新中國成立之初，百廢待興，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱。在那個(gè)條件下，限制農(nóng)民進(jìn)城，維持80%-90%農(nóng)村人養(yǎng)活10%-20%城市人的格局，實(shí)在是歷史局限下的無奈之舉。改革開放初期，仍然擔(dān)心城市養(yǎng)活不了那么多人，因而采取了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進(jìn)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化的策略。少部分進(jìn)城的農(nóng)民，也是“自帶口糧”，不能占用城市的資源。20世紀(jì)90年代以后，外向型經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)迅速成長，才有了大量涌入城市的農(nóng)民工。此后的近二十年，農(nóng)民工進(jìn)城的意愿還是比較強(qiáng)的——愿意進(jìn)城落戶或長期留在城市的比例，大體上在60%上下；其中，第二代或稱新生代農(nóng)民工的這一比例，高達(dá)80%左右。從推力看，農(nóng)村條件落后、耕種收入較低、公共服務(wù)不足，特別是年輕一代很多人都沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)。從拉力看，城市生活豐富多彩、打工收入高于務(wù)農(nóng)、教育醫(yī)療明顯更優(yōu)，而且有著農(nóng)村完全不具備的發(fā)展機(jī)會。
然而，2008年國際金融危機(jī)的沖擊，一度放慢了農(nóng)民工進(jìn)城的腳步，一些地區(qū)甚至集中出現(xiàn)“返鄉(xiāng)潮”。農(nóng)村原本并不存在的失業(yè)概念，殘酷地從城市傳導(dǎo)了過來。不過，很快人們便發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)并沒有那么殘酷，回到了家鄉(xiāng)的農(nóng)民工，踏踏實(shí)實(shí)住著自己建的房子，安安心心吃著自家地里種的糧食，慢慢悠悠花著多年來打工的積蓄，除了沒有城市里宣泄的燈紅酒綠，竟也生活的不賴。賀雪峰教授在《城市化的中國道路》一書中寫道：“當(dāng)前體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已由過去的剝削性結(jié)構(gòu)變成了保護(hù)型結(jié)構(gòu)”。
大家真真切切地看到，對于農(nóng)民工來說，在農(nóng)村保留土地，是那么的重要。它能夠在進(jìn)城受阻甚至失敗的時(shí)候，提供一條不錯(cuò)的退路。于是，農(nóng)村不僅有推力，而且也有了拉力。張翼教授的數(shù)據(jù)表明，如果必須交回承包地，那么農(nóng)民工愿意進(jìn)城落戶的比例會進(jìn)一步下降至11%-13%。
城市的拉力呢？原來有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活豐富。2010年以來，農(nóng)村居民的收入增長一直快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距縮小了，也就弱化了城市吸引農(nóng)民工的拉力。近十年來，基本公共服務(wù)加快覆蓋城鄉(xiāng)、加快覆蓋常住人口，城市戶口的含金量變得沒那么高了。前幾年，還有城市管理者不無傲慢地提出，讓農(nóng)民工用農(nóng)村“三件衣服”換城市“五件衣服”�，F(xiàn)在看來，他所說的城市戶籍上附著的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的強(qiáng)，那我為啥還要苦苦相求呢？反而是我擁有的農(nóng)村土地的承包權(quán)、宅基地的使用權(quán)、集體收益的分配權(quán)（即“三權(quán)”），非我莫屬，而你望塵莫及。此外，農(nóng)村交通條件和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，也縮小了生活豐富程度的城鄉(xiāng)差距，這方面的拉力也弱化了。
與此同時(shí)，城市開始產(chǎn)生推力：房價(jià)和房租快速上漲，生活成本激增；勞動密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)能出清，工作崗位流失；優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源過度集中，辦了居住證甚至是有了城市戶口，孩子也上不了好學(xué)校……
城鄉(xiāng)之間的推力與拉力，發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)換。這就是為什么，在2014年國務(wù)院推動新一輪戶籍制度改革以來，在目前28個(gè)省份都出臺了本地區(qū)戶改方案的情況下，在一些建制鎮(zhèn)和小城市完全放開了戶籍限制、中等城市已將戶籍門檻降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以后，農(nóng)民和農(nóng)民工進(jìn)城落戶的意愿仍然低迷的根源所在。
農(nóng)民工進(jìn)城意愿低，改革戶籍和土地政策是關(guān)鍵
戶籍和土地制度亟需新的突破
