當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 有一種非常流行的邏輯：農(nóng)民貧困根源之一是沒錢投資，沒錢投資是因為無法從金融機構(gòu)貸款融資，貸款難是因為缺乏有效抵押物，缺乏抵押物是因為現(xiàn)行法律禁止農(nóng)民拿土地和房屋作抵押，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革就是要賦予農(nóng)地農(nóng)房抵押權(quán)能，使農(nóng)民可以以此抵押貸款，融資創(chuàng)業(yè)發(fā)財致富，真正喚醒沉睡的財富，徹底改變金融業(yè)從農(nóng)村吸血的局面，推動農(nóng)村繁榮發(fā)展。
在這種邏輯主導(dǎo)下，近年來許多地方進行了農(nóng)地農(nóng)房抵押貸款試驗，各方大多對此抱以樂觀預(yù)期，對其成功之處大加贊揚，仿佛真的是釋放出了改革紅利，而對其出現(xiàn)的困境也一邊倒地歸咎于現(xiàn)行法律和土地制度的掣肘。
農(nóng)地農(nóng)房抵押（包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，統(tǒng)稱“兩權(quán)一房”，為行文方便統(tǒng)稱“農(nóng)地”）是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革三大基本內(nèi)容之一，事關(guān)重大，中央對此總體上持慎重謹(jǐn)慎的態(tài)度，嚴(yán)令封閉試點。遺憾的是，地方政府、學(xué)術(shù)界和媒體等對此則存在諸多認(rèn)識誤區(qū)。澄清這些誤區(qū)，有助于我們進一步厘清改革的目的、方向和面臨的現(xiàn)實約束，從而更好地推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。
具體來說，農(nóng)地抵押中存在下述四個主要認(rèn)識誤區(qū)：
首先是受益主體認(rèn)識誤區(qū)，誤把極少數(shù)農(nóng)民和資本家的需求錯置為所有農(nóng)民的需求。賦予農(nóng)地抵押權(quán)的話語都是以解決農(nóng)民貸款難來論證其正當(dāng)性的，實際上，在真正進行相關(guān)試驗的地區(qū)，受益主體基本上都是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)企業(yè)，幾乎沒有普通農(nóng)民。比如中國農(nóng)業(yè)銀行福建分行自2010年以來累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款4300萬，受益主體有12個農(nóng)戶和3家農(nóng)業(yè)企業(yè)，但三家企業(yè)貸款總額3200萬，占貸款總額的近四分之三。武漢市實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革以來累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款14億元，不乏貸款數(shù)額達數(shù)千萬甚至上億元的經(jīng)營主體，但其中無一例普通農(nóng)戶。有人會把這種結(jié)果歸咎于金融機構(gòu)“嫌貧愛富”，客觀地說，銀行本就以盈利為目的，為降低交易成本和風(fēng)險而慎重選擇貸款對象無可厚非。實際上，關(guān)鍵問題并不完全在銀行，而是貸款方的需求。換句話說，農(nóng)地抵押貸款中的受益主體分布，基本上與需求主體是相對應(yīng)的，普通農(nóng)民沒有成為受益主體，主要還是因為他們并沒有這類需求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)條件和糧食市場環(huán)境下已無多大增收空間，普通農(nóng)民沒有擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的內(nèi)在動力，而現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資也沒有多少資金困難，何況現(xiàn)在農(nóng)資銷售一般采取后付款方式，農(nóng)民家庭積蓄足以應(yīng)付生產(chǎn)性投資需求，此其一。其二是許多人誤以為農(nóng)民有在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的資金需求，實際上這類群體很少，代表不了全體農(nóng)民，且農(nóng)村創(chuàng)業(yè)空間有限，農(nóng)民禁不起這種折騰。其三是農(nóng)民的資金需求主要是結(jié)婚建房和看病三項，都屬于消費性需求，完全可以通過向親朋好友借款解決，犯不著拿土地去抵押貸款，銀行也不會開展這類業(yè)務(wù)。最關(guān)鍵的還是在半工半耕的生計邏輯中，土地對于農(nóng)民的意義主要還是社會保障，是應(yīng)對市場經(jīng)濟風(fēng)險（包括進城務(wù)工和個體商業(yè)經(jīng)營）的保底工具，而不僅僅是一件可以拿來換取財富的“物”。筆者在武漢農(nóng)村調(diào)查時，農(nóng)民說土地和房子是“命根子”怎么會拿去抵押呢？