【每年兩會，政府工作報告中，關(guān)于土地的議題都成為許多人關(guān)注的焦點，今年也不例外。正在人大審議的《政府工作報告》顯示，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。深化農(nóng)村改革始終是重點工程。報告指出：要“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)墾、集體林權(quán)、國有林場、農(nóng)田水利、供銷社等改革。”城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)問題之下，本文作者重點分析了土地增值收益如何分配這一關(guān)鍵性問題。】
土地自然增值的來源
城鄉(xiāng)建設(shè)用地的顯著市場價值差異是推動制度改革的基本動力。農(nóng)村集體建設(shè)用地蘊含巨大財富的話語彌漫于當前社會中。曾媒體報道，有專家估算出我國農(nóng)村建設(shè)用地的價值為130萬億，具體算法為，通過2012年全國土地出讓面積和合同成交價款計算出建設(shè)用地價格為每畝56萬元，再以此推算全國2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地總價值。我國2013年GDP總值約為56萬億，放開農(nóng)村建設(shè)用地市場竟然可帶來相當于當前國內(nèi)生產(chǎn)總值兩倍多的社會財富，這必然是不可能的。按照城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地出讓平均價格估算農(nóng)村建設(shè)用地市場價值，表明包括部分專家在內(nèi)的社會公眾陷入土地財富“幻覺”。
上述估算方法的明顯錯誤之處是忽視總量概念。商品市場價格由供求關(guān)系決定，供給缺乏彈性而需求旺盛則會推動商品價格快速上漲。近年來我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價急劇上升由快速城鎮(zhèn)化用地需求增加與建設(shè)用地供給不足造成。為了節(jié)約土地資源和促進城鎮(zhèn)合理建設(shè)，我國采用偏緊建設(shè)用地供給政策。國土部近年來每年批準建設(shè)用地計劃指標約50萬公頃左右，低于地方政府需求。在國有建設(shè)用地供給中，剔除掉公共基礎(chǔ)用地一類劃撥供給之外，每年政府出讓土地占全部不足60%。以2013年情況為例，當年我國出讓國有建設(shè)用地共36.7萬公頃，包括住宅用地、商服用地與工礦倉儲用地三類，這三類土地在全部土地出讓中的比例大致為3:2:5。住宅與商服用地價格高，政府除去征地補償與土地開發(fā)等成本支出之后，可在這兩類土地出讓中獲得“土地財政”收入，而工業(yè)倉儲用地出讓收入一般與成本相抵，政府基本不能從中獲得節(jié)余。我國政府壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場主要是從占全部建設(shè)用地供給量不足三成的住宅和商服用地中獲益。這就意味著，唯有城鎮(zhèn)住宅用地與商服用地供給總量較少時，才能維持二者較高市場價格。放開農(nóng)村建設(shè)用地入市必然會打破當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場均衡，造成建設(shè)用地市場價格下降。由此可見，不能用城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場價格推算農(nóng)村建設(shè)用地財產(chǎn)價值。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量概念的另外一個表現(xiàn)是，城鎮(zhèn)化不可能無限擴張，這便決定縱然建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場，也不是所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用途。從2000年到2013年我國城市建成區(qū)面積由3366萬畝擴大到7185萬畝，城鎮(zhèn)化率提高17.48%，相當于每城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點增加城市建成區(qū)面積218萬畝。按此規(guī)模計算，城鎮(zhèn)化率再增加20%，需占用土地4360萬畝。當前我國農(nóng)村建設(shè)用地超過2億畝，如果未來退出1億畝，也因城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模限制而無法直接征收或者以建設(shè)用地指標形式消化的。這進一步說明，農(nóng)村建設(shè)用地蘊含巨大財富觀點的荒謬性。
在缺乏建設(shè)用地總量概念情況下，有人認為城鄉(xiāng)收入拉大的重要原因是農(nóng)民所擁有的土地資源不能帶來財產(chǎn)收益，并將原因歸結(jié)為制度不合理。這類觀點在社會上廣為流行說明部分學者與一般大眾誤會了土地增值原因。土地市場價格是地租資本化的反映。城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場價值高由級差地租規(guī)律造成，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格與區(qū)位因素高度相關(guān)。2013年全國105個監(jiān)測城市綜合地價、商服地價、住宅地價和工業(yè)地價每平方米分別為3346元、6306元、5033元與700元，符合地租競價規(guī)律。
城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為城市邊界變化與內(nèi)部空間布局變化，這帶來特定地塊的區(qū)位變化。例如之前城鎮(zhèn)外圍規(guī)劃區(qū)農(nóng)用地或未利用土地進入建設(shè)區(qū)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者城鎮(zhèn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來原有建設(shè)地塊相對位置變化，受級差地租規(guī)律支配，兩種情況下特定地塊的市場價值都發(fā)生變化。我國當前城鎮(zhèn)化分為邊界擴展和內(nèi)部密度增加兩方面，既造成部分農(nóng)地轉(zhuǎn)化為新增建設(shè)用地，也造成城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地整體價值提高，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中的土地自然增值。
