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自1986年有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村扶貧工作以來(lái)，中國(guó)絕對(duì)貧困人口數(shù)量日趨下降，地方扶貧法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，但全國(guó)人大層面扶貧立法尚屬空白，管理多靠“通知”“辦法”。
到2020年，貧困縣全部摘帽。2月9日，原扶貧開(kāi)發(fā)工作考核辦法廢止，新辦法正式實(shí)施。新辦法與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“官帽”掛鉤，與脫貧工作成效息息相關(guān)，將扶貧開(kāi)發(fā)工作考核結(jié)果作為對(duì)省級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。
自1986年起，中國(guó)反貧困“攻堅(jiān)戰(zhàn)”已打了30年。政策幾經(jīng)調(diào)整，貧困標(biāo)準(zhǔn)多次變更。但按照2011年的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)還有592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣（不含14個(gè)集中連片特困地區(qū)），至少7000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。
中西部22個(gè)省區(qū)，自在2015年11月召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上立下扶貧“軍令狀”后，一場(chǎng)新的“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”又在基層政府打響。3月2日，被派往陜西省鎮(zhèn)巴縣平安鎮(zhèn)鍋廠坪村的法官小郝，為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧建檔立卡政策，已在村里走訪了好幾天。
但西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授褚宸舸對(duì)此并不認(rèn)可。他認(rèn)為，公安、法院和檢察院，作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定的重要職能，讓其承擔(dān)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主要擔(dān)負(fù)的定點(diǎn)扶貧任務(wù)“肯定是不合理”。
“消滅貧困”攻堅(jiān)戰(zhàn)
自大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村扶貧以來(lái)，我國(guó)絕對(duì)貧困人口大幅度減少。
小郝是中國(guó)基層干部參與扶貧工作的非典型“注腳”。2月20日，陜西省鎮(zhèn)巴縣人民法院院長(zhǎng)李志剛深入本單位扶貧包干鎮(zhèn)，親自走訪摸排精準(zhǔn)扶貧建檔立卡情況，并現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證了部分幫扶對(duì)象簽字確認(rèn)的精準(zhǔn)扶貧建檔卡。
李志剛此次參與的扶貧工作，距離中央首次以文件形式將扶貧工作提上議事日程已過(guò)了30多年。1984年9月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，在全國(guó)劃定18個(gè)需要重點(diǎn)扶持的貧困地帶。兩年后，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。
1986年，中國(guó)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧工作拉開(kāi)序幕，并依據(jù)農(nóng)村人均年收入和縣級(jí)單位的財(cái)政狀況，首次劃定國(guó)家貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：1985年人均純收入低于150元的縣，年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣，對(duì)民主革命做出過(guò)重大貢獻(xiàn)的老區(qū)縣放寬到300元。
扶貧工作大規(guī)模開(kāi)展7年后，農(nóng)村依靠家庭收入不能維持基本生存需要的絕對(duì)貧困人口大幅度減少。1993年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，但原定到20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問(wèn)題的計(jì)劃依然面臨巨大挑戰(zhàn)。
1994年，著名的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)。研究扶貧問(wèn)題多年的華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師邢成舉介紹稱，開(kāi)篇第一句引用了鄧小平1992年南巡時(shí)的重要論斷：“社會(huì)主義要消滅貧窮�！�
“八七扶貧計(jì)劃”，將20世紀(jì)最后7年確定為解決全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題的“攻堅(jiān)期”，將凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國(guó)家貧困縣扶持范圍，共確定國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣592個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)單位的27%。
