中西部政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的政治與經(jīng)濟后果
——以成都市泉鎮(zhèn)為例
王海娟[①]
（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢430074）
摘要：受宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展以及國家戰(zhàn)略安排的影響，中西部地區(qū)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化演變?yōu)橐?ldquo;集中居住+土地流轉(zhuǎn)”為內(nèi)容的城鎮(zhèn)化模式。從經(jīng)濟效益來看，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化浪費了財政資源以及降低了農(nóng)民生活水平。從政治效益來看，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化導(dǎo)致政府合法性降低以及社會不穩(wěn)定。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)大力發(fā)展實體經(jīng)濟，優(yōu)化政府行為，走政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路。
關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化；居住城鎮(zhèn)化；就業(yè)城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)
一、 問題提出
城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)中國邁向現(xiàn)代中國的必經(jīng)之路，是未來30年中國現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型的主要歷史任務(wù)。新一屆政府把城鎮(zhèn)化確定為國家重大戰(zhàn)略，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，開啟了新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展的熱潮。在改革開放之初，以經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為龍頭的沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化得到了快速推進[1]。在縮小地區(qū)差距、全面建設(shè)小康社會的背景下，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化成為我國加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點方向。
從城鎮(zhèn)化的動力機制來看，與歐美國家城市化的市場主導(dǎo)機制不同，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出很強的國家主導(dǎo)特征[2]。尤其是繼工業(yè)出口受阻、政府投資乏力后，城鎮(zhèn)化成為政府拉動內(nèi)需的主要方式。2014年中央農(nóng)村工作會議提出“到 2020 年，要解決約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化”，2014年初的中央政府工作報告提出加大對中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持。由此可見，受宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展以及國家戰(zhàn)略安排的影響，與歐美國家有限主導(dǎo)、部分拉美國家無力主導(dǎo)兩種類型不同的是，當(dāng)前中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段表現(xiàn)出政府全面、強勢主導(dǎo)的特征[3]。
既有研究認為政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式有諸多優(yōu)勢，一是城鎮(zhèn)化將拉動內(nèi)需和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，是中國經(jīng)濟發(fā)展的巨大引擎和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心所在[4-5]，尤其是隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)�；蜋C械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平[6]。二是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠集中大量的資本和人力以及調(diào)動多方面資源，在短時期內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。三是在市場發(fā)展不充分的情況下，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化能夠充分發(fā)揮政府的主觀能動性，通過制度創(chuàng)新性和靈活性促進城鎮(zhèn)化在全國范圍內(nèi)開展[2]。
