公有制視野下宅基地制度及其改革方向辨析

[摘要]生產(chǎn)資料公有制是設(shè)置我國土地制度的起點，集體組織向農(nóng)民分配宅基地形成我國農(nóng)村宅基地公有私用制度。我國土地制度本質(zhì)是一套針對公有生產(chǎn)資料的自上至下管理體系，由此決定集體所有與一般意義上的財產(chǎn)所有權(quán)不同，法律上的宅基地使用權(quán)也與一般他物權(quán)不同。宅基地管理要實現(xiàn)集體內(nèi)部資源公平配置和土地有效利用兩重目標(biāo)。宅基地財產(chǎn)化主張不僅錯誤地認(rèn)識宅基地市場價值，而且破壞公有與私用的平衡關(guān)系，瓦解集體內(nèi)部宅基地公共管理機(jī)制的制度基礎(chǔ)。城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的宅基地問題，顯示基層政府與集體組織管理能力弱化。下一步改革要堅持土地公有性質(zhì)，通過強(qiáng)化基層治理能力實現(xiàn)宅基地“用益”性質(zhì)，采用城鄉(xiāng)住房保障政策掛鉤辦法促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，并實施“村莊更新”政策提高留村農(nóng)民居住福利。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地、公有制、集體所有、農(nóng)民私用、財產(chǎn)權(quán)、公共管理

一、提出問題

近年來我國農(nóng)村宅基地制度改革朝著財產(chǎn)化方向推進(jìn)。農(nóng)村宅基地財產(chǎn)化的重要表現(xiàn)是農(nóng)民除了擁有宅基地占有權(quán)利和使用權(quán)利之外，還有望獲得對宅基地的處分權(quán)利。在“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”思路下，黨的十八屆三中全會決議擬定農(nóng)村宅基制度改革方向，并提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”�；�于我國“房地一體”的土地制度原則，放開農(nóng)房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓會連帶造成宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓，這對于突破現(xiàn)行宅基地制度意義重大。

一些宅基地財產(chǎn)化的改革主張在社會上獲得普遍認(rèn)同，不僅因為它符合當(dāng)前我國土地資源被納入不動產(chǎn)范疇而成為物權(quán)對象這一總體趨勢，而且大部分人深受私有產(chǎn)權(quán)才具備效率的經(jīng)濟(jì)學(xué)信條影響。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，私有產(chǎn)權(quán)的排他性可以激勵主體投入，且可以通過交易實現(xiàn)土地從邊際產(chǎn)出較低者手中轉(zhuǎn)移到邊際產(chǎn)出較高者手中，提高土地利用效率。這一原理運用到宅基地上就產(chǎn)生如下結(jié)論，賦予農(nóng)戶使用宅基地的排他性權(quán)利可激勵農(nóng)民投資建房，賦予農(nóng)民處置宅基地的權(quán)利，不僅有利于宅基地財產(chǎn)價值變現(xiàn)，而且有利于優(yōu)化宅基地資源配置。當(dāng)前宅基地財產(chǎn)化一類改革舉張，多是從上述抽象經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中推出的，它們忽視影響宅基地利用效率的諸多具體因素。

我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)之后，在村莊居民點內(nèi)實施建房以滿足居住需求。不僅宅基地集體所有制度限制了宅基地財產(chǎn)化，而且宅基地使用過程的外部性也在效率層面決定了必須要對宅基地使用權(quán)做出一定限制。私有產(chǎn)權(quán)在資源管理和資源使用上具有效率的觀點，是建立在人類社會不存在合作可能的前提假設(shè)上，哈丁基于此假設(shè)而提出的“公地悲劇”觀點廣為人知。現(xiàn)實中，宅基地資源的集體管理過程中和農(nóng)戶使用宅基地的行為上，都具有很強(qiáng)的合作色彩，宅基地財產(chǎn)化的改革主張并非天然合理。理論方面，“公地悲劇”所包含的人類不合作假設(shè)，在諸多場合已經(jīng)被證明無效，如奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn)公共資源可通過自發(fā)合作而非私有化的方式進(jìn)行有效管理，另外一位美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫勒則發(fā)現(xiàn)私有產(chǎn)權(quán)在某些場合會造成的“反公地悲劇”，并得出產(chǎn)權(quán)必須在公有與私有之間保持合適狀態(tài)才具有效率的一般結(jié)論。這些研究不僅提供反思某些經(jīng)濟(jì)學(xué)教條的理論工具，而且啟發(fā)研究者要將研究對象做具體分析。

