當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 文件解讀 >> 耕地賬上的數(shù)字游戲糊弄了誰？
―――從“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”變形看我國的耕地保護(hù)政策
李昌金
在我國工業(yè)化和城市化高歌猛進(jìn)的時(shí)代，犧牲部分耕地資源在所難免。在這種情況下，為了堅(jiān)守18億畝耕地紅線以確保13億人的口糧，中央政府制定了一系列政策措施，這其中就有“耕地占補(bǔ)平衡”制度和“土地增減掛鉤”政策。迄今這兩項(xiàng)政策實(shí)施已十多年了，一個(gè)無可回避的事實(shí)是，這兩項(xiàng)政策顯然沒有達(dá)到預(yù)期的效果。有專家斷言：“在占補(bǔ)平衡問題上，全國都在騙中央。”果真如此，18億畝耕地紅線和糧食安全保障將岌岌可危！
從“退耕還林”到“毀林造田”的演變
我國從1999年起開始實(shí)施“退耕還林工程”，這是迄今為止世界上最大的生態(tài)建設(shè)工程，僅中央投入的工程資金就超過4300多億元，全國累計(jì)完成退耕還林任務(wù)4.47億畝。1998年“耕地占補(bǔ)平衡”寫入新修改的《土地管理法》，隨后國土資源部出臺(tái)了多項(xiàng)具體政策，為全面實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度提供依據(jù)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，補(bǔ)充耕地的來源主要是開發(fā)適宜墾造成耕地的荒山、荒坡、荒草地、火燒跡地、廢棄園地、災(zāi)毀耕地等。但很多地方在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目中，并沒有遵守這些規(guī)定，而是把林地（包括退耕還林地）和有防洪要求的土地也列入開發(fā)范圍，采取“上山”、“下海”、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規(guī)手段補(bǔ)充耕地，因此埋下了水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)隱患。
以2011年央視曝光的浙江省景寧縣將青山開墾成農(nóng)地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的事為例。2010年，景寧縣要完成開發(fā)2000畝耕地，以此來實(shí)現(xiàn)本縣的占補(bǔ)平衡，但同時(shí)景寧縣又給自己額外規(guī)定了新的任務(wù)，就是爭取完成外調(diào)杭州、寧波土地開發(fā)占補(bǔ)平衡的指標(biāo)5500畝。完成這個(gè)指標(biāo)的回報(bào)是“進(jìn)賬3個(gè)億”，而政府通過招投標(biāo)開發(fā)價(jià)格為每畝1.5――1.6萬。如果每畝收入54000元，刨去成本16000元，造地一畝就能凈賺約38000元。中標(biāo)者以每畝1.5――1.6萬中標(biāo)其中又能賺多少呢？也一定不是一個(gè)小數(shù)，更重要的是誰可以成為中標(biāo)者？景寧縣嶺頭岙的造地項(xiàng)目是忠溪村的村支書承包的。
如此，在城市固定資產(chǎn)投資下，大量用于建設(shè)的平原優(yōu)質(zhì)農(nóng)保田（基本農(nóng)田），被“平衡”到偏遠(yuǎn)山區(qū)的耕地，從表面上看農(nóng)保田數(shù)量沒有減少，但實(shí)際上種植能力已經(jīng)大打折扣。盡管新造出的田歸所在地村里所有，但由于沒法耕種，沒有人出來承包，也就只好放著，就像村民所說的也就是“空做一場”。那么早知如此，當(dāng)初為什么一定要做呢？根本的原因還在于利益的驅(qū)使。
變味的“增減掛鉤”
上世紀(jì)90年代，“增減掛鉤”在蘇南等地開展，2004年中央在18號(hào)文件中首次提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（簡稱“增減掛鉤”）的概念。 相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”項(xiàng)目立項(xiàng)后就可獲得上級(jí)預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，農(nóng)村房屋拆除復(fù)墾到位后，再按計(jì)劃歸還當(dāng)初上級(jí)預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”。“增減掛鉤”政策的出臺(tái)為各地工業(yè)化、城市化快速發(fā)展急需占用大量耕地找到了突破口，因而大受地方政府的歡迎，在零星的試點(diǎn)后迅速擴(kuò)大到全國。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008年6月，國土部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)，分別是河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、廣東、廣西、湖南、貴州、重慶、云南、陜西、寧夏。