同時隨著城鎮(zhèn)化的推進和實踐，一些學(xué)者認識到政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式帶來了很多令人擔(dān)憂的問題。比較典型的問題有以下幾個方面：城市化的高速發(fā)展帶來城市社會問題高發(fā)狀態(tài)，如“城市病”問題和社會發(fā)展不均衡[7]；社會經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)民工難以市民化的難題和失地農(nóng)民問題[8-9]；城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展動力不足以及城鎮(zhèn)化過程簡化為行政區(qū)變更、政府圈地造城的過程，導(dǎo)致城市化的社會總成本過高和城市化泡沫的普遍出現(xiàn)，以及土地資源浪費[10-11]等。
第一個方面的研究主要考察政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化對宏觀經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的影響，第二個方面的研究則揭示我國政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式存在的問題，認為城鎮(zhèn)化不僅是個宏觀經(jīng)濟社會問題，更是在微觀層面關(guān)涉城市治理、農(nóng)民生活、農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的社會問題，乃至政治問題�？傮w來看，學(xué)界對當(dāng)前中西部地區(qū)興起的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟政治效果的研究還很薄弱，尤其是實證研究缺乏。在中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的情況下，這種研究顯然已經(jīng)與現(xiàn)實要求脫節(jié)。盡管，早自新中國成立以來我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展就表現(xiàn)出很強的國家主導(dǎo)特征，但是將城鎮(zhèn)化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面及其全面推動卻是最近幾年開始的。當(dāng)前中西部地區(qū)正在大范圍開展城鎮(zhèn)化建設(shè)，傳統(tǒng)的GDP崇拜有轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化率崇拜的趨勢[12]，城鎮(zhèn)化發(fā)展成為一個影響廣泛的重大經(jīng)濟社會現(xiàn)象。鑒于此，本文以西部地區(qū)成都市S縣泉鎮(zhèn)[②]為例，探討中西部地區(qū)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的演變邏輯、推擠模式及其經(jīng)濟政治效益，以豐富對政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的多維認識和實證分析。
筆者與所在單位研究人員分別于2012年7月和11月份到成都市開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及城鎮(zhèn)化調(diào)研。成都市于2003年在全國率先拉開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化實踐的序幕，2007年6月成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。盡管成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“重點在鄉(xiāng)”，但城鎮(zhèn)化率是衡量一個地區(qū)發(fā)展的重要指標(biāo)，城鎮(zhèn)化仍然是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要目標(biāo)之一。2012年中共十八大會議以及中共中央經(jīng)濟工作會議提出城鎮(zhèn)化建設(shè)的國家戰(zhàn)略以后，成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌迅速轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)化建設(shè)。筆者調(diào)查了成都市泉鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。該鎮(zhèn)屬于成都市S縣遠郊村，地域面積18.09平方公里，人口15318人，3600多戶，耕地19000余畝，95%以上人口為農(nóng)業(yè)人口，有四個行政村和一個社區(qū)。泉鎮(zhèn)是成都市30個重點鎮(zhèn)之一，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點。泉鎮(zhèn)通過數(shù)年即實現(xiàn)了75%的農(nóng)民集中居住和80%的耕地流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)化水平得到極大的提高，給我們提供了一個中西部不發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的典型案例。那么泉鎮(zhèn)快速城鎮(zhèn)化是如何實現(xiàn)的，又具有什么樣的特征和影響，對我們的新型城鎮(zhèn)化有何啟發(fā)？這是本文試圖回答的問題。
二、中西部地區(qū)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的推進模式
在國家戰(zhàn)略安排的推動下，城鎮(zhèn)化成為政府重要的政治任務(wù)，各級政府通過強有力的計劃和政策來配置資源以達到這一國家目標(biāo)。城鎮(zhèn)化涉及到農(nóng)民的居住和就業(yè)兩大問題，中西部地區(qū)政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)為政府通過財政補貼或者財政投資等方式推動農(nóng)民上樓集中居住和土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)農(nóng)民的居住城鎮(zhèn)化和就業(yè)城鎮(zhèn)化。根據(jù)筆者及所在研究單位在全國農(nóng)村的調(diào)查，受制于相同的經(jīng)濟社會條件和政策環(huán)境，這種城鎮(zhèn)化推進模式在中西部地區(qū)具有普遍性。
