農(nóng)地確權(quán)調(diào)查及思考

劉 銳[①]

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610064）

開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，有兩大目標(biāo)，一是保障農(nóng)民土地利益，二是提高農(nóng)地經(jīng)營效率，還權(quán)的下一步是賦能，即促進(jìn)農(nóng)地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。自上而下地看，農(nóng)地確權(quán)的好處多多，問題在于地方落實(shí)有困難。

我們?cè)诤�北多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，確權(quán)非但無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，反而加劇地方治理成本，攪動(dòng)蜇伏多年的土地矛盾，極不利于農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)。正如鄂中某干部說，“確權(quán)是政府的一廂情愿，農(nóng)村是廣闊天地，確權(quán)前農(nóng)村還大有可為，確權(quán)后農(nóng)村哪里都有皮扯”。以下說明農(nóng)地確權(quán)問題、經(jīng)營實(shí)質(zhì)與效率出路。

一、農(nóng)地確權(quán)目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)

從農(nóng)民的角度看，農(nóng)地的四至邊界很清晰，二輪延包時(shí)又實(shí)施過確權(quán)。此次確權(quán)是要做什么呢？一般認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)后，就能向銀行抵押貸款，就能提高土地流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民就能安心外出務(wù)工。事實(shí)真是這樣么。

農(nóng)地農(nóng)用的特殊性、農(nóng)地的生存保障功能，決定了銀行不會(huì)接受農(nóng)地抵押貸款。目前各地實(shí)踐的農(nóng)地抵押模式，并非理論設(shè)想的農(nóng)地單獨(dú)抵押，多由其他有效抵押物或政府出資擔(dān)保。而農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性、農(nóng)地產(chǎn)出效益本就低，決定了資本種地不可能大幅盈利。就我們的調(diào)研來看，資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，若種地大多虧損嚴(yán)重，主要是雇工生產(chǎn)監(jiān)管難度大，農(nóng)地產(chǎn)出率不比農(nóng)戶高多少。多地出現(xiàn)被雇者放水沒有責(zé)任心，胡亂打藥將農(nóng)藥帶回家的現(xiàn)象。

實(shí)踐中出現(xiàn)的資本流轉(zhuǎn)土地收益高的現(xiàn)象，除了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支持和政府補(bǔ)貼外，資本流轉(zhuǎn)土地主要是為了非糧化，如打著設(shè)施農(nóng)用地的幌子興建工廠。有些企業(yè)如鄂東某公司，流轉(zhuǎn)土地主要是配合“四化同步”建設(shè)，下屬農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)人告訴我們說，“種大田作物，主要是政府需要，注定是虧損的。公司是為了讓利于民，相當(dāng)于是補(bǔ)貼百姓”。明知虧損還規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，主要是政府用其他土地補(bǔ)償。

之前已實(shí)施過土地二輪延包確權(quán)，何以此次確權(quán)能保證農(nóng)民安心？1990年代農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，不少農(nóng)民拋荒土地進(jìn)城打工。村干部為了完成稅費(fèi)任務(wù)，分地給那些愿種地的農(nóng)民。二輪延包時(shí)撂地者回來要地，不為抽象權(quán)利而是為補(bǔ)貼利益。出于村莊公平的考慮，村干部分少量土地給他們，大部分農(nóng)民的生產(chǎn)不受影響。此次農(nóng)地確權(quán)，會(huì)釋放二輪確權(quán)矛盾。那些農(nóng)業(yè)稅時(shí)期的拋荒戶，及確權(quán)后的新增人口都來要地�；鶎痈刹慷己苊�盾，真確權(quán)會(huì)出大問題，不確權(quán)又違背國家政策。有干部抱怨說，“確權(quán)就是瞎折騰”。

農(nóng)地確權(quán)目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)，帶來的矛盾主要有兩個(gè)。一是確權(quán)成本高，地方壓力大。中央和省財(cái)政共補(bǔ)貼15元，其余的由市縣財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，使本就虛弱的縣財(cái)政壓力不小。二是確權(quán)矛盾多，基層難處理。二輪延包時(shí)機(jī)動(dòng)地大多分下去，有些村民為了多掙錢開荒種地，無論怎么處置這類土地都會(huì)鬧糾紛。

二、農(nóng)地確權(quán)問題的實(shí)質(zhì)

農(nóng)地確權(quán)有兩種思路，一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)思路，認(rèn)為確權(quán)能提高農(nóng)地效率，一種是法學(xué)思路，認(rèn)為農(nóng)民理應(yīng)享有土地諸權(quán)利。在《物權(quán)法》已經(jīng)頒布的條件下，農(nóng)地確權(quán)的內(nèi)涵值得認(rèn)真探究。中央推動(dòng)農(nóng)地確權(quán)，著眼于方便生產(chǎn)、提高效率，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。理念上看不可謂不好，卻與農(nóng)民土地訴求沖突。

