2015年中央一號文件，首次將農(nóng)墾改革納入全面深化農(nóng)村改革的重點任務，明確了農(nóng)墾未來改革的方向。文件提出了農(nóng)墾實行“三化” 改革和創(chuàng)新“3個體制”的政策措施。“三化”改革即農(nóng)場企業(yè)化、墾區(qū)集團化、股權多元化改革；創(chuàng)新“三個體制”即創(chuàng)新行業(yè)指導管理體制、企業(yè)市場化經(jīng)營體 制、農(nóng)場經(jīng)營管理體制。其中，貫穿整個改革的核心問題，就是土地資源的資產(chǎn)化、資本化問題。
農(nóng)墾土地資源現(xiàn)狀及其資本化意義
農(nóng)墾土地資源現(xiàn)狀。資料顯示，全國農(nóng)墾系統(tǒng)現(xiàn)在擁有國有農(nóng)場1779個，人口1412萬（含職工323萬），使用國有土地總面積為36.6萬平方公 里，占我國國土面積的3.8%，管理經(jīng)營耕地9316萬畝，草地2.28億畝和林地5955萬畝。其中耕地面積約占全國耕地面積的5%左右。2014年， 全國農(nóng)墾實現(xiàn)生產(chǎn)總值6500億元。已有三家墾區(qū)集團年營業(yè)總收入突破1000億元。
值得關注的是，盡管當前農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)總額已經(jīng)超過1萬億元，但農(nóng)墾企業(yè)的資產(chǎn)總額并未將土地等資源性資產(chǎn)計算在內(nèi)，這嚴重影響了農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)的真實 性和土地價值的顯化。農(nóng)墾國有土地資源資產(chǎn)化、資本化，只有通過在進一步深化農(nóng)墾改革中尋求突破。目前，在國內(nèi)少數(shù)幾個墾區(qū)的改革經(jīng)驗中，“資源資產(chǎn)化、 資產(chǎn)資本化、資本股份化”正在成為農(nóng)墾土地改革的一個重要戰(zhàn)略。
農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化背景。應當說，國內(nèi)各個墾區(qū)擁有豐富的國有土地資源，且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)�；�、集約化程度較高。但由于歷史等各種客觀原因，農(nóng)墾人口 多，經(jīng)濟社會負擔重，融資渠道有限，嚴重制約了農(nóng)墾墾區(qū)的發(fā)展。只有通過盤活土地資源，推進土地資源的資產(chǎn)化資本化進程，激發(fā)出土地資源內(nèi)在的巨大潛力， 才能不斷提升農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營主體的資產(chǎn)資本容量，積極培育規(guī)模化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，增強農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營主體在市場上的競爭能力和抗風險能力。
從近年來全國農(nóng)墾成功實施土地資本化實踐看，寧夏農(nóng)墾和安徽農(nóng)墾集團操作較為順利。經(jīng)寧夏回族自治區(qū)人民政府授權，寧夏農(nóng)墾集團集中統(tǒng)一經(jīng)營管理著 大量國有劃撥土地，享有這些土地的使用權和經(jīng)營權；在經(jīng)核準劃撥一定量土地的前提下，依據(jù)國有土地資產(chǎn)評估結果，作為國有資本金注入農(nóng)墾集團公司。目前， 寧夏農(nóng)墾集團公司采用國家出資方式進行土地資產(chǎn)處置，已注入農(nóng)墾集團公司國有資本金56.48億元。其中，包括作價出資的土地地塊86宗，面積66.8萬 畝，價值41.2億元的土地使用權進行抵押擔保，發(fā)行企業(yè)債券18億元。另外，安徽農(nóng)墾集團有限責任公司亦通過作價出資的方式，利用1年多時間，對分布在 全省10個地級市、19個縣的20個農(nóng)場，304宗土地，面積63.99萬畝進行評估，評估價值約241億元。后經(jīng)省政府及國資部門批準，將土地價值作為 國有資本金全部注入到農(nóng)墾集團公司。正如一些專家所說，農(nóng)墾改革的總目標應該是把國有資源或者資產(chǎn)，包括土地、資本和人力等三方面搞活，更好地發(fā)揮效益。
土地資產(chǎn)化資本化的內(nèi)涵及意義。所謂農(nóng)墾土地資源的資產(chǎn)化資本化，是指通過政府授權、市場運作和農(nóng)墾改革的不斷深化，農(nóng)墾管區(qū)內(nèi)的土地資源實行資本 化運作，并將其納入農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)范疇，顯化土地價值，改善農(nóng)墾企業(yè)資本結構，增加農(nóng)墾企業(yè)有效資產(chǎn)，做大做強農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)資本，增強農(nóng)墾經(jīng)營主體融資能力和抗 風險能力。