（一） 農(nóng)民集中居住與居住城鎮(zhèn)化
與傳統(tǒng)的以土地財政為目的的土地城鎮(zhèn)化不同，當(dāng)前中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)化率為目標(biāo)。城鎮(zhèn)化最直觀的表現(xiàn)是農(nóng)民居住方式的變化，因此集中居住的農(nóng)民數(shù)量是衡量地方政府城鎮(zhèn)化工作的重要考核指標(biāo)。成都市地方政府投入大量財政資金，按照城鎮(zhèn)社區(qū)的特征和標(biāo)準(zhǔn)集中連片建造住宅樓區(qū)，一般以多層單元式樓房為主，農(nóng)民按照人均30—40平方米的居住面積，從原來村落住宅中搬入單元式樓房。如表1所示，成都市各級政府花費財政資金5.21億元左右。這只是政府通過增減掛鉤項目、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)項目和征地拆拆項目投入到居住區(qū)的資金，還不包括政府通過其他項目投入的資金，如基礎(chǔ)設(shè)施以及水電氣配套建設(shè)資金等。政府補貼資金戶均20萬元左右，大部分農(nóng)戶扣除政府補貼外還需要額外支出十幾萬元（包括裝修費用）。
對農(nóng)民而言，三種類型政策結(jié)果都是“拆舊（房）換新（房），上樓居住”，即政府給每個農(nóng)戶補貼部分資金，農(nóng)民再出部分資金，就可以將原來的舊房子換成新房，集中居住到樓房中。表1所示，泉鎮(zhèn)總共集中居住的戶數(shù)是2581戶，占總戶數(shù)的71.1%，加上原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口4%左右，泉鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住比例達到75%。居住區(qū)的位置一般是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐點所在地或者附近，這是一種就地城鎮(zhèn)化模式。按照經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，泉鎮(zhèn)需要幾十年甚至根本就無法達到如此高的城鎮(zhèn)化率，但地方政府巨額財政投入花費6年時間就實現(xiàn)了這一目標(biāo)。
表1：泉鎮(zhèn)三種類型政策中農(nóng)民集中居住的戶數(shù)、政府財政資金投入數(shù)量（單位：億元）
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政策類型 |
增減掛鉤 |
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) |
征地拆遷 |
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小計 |
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集中居住戶數(shù) |
1430 |
951 |
200 |
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2581 |
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政府財政資金 |
4.51 |
1.44 |
0.26 |
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5.21 |
注：數(shù)據(jù)來源于泉鎮(zhèn)政府有關(guān)部門。
泉鎮(zhèn)采用城鎮(zhèn)社區(qū)模式進行房屋設(shè)計、公共配套服務(wù)設(shè)施及社區(qū)管理等，居住區(qū)的設(shè)計和建設(shè)模式改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的居住方式。一方面，按照成都市的標(biāo)準(zhǔn)，集中居住區(qū)為農(nóng)民提供“1+N”的配套公共服務(wù)，一些居住區(qū)配套“1+13”項服務(wù)，最多的配套服務(wù)有23項，農(nóng)民可以享受到齊全的現(xiàn)代城鎮(zhèn)公共設(shè)施和服務(wù)。另一方面，城鎮(zhèn)與農(nóng)村居住區(qū)的主要區(qū)別在于居住區(qū)是否具有生產(chǎn)功能[13]。泉鎮(zhèn)新建的居住區(qū)不具備農(nóng)村居住區(qū)的功能，一是農(nóng)民大規(guī)模集中居住擴大了耕種半徑，農(nóng)民難以耕種土地，二是新居住區(qū)的設(shè)計使得農(nóng)民無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如新房屋無法放置農(nóng)業(yè)機械和糧食，新居住區(qū)無法曬糧食等。以上表明地方政府通過居住區(qū)建設(shè)實現(xiàn)了農(nóng)民的居住城鎮(zhèn)化。
（二） 土地規(guī)模流轉(zhuǎn)與就業(yè)城鎮(zhèn)化
居住方式與就業(yè)模式緊密相關(guān)，居住城鎮(zhèn)化“倒逼”農(nóng)民改變就業(yè)方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在搬到新社區(qū)之前，泉鎮(zhèn)大部分農(nóng)戶從事務(wù)農(nóng)，采取小農(nóng)生產(chǎn)方式，新型居住模式不利于農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些農(nóng)民考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利和就業(yè)，不愿意搬到集中居住區(qū)，這意味著如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題不解決將阻礙農(nóng)民集中居住。為了推進農(nóng)民更快地集中居住以及發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐作用[14]，S縣和泉鎮(zhèn)政府通過財政補貼和投資推動了大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。當(dāng)?shù)卣畬Υ笠?guī)模土地流轉(zhuǎn)的財政支持主要表現(xiàn)在以下兩個方面。