1980年代的分田到戶，限于當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，及農(nóng)民的公平分配訴求，村干部根據(jù)肥瘦遠(yuǎn)近分田，農(nóng)戶分得的田塊多且分散。二輪延包時(shí)的“生不增死不減”政策，將土地細(xì)碎化的格局延續(xù)下來。隨著輕簡(jiǎn)便農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣，及大量青壯年農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民對(duì)土地連片耕種的要求提高。除少數(shù)班子團(tuán)結(jié)工作得力的村干部，通過調(diào)地實(shí)施土地劃片承包外，大部分村社集體出于多種考慮不再動(dòng)地。帶來的問題是耕種收割還要靠牛拉犁耕，農(nóng)民種田不僅要?jiǎng)诶燮D辛且收益難以提高，相較起來，打工不僅輕松且收益高得多，一些農(nóng)民就流轉(zhuǎn)土地進(jìn)城務(wù)工。

尷尬的事情出現(xiàn)了，那些位置較好、耕種便利、產(chǎn)出不錯(cuò)的地塊，不僅流轉(zhuǎn)價(jià)格高且想流轉(zhuǎn)者絡(luò)繹不絕。相反，那些位置偏遠(yuǎn)、放水不便、產(chǎn)出較低的地，流轉(zhuǎn)的價(jià)低需求少甚至被拋荒。在村的農(nóng)民主要利益來源于土地，他們渴望土地連片以便使用農(nóng)業(yè)機(jī)械。鄂州涂鎮(zhèn)種糧大戶張文，自家田有十幾塊，打田、下肥、收割等很不方便。但只要鄰居同意把地甩給他種，他就會(huì)復(fù)墾那些撂荒的好田。他說，“如果土地連片，可種100-200畝，差田也流轉(zhuǎn)過來”�，F(xiàn)在的問題是，土地30年不變，調(diào)田成了火藥桶，限制了種田戶的流轉(zhuǎn)規(guī)模，他只能看著有些田地變荒蕪。

現(xiàn)在一刀切推動(dòng)農(nóng)地確權(quán)，就會(huì)固化土地細(xì)碎格局。原有的耕種不便問題，因確權(quán)更加難以解決，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，也將成為一句空話。具體說來，無論是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，還是資本下鄉(xiāng)規(guī)模流轉(zhuǎn)，都要與分散的農(nóng)戶打交道，其高昂的交易成本自不待言。更重要的是，土地具有不可移動(dòng)性，只要少數(shù)農(nóng)戶坐地要價(jià)，土地規(guī)模經(jīng)營就不可能，農(nóng)業(yè)機(jī)械化就不具條件，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率將難提高。少數(shù)農(nóng)民利益的被保護(hù)，以整體利益的損失為代價(jià)，這就是我們確權(quán)的理由？

集體土地所有權(quán)，自上而下地看是不清晰，從村莊內(nèi)部看卻很清晰。當(dāng)前農(nóng)地問題的根源，是土地集體治理能力弱化，難以維護(hù)清晰的土地邊界。本來物權(quán)主體是集體，現(xiàn)在又要確權(quán)給農(nóng)戶，一塊土地兩個(gè)物權(quán)，會(huì)激化土地沖突，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

三、提高農(nóng)地效率的建議

從調(diào)整不適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展角度，我們認(rèn)為土地規(guī)模經(jīng)營是關(guān)鍵。若政府不強(qiáng)力推動(dòng)而是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)種地的現(xiàn)象將極少。基于人地關(guān)系緊張的的國情，及土地細(xì)碎化的現(xiàn)實(shí)條件，我們以為提高農(nóng)地效率，可從采取以下兩種方案。

一是實(shí)施土地劃片承包。原來根據(jù)土地肥瘦來分地，主要是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低，土地產(chǎn)出受自然因素影響大。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，及土地整理政策的實(shí)施，土地自然因素的影響大大降低。以村組織為載體實(shí)施土地劃片承包，既適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展又兼顧村莊公平。種地戶可以家庭為單位盡量多的流轉(zhuǎn)土地種植，打工戶不愁土地沒人流轉(zhuǎn)，可以很安心地外出務(wù)工，我們調(diào)查的荊門官鎮(zhèn)和曾鎮(zhèn)很早就劃片承包。

二是確權(quán)確股不確地，即俗稱的確虛權(quán)。相較于確實(shí)權(quán)，確虛權(quán)能確保農(nóng)民田畝數(shù)，但不劃定某個(gè)具體的地塊，實(shí)際是以土地確權(quán)為載體，實(shí)施變相的土地劃片承包。若農(nóng)民還有種地的訴求，就從連片土地劃一塊，否則就連片流轉(zhuǎn)土地。轉(zhuǎn)出方是連片土地上的村民，土地流轉(zhuǎn)不靠行政而靠市場(chǎng)。因連片的地塊面積適中，可使打工者與種地者各得其所，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入也有了方向。潛江開創(chuàng)的“華山模式”，以土地整理為基礎(chǔ)，實(shí)施小田變大田，以40畝為單元流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)民愿意種田責(zé)任心高，企業(yè)對(duì)接農(nóng)戶方便不少。

劃片承包的問題是制度不允許，差異化的農(nóng)民利益難以協(xié)調(diào)。土地劃片承包作為農(nóng)地制度創(chuàng)新，能適應(yīng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。從該思路進(jìn)行確權(quán)，與主流設(shè)想差異大，值得決策者重視。

發(fā)表于《改革內(nèi)參》2015第35期