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一、
眾所周知，取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)越來(lái)越困難，以致于出現(xiàn)了普遍的干群關(guān)系緊張和產(chǎn)生了嚴(yán)峻的三農(nóng)問(wèn)題。之所以如此，其中一個(gè)重要原因是國(guó)家缺乏與2億多戶(hù)分散的、剩余很少的小農(nóng)打交道的能力，或者說(shuō)國(guó)家向分散農(nóng)戶(hù)收取稅費(fèi)的成本極高。且越來(lái)越高。正因?yàn)槭杖《愘M(fèi)成本太高，自2001年開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生巨變。
取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)十分困難且成本極高，但國(guó)家在向農(nóng)民收取稅費(fèi)過(guò)程中必須回應(yīng)農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，因此，在取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系可謂“打成一片”，剪不斷理還亂，一方面關(guān)系緊張，一方面國(guó)家對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活十分關(guān)切，竭力解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中普遍存在的一家一戶(hù)“不好辦、辦不好和辦起來(lái)不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)。
取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且開(kāi)始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家給農(nóng)民分錢(qián)，自然不再需要征求農(nóng)民意見(jiàn)，考慮農(nóng)民的需求偏好。結(jié)果，雖然有越來(lái)越多自上而下的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件卻沒(méi)有改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來(lái)越難以進(jìn)行，因?yàn)閲?guó)家退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，單家獨(dú)戶(hù)的農(nóng)民無(wú)法解決超出單家獨(dú)戶(hù)的共同生產(chǎn)事務(wù)。
不僅如此，國(guó)家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)民分錢(qián)的過(guò)程中，除非按人均分，幾乎所有用于公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目都會(huì)遭遇到釘子戶(hù)的要挾和農(nóng)民不同意見(jiàn)的反對(duì)�；蛘哒f(shuō)，給農(nóng)民分錢(qián)也會(huì)遇到向農(nóng)民收錢(qián)同樣的高成本。不同之處是，收錢(qián)必須要有農(nóng)民愿意交錢(qián)，征得農(nóng)民同意，分錢(qián)不用征得農(nóng)民同意，但項(xiàng)目資金落地卻必須與農(nóng)民打交道，這些必須打交道的農(nóng)民可能索要高價(jià)，結(jié)果是農(nóng)村社會(huì)中的狠人壞人在國(guó)家項(xiàng)目落地時(shí)要好處得便宜，其他農(nóng)民則在一邊冷眼旁觀。好事不好辦也辦不好。
國(guó)家分錢(qián)做好事但好事不好辦和辦不好，就使得分散小農(nóng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維持村莊生活的基礎(chǔ)條件越來(lái)越差，取消農(nóng)業(yè)稅前，村社集體尚可為農(nóng)戶(hù)提供的共同生產(chǎn)服務(wù)現(xiàn)在已不再有，農(nóng)民種田成本越來(lái)越高，種田越來(lái)越難了。
分錢(qián)不好分，是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)過(guò)于分散，經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小，若能改變目前農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)狀況，將農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，則錢(qián)就好分，資源就容易下鄉(xiāng)。尤其是農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)為，若能將當(dāng)前2億多戶(hù)分散小農(nóng)改造為2000萬(wàn)個(gè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的以家庭農(nóng)場(chǎng)為典型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這個(gè)錢(qián)就很好分，分起來(lái)就有效率了。
因此，自上而下，從分錢(qián)難的邏輯出發(fā)，就有了極強(qiáng)的推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的動(dòng)力，這是當(dāng)前農(nóng)政變遷的一個(gè)主要?jiǎng)恿�。這個(gè)動(dòng)力表現(xiàn)出來(lái)，就是當(dāng)前全國(guó)普遍出現(xiàn)的由財(cái)政支持推動(dòng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。最近幾年，全國(guó)掀起了極其強(qiáng)烈的推動(dòng)普通農(nóng)戶(hù)土地向大戶(hù)等所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的運(yùn)動(dòng)，地方政府普遍將土地流轉(zhuǎn)作為地方政績(jī)，普遍存在給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者以財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)營(yíng)土地面積越大補(bǔ)貼越高的情況。進(jìn)入規(guī)模經(jīng)營(yíng)的所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也會(huì)利用對(duì)自己有利的話語(yǔ)來(lái)要求更多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，從而在中央文件中反復(fù)出現(xiàn)“新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜”的要求。
二、
但是，顯然，在中國(guó)仍然有6億多農(nóng)村人口，且有2億多進(jìn)城農(nóng)民工仍然與農(nóng)村有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系，甚至可能在進(jìn)城失敗后返鄉(xiāng)的背景下面，農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)對(duì)于占中國(guó)人口大多數(shù)的9億與農(nóng)村關(guān)系密切人口具有極其關(guān)鍵意義。從9億農(nóng)民角度來(lái)看農(nóng)業(yè)，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)還必須要為農(nóng)民提供基本的收入與就業(yè)服務(wù)，而不能只是就農(nóng)業(yè)來(lái)談農(nóng)業(yè)，更不能只是從方便國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的角度來(lái)談農(nóng)業(yè)，來(lái)要求農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。
既然還有9億人要依托農(nóng)業(yè)完成家庭和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，就不能只是從方便轉(zhuǎn)移支付角度推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，就仍然要站在小農(nóng)立場(chǎng)上而非僅僅是農(nóng)業(yè)立場(chǎng)上、更非抽象的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的立場(chǎng)上看問(wèn)題。因此，就要超出單純農(nóng)業(yè)視角來(lái)看農(nóng)政變遷。
分散小農(nóng)存在的最大問(wèn)題是生產(chǎn)生活中公共事務(wù)中的搭便車(chē)難題，簡(jiǎn)言之就是如何解決他們生產(chǎn)生活中一家一戶(hù)“不好辦、辦不好和辦起來(lái)不合算的事情”。取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家向農(nóng)民收稅費(fèi)同時(shí)也回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活中的實(shí)際需求。正是因此，在取消農(nóng)業(yè)稅前，分散小農(nóng)仍然有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需最低限度的共同生產(chǎn)條件。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付多從農(nóng)業(yè)目標(biāo)出發(fā)，而不大考慮分散小農(nóng)的需求，也沒(méi)有為他們解決問(wèn)題，導(dǎo)致小農(nóng)生產(chǎn)越來(lái)越難，以致于國(guó)家最后出現(xiàn)錯(cuò)覺(jué)，以為沒(méi)有人愿意種地，從而不得不推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和扶持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這種對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的鼓勵(lì)和扶持，又進(jìn)一步使小農(nóng)難以獨(dú)自面對(duì)與解決生產(chǎn)生活中的困難，進(jìn)一步加速破產(chǎn)。
小農(nóng)破產(chǎn)必使嚴(yán)重的農(nóng)民問(wèn)題出現(xiàn)。這顯然也是國(guó)家所不愿看到及不能承受的。
怎么辦？
唯一辦法是將自上而下資源主要用于解決一家一戶(hù)小農(nóng)不好辦、辦不好和辦起來(lái)不合算的共同生產(chǎn)事務(wù)的解決上來(lái)。具體就是必須要重建為小農(nóng)提供服務(wù)的可以回應(yīng)小農(nóng)需求的村社基層組織及為小農(nóng)提供服務(wù)的自上而下的社會(huì)化服務(wù)體系。
從農(nóng)業(yè)和農(nóng)民兩個(gè)角度來(lái)綜合考慮農(nóng)政問(wèn)題，既是理解農(nóng)政變遷邏輯的要害，又是制定農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。
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