“增減掛鉤”本意是為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”指標(biāo)的來源主要是農(nóng)村居民點(diǎn)、廢棄工礦用地的復(fù)墾。但在實(shí)際落實(shí)過程中，“增減掛鉤”政策變了味，地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的只是拿到周轉(zhuǎn)指標(biāo)，有了用地指標(biāo)就能占用耕地，進(jìn)而上更多的項(xiàng)目。而承接復(fù)墾任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)注只是有多少錢可以進(jìn)帳，怎么才能應(yīng)付上級(jí)國土部門的驗(yàn)收，而對(duì)于復(fù)墾出來的耕地有沒有價(jià)值，幾年后會(huì)不會(huì)復(fù)荒則不是他們要關(guān)心的。筆者在某縣考察過一個(gè)“增減掛鉤”復(fù)墾項(xiàng)目點(diǎn)，這個(gè)點(diǎn)是把一個(gè)廢棄“磚瓦窯廠”整理復(fù)墾，然而，就在這塊新造地的旁邊就有大片農(nóng)保田拋荒。
把“增減掛鉤”的游戲玩到極至的是“成都土改”，因?yàn)樗粌H玩出了一套理念―――“還權(quán)賦權(quán)”，還玩出了一個(gè)模式―――“成都模式”。由于一些崇拜西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、照搬新自由主義、迷信土地私有化的專家學(xué)者（如周其仁等）的極力吹捧，“成都土改”的意義被無限夸大，似乎新一輪農(nóng)村改革又要從這里發(fā)軔，并因此改寫中國農(nóng)村的歷史。實(shí)際上，“成都土改”成功的秘密就是兩點(diǎn)―――以成都“改革試點(diǎn)第一村”――都江堰市鶴鳴村為例：第一是拿“增減掛鉤”指標(biāo)賣錢，指標(biāo)為什么能賣錢？因?yàn)樗南∪毙渊D―國土部每年分配的用地指標(biāo)遠(yuǎn)小于城市急劇擴(kuò)張對(duì)土地的需求。因此無論是誰，只要能拿到“增減掛鉤”指標(biāo)并完成復(fù)墾計(jì)劃就能發(fā)財(cái)。都江堰市鶴鳴村為什么能拿到“增減掛鉤”指標(biāo)？因?yàn)樗恰俺青l(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)村”，同時(shí)因?yàn)殂氪ǖ卣鹗艿教厥庹疹�。第二是借汶川地震國家給的特殊政策，突破現(xiàn)行土地政策的約束―――農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，即社會(huì)資金在農(nóng)民宅基地上新蓋的住宅可享有完全產(chǎn)權(quán)。這實(shí)際就是把原來屬于地方政府的財(cái)政收入（土地收購拍賣所得）讓渡給了農(nóng)民。因此，“成都土改”并不神秘，也不見創(chuàng)新，甚至談不上真正意義上的改革，更遑論成為指導(dǎo)全國新土改的一種模式。無獨(dú)有偶，類似的土改實(shí)驗(yàn)還有重慶土改（即所謂的“重慶地票”）。
無法自圓其說的悖論
悖論之一：山上造田與山下空心村。一些地方為了完成“耕地占補(bǔ)平衡”任務(wù)，不惜上山毀林造田，而與此同時(shí)，伴隨著農(nóng)村人口不斷涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的所謂的“空心村”和“爛心村”，這種現(xiàn)象在我國中西部地區(qū)尤為嚴(yán)重。江西省撫州市委政研室早年進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，被調(diào)查的15個(gè)村共有閑置舊房面積50877。6平方米，空閑地131016平方米，兩項(xiàng)合計(jì)181893。6平方米（合272。84畝）。按此標(biāo)準(zhǔn)推算，撫州全市農(nóng)村閑置土地至少在12萬畝以上，全國則至少上千萬畝。