真正有需求的是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)等所謂新型經(jīng)營主體，一方面他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是經(jīng)營性的，且大多從事特種種養(yǎng)殖業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)等，與普通種糧農(nóng)民相比，顯然有更多的資金需求，另一方面，他們的經(jīng)營規(guī)模較大，在現(xiàn)有價值評估標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)地本就估值不高，只有形成一定規(guī)模貸款才有實際意義。但這些經(jīng)營主體中真正具有農(nóng)民身份者很少，即使有農(nóng)民身份本質(zhì)上也已經(jīng)變成了老板，所以，籠統(tǒng)地說放開農(nóng)地抵押貸款可以解決農(nóng)民貸款難問題是沒有意義的，是錯誤的用少數(shù)人代表了全體農(nóng)民，要么是真的不了解農(nóng)地貸款真正的受益群體，要么就是故意拿農(nóng)民說事，別有用心。
其次是抵押困境的歸因誤區(qū)，誤把農(nóng)地抵押有效性不足的內(nèi)在缺陷錯置為制度障礙。許多人認(rèn)為農(nóng)地是非常理想的信貸抵押品，但存在法律障礙。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均規(guī)定集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。只有以招標(biāo)、 拍賣、 公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。《農(nóng)村土地承包法》雖然規(guī)定“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出 租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”，但最高法在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”這就意味著土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款得不到法律保護。另外，《土地承包法》規(guī)定了承包期限，也限制了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的發(fā)揮。故此，許多人都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修法明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能，真正為農(nóng)民還權(quán)賦能。許多地方的產(chǎn)權(quán)改革試驗，則通過地方法規(guī)的形式有限突破了上述法律限制，但由于缺乏國家層面的立法保護，各方還是顧慮重重。上述看法把農(nóng)地抵押困境歸結(jié)為法律和制度障礙，也就給農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革找到了“對象”，似乎破除制度障礙后，農(nóng)民充分享有了土地權(quán)能，問題就迎刃而解了。實際上，這種看法是似是而非的。在實踐中，金融部門雖然也有法律上的顧慮，但在一些地方的改革已然允許農(nóng)地抵押的情況下，金融部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)仍然非常謹(jǐn)慎，這就充分說明法律和制度障礙并非決定因素。實際上，農(nóng)地作為抵押物的有效性根本上還是取決于其內(nèi)在條件，這是土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先天屬性決定的，與法律是否賦予其抵押權(quán)無關(guān)。農(nóng)地能否作為抵押物，關(guān)鍵要看其是否具有抵押價值，在發(fā)生違約后，金融部門是否可以采取有效措施處置抵押物。如果其天然不具有抵押價值，或者準(zhǔn)確地說，其交易成本高于收益，那么，無論其權(quán)能是否得到法律承認(rèn)，若無行政力量介入，完全靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，金融部門是不會接受其作為抵押物的。實際上，農(nóng)地自身屬性恰恰決定了其抵押價值有限。首先，土地具有不可移動性，承包地和宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系深嵌于熟人社會的社會關(guān)系之中，且面積細小分散，單獨處置面臨極高的外部性，即作為抵押物，其流動性嚴(yán)重不足。其次，土地屬于特殊的資源，其使用受國家嚴(yán)格的用途管制，農(nóng)地必須農(nóng)用，不能做非農(nóng)使用，而作為農(nóng)地其價值顯然非常有限，許多人把農(nóng)地視為“沉睡的財富”，實際上是預(yù)設(shè)了農(nóng)地非農(nóng)使用的增值，顯然把農(nóng)地放在了真空中，沒有考慮到國家必要的用途管制制度。而且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象也是被嚴(yán)格限制的，國家嚴(yán)禁最具資本優(yōu)勢的工商企業(yè)長時間大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)地，這進一步限制了農(nóng)地交易市場的邊界，也就約束了農(nóng)地作為抵押物的自由處置權(quán)能。