當前位置：[上海市政府針對農(nóng)民不愿種地的實際，通過政府推動村社集體將農(nóng)民承包的土地反租，同時給農(nóng)民提供相對健全且較高水平的社會保障，到現(xiàn)在，上海絕大部分農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)都已通過反租集中到了村社集體的手上，村社集體再依據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的要求進行連片的適度規(guī)模劃分，并在此基礎(chǔ)上修建農(nóng)業(yè)設(shè)施如灌溉設(shè)施、機耕道，這樣就解決了當前農(nóng)村承包者與經(jīng)營者分離以及農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)整合的需要。]
[當前農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中出現(xiàn)的問題是，農(nóng)地承包者與經(jīng)營者發(fā)生了分離，且隨著越來越多的農(nóng)民離鄉(xiāng)離土，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在擴大經(jīng)營規(guī)模時卻發(fā)現(xiàn)耕地不連片問題越來越成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中難以克服的障礙，并導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機械化難以推進，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以進行。]
[解決問題的辦法當然不是否定家庭承包責(zé)任制，而是應(yīng)當進一步完善它。完善的最重要辦法是確權(quán)確利不確地，一方面要保證所有村社成員具有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，包括從其中獲得利益（地租）的權(quán)力，一方面要適應(yīng)生產(chǎn)力變化的要求，從適度規(guī)模、土地連片、便于建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的角度，對土地產(chǎn)權(quán)進行整合，為真正經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶提供耕作生產(chǎn)上的便利，克服“反公地悲劇”。]
上海是中國最大的都市，農(nóng)業(yè)比重很小，整個上海耕地面積只有200多萬畝，僅相當于一個產(chǎn)糧大縣的耕地面積。不過，上海農(nóng)業(yè)卻應(yīng)算是成功的，其中原因是上海的耕地都被精心耕種、沒有土地拋荒。而且無論是種蔬菜還是種糧食，都比較高產(chǎn)也高效。不僅如此，上海松江區(qū)主推的家庭農(nóng)場對國家三農(nóng)政策產(chǎn)生了重要影響，中央政策推動土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中的“家庭農(nóng)場”就出自上海經(jīng)驗。中央培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民的政策也與上海有關(guān)。
那么，上海農(nóng)業(yè)為什么能成功？
按理來說，上海是中國最大的都市，城市具有眾多務(wù)工經(jīng)商的就業(yè)機會，上海市郊農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商可以獲得遠高于農(nóng)業(yè)的收入，農(nóng)民進城，農(nóng)民承包經(jīng)營的土地就沒有人種，就會出現(xiàn)棄田拋荒，怎么上海的幾乎所有耕地都被精心耕種著呢？尤其是，分田到戶以后，中國農(nóng)地的雙層產(chǎn)權(quán)設(shè)計——所有權(quán)歸村社集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，隨著中央越來越強調(diào)賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)，以及隨著國家推進的農(nóng)地確權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，“人均一畝三分、戶均不過十畝，且分散為七八上十處”的農(nóng)戶分散細碎的土地產(chǎn)權(quán)，使得全國農(nóng)地經(jīng)營中普遍出現(xiàn)了“反公地悲劇”，分散細碎的土地產(chǎn)權(quán)嚴重影響了農(nóng)村生產(chǎn)力的釋放。
越來越多年輕人進城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)變成“老人農(nóng)業(yè)”；全家進城農(nóng)戶越來越普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與土地承包者發(fā)生分離；再加上農(nóng)業(yè)機械化的快速推進，要求對當前分散細碎的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行整合，但因農(nóng)地涉及農(nóng)民的基本保障和根本利益，動地難度很大，上海是如何解決全國都存在的農(nóng)地上的“反公地悲劇”，從而使農(nóng)地都被精心耕種著的呢？
上海農(nóng)業(yè)成功的最重要最基本的一條，正是有效整合了分散細碎的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，從而使農(nóng)地可以適合進行適度規(guī)模經(jīng)營。
上海農(nóng)村人均耕地不到一畝，一戶最多只有三四畝地，靠種地收入甚至難以解決溫飽，因此，早在上世紀上海農(nóng)村就已普遍出現(xiàn)棄田不種的情況。上海市政府針對農(nóng)民不愿種地的實際，通過政府推動村社集體將農(nóng)民承包的土地反租，同時給農(nóng)民提供相對健全且較高水平的社會保障，到現(xiàn)在，上海絕大部分農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)都已通過反租集中到了村社集體的手上，村社集體再依據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的要求進行連片的適度規(guī)模劃分，并在此基礎(chǔ)上修建農(nóng)業(yè)設(shè)施如灌溉設(shè)施、機耕道，這樣就解決了當前農(nóng)村承包者與經(jīng)營者分離以及農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)整合的需要。在此基礎(chǔ)上，無論是安徽農(nóng)民來上海農(nóng)村包地耕種，還是上海培養(yǎng)當?shù)芈殬I(yè)農(nóng)民搞家庭農(nóng)場，都因此有了規(guī)模適度、農(nóng)地連片、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)良的條件。