第一，直接補貼。一是在一般性的國家財政支農(nóng)資金基礎(chǔ)上，成都市自2009年開始直接給農(nóng)民發(fā)放耕地保護基金（簡稱“耕保金”）。耕保金增加了農(nóng)民收入，降低了農(nóng)民對土地的依賴性，有利于土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。二是地方政府直接給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體各種補貼，主要包括租金補貼與投資補貼。S縣按照農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地面積和流轉(zhuǎn)年限給予租金補貼，每畝租金補貼100-400元之間；按照農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資數(shù)量和流轉(zhuǎn)土地面積數(shù)量給予政策扶持，每畝農(nóng)業(yè)投資1萬、4萬分別補貼0.2萬—1.5萬元。
第二，間接補貼，即基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)。2009年省委省政府出臺《關(guān)于以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐推進新農(nóng)村建設(shè)示范片工作的意見》，按照政府統(tǒng)籌規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的要求建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。泉鎮(zhèn)建立了高新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，后來被批準(zhǔn)為省級農(nóng)業(yè)科技示范園、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和國家萬畝標(biāo)準(zhǔn)化蔬菜種植地。農(nóng)業(yè)園區(qū)幅員面積為81.41平方公里，其中耕地面積7.7萬畝，核心區(qū)面積2萬余畝。農(nóng)業(yè)園區(qū)以泉鎮(zhèn)為核心，輻射帶動周邊的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府規(guī)劃投資4.64億元。S縣還成立了由縣委常委、縣委組織部長掛帥的泉鎮(zhèn)高新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管委會。農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地都進行了土地整理，并高標(biāo)準(zhǔn)配套基礎(chǔ)設(shè)施，以吸引社會資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地和投資農(nóng)業(yè)。
表2：土地集中流轉(zhuǎn)中地方政府財政補貼方式、對象與內(nèi)容
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財政補貼方式 |
財政補貼對象 |
財政補貼內(nèi)容與額度 |
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農(nóng)民 |
基本農(nóng)田每畝400元，一般農(nóng)田每畝300元。 |
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直接補貼
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農(nóng)業(yè)經(jīng) 營主體 |
1、 按照流轉(zhuǎn)面積補貼，流轉(zhuǎn)5年以上，土地流轉(zhuǎn)面積100—300畝、300—500畝、500畝以上每畝連續(xù)3年分別補貼100元、200元、400元。 2、新增流轉(zhuǎn)土地用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)模在50畝以上，或在原流轉(zhuǎn)土地新增設(shè)施農(nóng)業(yè)20畝以上，且每畝生產(chǎn)性固定設(shè)施投資在一萬元以上，每畝一次性獎勵2000元。若是高端農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)設(shè)施投入4萬元以上的，按照農(nóng)業(yè)設(shè)施面積每畝一次性獎勵10000元。新增流轉(zhuǎn)土地500畝以上，其中發(fā)展高端農(nóng)業(yè)50畝以上，且農(nóng)業(yè)設(shè)施畝平投入4萬元以上，按照農(nóng)業(yè)設(shè)施面積每畝一次性獎勵1.5萬元。 |
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間接補貼 |
農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 |
基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)，計劃投資4.64億元。 |