對于宅基地來說，由于其具有鮮明的集體福利分配的性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易邊界更應(yīng)受到嚴(yán)格限制。再次，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊地外，大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場還很不活躍，沒有市場依托則農(nóng)地作為抵押物的處置就失去了條件，沒有市場或者市場很弱其實也是農(nóng)地價值低的表現(xiàn)，將農(nóng)地視為“沉睡的財富”是嚴(yán)重的誤解。即使在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場較為活躍的地區(qū)，由于抵押物處置主要發(fā)生在二次流轉(zhuǎn)市場，而目前來看，二次流轉(zhuǎn)市場活躍度也有限，且面臨諸多困境，特別是在現(xiàn)行土地制度下，二次或多次流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系嚴(yán)重復(fù)雜化，風(fēng)險不確定性很高。最后，對絕大多數(shù)普通農(nóng)民來說，土地還是“命根子”，而非“錢袋子”。命根子說明土地對農(nóng)民還承擔(dān)著重要的社會保障功能，許多人往往從經(jīng)濟收入角度理解農(nóng)地的社會保障功能，認(rèn)為隨著國家社會保障水平提高，該功能會逐步弱化。這也是極大的誤解。農(nóng)地的社會保障絕不僅僅是經(jīng)濟收入意義上，還有休養(yǎng)身心和價值生產(chǎn)功能，這對老年農(nóng)民意義更為重大。正是在這個意義上講，農(nóng)民沒有將土地拿來抵押的內(nèi)在積極性。綜上，農(nóng)地面臨的抵押困境，根本上并非是制度性的，而是其先天缺乏作為抵押物的條件。
再次是抵押標(biāo)的認(rèn)識誤區(qū)，誤把組合擔(dān)�；蚍磽�(dān)保等錯置為單一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押。這在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押中表現(xiàn)尤其突出。各地開展農(nóng)地抵押貸款的案例屢屢見諸報端，給人的印象是土地承包經(jīng)營權(quán)確實有效撬動了金融資本。但若稍作深入調(diào)查就會發(fā)現(xiàn)，迄今為止各地開展的所謂農(nóng)地抵押貸款都有些“盛名之下其實難副”，也就是說，表面上看是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮了抵押作用，實際上土地承包經(jīng)營權(quán)在其中發(fā)揮的作用非常有限，甚至可以說是假抵押。目前常見的有直接抵押和間接抵押兩種，所謂直接抵押就是直接將農(nóng)地抵押給銀行獲得貸款，間接抵押則需要由公司擔(dān)�；蛘咿r(nóng)戶聯(lián)保等，若出現(xiàn)風(fēng)險，則由公司或聯(lián)保農(nóng)戶代為償還貸款，擔(dān)保方則獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，或獲得其處置收益。下面分別來看兩種抵押方式的具體操作機制。直接抵押在操作中往往采取“組合擔(dān)保”的方式，即金融部門會要求貸款方將土地承包經(jīng)營權(quán)和地上附著物、生產(chǎn)設(shè)施甚至城市房產(chǎn)一并抵押，還要考察貸款方的經(jīng)營能力、信用狀況等，并且單純給予土地的授信額度在總額中其實占比比較小，在這種抵押中，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮的作用更類似于“錦上添花”，甚至不過是為了完成產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)而搞的應(yīng)景之作。間接抵押中土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮的作用就更值得懷疑了，真正起擔(dān)保作用的實際上是公司或者其他農(nóng)戶的信用，有的地方更是靠政府財政支持的所謂擔(dān)保公司。公司或者農(nóng)戶提供擔(dān)保肯定不是無償?shù)�，這必然額外增加了貸款方的負(fù)擔(dān)，且提高了交易成本，而由政府財政來化解風(fēng)險，實際上就變成了惠農(nóng)政策，改變了抵押貸款的市場性質(zhì)�？傊�，從目前各地的操作實踐來看，土地承包經(jīng)營權(quán)實際上并沒有發(fā)揮獨立的抵押作用，這顯然是由土地作為抵押物的先天不足決定的，金融部門迫于行政壓力不得不開展此項業(yè)務(wù)，但為了規(guī)避風(fēng)險，不得已采取了變通方式。實際上，盡管有這些變通方法，金融部門的積極性仍然難以被調(diào)動起來，這又是由農(nóng)業(yè)貸款的特殊性決定的。無論是何種經(jīng)營主體，其貸款用途只能用來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與小農(nóng)家庭經(jīng)營不同，新型經(jīng)營主體的經(jīng)營活動除受自然因素影響外，還受市場影響，經(jīng)營風(fēng)險很高，僅靠土地來抵押融資顯然是遠遠不夠的，經(jīng)營主體的經(jīng)營能力、預(yù)期效益等更為重要�？傊�，土地承包經(jīng)營權(quán)其實是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款融資的既不充分又不必要條件，既有實踐已經(jīng)充分證明了這一點。