因此，農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化的意義，在于通過開展農(nóng)墾土地制度改革，推動土地變資本、變資產(chǎn)、變資金的進程，有利于將農(nóng)墾土地集中到農(nóng)墾集團公司統(tǒng) 一管理；有利于保護農(nóng)墾集團所在本級政府可動用的國有土地儲備資源，增強對國有儲備土地進行集中統(tǒng)一管理和全局調(diào)配；有利于堅守優(yōu)質(zhì)高效耕地資源保護紅 線；有利于強化農(nóng)墾土地資產(chǎn)保護，防止土地分散和流失。同時，通過組建農(nóng)墾資本運營公司，采取土地擔保發(fā)行債券、抵押貸款、作價入股等形式，打造重要的融 資平臺，不斷完善農(nóng)墾土地管理制度，以資產(chǎn)為紐帶，將農(nóng)墾由生產(chǎn)經(jīng)營管理型向資本投資管理型轉變。
農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化面臨的困境
推動農(nóng)墾國有土地資產(chǎn)化資本化的系統(tǒng)性專門法律法規(guī)和政策文件缺乏。目前，涉及國有土地資本化的法律僅有2008年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》；政策 文件支持的有：國土資源部《關于加強土地管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的意見》和《關于改革土地估價結果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，以及各個省市 自治區(qū)按照上級文件精神，結合當?shù)貙嶋H情況出臺的有關政策文件等。但是，在這些法規(guī)政策的條款條文內(nèi)容零散不成體系，而且時間跨度大，均是10多年以前的 文件，現(xiàn)實情況已經(jīng)發(fā)生很大變化，要把它們作為專門指導性可操作的法規(guī)政策不太貼切。
推動農(nóng)墾土地資本化工作涉及多方利益�，F(xiàn)實中，市縣政府低價收回國有農(nóng)場土地現(xiàn)象時有發(fā)生且有愈演愈烈之勢，甚至出現(xiàn)了有些地方政府只要農(nóng)場的土地 和資源，不要農(nóng)墾的人或債務，極大地侵害了農(nóng)場和農(nóng)工的利益。有的地方放縱國有土地被村民侵占，更多則被當?shù)卣蛢r征用用于城鎮(zhèn)建設和工業(yè)園區(qū)建設。原 因就在于農(nóng)墾土地的國有性質(zhì)，決定了其在征占上的易操作性和便利性。加之農(nóng)墾固有的體制機制等方面的原因，內(nèi)部經(jīng)營管理不善，土地資源節(jié)約集約利用效率不 高，也為地方強行征用利用農(nóng)墾土地造成口實，造成各方爭奪土地利益的現(xiàn)象，也嚴重阻礙了農(nóng)墾土地資本化進程。
農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化的對策建議
制定和完善適應農(nóng)墾國有土地資產(chǎn)化資本化的法規(guī)和政策文件體系。要推動農(nóng)墾國有土地資產(chǎn)化資本化，涉及國有農(nóng)用地的評估作價、財政、稅收、金融等方 方面面的政策規(guī)定，僅靠國土資源管理部門文件要求和政策規(guī)定難以操作，要多方聯(lián)合，出臺一系列相互配套、相對完整的政策文件，形成一個操作性強、有針對性 的較為系統(tǒng)的土地資產(chǎn)化資本化法規(guī)政策體系，共同推進農(nóng)墾國有土地資本化進程。
優(yōu)化頂層設計，統(tǒng)籌發(fā)展大局。從農(nóng)墾現(xiàn)實情況看，多地都要求和支持國家出臺土地資源資產(chǎn)化、資本化方面的政策措施，一些專家學者也提出了探索國有農(nóng) 場土地轉讓、抵押、擔保的方式和途徑，極力提倡國有農(nóng)場存量建設用地入市交易等。這也意味著“顯化土地價值”已經(jīng)成為農(nóng)墾改革的重要方向，即采用土地抵 押、擔保、融資以實現(xiàn)其金融功能，采取作價入股形式實現(xiàn)其資產(chǎn)屬性。其目的是：通過對目前尚未評估注入農(nóng)墾集團的農(nóng)墾農(nóng)用地使用權和非農(nóng)建設用地使用權等 評估作價，全部注入農(nóng)墾集團公司轉增國有資本金，壯大農(nóng)墾資本規(guī)模，提升經(jīng)濟總量，降低資產(chǎn)負債率，增強企業(yè)經(jīng)營主體的融資和抗風險能力。因此，建議國家 在農(nóng)墾改革的頂層設計上，統(tǒng)籌農(nóng)墾與地方發(fā)展的大局，制定墾地共同發(fā)展，合作雙贏的土地改革政策方案，實現(xiàn)墾地合作，地利共享。
建立農(nóng)墾土地流轉或交易平臺。農(nóng)墾經(jīng)營和管理的國有土地，作為特殊形態(tài)的資產(chǎn)，同樣具有價值，具有可交換的屬性，在積極探索國有農(nóng)場土地轉讓、抵 押、擔保的方式和途徑的基礎上，應建立相應的流轉或者交易的制度體系，適時制定農(nóng)墾土地的交易市場管理辦法和操作行為規(guī)程，建立較為規(guī)范完善的國有農(nóng)用地 交易市場體系，極力推動國有農(nóng)場土地流轉或入市交易。
（作者供職于廣西壯族自治區(qū)農(nóng)墾局土地資源管理處）
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