地方政府的財政補貼和優(yōu)惠政策激發(fā)了農(nóng)民和社會資本的積極性，泉鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)不僅速度快、規(guī)模大而且租金高。從流轉(zhuǎn)價格來看，2012年泉鎮(zhèn)土地租金是每畝1110-1665元左右，而農(nóng)民自己種植糧食的純收入是每畝1000元左右，土地租金高于農(nóng)民自己種地的收益。加上當(dāng)?shù)孛慨�360元的耕�；鸷�100多元的糧食綜合補貼，泉鎮(zhèn)農(nóng)民不耕種土地就能夠獲得每畝1600-2200元左右的收益。高租金以及優(yōu)惠政策促進了耕地快速、大規(guī)模流轉(zhuǎn)。從流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，泉鎮(zhèn)大部分是由工商資本下鄉(xiāng)組建農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地和經(jīng)營農(nóng)業(yè)，不少農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地千畝以上。從2007年至2012年泉鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地15000畝，占全部耕地的80%，只有一些地塊面積較小、不適合規(guī)模經(jīng)營的耕地沒有流轉(zhuǎn)。
泉鎮(zhèn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)使得耕種土地不再成為農(nóng)民集中居住的阻礙因素，并將農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來，農(nóng)民的就業(yè)方式發(fā)生了變化。大部分農(nóng)民不再耕種土地，不管是主動還是被動，農(nóng)民都需要到城鎮(zhèn)經(jīng)濟體系中尋找就業(yè)機會，與城鎮(zhèn)居民面臨相同的就業(yè)環(huán)境和機會。政府能夠人為推動居住城鎮(zhèn)化，但農(nóng)民能否實現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化主要取決于城鎮(zhèn)工商業(yè)的吸納能力。
三、 政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟與政治后果分析
政府的政治人角色決定了政府往往具有不計成本實現(xiàn)施政目標(biāo)的特性。從泉鎮(zhèn)實踐來看，城鎮(zhèn)化按照政治邏輯而非市場邏輯推進，政府不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃制定者和宏觀調(diào)控者，也是城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展（主要是農(nóng)業(yè)發(fā)展）的直接投資者。從某種程度來說，城鎮(zhèn)化是由政府財政資金“堆”出來的，泉鎮(zhèn)不過是中西部地區(qū)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的典型代表。這種城鎮(zhèn)化模式能夠在短期內(nèi)推進農(nóng)民集中居住，卻無法改變農(nóng)民收入難以支撐城鎮(zhèn)高消費生活的客觀困境。這一城鎮(zhèn)化過快發(fā)展現(xiàn)象被學(xué)界稱之為“偽城鎮(zhèn)化”或“冒進式城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象[15]，產(chǎn)生了諸多政治經(jīng)濟后果。
（一）農(nóng)業(yè)企業(yè)“逃跑”及其經(jīng)濟后果
經(jīng)濟發(fā)展并不是簡單地因政府推動而發(fā)生改變，雖然政府推動土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，但是并沒有帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展和增長。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高租金以及農(nóng)業(yè)的低利潤率使得泉鎮(zhèn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營均以失敗告終，農(nóng)業(yè)企業(yè)紛紛放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營，甚至“逃出”泉鎮(zhèn)。根據(jù)泉鎮(zhèn)經(jīng)濟委員會顧問王某的反映，“泉鎮(zhèn)從2007年開始大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，政府給予了很多的政策優(yōu)惠，但是沒有一個農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠維持三年以上，很多企業(yè)經(jīng)營不下去就一聲不吭地跑了。農(nóng)民的的土地租金無法按時、按量支付。”泉鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營失敗并不偶然，在全國具有普遍性，這是由我國以及全球的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定的。農(nóng)業(yè)低利潤表面上看是龐大的農(nóng)業(yè)人口與有限的土地資源之間的矛盾，本質(zhì)上則是依附于土地上的農(nóng)民在國民財富中分配的弱勢地位以及中國在世界財富分配中的弱勢位置所導(dǎo)致的[16]。規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)發(fā)展遵循市場規(guī)律，政府投入大量財政資金即使能夠推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，但是卻無法改變農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟分配中的位置以及農(nóng)業(yè)低利潤的客觀規(guī)律，土地規(guī)模經(jīng)營難以盈利。正是在這個意義上，不少學(xué)者在全國地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營還沒有形成盈利模式，大部分資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟效益較低甚至經(jīng)營虧本，資本下鄉(xiāng)并沒有帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化[17-18]。。