最后是改革成效的歸因誤區(qū)，誤把政府的政策性行為錯置為市場自發(fā)配置。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的最終目的是確立市場在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中的決定作用，具體到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資中就是要給予包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的抵押權(quán)能，剩下的交給市場去解決，以期建立有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的農(nóng)村金融市場。目前各地的產(chǎn)權(quán)改革就是在上述理論指導(dǎo)下展開的，因此，各界在評估改革成效時往往將其歸因于理論的正確性，認(rèn)為是市場發(fā)揮了作用，實現(xiàn)了資源配置的優(yōu)化。有意思的是，深諳個中真味的施政者也往往持這種認(rèn)識，誤會了政府與市場在實踐中的作用邊界。那么，目前的改革成效是否真的是改革預(yù)期的那樣激活了農(nóng)村金融市場呢？答案顯然是否定的。且不論政府在推動法律制度改革上的主導(dǎo)性作用，但從以下兩點也能發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資仍然是政策性的而非市場性的：第一，金融部門開展相關(guān)業(yè)務(wù)的主要推動力在政府而非市場。首先，承擔(dān)相應(yīng)改革任務(wù)的多以地方銀行為主，比如武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款總額中的百分之九十以上都由武漢農(nóng)商銀行承擔(dān)，此外還有部分村鎮(zhèn)銀行，其他商業(yè)銀行涉足較少。其次，金融部門內(nèi)部均有明確的業(yè)務(wù)考核任務(wù)，仍以武漢農(nóng)商行為例，該行有兩個“不低于”的任務(wù)，即農(nóng)村三權(quán)抵押抵押貸款增幅不低于上年同期，凈增額不低于上年同期，這顯然是為了配合政府產(chǎn)權(quán)改革而采取的措施。最后，許多貸款業(yè)務(wù)是政府直接促成的，地方政府為樹立改革示范或者支持某些經(jīng)營主體，會直接介入具體業(yè)務(wù)。第二，風(fēng)險化解主要靠政府而非市場。在城市工商業(yè)貸款中，政府出資建立擔(dān)保公司或者風(fēng)險基金并不常見，市場化程度非常高，但在現(xiàn)有的改革實踐中，政府出資設(shè)立擔(dān)保公司或風(fēng)險基金非常普遍，比如成都市由市級財政出資設(shè)立3000萬元風(fēng)險基金承擔(dān)80%的風(fēng)險，而銀行只需承擔(dān)20%。湖南衡陽則由市財政出資100萬元設(shè)立保險補償基金，目的是給銀行金融安全加上一道“防火墻”。幾乎所有研究者在討論農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險化解時都建議政府要發(fā)揮積極作用，歸根到底都是由政府財政兜底。實際上，政府財政實力已然成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革風(fēng)險（僅僅是經(jīng)濟風(fēng)險）承受能力的基本保障。換句話說，其實各方都充分認(rèn)識到僅靠市場無法承擔(dān)全部風(fēng)險，而風(fēng)險化解能力又是決定金融市場有效性的基本指標(biāo)，或許可以認(rèn)為，農(nóng)村金融市場的高效運行，政府的作用要比產(chǎn)權(quán)制度改革本身更為關(guān)鍵。其實，由于包括土地在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在缺陷，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險性，決定了金融部門不可能有主動性去提供金融服務(wù)，換句話說，這類金融市場的政策性要遠大于其市場性，單向度的市場化思維顯然是大大簡化了問題。
當(dāng)然，農(nóng)地抵押中還存在其他一些問題，特別是事關(guān)國家在農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度和農(nóng)村社會穩(wěn)定。上述四個方面是目前各方認(rèn)識此問題的主要方面，澄清這些認(rèn)識誤區(qū)，有助于我們反思農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的目的與手段之間是否匹配，從而少一些一廂情愿的理論想象，多一些對現(xiàn)實復(fù)雜性的把握。
本文發(fā)表于《中國土地》2015年第11期
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