總結(jié)下來，上海農(nóng)業(yè)可以成功的經(jīng)驗是極為簡單的，就是利用上海強大的財力為農(nóng)民建立了相對健全和相對高水平的社會保障，從而將農(nóng)民分散的土地承包經(jīng)營權(quán)反租到村社集體，村社集體再依據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的需要將反租過來的土地進行生產(chǎn)關(guān)系的建構(gòu)，以使經(jīng)營者可以最有效最便利地耕種經(jīng)營土地。
上海土地反租的前提是，上海農(nóng)民已經(jīng)不需依托土地來生存和保障了。僅從這一點來講，上海是特殊的，因為全國其他地區(qū)不可能有上海一般強大的財力為農(nóng)民建立起相對健全且高水平的社會保障體系，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭還要依據(jù)種自家承包地來獲得收入。從這個意義上講，全國農(nóng)村無法學(xué)習(xí)上海反租的經(jīng)驗。不過，從中國農(nóng)地制度本身來看，中國農(nóng)地是經(jīng)過社會主義改造后形成的集體所有的土地制度，集體所有的農(nóng)地之所以會承包給農(nóng)戶經(jīng)營，是為了調(diào)動從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
當前農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中出現(xiàn)的問題是，農(nóng)地承包者與經(jīng)營者發(fā)生了分離，且隨著越來越多的農(nóng)民離鄉(xiāng)離土，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在擴大經(jīng)營規(guī)模時卻發(fā)現(xiàn)耕地不連片問題越來越成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中難以克服的障礙，并導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機械化難以推進，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以進行。或者說，之前調(diào)動農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的家庭承包責(zé)任制，現(xiàn)在正在變成制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放出來的首要因素。
解決問題的辦法當然不是否定家庭承包責(zé)任制，而是應(yīng)當進一步完善它。完善的最重要辦法是確權(quán)確利不確地，一方面要保證所有村社成員具有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，包括從其中獲得利益（地租）的權(quán)力，一方面要適應(yīng)生產(chǎn)力變化的要求，從適度規(guī)模、土地連片、便于建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的角度，對土地產(chǎn)權(quán)進行整合，為真正經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶提供耕作生產(chǎn)上的便利，克服“反公地悲劇”。
因為中國農(nóng)地是集體所有制，進行農(nóng)地制度的調(diào)整應(yīng)當十分容易。相對來講，東亞其他地區(qū)的日、韓和中國臺灣等，因為農(nóng)地是私有制的，要進行農(nóng)地制度調(diào)整就顯得十分困難。所以，日韓及中國臺灣地區(qū)雖然早已實現(xiàn)了工業(yè)化，城市化率也很高，其農(nóng)地經(jīng)營中的土地細碎化問題至今無解。臺灣地區(qū)推進“小地主、大佃農(nóng)”多年，也無效果。
遺憾的是，當前中國農(nóng)地制度改革似乎完全沒有考慮當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求和當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的困境，而正通過土地確權(quán)將當前農(nóng)村細碎分散的土地產(chǎn)權(quán)固定下來，所謂“確權(quán)確地確四至”，農(nóng)民說，這樣一來，就將農(nóng)村“確死了”。
有一些“黑板經(jīng)濟學(xué)家”以為，只要將土地確了權(quán)，再通過市場流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，就可以形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營。確權(quán)+市場=現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但我認為在農(nóng)地收益有限且農(nóng)地不可移動的背景下，指望通過確權(quán)+市場流轉(zhuǎn)來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這完全是不可能的事。
一方面，已經(jīng)確權(quán)到戶的土地承包經(jīng)營者即使進城去了，他們也不會隨便將土地流轉(zhuǎn)出來，即使流轉(zhuǎn)出去了，也絕不會允許經(jīng)營者為了生產(chǎn)方便而進行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
另一方面，不可移動的農(nóng)地“插花”在經(jīng)營者流轉(zhuǎn)過來的土地中間，形成了“斷頭路”和“斷頭渠”，這一塊或幾塊或幾十塊不可移動的農(nóng)地正被耕種著，他們也可以將土地流轉(zhuǎn)出去，但所要租金會很高，高到希望流入土地的經(jīng)營者不可承受的地步。他們還可以當釘子戶。一塊農(nóng)地的高租金就必然帶來所有農(nóng)地的高租金，結(jié)果很可能是地?zé)o法種也種不起，農(nóng)地因此拋荒。
上海市借助其強大財力和上海農(nóng)民所具有的在城市便利的務(wù)工經(jīng)商機會，通過反租農(nóng)民承包地，使上海農(nóng)地通過整合各農(nóng)地細碎產(chǎn)權(quán)來適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求，從而克服了“反公地悲劇”，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，是一個很好的經(jīng)驗。而實際上，中國農(nóng)地制度本身就有這樣一個制度優(yōu)勢。只不過我們出發(fā)太久，都忘記出發(fā)的目的了。
（作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）