研究農(nóng)村宅基地問題，有兩點需要注意，一是宅基地制度屬于我國土地制度的一部分，要將其放在整體制度中討論；二是宅基地利用是在具體經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下完成的，所有要考察宅基地使用過程并探討宅基地使用權(quán)性質(zhì)。前者主要關(guān)注農(nóng)村宅基地的“公有”性質(zhì)，后者著重討論宅基地的“私用”過程。 農(nóng)村宅基地的公有私有制度不僅包含集體所有與農(nóng)戶分散私用的矛盾，而且包含國家所有與集體所有、私有產(chǎn)權(quán)與公共管理等矛盾。本文擬對公有私有制度進(jìn)行理論分析，建立認(rèn)識農(nóng)村宅基地問題的一個理論框架。

二、宅基地公有私用制度的內(nèi)涵

作為一項制度集合的產(chǎn)物，宅基地的制度屬性需放在我國整個土地制度體系與土地管理體制中理解。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將產(chǎn)權(quán)理解為不同具體權(quán)利組成的“權(quán)利束”，宅基地制度是對宅基地上不同權(quán)利的安排。總體而言，集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)兩種權(quán)利的關(guān)系是我國宅基地制度所要處理的關(guān)鍵問題，也是當(dāng)前制度改革焦點。下文將圍繞宅基地集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及其相互關(guān)系展開論述，以呈現(xiàn)我國宅基地制度的獨特性質(zhì)。

（一）公有制下的宅基地所有權(quán)

土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，土地所有制是土地權(quán)利制度的根本前途。現(xiàn)代社會的土地制度可分為私有制與公有制兩大類。在私有制國家，土地可為私人擁有并可用于市場交易。在公有制國家，土地為公共所有，取消私人土地所有權(quán)并禁止土地自由買賣。區(qū)別土地公有制與私有制的關(guān)鍵不在于形式上土地為個人擁有還是政府擁有，區(qū)別在于擁有者能否按照一般私有財產(chǎn)物處置原則對土地進(jìn)行處置。據(jù)悉，美國聯(lián)邦政府擁有約全國30%的土地，而這并改變美國私有制的土地制度性質(zhì)，原因是美國聯(lián)邦政府是與私人一樣作為民事主體擁有土地所有權(quán)。與之不同，我國的集體經(jīng)濟(jì)組織與政府都是作為政治主體擁有公共土地，且國家所有與集體所有包含政治權(quán)利特征而與一般民事財產(chǎn)權(quán)相區(qū)別。我國《憲法》第6條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地作為基本生產(chǎn)資料必須堅持公有制，這構(gòu)成我國全部土地制度設(shè)置必須遵循的最高“憲法原則”。

農(nóng)村土地集體所有是土地公有制的一種實現(xiàn)形式，集體所有首先屬于所有制概念。上世紀(jì)八十年代以來，隨著財產(chǎn)制度建設(shè)推進(jìn)，在農(nóng)村土地上產(chǎn)生集體所有權(quán)這項民事權(quán)利。然而與一般私有財產(chǎn)物上的所有權(quán)不同，集體在土地上只擁有占有、使用和收益權(quán)利，而并無向集體之外處分土地的權(quán)利。一項完整所有權(quán)，既確定財產(chǎn)主體的排他性占有，又賦予財產(chǎn)主體處分財產(chǎn)的權(quán)利。集體土地所有權(quán)是生產(chǎn)資料集體所有制的法律實現(xiàn)形式，其本質(zhì)是一種對外排他、對內(nèi)配置資源的管理土地的權(quán)利。集體所有權(quán)屬性由我國整體土地管理制度決定。與私有制社會中通過市場手段配置土地資源不同，我國農(nóng)村土地資源是通過一套政治組織體系實現(xiàn)有效管理。土地公有制的最高實現(xiàn)形態(tài)是全民所有。從管理過程上看，在全民組成的政治團(tuán)體（即國家）內(nèi)進(jìn)行土地資源配置、使用和管理，需要較高成本。我國農(nóng)村采取集體所有這種公有制形式，實質(zhì)是將全民分解為一個個“小公”性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，并將土地權(quán)利賦予這些團(tuán)體。