爭奪土地利益的主體
土地本身不產(chǎn)生財富，城鎮(zhèn)化過程中的土地自然增值收益是由城鎮(zhèn)化帶來的。具體而言，有兩方面因素造成當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地（主要是住宅用地和商服用地）市場價值高于農(nóng)地，分別是偏緊的土地供給政策抬高城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格，以及城鎮(zhèn)化帶來建設(shè)用地需求增加和區(qū)位條件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素，后一方面屬于推動土地市價上漲的經(jīng)濟因素。這兩方面都與土地占有者的私人行為都沒有關(guān)系，即無論是新增建設(shè)用地升值還是存量建設(shè)用地升值都不是私人投資結(jié)果。孫中山曾指出，“地價高漲，是由于社會改良和工商進步……由眾人的力量經(jīng)營而來的；所有由這種改良和進步之后，所高漲的地價，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有”。依照土地“漲價歸公”原則制定的土地政策包含土地自然增值收益社會化目標。土地在我國屬于公有制基本生產(chǎn)資料，土地公有制內(nèi)在包含土地增值收益在社會大眾間公平分配的原則。土地增值收益分配上的利益主體可區(qū)分為四類。
一是城鎮(zhèn)居民。此處所指的城鎮(zhèn)居民包括擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民和一部分沒有城鎮(zhèn)戶籍卻在城鎮(zhèn)擁有房產(chǎn)農(nóng)民。這部分城鎮(zhèn)居民擁有房產(chǎn)，成為城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的實際占有使用者。我國城鎮(zhèn)住宅類建設(shè)用地使用權(quán)為70年，商業(yè)用地使用權(quán)為40年使用期限。在快速城鎮(zhèn)化過程中，城市人口集聚與投資增加提升城市經(jīng)濟密度所帶來的存量建設(shè)用地自然增值轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)價值上升。在法定期限內(nèi)，建設(shè)用地使用權(quán)實質(zhì)具備所有權(quán)權(quán)能，《物權(quán)法》規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”，這意味著城鎮(zhèn)居民永久占有部分高價值存量建設(shè)用地。地租本質(zhì)是土地所有者基于土地壟斷占有對社會財富的分享。當前我國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場中的投資性需求旺盛由土地增值收益預(yù)期拉動，部分城鎮(zhèn)居民將購房當做投資手段。過去十年間一些大中城市的房價翻幾番，為廣大投資者帶來巨大收益。這部分收益本質(zhì)是對土地增值收益的分享，即社會財富通過房價上漲變?yōu)椴糠志用袼饺耸找�。為了促進社會公平，近年來我國開始房產(chǎn)稅試點工作，第一批納入試點的城市包括上海和重慶。房產(chǎn)稅以房產(chǎn)價值為征稅基礎(chǔ)，可將城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的部分地租收入轉(zhuǎn)化為公共所有。當前我國正在加快房地產(chǎn)稅立法，財政部財政科學研究所原所長賈康對媒體透露，這項工作將在2017年兩會前完成。
二是城郊農(nóng)民。城鎮(zhèn)擴展造成一部分城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地通過征收程序變?yōu)閲型恋刂蟛拍軓氖鲁擎?zhèn)建設(shè)。國家動用征收權(quán)強制消滅集體土地所有權(quán)，再將其轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地在土地一級市場上出讓，獲得新增建設(shè)用地增值收益。征地時農(nóng)民獲得不超過原產(chǎn)值30倍的土地補償和安置補償。部分人認為按照原用途實施征地補償是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的剝奪，提出按照出讓時市場價格補償，社會上流行的征地中“保護農(nóng)民利益”話語中所指的“農(nóng)民”主要是指近郊農(nóng)民。
三是進城務(wù)工農(nóng)民。國家統(tǒng)計局公布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人，本地農(nóng)民工10574萬人。由于缺乏在城鎮(zhèn)定居條件，數(shù)量龐大的農(nóng)民工長期維持城鄉(xiāng)“兩棲”生活狀態(tài)。限制農(nóng)民在城市安居的原因之一是農(nóng)民不能享有城鎮(zhèn)住房保障政策�！秶倚滦统擎�(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》將“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標之一，規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。為實現(xiàn)上述目標手段，需要通過廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。土地出讓收入構(gòu)成大部分地方政府落實保障性住房政策的財政基礎(chǔ)，隨著新型城鎮(zhèn)化政策落實，農(nóng)民工將逐步擴大分享城鎮(zhèn)化帶來的土地自然增值收益。
