一、
2015年5月與湖北社科院宋亞平院長到湖北一些縣市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革中鎖定的村級債務(wù)現(xiàn)在正在成為引爆農(nóng)村的大麻煩事。村級債務(wù)必須正視，一定要盡快解決，否則會對鄉(xiāng)村治理帶來難以挽回的負面后果。
三年多前遇到國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱，他問村級債務(wù)的情況。他說，他感到很奇怪，在農(nóng)村稅費改革時期，各個地方都將鄉(xiāng)村債務(wù)說得很嚴(yán)重，中央采取的措施是鎖定村級債務(wù)，現(xiàn)在10多年過去了，也沒有聽到什么關(guān)于村級債務(wù)爆炸的消息，時間一長，以前不好辦的事情也就自然過去了。看來什么事情只要拖一拖也就好了。同時，這是不是也說明過去將村級債務(wù)問題估計得太嚴(yán)重了？中農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)也有過類似的疑問：過去說村級債務(wù)是定時炸彈，為什么現(xiàn)在還沒有炸？是不是過去將形勢估計嚴(yán)重了？記得我當(dāng)時回答是，沒有化解的村級債務(wù)不可能自動跑掉，只是村級債務(wù)對農(nóng)村社會的損害不是用爆炸的形式而是潰瘍，這個潰瘍會極大地傷害農(nóng)村社會的機體，影響鄉(xiāng)村治理的效果。如果不能及早治療，其對農(nóng)村的負面影響是致命的。
大約在2002年前后，湖北省與全國農(nóng)村一樣進行了村級債權(quán)債務(wù)的鎖定。債權(quán)的鎖定，主要是停止向農(nóng)民清收所欠稅費，債務(wù)的鎖定主要是停止向債權(quán)人還債。鎖定債務(wù)后，自上而下組織進行了債務(wù)清理，剝離了村級債務(wù)中的高息。2002年正在全國推進農(nóng)村稅費改革,之前，因為農(nóng)民負擔(dān)比較重，各地農(nóng)村普遍都有貧困戶或釘子戶拖欠農(nóng)業(yè)稅費，而地方政府為了按時完成稅費任務(wù)，一般都要求村級組織借款墊交。很多地區(qū)的農(nóng)村中，村干部為了按時完成“一票否決”的稅費任務(wù)，而以高息借貸完成稅費上繳。到了稅費改革前，全國村級債務(wù)已達到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。當(dāng)然，村級債務(wù)并非僅僅是村級組織借貸上繳稅費所欠，也有因為舉辦事業(yè)發(fā)展企業(yè)所欠債務(wù)，后者所欠主要為農(nóng)村正式金融機構(gòu)如信用社和農(nóng)業(yè)銀行。借錢上繳所形成的債務(wù)主要是村干部向私人借貸，包括村干部個人墊交的農(nóng)業(yè)稅費。
相對于債務(wù)而言，村級債權(quán)幾乎都是村民應(yīng)繳但未繳的農(nóng)業(yè)稅費。這些應(yīng)繳但未繳的農(nóng)業(yè)稅費也并未就一定不交，主要是拖欠，其中少數(shù)是村中貧困戶，真正交不起。還有釘子戶，沒有理由就是不繳。大部分則是能拖則拖，希望拖一拖就拖掉了。
村級債務(wù)的特點是點多面廣，到鎖定村級債權(quán)債務(wù)關(guān)系時，湖北省幾乎是村村負債，平均負債接近一百萬元。一百萬元是個什么概念？農(nóng)村稅費改革前，湖北省村均農(nóng)民負擔(dān)大約有20多萬元，湖北的農(nóng)民負擔(dān)就已居全國之首，農(nóng)民就感到負擔(dān)極其沉重，農(nóng)村干群關(guān)系就已相當(dāng)緊張。村均接近百萬元的債務(wù)，就相當(dāng)于四、五年的農(nóng)民負擔(dān)之和，這么大一個缺額，若按10%的年息，每年僅支付利息就相當(dāng)于全年所收農(nóng)民稅費了。這個意義上，中央果斷鎖定村級債務(wù)，并在不久之后進行村級債務(wù)清理，剝離村級債務(wù)中的高息，是完全正確的。問題是，現(xiàn)在村級債務(wù)已經(jīng)鎖定了10多年了，已經(jīng)剝離了高息的本金現(xiàn)在已經(jīng)貶值很多了。