悖論之二：墾荒造田與良田拋荒。許多地方城鎮(zhèn)周邊或工業(yè)園區(qū)大量的良田被毀，用來建設(shè)廠房或商品房，這些被毀的良田通過“增減掛鉤”政策“平衡”到了邊遠(yuǎn)山區(qū)――拆除農(nóng)民舊房造田或墾荒造田，但就在這些新造田的地方，卻有大量農(nóng)田甚至是農(nóng)保田被拋荒，而且這種拋荒呈不斷加速的發(fā)展趨勢。粗略推算，我國中西部地區(qū)山區(qū)縣農(nóng)田拋荒面積大約占總面積的15％左右。一邊花錢造劣地、一邊良田被拋荒，這是運(yùn)用什么政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理？
悖論之三：帳內(nèi)平衡與帳外失衡。估且不論“占優(yōu)補(bǔ)劣”或若干年后新造田復(fù)荒的問題，也就是說，就算通過“占補(bǔ)平衡”把搞建設(shè)損毀的農(nóng)田都補(bǔ)回來了，國土部賬冊(cè)上的耕地?cái)?shù)字似乎是平衡的，但這也只是國土部帳內(nèi)的數(shù)字，那么賬外的數(shù)字呢？近一二十年來，農(nóng)民農(nóng)民違約用地、違規(guī)占地、違法賣地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，甚至可以說到了失控的地步。改革開放30多年來，我國中西部地區(qū)山區(qū)縣耕地減少幅度大致在30%左右，這些減少的耕地顯然沒有進(jìn)國土部的賬，也沒有進(jìn)統(tǒng)計(jì)局的賬。近數(shù)年來，江西許多城市周邊的所謂“三非”建筑如雨后春筍般拔地起，國道省道及縣鄉(xiāng)公路兩旁大量當(dāng)?shù)刈詈玫霓r(nóng)田被毀用來建房或搞其他非農(nóng)建設(shè)，其情其景令人觸目驚心、痛心不已。
耕地保護(hù)政策為何失效？
“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”為什么會(huì)變形？中央政府出臺(tái)的一系旨在保護(hù)耕地的政策為什么效果不佳？有些政策甚至可以說是失敗的，其中的原因非常復(fù)雜，除了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)需要占用大量土地這個(gè)客觀因素外，還有其他一些復(fù)雜的問題，主要的有以下幾個(gè)方面：
首先是土地管理體制的問題。一項(xiàng)把土地的主人――與土地利益休戚相關(guān)方排斥在外、依靠政府專門機(jī)構(gòu)（國土部）――與土地利益無關(guān)方來管理土地的制度安排，能夠把集體土地管理好嗎？近一二十年來，盡管土地新政不斷，管理手段現(xiàn)代化也不斷升級(jí)（如航拍），但管理的效果卻不見改善，濫占的耕地的現(xiàn)象不是減少了而是增多了。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？原因之一是地方政府和國土部門能夠從耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中獲得巨大利益。原因之二是國土部門在很多情況下，自覺不自覺地充當(dāng)?shù)胤秸�、企業(yè)及個(gè)人違法占用耕地的保護(hù)傘，有時(shí)對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的違法占用耕地的現(xiàn)象，國土部門不是依法處罰而是千方百計(jì)疏通與上級(jí)國土局的關(guān)系，通過用增加用地指標(biāo)等措施，來掩蓋和粉飾地方政府、企業(yè)或個(gè)人的違法占地行為，使違法者免受法律的制裁。
其次是土地承包方式的問題。關(guān)于土地承包關(guān)系的政策性語言是“長久不變”，而《土地承包法》規(guī)定的承包期是30年。在農(nóng)民的思想觀點(diǎn)里，承包的土地“長久不變”就等同于自家的私有財(cái)產(chǎn)，換一個(gè)學(xué)術(shù)名詞就是“私有化”或“準(zhǔn)私有化”、“變相私有化”。 既然“長久不變”就與集體其他成員沒有任何關(guān)系，想在上面挖塘就挖塘、蓋房就蓋房，甚至把它賣掉也沒有任何障礙，鄉(xiāng)村組干部沒人管這個(gè)事，不想管也管不了似乎也沒有必要管。一個(gè)既定事實(shí)是：大凡從1982年分田到戶后一直沒調(diào)過田或以前調(diào)過但近一二十年沒有調(diào)過田的地方，農(nóng)民沒有土地集體所有的觀念，因此違約用地、違規(guī)占地、違法賣土地的現(xiàn)象司空見慣，大片的良田被破壞得面目全非，而那些堅(jiān)持三年一小調(diào)、五年一大調(diào)的地方農(nóng)民土地集體所有的觀念堅(jiān)固，耕地保護(hù)得很好，就是賣地也是收入歸集體，全組平分后再打亂重分。
