劉 銳[①]
(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610064)
開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證,有兩大目標(biāo),一是保障農(nóng)民土地利益,二是提高農(nóng)地經(jīng)營效率,還權(quán)的下一步是賦能,即促進(jìn)農(nóng)地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。自上而下地看,農(nóng)地確權(quán)的好處多多,問題在于地方落實(shí)有困難。
我們?cè)诤倍嗟卣{(diào)查發(fā)現(xiàn),確權(quán)非但無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo),反而加劇地方治理成本,攪動(dòng)蜇伏多年的土地矛盾,極不利于農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)。正如鄂中某干部說,“確權(quán)是政府的一廂情愿,農(nóng)村是廣闊天地,確權(quán)前農(nóng)村還大有可為,確權(quán)后農(nóng)村哪里都有皮扯”。以下說明農(nóng)地確權(quán)問題、經(jīng)營實(shí)質(zhì)與效率出路。
從農(nóng)民的角度看,農(nóng)地的四至邊界很清晰,二輪延包時(shí)又實(shí)施過確權(quán)。此次確權(quán)是要做什么呢?一般認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)后,就能向銀行抵押貸款,就能提高土地流轉(zhuǎn)收益,農(nóng)民就能安心外出務(wù)工。事實(shí)真是這樣么。
農(nóng)地農(nóng)用的特殊性、農(nóng)地的生存保障功能,決定了銀行不會(huì)接受農(nóng)地抵押貸款。目前各地實(shí)踐的農(nóng)地抵押模式,并非理論設(shè)想的農(nóng)地單獨(dú)抵押,多由其他有效抵押物或政府出資擔(dān)保。而農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性、農(nóng)地產(chǎn)出效益本就低,決定了資本種地不可能大幅盈利。就我們的調(diào)研來看,資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地,若種地大多虧損嚴(yán)重,主要是雇工生產(chǎn)監(jiān)管難度大,農(nóng)地產(chǎn)出率不比農(nóng)戶高多少。多地出現(xiàn)被雇者放水沒有責(zé)任心,胡亂打藥將農(nóng)藥帶回家的現(xiàn)象。
實(shí)踐中出現(xiàn)的資本流轉(zhuǎn)土地收益高的現(xiàn)象,除了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支持和政府補(bǔ)貼外,資本流轉(zhuǎn)土地主要是為了非糧化,如打著設(shè)施農(nóng)用地的幌子興建工廠。有些企業(yè)如鄂東某公司,流轉(zhuǎn)土地主要是配合“四化同步”建設(shè),下屬農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)人告訴我們說,“種大田作物,主要是政府需要,注定是虧損的。公司是為了讓利于民,相當(dāng)于是補(bǔ)貼百姓”。明知虧損還規(guī)模流轉(zhuǎn)土地,主要是政府用其他土地補(bǔ)償。
之前已實(shí)施過土地二輪延包確權(quán),何以此次確權(quán)能保證農(nóng)民安心?1990年代農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)沉重,不少農(nóng)民拋荒土地進(jìn)城打工。村干部為了完成稅費(fèi)任務(wù),分地給那些愿種地的農(nóng)民。二輪延包時(shí)撂地者回來要地,不為抽象權(quán)利而是為補(bǔ)貼利益。出于村莊公平的考慮,村干部分少量土地給他們,大部分農(nóng)民的生產(chǎn)不受影響。此次農(nóng)地確權(quán),會(huì)釋放二輪確權(quán)矛盾。那些農(nóng)業(yè)稅時(shí)期的拋荒戶,及確權(quán)后的新增人口都來要地;鶎痈刹慷己苊埽娲_權(quán)會(huì)出大問題,不確權(quán)又違背國家政策。有干部抱怨說,“確權(quán)就是瞎折騰”。
農(nóng)地確權(quán)目標(biāo)難實(shí)現(xiàn),帶來的矛盾主要有兩個(gè)。一是確權(quán)成本高,地方壓力大。中央和省財(cái)政共補(bǔ)貼15元,其余的由市縣財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼,使本就虛弱的縣財(cái)政壓力不小。二是確權(quán)矛盾多,基層難處理。二輪延包時(shí)機(jī)動(dòng)地大多分下去,有些村民為了多掙錢開荒種地,無論怎么處置這類土地都會(huì)鬧糾紛。
農(nóng)地確權(quán)有兩種思路,一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)思路,認(rèn)為確權(quán)能提高農(nóng)地效率,一種是法學(xué)思路,認(rèn)為農(nóng)民理應(yīng)享有土地諸權(quán)利。在《物權(quán)法》已經(jīng)頒布的條件下,農(nóng)地確權(quán)的內(nèi)涵值得認(rèn)真探究。中央推動(dòng)農(nóng)地確權(quán),著眼于方便生產(chǎn)、提高效率,調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。理念上看不可謂不好,卻與農(nóng)民土地訴求沖突。