村級債務(wù)的復(fù)雜性是，有些村辦企業(yè)破產(chǎn)，所欠債務(wù)可能高達千萬元，有些村僅僅是向農(nóng)戶私人借錢繳納稅費以完成一票否決的任務(wù)，村級債務(wù)只有幾十萬元。欠正規(guī)金融機構(gòu)的錢，債務(wù)鎖定十多年了，早已成為壞賬，銀行、信用社可能已經(jīng)銷賬了。問題是欠私人的貸款不可能拖著不還。
2015年5月，筆者先后到湖北襄陽、鐘祥、監(jiān)利、潛江調(diào)研，無一例外強烈反應(yīng)村級債務(wù)已到非解決不可的當(dāng)口，再也拖不得了。潛江市村級債務(wù)有3億多元，債權(quán)有1.5億元，村級債務(wù)大約100萬元。鐘祥市村級債務(wù)4.21億元，除26個無債村外，其余469個村均負債。宜城市調(diào)研的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級債務(wù)1800萬元，村均接近一百萬元。襄陽市襄州區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村級債務(wù)6000萬元，村均接近200萬元。監(jiān)利縣也幾乎是村村負債。
二、
調(diào)研的所有縣市領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村干部都對村級債務(wù)極為頭痛，都認為村級債務(wù)不能再繼續(xù)鎖定下去而必須要真正化解。村級債務(wù)已經(jīng)嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理的正常進行，拖下去的后果不堪設(shè)想。
潛江市農(nóng)辦認為，“截止目前，中央一直沒有出臺解鎖的政策措施，致使該收的債權(quán)不能收，到期該還的債務(wù)必須還，村級無力支付沉重的村級債務(wù)。農(nóng)村中的一些老實人吃了虧，滑稽人討了好，群眾對此意見很大，影響了村級組織的信譽和形象，困擾著基層組織戰(zhàn)斗力和凝聚力，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”。宜城市的干部講，“現(xiàn)在村級債務(wù)壓力極大，
三、
村級債權(quán)債務(wù)的鎖定當(dāng)時只是權(quán)益之計，一般預(yù)期最多兩三年就要清理解決。但因為債務(wù)關(guān)系過于復(fù)雜，而清收農(nóng)民所欠稅費形成的債權(quán)，誰也不愿做這個惡人，因此，鎖定的村級債權(quán)債務(wù)就一直沒有解決，因為村級債務(wù)所造成嚴(yán)重后果沒有采用爆炸方式暴發(fā)，中央對村級債務(wù)采取了無視的態(tài)度。但這并不是說村級債務(wù)就是可以這樣拖得過去的，也不是說村級債務(wù)就是無害的，是應(yīng)該可以拖得下去的。
鎖定村級債權(quán)債務(wù)對鄉(xiāng)村治理造成的嚴(yán)重后果，主要有以下幾個方面：
第一，搞亂了人心。在鎖定村級債權(quán)債務(wù)關(guān)系前，凡是積極繳納了稅費，完成稅費任務(wù)的農(nóng)戶，要么是村級治理中的積極分子，要么是老實人，這些人更愿意支持村社集體，支持國家，相信“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，總而言之是村社集體事業(yè)最重要和最基本的支持力量。而拖欠稅費的農(nóng)戶大致有三種人，一是真正的貧困戶，的確沒有錢交納稅費，這樣的貧困戶不多，他們交不起稅費及沒有交稅費，理應(yīng)免掉，他們沒有交，農(nóng)民都理解；二是釘子戶，有錢就是不交；三是消極戶，拖一拖，繳納稅費不積極。稅費改革后，停止清收稅費尾欠，到現(xiàn)在，幾乎所有人都認為，過去欠集體的稅費是不可能再收得起來了。這樣一來，真正支持村社集體的積極分子和老實人吃了虧，而狡猾人占了便宜。這樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系錯亂，極大地傷害了基層組織的基本群眾，失去這些基本群眾的信任與支持，基層組織再做任何事情也難以做成。有鄉(xiāng)村干部說，農(nóng)民不怕窮，就怕不公，中央鎖定村級債權(quán)債務(wù)，聽黨的話，跟干部走的基本群眾吃了虧，狡猾人占了便宜，這個不公，讓人想起來就氣憤難平，還有誰會支持基層組織、相信國家？