其三是社會(huì)輿論環(huán)境的問題。近一二十年來，隨著西方人權(quán)思想的西風(fēng)東漸，國內(nèi)民粹主義抬頭，在由右派公知占據(jù)主導(dǎo)地位的互聯(lián)網(wǎng)輿論場，農(nóng)民成了道德的化身，誰為農(nóng)民說話,誰就占據(jù)領(lǐng)道德高地，誰批評(píng)農(nóng)民（某些缺點(diǎn)）誰就是大逆不道，誰提公共利益誰就是以民爭利。網(wǎng)絡(luò)對(duì)基層干部的污名化乃至否定整個(gè)基層政府工作的輿論氛圍已然固化。有老干部痛心疾首地說：現(xiàn)在象不象文化大革命？干部抬不起頭，不敢干大事，不敢干實(shí)事？不敢說真話，有理不敢說，任由上下說冠冕堂皇的假話？現(xiàn)在所謂的民主，其實(shí)是壞人的民主、狡猾人的民主！還有誰愿意做誠實(shí)本份的人？現(xiàn)在國家救濟(jì)的是什么人？是一批好吃懶做、刁鉆無賴之人，如此下去怎么得了？這樣國家還有前途嗎？在這樣的社會(huì)輿論環(huán)境下，哪個(gè)基層干部去管農(nóng)民在自己承包地上建房子？在中國當(dāng)代史上，曾經(jīng)過于苛嚴(yán)的政治控制和社會(huì)管理不好，但現(xiàn)在失之于寬、失之于松的社會(huì)管理同樣不好、同樣要出問題。
其四是政策脫離實(shí)際的問題。毛澤東說:“按照實(shí)際情況決定工作方針,這是一切共產(chǎn)黨所必需牢牢記住的最基本的工作方法。”但這樣的工作方法我們已丟失多年了，因?yàn)楝F(xiàn)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層和專家學(xué)者群里，真正懂農(nóng)村的人越來越少，這是其一；其二是治國理政的理念“西方化”，在實(shí)踐中這種“西方化”被一句更具誘惑力的名詞所代替，這就是“與國際社會(huì)接軌”；其是三是專家治國或精英治國，忽視甚至排斥基層干部群眾在決策中的作用�？v觀近一二十年來的農(nóng)村政策，總體判斷是：元政策基本正確、基本政策問題不小、具體政策問題嚴(yán)重。最近也是最典型就是近幾年在全國農(nóng)村開展的土地確權(quán)，從實(shí)踐看，這項(xiàng)工作不僅完全看不到專家所臆想的種種效果，相反暴露出來的問題層出不窮，問題嚴(yán)重的地方甚至可以說把農(nóng)村搞亂了。其實(shí)1982年的首輪土地承包和1998年的土地延包就是確權(quán)，現(xiàn)在又來確權(quán)只能是“折騰”，更不可以出現(xiàn)一些自由派專家學(xué)者所冀望的“再啟新一輪土地改革的偉大意義”！
“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”變形是中國土地問題的一個(gè)縮影，折射的是當(dāng)前我國社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)存在的諸多問題。這其中的一個(gè)重要問題就是舉國上下的急功近利思想。因此，要解決土地亂象問題需要從全局出發(fā)，需要大視野、大思路，需要中國式解決方案。就當(dāng)前而言，迫切需要解決的是一些帶全局性和實(shí)際工作中的突出問題：首先是要堅(jiān)持正確方向和道路，這就是堅(jiān)持土地集體所有，尊重農(nóng)民的自治權(quán)力和首創(chuàng)精神，賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)，允許農(nóng)民按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則自發(fā)自主調(diào)田。其次是改革土地管理體制機(jī)制，強(qiáng)化基層政府和村委會(huì)在保護(hù)耕地中的責(zé)任。其三是改革建設(shè)用地指標(biāo)管理模式，改“總量管死、耕地放松”為“耕地管死、總量放松”，即最大限度地壓縮耕地用地指標(biāo)，放寬非耕地用地指標(biāo)―――放松對(duì)占用荒地、荒灘、荒山（包括稀疏殘次林）搞建設(shè)的限制，甚至可以不用指標(biāo)去控制。其四是采取切實(shí)措施扭轉(zhuǎn)濫占耕地失控的局面，遏制農(nóng)村出現(xiàn)的違約用地、違規(guī)占地、違法賣地的風(fēng)潮。
原載經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)―――《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2016年第1期
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