農(nóng)民工落戶意愿不提高，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力就要長期處于“兩棲”狀態(tài)，奔波于城鄉(xiāng)兩地，一邊是奉獻(xiàn)了青春與血汗、卻難以最終融入的傷心之地，一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個(gè)問題不解決，“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的新型城鎮(zhèn)化，就難以宣告順利和成功。
低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。當(dāng)前，迫切需要從戶籍制度和土地制度著手，突破人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展瓶頸。筆者試提出四點(diǎn)建議：
第一，試點(diǎn)放開大城市落戶限制，實(shí)現(xiàn)國家政策與個(gè)人意愿在空間上的對接。根據(jù)全國范圍的大樣本調(diào)查，有意愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民工中，有70%左右的落戶意向是大城市�？墒�，目前的戶籍政策恰恰賦予了大城市設(shè)置高門檻的權(quán)力。很多城市正在利用這種權(quán)力，不僅限制農(nóng)民工的落戶，而且還想出各種辦法，剝奪他們作為常住人口的權(quán)利。中小城市和小城鎮(zhèn)歡迎來但不愿意來，大城市愿意進(jìn)但不讓進(jìn)——國家的戶籍政策和農(nóng)民工的個(gè)人意愿在空間上嚴(yán)重錯(cuò)位了。
放任此狀況下去，不但1億人的落戶目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，就連本文前面粗算的五六千萬人的落戶數(shù)量，都還要再打一個(gè)吐血的折扣。因此，筆者建議，先選3-5個(gè)城區(qū)常住人口300萬-500萬的I型大城市，再挑1-2個(gè)500萬-1000萬人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬人口以上的超大城市，進(jìn)行放開落戶限制的試點(diǎn)。同時(shí)，要密切監(jiān)測試點(diǎn)大城市的人口流動、公共服務(wù)、財(cái)政支出、資源環(huán)境等方面的動態(tài)，如確認(rèn)沒有不可控的異常波動，可以進(jìn)一步推開。
第二，開辟重點(diǎn)人員落戶綠色通道，優(yōu)先解決存量問題。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見（國發(fā)〔2014〕25號）》的要求，先對“進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境”的重點(diǎn)人員進(jìn)行摸底，看看到底有多少人滿足這三個(gè)條件，其中又有多少有落戶意愿。然后在現(xiàn)行落戶政策的基礎(chǔ)上，對他們適當(dāng)降低門檻，開辟綠色通道，優(yōu)先解決落戶。對于這部分群體的落戶，可能會有擔(dān)心，地方政府能接得住嗎？負(fù)擔(dān)得了嗎？承載得起嗎？實(shí)際上，他們早就在城市穩(wěn)定下來了，已經(jīng)在接受著基本公共服務(wù)，也就不存在新增負(fù)擔(dān)和承載加壓的問題。況且，他們曾經(jīng)為城市的發(fā)展做出了不小的貢獻(xiàn)，未來也能夠適應(yīng)城市新的發(fā)展方向，即便是在大城市，放開限制讓他們落戶，也順理成章。
第三，擴(kuò)大農(nóng)村“三權(quán)”確權(quán)范圍，免除農(nóng)民工后顧之憂。對于大部分目前不想落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解決后顧之憂，以更大范圍的確權(quán)頒證作為基礎(chǔ)工作，用公開透明、可操作執(zhí)行的制度安排，來確認(rèn)并保障他們在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。尤其是，要確保不會因?yàn)檫M(jìn)城落戶而被剝奪這些權(quán)利。
第四，搭建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)權(quán)交易平臺，提升農(nóng)民工進(jìn)城落戶能力。在確權(quán)后，更高的要求是還能流轉(zhuǎn)，把死的資源變活，讓不能移動的資產(chǎn)擁有更寬的創(chuàng)收渠道和更強(qiáng)的變現(xiàn)能力——這需要建立透明、公平、高效的交易平臺。我不是說要鼓勵大資本下鄉(xiāng)搶農(nóng)民的地，堵農(nóng)民工的退路。我是想說，如果農(nóng)村的土地或者其他資產(chǎn)，能夠賣出好價(jià)錢，能夠?yàn)橛幸庠高M(jìn)城落戶的農(nóng)民工插上新生活的翅膀，比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯(cuò)、面積不小的城市房產(chǎn)，我們?yōu)槭裁捶且O(shè)置制度障礙來阻攔他們呢？我們?yōu)槭裁床荒芨母锿恋刂贫葋沓扇酥滥兀?
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