1980年代的分田到戶,限于當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,及農(nóng)民的公平分配訴求,村干部根據(jù)肥瘦遠(yuǎn)近分田,農(nóng)戶分得的田塊多且分散。二輪延包時(shí)的“生不增死不減”政策,將土地細(xì)碎化的格局延續(xù)下來。隨著輕簡(jiǎn)便農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣,及大量青壯年農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)民對(duì)土地連片耕種的要求提高。除少數(shù)班子團(tuán)結(jié)工作得力的村干部,通過調(diào)地實(shí)施土地劃片承包外,大部分村社集體出于多種考慮不再動(dòng)地。帶來的問題是耕種收割還要靠牛拉犁耕,農(nóng)民種田不僅要?jiǎng)诶燮D辛且收益難以提高,相較起來,打工不僅輕松且收益高得多,一些農(nóng)民就流轉(zhuǎn)土地進(jìn)城務(wù)工。
尷尬的事情出現(xiàn)了,那些位置較好、耕種便利、產(chǎn)出不錯(cuò)的地塊,不僅流轉(zhuǎn)價(jià)格高且想流轉(zhuǎn)者絡(luò)繹不絕。相反,那些位置偏遠(yuǎn)、放水不便、產(chǎn)出較低的地,流轉(zhuǎn)的價(jià)低需求少甚至被拋荒。在村的農(nóng)民主要利益來源于土地,他們渴望土地連片以便使用農(nóng)業(yè)機(jī)械。鄂州涂鎮(zhèn)種糧大戶張文,自家田有十幾塊,打田、下肥、收割等很不方便。但只要鄰居同意把地甩給他種,他就會(huì)復(fù)墾那些撂荒的好田。他說,“如果土地連片,可種100-200畝,差田也流轉(zhuǎn)過來”,F(xiàn)在的問題是,土地30年不變,調(diào)田成了火藥桶,限制了種田戶的流轉(zhuǎn)規(guī)模,他只能看著有些田地變荒蕪。
現(xiàn)在一刀切推動(dòng)農(nóng)地確權(quán),就會(huì)固化土地細(xì)碎格局。原有的耕種不便問題,因確權(quán)更加難以解決,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,也將成為一句空話。具體說來,無論是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn),還是資本下鄉(xiāng)規(guī)模流轉(zhuǎn),都要與分散的農(nóng)戶打交道,其高昂的交易成本自不待言。更重要的是,土地具有不可移動(dòng)性,只要少數(shù)農(nóng)戶坐地要價(jià),土地規(guī)模經(jīng)營就不可能,農(nóng)業(yè)機(jī)械化就不具條件,農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率將難提高。少數(shù)農(nóng)民利益的被保護(hù),以整體利益的損失為代價(jià),這就是我們確權(quán)的理由?
集體土地所有權(quán),自上而下地看是不清晰,從村莊內(nèi)部看卻很清晰。當(dāng)前農(nóng)地問題的根源,是土地集體治理能力弱化,難以維護(hù)清晰的土地邊界。本來物權(quán)主體是集體,現(xiàn)在又要確權(quán)給農(nóng)戶,一塊土地兩個(gè)物權(quán),會(huì)激化土地沖突,影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
從調(diào)整不適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展角度,我們認(rèn)為土地規(guī)模經(jīng)營是關(guān)鍵。若政府不強(qiáng)力推動(dòng)而是由市場(chǎng)調(diào)節(jié),資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)種地的現(xiàn)象將極少。基于人地關(guān)系緊張的的國情,及土地細(xì)碎化的現(xiàn)實(shí)條件,我們以為提高農(nóng)地效率,可從采取以下兩種方案。
一是實(shí)施土地劃片承包。原來根據(jù)土地肥瘦來分地,主要是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低,土地產(chǎn)出受自然因素影響大。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步,及土地整理政策的實(shí)施,土地自然因素的影響大大降低。以村組織為載體實(shí)施土地劃片承包,既適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展又兼顧村莊公平。種地戶可以家庭為單位盡量多的流轉(zhuǎn)土地種植,打工戶不愁土地沒人流轉(zhuǎn),可以很安心地外出務(wù)工,我們調(diào)查的荊門官鎮(zhèn)和曾鎮(zhèn)很早就劃片承包。
二是確權(quán)確股不確地,即俗稱的確虛權(quán)。相較于確實(shí)權(quán),確虛權(quán)能確保農(nóng)民田畝數(shù),但不劃定某個(gè)具體的地塊,實(shí)際是以土地確權(quán)為載體,實(shí)施變相的土地劃片承包。若農(nóng)民還有種地的訴求,就從連片土地劃一塊,否則就連片流轉(zhuǎn)土地。轉(zhuǎn)出方是連片土地上的村民,土地流轉(zhuǎn)不靠行政而靠市場(chǎng)。因連片的地塊面積適中,可使打工者與種地者各得其所,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入也有了方向。潛江開創(chuàng)的“華山模式”,以土地整理為基礎(chǔ),實(shí)施小田變大田,以40畝為單元流轉(zhuǎn)土地,農(nóng)民愿意種田責(zé)任心高,企業(yè)對(duì)接農(nóng)戶方便不少。
劃片承包的問題是制度不允許,差異化的農(nóng)民利益難以協(xié)調(diào)。土地劃片承包作為農(nóng)地制度創(chuàng)新,能適應(yīng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。從該思路進(jìn)行確權(quán),與主流設(shè)想差異大,值得決策者重視。
發(fā)表于《改革內(nèi)參》2015第35期
[①]作者簡(jiǎn)介:劉銳,男,漢族,湖北十堰人,四川大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員,華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員,研究方向?yàn)橥恋貑栴}與地方治理。