在現(xiàn)有土地管理體系下，每個集體經(jīng)濟(jì)組織都享有一部分土地的所有權(quán)，實現(xiàn)土地生產(chǎn)資料公平占有。另一方面，集體所有土地本質(zhì)是國家分配的結(jié)果，因此需禁止集體經(jīng)濟(jì)組織將土地用于交易。現(xiàn)實中，除集體經(jīng)濟(jì)組織合并和行政建制變革等少數(shù)情況外，土地所有權(quán)在集體之間不發(fā)生變動。集體土地所有權(quán)通常變動方式是通過土地征收將其變?yōu)閲�有。在私有制國家，土地征收屬�?ldquo;強(qiáng)制性購買”，它帶來的土地所有權(quán)變動本質(zhì)是交易行為，合法征收行為包含征收權(quán)動用條件、征收程序以及按市價公平補(bǔ)償?shù)确�律要�?/span>。私有制國家中的實施土地征收，政府既需動用強(qiáng)制警察權(quán)，也是作為一種特殊類型的民事主體面對征收者，并基于后一方面關(guān)系產(chǎn)生出“不補(bǔ)償不得征收”基本原則，顯示征收者與被征收者之間的商品交換關(guān)系。在我國的土地征收過程中，政府作為征收主體不具有民事主體身份性質(zhì)，地方政府代表國家行使政治權(quán)力，土地由集體所有變?yōu)閲�家所有實現(xiàn)的是兩種公有制形式間轉(zhuǎn)換，即生產(chǎn)資料由集體所有變?yōu)閲�家所�?/span>。公有制國家的土地征收性質(zhì)與私有制國家之不同，便決定征收條件、征收程序與補(bǔ)償方式等方面的差別。

（二）土地管理與宅基地使用權(quán)

集體所有既不屬于全民意義上的公有，也不屬于個體私有，集體經(jīng)濟(jì)組織中的每個成員有資格公平享有集體土地權(quán)利。集體土地資源配置上的對外排他性與對內(nèi)公共性，集體所有權(quán)行使實質(zhì)是建立一套集體成員間利用稀缺資源的規(guī)則。我國土地公有制是在新民主主義革命基礎(chǔ)上通過社會主義改造建立的。我國農(nóng)村土地在社會主義實踐中沒有走向全民所有，在人民公社時期確定為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，原因是資源公共管理的難度隨著集體邊界擴(kuò)大而提高。1982年修訂《憲法》時，有人主張實行全國土地國有化，該主張沒有被采納，最終采取農(nóng)村土地集體所有、城市土地國家所有的方案。農(nóng)村土地若是實行國家化，就會破壞以村莊熟人社會為基礎(chǔ)的集體組織內(nèi)部土地管理模式，造成土地管理難題。

土地管理要解決勞動者與生產(chǎn)資料關(guān)系問題。集體所有制本質(zhì)是國家委托集體組織管理農(nóng)村土地，農(nóng)民在集體那里獲得相關(guān)土地權(quán)益。在農(nóng)地方面，人民公社時期家庭作為基本生產(chǎn)單元被取消，農(nóng)民參與集體生產(chǎn)和分配而享有農(nóng)地權(quán)益，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，家庭恢復(fù)為基本生產(chǎn)單元，農(nóng)地上發(fā)展出“所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶”的兩權(quán)分離制度，解決集體所有與分散利用間的矛盾。與農(nóng)地相似，宅基地上也存在公有與私用矛盾。宅基地方面，合作化運動沒有取消農(nóng)民房產(chǎn)的私有性，宅基地集體公有、農(nóng)戶私用的情況一直存在。公有私用制度需要解決的關(guān)鍵問題是，相對稀缺的集體土地資源如何得到高效利用，以及農(nóng)戶權(quán)益如何保護(hù)并保障公平。在宅基地資源配置方面，我國逐步形成“按需供給、一戶一宅、無償分配、長期使用”的制度規(guī)則，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生私用性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。