第二，影響了公共事業(yè)的籌資。取消農(nóng)業(yè)稅后，如何解決農(nóng)村公共品的供給，當(dāng)時中央提出一事一議，按每人每年15元來籌集農(nóng)村公共事務(wù)的建設(shè)資金。因為有村級債務(wù)，村集體欠一些農(nóng)戶的錢，這些農(nóng)戶就要求以債務(wù)來抵上繳。一般農(nóng)戶則說要交錢可以，先將過去欠村集體稅費農(nóng)戶的錢收起來再說。每次“一事一議”都有農(nóng)戶以債低錢，就不僅僅是一事一議籌資不到位，而且其他村民也會消極對待，一戶不交錢，多數(shù)農(nóng)戶跟從，大家都不交錢，一事一議自然就搞不成了。不僅“一事一議”搞不成，任何涉及到由村民投資投勞的事情都因為有人反對而搞不成，反對的理由很簡單，村級集體欠我的錢，我用這個錢來抵投資投勞的錢還不行嗎？或者說，要我出錢可以啊，先將過去欠村集體稅費的人的錢收上來再說。結(jié)果是任何事情都辦不成。
第三，形成了村級治理中的堅定的反對派。村集體向村民借錢上交稅費，不計利息本金也不還。或者是由村級干部墊交了稅費，或者是村組干部向親戚朋友借錢交了稅費，完成了國家稅費任務(wù)，現(xiàn)在不僅不計息，而且本金也不還。10多年過去了，鎖定債務(wù)時，打工三年還賺不到一萬元，現(xiàn)在打工一年就可以賺三萬元了，結(jié)果還不還？有些債權(quán)人已經(jīng)很老了，住院要死了，村集體卻不還錢，還有一些老干部擔(dān)保借錢上交的，現(xiàn)在別人找老干部要錢；老干部甚至被逼自殺了。雖然總體來講，借錢給村社集體的農(nóng)戶并不多，占不到全部農(nóng)戶的十分之一，但是，長期鎖定不還的村級債務(wù)卻極大地惡化了村集體與這些債權(quán)人的關(guān)系。宜城調(diào)研中，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長說，上訪戶中有三分之一是要求村集體還債。村干部本來就沒有威信，到年關(guān)，逼債的人登門，以致于村干部只好到外地躲債而無法在家過年的情況具有相當(dāng)普遍性。村干部對債權(quán)人要債也當(dāng)然沒有辦法，因為村集體沒有任何收入，村干部就只能是新官不理舊事。甚至沒有人愿意當(dāng)這個村干部。要不到債的村民不僅對村干部心懷怨恨。而且對國家也是相當(dāng)?shù)夭粷M，鄉(xiāng)村治理中的任何事情，無論好事壞事，這些心懷怨恨的村民都會憤起反對，這些反對成為想為村民和集體辦事的村干部越不過去的坎，最終好事不好辦，辦不好，村干部也寒了心，懶得再去辦事。村干部不辦事，辦不成事，就更加不得民心，村級組織建設(shè)就更加渙散。
四、
雖然說起來村級債務(wù)數(shù)量龐大，實際上，全國村級債務(wù)總額也只有大約萬億左右，相對于每年國家向農(nóng)民轉(zhuǎn)移的超過萬億的財政資金，村級債務(wù)數(shù)量并不大。甚至相當(dāng)部分村莊，國家每年轉(zhuǎn)移下來的財政資金，要遠遠大于村級債務(wù)。因此，村級債務(wù)問題本質(zhì)上不是資金問題而是對村級債務(wù)的認識問題，對村級債務(wù)負面后果的認識問題。國家每年向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付超過萬億的資金，目的是為了緩解三農(nóng)問題，建設(shè)搞好鄉(xiāng)村治理。但村級債務(wù)不解決，農(nóng)村正當(dāng)?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系不確立，無論多么巨大的轉(zhuǎn)移支付資金在落地時都會事倍功半，達不到應(yīng)有效果。
鎖定村級債務(wù)并未解決村級債務(wù)，村級債務(wù)問題已經(jīng)成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的重大隱患，是鄉(xiāng)村治理陷入困境的重要原因，是農(nóng)村基層組織建設(shè)的致命傷口。解決村級債務(wù)刻不容緩。
2015年8月21日下午
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