城鎮(zhèn)化地區(qū)是承載非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的功能區(qū)，城鎮(zhèn)化不僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)數(shù)目的增多和農(nóng)民居住方式的城鎮(zhèn)化，更根本的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和農(nóng)民職業(yè)的非農(nóng)化。工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循市場規(guī)律，地方政府并不能在短時期內(nèi)提高工業(yè)化水平和促進農(nóng)業(yè)增長。在城鎮(zhèn)就業(yè)機會沒有增加的情況下，從土地中釋放出來的農(nóng)村勞動力，尤其是占農(nóng)業(yè)從業(yè)人口主體的中老年勞動力并沒有進城務(wù)工機會，而是處于失業(yè)或“半失業(yè)”狀態(tài)[19]。由此可見雖然泉鎮(zhèn)農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是農(nóng)民的就業(yè)方式并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
在政府的大量政策補貼下，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)短期內(nèi)增加了農(nóng)民收入，但規(guī)模經(jīng)營的失敗使得土地流轉(zhuǎn)無法在長期內(nèi)持續(xù)增加農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)難以支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展。由居住和就業(yè)的相互關(guān)聯(lián)可以看出，農(nóng)民集中居住并非簡單意義上的聚落形態(tài)或行政組織的集中化，而是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式等方面發(fā)生的一次深刻變革[20]。當(dāng)農(nóng)民分散居住和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)民家庭生活中有相當(dāng)程度的自給自足部分，比如水、糧食、蔬菜、休閑娛樂等都不需要從市場上購買，農(nóng)民過的是“低消費、高福利”生活方式[21]。當(dāng)農(nóng)民按照城鎮(zhèn)社區(qū)的方式居住時，農(nóng)民無法再耕種土地，農(nóng)民的生活方式城鎮(zhèn)化了。城鎮(zhèn)生活方式的主要特征是商品化，即所有的生活消費品和服務(wù)都需要從市場上購買，并且還需要額外支付物業(yè)管理費等，這是一種高消費生活方式。在農(nóng)民沒有新增城鎮(zhèn)就業(yè)、土地租金收入又無法得到保證的情況下，農(nóng)民的生活支出卻增加了。農(nóng)民陷入生活費用明顯高漲、入不敷出的窘境，一些農(nóng)民不得不背井離鄉(xiāng)外出打工，新建社區(qū)閑置起來。并且農(nóng)民的十幾萬儲蓄資金以固定資產(chǎn)的形式“沉淀”到房屋上，從長期來看農(nóng)民應(yīng)對生活風(fēng)險的能力降低，農(nóng)民生活風(fēng)險也增加了。
一些學(xué)者認為這種“就地上樓”的城鎮(zhèn)化模式不僅是村級集體經(jīng)濟實力強大、區(qū)位優(yōu)勢明顯村推進城鎮(zhèn)化的重要形式，也是經(jīng)濟落后、區(qū)位劣勢嚴(yán)重村城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推手和發(fā)展模式[22]。這種判斷的前提是將城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵定義為居住方式的城鎮(zhèn)化，而不是生產(chǎn)方式的同步城鎮(zhèn)化。東部沿海發(fā)達地區(qū)在高度工業(yè)化推動下，通過農(nóng)民職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變和向社區(qū)集中居住的方式就地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化[23]。在中西部地區(qū)，雖然農(nóng)民的居住條件能夠得到極大改善，但是在工業(yè)沒有得到迅速發(fā)展和農(nóng)民收入沒有增加的情況下，這種就地城鎮(zhèn)化只不過是農(nóng)民過上了更高成本和風(fēng)險的城鎮(zhèn)生活。換言之，中西部地區(qū)在沒有產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，政府主導(dǎo)的“就地城鎮(zhèn)化”是只有形式?jīng)]有內(nèi)容的城鎮(zhèn)化，這是農(nóng)民在沒有就業(yè)城鎮(zhèn)化的情況下居住城鎮(zhèn)化的結(jié)果。
（二）政府“被綁架”及其政治風(fēng)險