四是留在農(nóng)村的農(nóng)民。未來我國城鎮(zhèn)化率提高到70%水平時，依然有超過4億農(nóng)民留在農(nóng)村生活。當前國家政策一直強調(diào)土地出讓的非成本性支出向農(nóng)村傾斜，如2007年中央一號文件提出“逐步加大政府土地出讓收入用于農(nóng)村的比重”；2008年明確規(guī)定“政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”，重點加強農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2009中央一號文件再次強調(diào)“大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例,耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農(nóng)業(yè),土地出讓收入重點支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！�2014年全國土地出讓收入42940.30億元，扣除掉包括征地拆遷補償、土地出讓前期開發(fā)、補助被征地農(nóng)民等成本性支出共計33952.37億元之后，政府獲得土地出讓收益為8987.93億元。這部分土地出讓凈收益主要用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等方面。城鎮(zhèn)化過程中的土地增值收益主要通過土地開墾費用于土地整理、耕地占用稅新增收入投入農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑為留在農(nóng)村農(nóng)民分享。當前以成都市和重慶市為代表的一些地方政府，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為手段展開的建設(shè)用地制度改革工作，也包含擴大農(nóng)民分享土地增值收益的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”內(nèi)涵。
土地增值收益分配結(jié)果
當前對農(nóng)村建設(shè)用地禁止入市政策的批評，本質(zhì)指向的土地增值收益分配方式。社會上流行的觀點是，在現(xiàn)行征地制度下，政府與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合攝取土地增值收益，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利被剝奪。這種觀點存在諸多謬誤。
首先，這種看法將房地產(chǎn)商的投資利潤與土地增值收益混淆。過去十多年我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展帶來房地產(chǎn)領(lǐng)域的較高投資回報率，也造就一大批房地產(chǎn)商富豪。房地產(chǎn)商投身房地產(chǎn)行業(yè)獲取正常利潤，屬于有賺有虧的市場行為，與當前興起的電商等其它行業(yè)投資的性質(zhì)一樣。不可否認，有一部分房地產(chǎn)商從政府獲得建設(shè)使用權(quán)是為了囤地，他們拿地后不開發(fā)等待城鎮(zhèn)建設(shè)用地升值而直接獲得土地增值收益。為打擊開發(fā)商囤地行為，國土資源部出臺《閑置土地處置辦法》并建立土地利用巡查制度。規(guī)范土地增值稅征收也具有抑制土地投機行為的作用。通過土地投機獲得土地增值收益與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場管理不規(guī)范有關(guān)，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度無關(guān)。進一步言，假若實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市，開發(fā)商依然可以從政府或者農(nóng)民那里獲得建設(shè)用地使用權(quán)之后，將其閑置等待升值。嚴格建設(shè)用地市場管理而非取消征地制度是減少土地投機行為的唯一辦法。
其次，將政府與農(nóng)民對立起來。征地過程中政府與農(nóng)民利益博弈被形象地描述為，“征走農(nóng)民一頭牛，補給農(nóng)民一只雞”，基于此，征地拆遷中的“釘子戶”被賦予對抗政府權(quán)力的維權(quán)英雄色彩。這類看法有兩點不妥。首先沒有對農(nóng)民進行分類，被征地拆遷農(nóng)民的利益不等于全部農(nóng)民利益。從上文分析中可以看出，土地增值收益分配中的農(nóng)民包括“進城務(wù)工農(nóng)民”、“城郊農(nóng)民”與“留在農(nóng)村農(nóng)民”三類。鑒于城鎮(zhèn)必須沿著平面向外擴展，唯有“城郊農(nóng)民”才能成為被征地拆遷對象。這就意味著“釘子戶”代表的是位于城郊的部分農(nóng)民利益。土地增值收益總量是有限的，對城郊被征地農(nóng)民無限補償，其它利益主體能夠分享的土地自然增值收益必然減少。
另外，上述看法誤解政府的利益訴求，將政府看做是脫離甚至違背民眾利益的獨立利益主體。2006年國務(wù)院辦公廳日前下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，從2007年開始我國實施土地收支“兩條線”， 土地出讓收入在財政上納入政府基金性收入管理。從支出角度看，土地出讓成本性支出主要補償給農(nóng)民，土地非成本性支出按照規(guī)定主要包括三部分，其中一部分用于城鎮(zhèn)建設(shè)、一部分用于農(nóng)村建設(shè)支出、一部分用于保障性住房建設(shè)，非成本性質(zhì)支出為公共性支出。近年來財政部公布數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收入中80%為成本性支出，20%才為具有公共性質(zhì)的非成本性支出。這就是說，除掉土地開發(fā)成本之后，土地自然增值收益中的絕大部分為征地拆遷農(nóng)民獲得，一小部分為公眾分享。公眾享有少部分土地增值收益通過國家壟斷土地一級市場實現(xiàn)的。如果取消征地制度或者進一步提高征地補償標準，政府獲得的土地出讓凈收益隨之降低，公眾分享土地增值收益部分也將減少。
從利益主體角度看，在現(xiàn)行制度下，土地增值收益的主要獲益者分別是城鎮(zhèn)居民與城郊農(nóng)民，前者通過城鎮(zhèn)房產(chǎn)升值獲益，后者獲得高于農(nóng)地地租的征地補償。相對而言，進城務(wù)工農(nóng)民與留在農(nóng)村農(nóng)民所分享的土地自然增值收益較少，原因是不僅很少進城農(nóng)民有能力在城鎮(zhèn)買房置業(yè)，而且他們也不能享受城鎮(zhèn)保障性住房政策，另外當前土地出讓收入向農(nóng)村傾斜投入的力度也不夠。
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