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一、
一般認(rèn)為，農(nóng)民之所以上訪(fǎng)，是因?yàn)樗麄兊幕緳?quán)利受到基層干部的侵害，他們?yōu)榱司S護(hù)自己的權(quán)利而到上級(jí)上訪(fǎng)。上級(jí)包庇基層干部，農(nóng)民就到中央上訪(fǎng)。這種為維護(hù)自己合法權(quán)益的上訪(fǎng)被稱(chēng)為維權(quán)上訪(fǎng)。取消農(nóng)業(yè)稅前，一方面中央不斷減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，一方面地方不斷加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民通過(guò)包括上訪(fǎng)在內(nèi)的各種途徑維護(hù)自己的基本權(quán)利。應(yīng)該說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅前，全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，新間聯(lián)播天天都在播報(bào)中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新聞，農(nóng)民就只可能認(rèn)為是基層干部在侵害自己的權(quán)利，他們因此上訪(fǎng)向中央?yún)R報(bào)基層加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“黑幕”，要求中央查辦胡作非為的地方官員。
應(yīng)該說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅前幾年，全國(guó)都存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重的問(wèn)題。中央號(hào)召減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民為了維護(hù)自己權(quán)益而上訪(fǎng)。農(nóng)民上訪(fǎng)數(shù)量達(dá)到了歷史上空前的高度。
既然農(nóng)民上訪(fǎng)都是因?yàn)榛鶎痈刹考又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)所致，2002年開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不存在了，農(nóng)民上訪(fǎng)應(yīng)該大幅度下降了。出人預(yù)料的是，取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)后，農(nóng)民上訪(fǎng)量不減反增，到了現(xiàn)在，農(nóng)民上訪(fǎng)仍然是困擾中央和地方的治理難題，是基層治理中最為頭痛最難解決最要?jiǎng)谏褓M(fèi)力的事情。
為何會(huì)如此呢？
取消農(nóng)業(yè)稅后，不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，所以不再存在因?yàn)槎愘M(fèi)負(fù)擔(dān)引起的農(nóng)民維權(quán)上訪(fǎng)。但是，又產(chǎn)生了兩類(lèi)重要的上訪(fǎng)，一是取消農(nóng)業(yè)稅前，因?yàn)槎愘M(fèi)負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民不愿意種地，將承包地撂荒，村莊集體不得已將撂荒承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶(hù)甚至是外地農(nóng)民耕種�，F(xiàn)在取消了農(nóng)業(yè)稅，而且還有農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就等于是現(xiàn)金，因此，過(guò)去撂荒農(nóng)民回來(lái)要地，而轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)民不愿退地，引發(fā)矛盾甚至血案，并由此產(chǎn)生爭(zhēng)奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的普遍上訪(fǎng)。為了解決沖突，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)都對(duì)農(nóng)民承包土地進(jìn)行了微調(diào)，名之為“完善第二輪土地延包”。
第二類(lèi)上訪(fǎng)是，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，村社集體不再收取提留，也很難收取農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費(fèi)，單家獨(dú)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)小農(nóng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的共同生產(chǎn)事務(wù)無(wú)人解法，無(wú)法解決，農(nóng)民上訪(fǎng)要求上級(jí)解決他們的生產(chǎn)困難。這種上訪(fǎng)可以稱(chēng)為反映生產(chǎn)困難的求援性上訪(fǎng)。