有統(tǒng)計(jì)顯示，“八七扶貧計(jì)劃”攻堅(jiān)期，中央政府累計(jì)投入扶貧資金1240億元，相當(dāng)于年度財(cái)政支出的5%至7%。1993至2000年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從8000萬(wàn)下降到3200萬(wàn)。此后，地方貧困縣爭(zhēng)奪戰(zhàn)頻發(fā)，中央隨即將扶貧政策目標(biāo)降到村級(jí)，實(shí)施“整村推進(jìn)”。
進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家扶貧戰(zhàn)略發(fā)生重大變化�！吨袊�(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》提出，到2020年實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房。2011年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議將農(nóng)民人均純收入2300元作為新國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，比2009年提高92%。
但各省建立貧困人口檔案標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致。邢成舉稱，有些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省份，貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別經(jīng)濟(jì)特別困難的地區(qū)，低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。褚宸舸稱，我國(guó)并沒(méi)有法律法規(guī)或政策文件對(duì)貧困人口檔案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明文規(guī)定，目前主要依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)。
褚宸舸認(rèn)為，這種統(tǒng)計(jì)方式方便、靈活，便于國(guó)家根據(jù)形勢(shì)及時(shí)調(diào)整，但也存在不穩(wěn)定、頻繁變動(dòng)問(wèn)題。曾參與撰寫(xiě)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2007：在發(fā)展中消除貧困》的中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴表示，目前最難脫貧的人口存在兩個(gè)數(shù)據(jù)：7000多萬(wàn)和8900多萬(wàn)。
地方法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)
“八七扶貧”期間，全國(guó)已有兩個(gè)省區(qū)對(duì)扶貧問(wèn)題進(jìn)行立法
最難脫貧人口為何存在兩個(gè)數(shù)據(jù)？汪三貴解釋稱，7000多萬(wàn)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局依照抽樣調(diào)查結(jié)果估算人數(shù)，8900萬(wàn)是2013至2014年全國(guó)建檔立卡識(shí)別出的貧困人口。褚宸舸表示，這與我國(guó)扶貧問(wèn)題沒(méi)有專門(mén)立法有關(guān)，國(guó)務(wù)院層面的行政法規(guī)及地方法規(guī)、規(guī)章使其標(biāo)準(zhǔn)難完全統(tǒng)一。
從“救濟(jì)式扶貧”到“開(kāi)發(fā)式扶貧”，再到“精準(zhǔn)扶貧”，30年間，中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策多次應(yīng)時(shí)調(diào)整。據(jù)邢成舉介紹，多年以來(lái)，我國(guó)貧困人口篩選實(shí)行上級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)向下級(jí)下達(dá)貧困人口指標(biāo)制，即基層組織政府將指標(biāo)下放到村委會(huì)，村、組干部通過(guò)排序和測(cè)評(píng)篩選貧困人口。
這導(dǎo)致貧困人口篩選出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，比如：部分貧困人口因與基層干部關(guān)系不和或處于邊緣地位，其貧困名額被擠占；部分村兩委故意擴(kuò)大貧困人口基數(shù)；在貧困線附近的農(nóng)戶相互爭(zhēng)奪貧困戶資格；小部分上訪戶、釘子戶成為貧困戶；貧困人口認(rèn)定容易退出難等。
邢成舉認(rèn)為，有效解決上述問(wèn)題，專就扶貧問(wèn)題立法迫在眉睫。四川省扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心主任王思鐵對(duì)此表示贊同。他認(rèn)為，盡管我國(guó)《少數(shù)民族保護(hù)法》《殘疾人保障法》《婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)中部分條款涉及扶貧開(kāi)發(fā)，但專就扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題立法很有必要。
事實(shí)上，“八七扶貧”期間，全國(guó)已有兩個(gè)省區(qū)對(duì)扶貧問(wèn)題進(jìn)行了立法。1995年11月14日通過(guò)了《廣西壯族自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例》，1996年11月12日湖北通過(guò)了《湖北省扶貧條例》（2009年底，改為《湖北省農(nóng)村扶貧條例》）。
其時(shí)，《條例》的制定，既沒(méi)有上位法作指導(dǎo)，也沒(méi)有其他地方性法規(guī)作參考，存在諸多局限性。國(guó)稅減免權(quán)在中央，地稅減免又受地方財(cái)政影響大，而貧困地區(qū)財(cái)政本身就很困難。