泉鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)企業(yè)屢次“逃跑”后因為不能及時找到其他人接手，出現(xiàn)了土地大量拋荒現(xiàn)象。當(dāng)大量農(nóng)業(yè)企業(yè)陸續(xù)“逃跑”時，地方政府不得不承擔(dān)起“兜底”責(zé)任[24]。泉鎮(zhèn)政府只能以更為優(yōu)惠的政策吸引農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，一些工商資本也趁機向政府反映“困難”，要求泉鎮(zhèn)政府給予更多補貼。當(dāng)沒有工商資本流轉(zhuǎn)土地時，地方政府不得不支付租金給農(nóng)民。美寧公司“逃跑”后，2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府墊付租金37萬，到2012年還有一些沒有流轉(zhuǎn)出去，只能由村級組織墊付租金7萬元。每年9月30號是發(fā)放租金的最后期限，很多企業(yè)發(fā)不了租金，農(nóng)民陸續(xù)到鎮(zhèn)政府要租金。筆者在泉鎮(zhèn)調(diào)查時正值年末，每天都有幾批農(nóng)民在鎮(zhèn)政府要租金。現(xiàn)在泉鎮(zhèn)政府的主要工作是引進社會資本流轉(zhuǎn)土地，并花費巨大資金“留住”社會資本以及解決農(nóng)民的租金問題，這相當(dāng)于地方政府被城鎮(zhèn)化“綁架”。
泉鎮(zhèn)地方政府財政實力并不雄厚，政府無法負擔(dān)農(nóng)民的土地租金，一些農(nóng)民要求政府擔(dān)責(zé)或者上訪，甚至形成了農(nóng)民與政府之間的緊張關(guān)系，如案例所示。中國政府合法性很大程度上來源于農(nóng)民經(jīng)濟生活的改善[25]。泉鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的結(jié)果卻是政府推動城鎮(zhèn)化是為了改善農(nóng)民生活水平，但是城鎮(zhèn)化實踐產(chǎn)生了“未預(yù)結(jié)局”，即某一干預(yù)所導(dǎo)致的后果屬于行動者沒有預(yù)想到的、有時甚至構(gòu)成與行動初衷背道而馳的結(jié)果[26]。成都市政府投入大量財政資金，并沒有提高農(nóng)民對政府的認同，反而因為規(guī)模經(jīng)營失敗及農(nóng)民生活困難降低了合法性。
案例：天銳公司欠農(nóng)民租金48萬，農(nóng)民要求泉鎮(zhèn)政府支付租金，泉鎮(zhèn)政府沒有支付能力，農(nóng)民因此告到法院。天銳公司申請破產(chǎn)，法院三次強制執(zhí)行都追不回租金，農(nóng)民去信訪部門上訪，要求法院追回租金。法院為了維護社會穩(wěn)定和緩解與農(nóng)民的緊張關(guān)系，花10萬元安撫農(nóng)民，要求農(nóng)民不要再到法院打官司，也不要到信訪部門狀告法院。
泉鎮(zhèn)政府為了減輕資金壓力，也為了解決土地拋荒問題，引導(dǎo)農(nóng)民土地入股組建土地股份合作社，土地租金一般是每畝200-500元。農(nóng)民集中居住之后，由于耕種不方便，只能“被迫”流轉(zhuǎn)土地，在土地租金上只能處于任人擺布的狀態(tài)。長期限流出土地的農(nóng)民成為無土地、無工作、無社保的“三無人員。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是一種過度城鎮(zhèn)化。一旦城鎮(zhèn)化不是建立在工農(nóng)業(yè)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)人口過度增長，城鎮(zhèn)卻不能為其提供必要的就業(yè)機會和生活條件，那么生活在城鎮(zhèn)的人口必然陷于貧困狀態(tài)[27]。相當(dāng)數(shù)量的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化已經(jīng)證明了這一點，一些發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化的水平已經(jīng)領(lǐng)先于我國，達到了或超過世界平均水平，卻沒有解決城鎮(zhèn)人口的就業(yè)和貧困問題。溫鐵軍觀察到任何一個人口相對比較多的發(fā)展中國家，只要人口過億，因城鎮(zhèn)化過快導(dǎo)致的赤貧農(nóng)民一般都占三分之一以上。從某種意義上講，這種城鎮(zhèn)化只不過是以空間平移了農(nóng)村貧困人口進入城市，變成城市貧民窟人口，城市貧民窟的生活是漂泊無根的，是罪惡、墮落、社會不穩(wěn)定等溫床，容易導(dǎo)致政治運動的發(fā)生[28]。
一般來說，西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化過程是先有產(chǎn)業(yè)聚集，再有人口聚集，主要依靠內(nèi)在動力，因而是自下而上的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。當(dāng)前我國中西部大多數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)化正在快速發(fā)展，主要依靠外力推力，強調(diào)人口聚集，忽略產(chǎn)業(yè)聚集，或者產(chǎn)業(yè)集聚不起來，因而是自上而下的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[29]。總的來說，當(dāng)前我國中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化存在協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏內(nèi)在動力，政府在推動農(nóng)民大規(guī)模集中居住的同時被城鎮(zhèn)化“綁架”，將引發(fā)重大政治風(fēng)險和社會不穩(wěn)定。
四、 結(jié)論與討論