農(nóng)民有困難，國(guó)家就要關(guān)心，基層干部就要回應(yīng)，農(nóng)民反映困難的熱情越高，求援的決心越大，上級(jí)就越是要回應(yīng)農(nóng)民的訴求。正好取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，自上而下的資源如何分配？會(huì)哭的孩子有奶吃，農(nóng)民上訪(fǎng)越多的地方，就越是可能分配到更多資源。
一直到這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民上訪(fǎng)都還是正常狀況，因?yàn)殡S著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的微調(diào)，絕大多數(shù)爭(zhēng)奪土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛都已平息，而求援性上訪(fǎng)更多只是反映情況。但是，取消農(nóng)業(yè)稅前的大量農(nóng)民上訪(fǎng)，和取消農(nóng)民稅后農(nóng)民上訪(fǎng)不減反增，以及城郊農(nóng)村為征地而發(fā)生的上訪(fǎng)甚至惡性事件也沒(méi)有降低的趨勢(shì)，中央因此開(kāi)始更加重視上訪(fǎng)，因此要治理上訪(fǎng)，解決上訪(fǎng)中存在的問(wèn)題，以減少上訪(fǎng)。
重視上訪(fǎng)、治理上訪(fǎng)，就是要聽(tīng)取農(nóng)民情況，重視農(nóng)民疾苦，解決農(nóng)民問(wèn)題。就是要暢通信訪(fǎng)渠道，搞信訪(fǎng)綜合治理，讓領(lǐng)導(dǎo)人大接訪(fǎng)，甚至提高信訪(fǎng)局的地位，讓信訪(fǎng)局有更多督辦權(quán)力。
中央重視信訪(fǎng)，要治理信訪(fǎng)，向上級(jí)反映情況的求援性上訪(fǎng)正好有自上而下的資源來(lái)回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，這就會(huì)激勵(lì)農(nóng)民通過(guò)上訪(fǎng)來(lái)獲得問(wèn)題的解決。領(lǐng)導(dǎo)人接訪(fǎng)，上訪(fǎng)渠道暢通，農(nóng)民無(wú)論什么事情就都試圖通過(guò)上訪(fǎng)來(lái)解決。地方為了息事寧人，也傾向于“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”。因此刺激了各種各樣的似是而非的人民內(nèi)部矛盾來(lái)走上訪(fǎng)這條路。
重視上訪(fǎng)，領(lǐng)導(dǎo)大接訪(fǎng)，加上收容遣送制度的廢除，進(jìn)一步刺激出更多上訪(fǎng)，逐級(jí)上訪(fǎng)，最終到了中央。中央無(wú)力應(yīng)對(duì)如此之多的上訪(fǎng)，且在重大節(jié)慶，如此之多的上訪(fǎng)者來(lái)到北京，食宿解決不了，街頭惡性事件層出不窮。中央因此對(duì)全國(guó)各地赴京上訪(fǎng)數(shù)量進(jìn)行排名，警告上訪(fǎng)多的省市區(qū)，同時(shí)要求按屬地管理原則，由地方接返上訪(fǎng)者，解決其上訪(fǎng)訴求，有很多上訪(fǎng)與其屬地政府沒(méi)有關(guān)系，但屬地政府卻要負(fù)無(wú)限的接返責(zé)任。
中央為減少北京風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)地方進(jìn)行層層考核，信訪(fǎng)排名和一票否決。地方可以解決有理上訪(fǎng)的問(wèn)題，問(wèn)題是，上訪(fǎng)者中有相當(dāng)部分是不可能解決的無(wú)理上訪(fǎng)。無(wú)理上訪(fǎng)正是看到上級(jí)搞信訪(fǎng)排名的一票否決和屬地負(fù)責(zé)而要挾地方，試圖通過(guò)上訪(fǎng)來(lái)滿(mǎn)足自己的不切實(shí)際的訴求，甚至以此謀取利益。上訪(fǎng)者吃準(zhǔn)地方政府，借赴京上訪(fǎng)要挾地方。地方政府不勝其煩也無(wú)可奈何。
以為吃準(zhǔn)地方政府的上訪(fǎng)者，他們到了北京，找到相關(guān)部門(mén)上訪(fǎng)，相關(guān)部門(mén)熱情地接下了相關(guān)上訪(fǎng)訴求，這些中央部門(mén)當(dāng)然無(wú)力解決蜂擁而來(lái)的海量上訪(fǎng)，而只可能向地方政府轉(zhuǎn)送上訪(fǎng)者的訴求，為了防止地方政府應(yīng)付，拖著不理不辦，中央信訪(fǎng)部門(mén)就要求地方政府在限定時(shí)日認(rèn)真聽(tīng)取上訪(fǎng)者的訴求，報(bào)送辦結(jié)報(bào)告，甚至讓上訪(fǎng)人簽字評(píng)價(jià)滿(mǎn)意度。中央相關(guān)部門(mén)的熱情良好態(tài)度和看起來(lái)十分重視的批轉(zhuǎn)，讓上訪(fǎng)者對(duì)北京充滿(mǎn)感激和信任，也充滿(mǎn)期待。他們的上訪(fǎng)被轉(zhuǎn)到地方，地方不可能所有上訪(fǎng)訴求都滿(mǎn)足，尤其是本來(lái)就不合理的上訪(fǎng)訴求，地方無(wú)法滿(mǎn)足，上訪(fǎng)者不滿(mǎn)意，上訪(fǎng)者因此再來(lái)北京，再批轉(zhuǎn)地方，事情永遠(yuǎn)不得解決，上訪(fǎng)總在路上。走上漫漫上訪(fǎng)路者，經(jīng)過(guò)多次竭盡全力的充滿(mǎn)期待的上訪(fǎng)，精神狀況就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，過(guò)去的人際關(guān)系也已疏離，偏執(zhí)性精神病就是遲早的事情。上訪(fǎng)者終于走上了不歸路，人生算是被毀掉了。