但地方扶貧立法邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。截至目前，全國(guó)至少已有14個(gè)�。▍^(qū)、市）頒布了扶貧《條例》，寧夏、河南等地已將扶貧立法提上議程。國(guó)家相關(guān)部委也出了單行規(guī)章，如2005年12月27日，國(guó)家發(fā)改委頒布了《國(guó)家以工代賑管理辦法》。
2009年，國(guó)務(wù)院扶貧辦正式啟動(dòng)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法》立法前期工作，制定了立法方案、開(kāi)展了前期調(diào)研、完成了相關(guān)報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上拿出了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法（草稿）》。
扶貧管理多靠“通知”
全國(guó)人大層面立法缺乏，導(dǎo)致扶貧原則、分類(lèi)管理、救濟(jì)內(nèi)容等缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)
“違規(guī)報(bào)銷(xiāo)餐費(fèi)9000元，中國(guó)扶貧發(fā)展中心主任被撤職。”3月2日，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》的一則消息引發(fā)廣泛關(guān)注。報(bào)道稱，國(guó)務(wù)院扶貧辦中國(guó)扶貧發(fā)展中心黨支部書(shū)記、主任（試用期）曹洪民，因安排下屬以虛報(bào)宴請(qǐng)對(duì)象、人數(shù)事由等方式報(bào)銷(xiāo)餐費(fèi)9000多元，被行政處分、撤職。
和曹洪民一起被處分的還有2名處級(jí)干部。但這不是扶貧官員第一次被集體處分。2013年7月，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市10名扶貧官員因貪污扶貧款，分別被判處11年至5年有期徒刑或緩刑。
“這與中央層面扶貧立法缺失有一定關(guān)系�！瘪义肤幢硎�，由于我國(guó)缺乏全國(guó)人大層面的扶貧開(kāi)發(fā)立法，直接導(dǎo)致扶貧原則、分類(lèi)管理、救濟(jì)內(nèi)容等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)缺乏；在財(cái)政扶貧資金管理上，表現(xiàn)為“直接針對(duì)農(nóng)戶的生產(chǎn)性和創(chuàng)收性投資不足、分配不規(guī)范、管理‘漏出’現(xiàn)象嚴(yán)重”。
“在劃撥扶貧款項(xiàng)管理方面沒(méi)有法律法規(guī)，只有‘通知’�！毙铣膳e研究發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)對(duì)財(cái)政扶貧款項(xiàng)的使用、管理，主要依靠《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)〈財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法〉的通知》。
該通知規(guī)定了扶貧款項(xiàng)的基本使用方向，如產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地搬遷、違規(guī)使用處罰辦法等。但扶貧款項(xiàng)的分配主要依據(jù)為扶貧對(duì)象規(guī)模、比例、農(nóng)民人均純收入、地方人均財(cái)力、貧困深度等，這導(dǎo)致其大量存在撥付不及時(shí)、貧困戶真實(shí)需求被隱藏等問(wèn)題。
褚宸舸認(rèn)為，除上述《通知》外，規(guī)制扶貧款項(xiàng)管理的規(guī)章，還有《國(guó)家扶貧資金管理辦法》《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行康復(fù)貸款扶貧管理辦法》《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶貧貸款管理辦法》等。但這并不足以完全規(guī)制扶貧款項(xiàng)分配問(wèn)題，由此導(dǎo)致其管理體制不順暢等。
“最好有專門(mén)的行政問(wèn)責(zé)法，明確統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)�！瘪义肤幢硎�，中央層面對(duì)扶貧績(jī)效的評(píng)定“只有中辦、國(guó)辦或各省制定的考核辦法”，對(duì)扶貧問(wèn)題規(guī)制多集中在規(guī)章上，如《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》等。
褚宸舸表示，我國(guó)的扶貧制度、標(biāo)準(zhǔn)、資金使用，以及扶貧問(wèn)責(zé)，都需要法律規(guī)范層面的支撐。在扶貧資金使用上，要考慮效率與兼顧公平，建立扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效考核機(jī)制、扶貧項(xiàng)目管理責(zé)任制、項(xiàng)目庫(kù)。既防止資金閑置，又減少下?lián)苤虚g環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資金集中支付，及時(shí)、足額發(fā)放。
邢成舉建議，在當(dāng)前缺乏立法情況下，當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用的監(jiān)督、審計(jì)、管理，并充分給予縣級(jí)政府完全的扶貧項(xiàng)目審批權(quán)，建立與貧困戶對(duì)接的扶貧需求信息反饋機(jī)制、扶貧資金使用信息平臺(tái)，并通過(guò)巡視、抽查等方式，核對(duì)扶貧項(xiàng)目資金到位情況。
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