城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，將對農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生根本性影響。當(dāng)前中西部地區(qū)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的一個誤區(qū)是，將中國工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾簡單歸咎于城鎮(zhèn)化進程的滯后，將快速城鎮(zhèn)化視為未來中國經(jīng)濟長期增長的主要動力源泉，由政府來人為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。毋庸置疑，在城鎮(zhèn)化不斷推進的今天，政府在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著關(guān)鍵且不可替代的作，尤其是中西部地區(qū)在國家經(jīng)濟格局中的不利位置更加要求政府的宏觀調(diào)整和扶持。但由于中西部地區(qū)工業(yè)化落后，政府希望通過行政命令的方式來推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以城鎮(zhèn)化率為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化演變?yōu)?ldquo;集中居住+土地流轉(zhuǎn)”，城鎮(zhèn)化變成了“造城運動”，有悖于經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律。
通過泉鎮(zhèn)案例的剖析，我們可以發(fā)現(xiàn)，快速的城鎮(zhèn)化在短時間內(nèi)實現(xiàn)了農(nóng)民生活城鎮(zhèn)化和改善了農(nóng)民的居住條件，推動了社會經(jīng)濟的發(fā)展，卻無法有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力和實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化推進方式在經(jīng)濟層面浪費大量財政資源，降低了農(nóng)民的整體生活水平和增加了農(nóng)民的生活風(fēng)險；在政治層面引發(fā)農(nóng)民與政府的緊張關(guān)系以及社會不穩(wěn)定，降低了農(nóng)民對政府合法性的認同。傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化模式主要涉及到范圍有限的城郊村農(nóng)民的權(quán)益，當(dāng)前中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化可以涉及到所有農(nóng)民的居住和就業(yè)，對中西部地區(qū)乃至全國的的經(jīng)濟和政治產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響，需要引起我們的重視。
要糾正當(dāng)前盲目追求城鎮(zhèn)化率的政府行為，當(dāng)務(wù)之急是學(xué)術(shù)界和政策界要正確認識工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系。健康可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必須建立在產(chǎn)業(yè)支撐和實體經(jīng)濟的堅實基礎(chǔ)上，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是堅實基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展水平到一定程度的自然結(jié)果 [30]。從當(dāng)前中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展所處的歷史階段看，工業(yè)化依然是起決定作用的方面，城鎮(zhèn)化的著力點仍然是農(nóng)民的就業(yè)問題，而非簡單的居住問題。本文也從實踐層面揭示出中西部地區(qū)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的結(jié)癥在于工業(yè)化及實體經(jīng)濟發(fā)展不足，無法有效解決農(nóng)民的就業(yè)問題。
本文并不是否定政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式和政府在城鎮(zhèn)化中的重要作用，而是揭示出在不同的經(jīng)濟社會條件和政策環(huán)境下，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式呈現(xiàn)出不同的形態(tài)和經(jīng)濟政治效益。我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的差異性特征，要求城鎮(zhèn)化的推動應(yīng)著眼于不同區(qū)域的發(fā)展條件和動力，因地制宜地制定適宜區(qū)域特征的城鎮(zhèn)化推進策略。當(dāng)前沿海發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)是農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化階段與其有較大的差異，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足仍然是制約中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要瓶頸。產(chǎn)業(yè)發(fā)展依靠政府主觀推動難以在短時期內(nèi)得到迅速發(fā)展，在這個意義上中西部地區(qū)要防止脫離實體經(jīng)濟、沒有產(chǎn)業(yè)支撐的拉美式城鎮(zhèn)化陷阱。應(yīng)大力發(fā)展工業(yè)以及實體經(jīng)濟，優(yōu)化政府行為，走政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路。
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