因此，看起來(lái)越是能解決農(nóng)民上訪(fǎng)訴求的上訪(fǎng)制度和越是暢通的上訪(fǎng)渠道，以及越是領(lǐng)導(dǎo)人大接訪(fǎng)，就越是會(huì)刺激很多本來(lái)可以不走入上訪(fǎng)通道的上訪(fǎng)，就越是給不合理上訪(fǎng)者以為的力量，就越是讓信訪(fǎng)系統(tǒng)無(wú)力處理如此之多的上訪(fǎng)。其結(jié)果就是毀掉了信訪(fǎng)這個(gè)法治之外的國(guó)家治理體制的重要補(bǔ)充。
信訪(fǎng)應(yīng)有成本，實(shí)際上也是有成本的，其中最典型的就是上訪(fǎng)者走上悲慘的上訪(fǎng)不歸路。但是，如果輿論和政策宣傳（出于顯示關(guān)懷人民的目的）給人以中央可以為所有人撐腰解決他們困難的假象，又通過(guò)暢通信訪(fǎng)渠道、改善服務(wù)態(tài)度、減少排隊(duì)時(shí)間，而使上訪(fǎng)者以為上訪(fǎng)不用支付成本，大量的上訪(fǎng)訴求被激發(fā)出來(lái)，中央就無(wú)力處理如此之多未經(jīng)甄別的上訪(fǎng)訴求，上訪(fǎng)這樣一個(gè)作為法治制度補(bǔ)充的在中國(guó)延續(xù)數(shù)千年的制度也因此不再能發(fā)揮作用了。
既然信訪(fǎng)制度是國(guó)家制度的一個(gè)部分，就應(yīng)有信訪(fǎng)制度本身的嚴(yán)肅性，就要遵照規(guī)則和程序，就要排隊(duì)，信訪(fǎng)就得支付成本。否則信訪(fǎng)制度本身就不再可以存在下去。
二、
暢通上訪(fǎng)渠道不能解決問(wèn)題。上訪(fǎng)制度可以說(shuō)是中國(guó)的國(guó)粹，已有幾千年歷史。某種意義上，上訪(fǎng)制度是一種國(guó)家治理制度，因?yàn)樯显L(fǎng)所要解決的是中央、地方與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題。同時(shí)，當(dāng)前國(guó)家治理制度的主要方面是法治，上訪(fǎng)制度只能是重要補(bǔ)充，而不可能成為主導(dǎo)。
上訪(fǎng)制度的有效是以上訪(fǎng)有成本為前提。上訪(fǎng)不同于舉報(bào)，上訪(fǎng)是為了個(gè)人權(quán)利利益而提出訴求。如果上訪(fǎng)沒(méi)有成本，各種訴求都可以提出，國(guó)家就無(wú)法辨別上訪(fǎng)者所提訴求的合理性，及無(wú)法有效處理上訪(fǎng)者的訴求。
從國(guó)家治理制度角度來(lái)看，可以通過(guò)一個(gè)三層平衡的分析框架來(lái)理解上訪(fǎng)制度，這個(gè)三層分析框架即中央——地方——社會(huì)，中國(guó)是一個(gè)巨型國(guó)家，中央要通過(guò)地方來(lái)管理這個(gè)國(guó)家，來(lái)直接面對(duì)社會(huì)，地方在面對(duì)社會(huì)時(shí)一定要有自主權(quán)，不然就無(wú)法應(yīng)對(duì)千差萬(wàn)別的復(fù)雜的地方實(shí)踐；地方政府有了自主權(quán)；就可能通過(guò)瞞上欺下來(lái)利益最大化，甚至貪贓枉法欺壓百姓，不正當(dāng)?shù)厍趾ι鐣?huì)利益；社會(huì)通過(guò)上訪(fǎng)向中央?yún)R報(bào)情況，中央借社會(huì)力量來(lái)約制地方，糾正地方不法行為，查辦貪贓枉法的地方官員。
中央要獲得地方的有效信息必須允許社會(huì)進(jìn)京上訪(fǎng)，若地方可以隨意打壓社會(huì)，限制社會(huì)向中央報(bào)告情況，中央就很難獲得地方政府的治理信息和地方官員的個(gè)人情況。但是，如果社會(huì)向中央反映情況的渠道過(guò)于暢通，以致于幾乎不要成本，則中央又很難從中甄別出有效信息，從而難以真正有效地掌握地方的情況。
當(dāng)然，在實(shí)際中，上訪(fǎng)肯定是要花費(fèi)成本的，且上訪(fǎng)訴求并不一定能真正滿(mǎn)足。實(shí)際上，只要上訪(fǎng)就可以解決問(wèn)題是一種幻象，真正去上訪(fǎng)，問(wèn)題解決不了，卻又很難收手，人生從此走上漫漫上訪(fǎng)不歸路，以致于最終陷入偏執(zhí)性精神病狀態(tài)。
一方面要允許農(nóng)民上訪(fǎng)，允許農(nóng)民通過(guò)上訪(fǎng)來(lái)尋求解決自己的訴求，一方面，上訪(fǎng)者必須理性靠譜，要準(zhǔn)備承擔(dān)所有上訪(fǎng)的代價(jià)，要對(duì)上訪(fǎng)的結(jié)果有理性判斷。
2015年1月5日上午
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