八十年代之后，宅基地使用權(quán)逐漸作為一項私有產(chǎn)權(quán)被確認(rèn)�！段餀�(quán)法》規(guī)定其為在集體所有土地上設(shè)置的一項“用益物權(quán)”。從權(quán)利產(chǎn)生過程看，宅基地使用權(quán)由集體成員以戶的形式從集體無償獲得，成員的身份資格是其獲得宅基地使用權(quán)的條件，這種身份性內(nèi)涵造成宅基地使用權(quán)與一般他物權(quán)存在差別。相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)民只享有對宅基地占有和使用的權(quán)利，禁止宅基地使用權(quán)單獨成為交易對象。在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民在土地上的身份資格與戶籍掛鉤，農(nóng)民從集體無償獲得宅基地使用權(quán)的資格，隨其退出集體組織變成城市戶口而喪失。

宅基地使用權(quán)賦予農(nóng)戶占有使用特定集體土地資源的權(quán)利，形成公地私用制度。宅基地使用權(quán)是集體土地管理制度的產(chǎn)物�！锻恋毓芾矸ā�、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律政策規(guī)定宅基地審批程序的兩個環(huán)節(jié)，分別是向集體申請與上報政府審批。第一個環(huán)節(jié)主要是解決公有土地資源配置問題。《村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定“宅基地使用方案”需“經(jīng)村民會議討論決定方可辦理”。由村民民主決議方式?jīng)Q定農(nóng)戶申請是否通過，體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的行使方式。管理集體公有土地的關(guān)鍵是“建立社會成員如何共同利用或共同分享利益的秩序”和“建立一個靜態(tài)的利用制度和管理維護(hù)秩序” 。從資源配置角度看，以村民自治方式行使集體土地所有權(quán)，符合奧斯特羅姆定義的公共事物治理之道。

宅基地使用權(quán)還限制土地資源的利用過程。農(nóng)戶申請宅基地需政府審批，且由相關(guān)主管部門下達(dá)“兩書一證”之后，才能進(jìn)入建房環(huán)節(jié)。政府行政管理主要發(fā)揮土地用途管制與建設(shè)規(guī)劃管制功能。為了保護(hù)耕地資源，宅基地在土地分類體系中被納入建設(shè)用地范疇，2004年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，申請宅基地首先使用村內(nèi)空閑地、未利用地和老宅基地，土地用途管制主要是為控制農(nóng)村建房占用耕地。在土地利用上，宅基地是包含特定用途規(guī)定的一種土地資源，政府批準(zhǔn)農(nóng)戶獲得集體特定地塊用于“建設(shè)住宅”。原國家土地管理局政策法規(guī)司在《關(guān)于對農(nóng)村居民“建住宅”含義理解問題的答復(fù)中指出，“《中華人民共和國土地管理》第45條（筆者注：現(xiàn)第43條改為‘建設(shè)住宅’）應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)村居民所建住宅及與住房的居住生活相關(guān)的其他建筑物和設(shè)施”。由此可見，分配給農(nóng)民宅基地主要是滿足他們的自居自用需求，一般不用于經(jīng)營性開發(fā)。由于農(nóng)民的個體建房行為會影響整體村莊面貌，因此政府還要進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃許可，對農(nóng)民利用宅基地過程進(jìn)行管理�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行……農(nóng)村村民住宅建設(shè)……由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，并規(guī)定“建設(shè)單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”。農(nóng)民建房規(guī)劃許起到促進(jìn)村莊面貌改善的功能。宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶從集體獲得一種使用方式受限的公地利用權(quán)利。

（三）公有與私用在制度中的平衡關(guān)系

宅基地作為一項滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的基本生產(chǎn)資料，必須要分配給農(nóng)民利用才能夠體現(xiàn)其價值，這便造成宅基地集體所有與農(nóng)民分散利用之間的矛盾。公有與私用的關(guān)系是決定我國土地制度設(shè)置的主要矛盾。近年來土地制度改革步伐加快，中央強(qiáng)調(diào)保持公有制的改革底線。面對土地公有制的“憲法原則”，一些學(xué)者主張避開所有制問題的改革策略，試圖通過做實土地使用權(quán)利，將土地所有權(quán)虛化，實質(zhì)實現(xiàn)土地私有化目標(biāo)。這樣的改革策略已在農(nóng)地上嘗試過。二輪土地承包以來，集體調(diào)整土地與收取承包費的權(quán)利被取消，十七屆三中全會決議規(guī)定土地承包關(guān)系“長久不變”。在不需要相集體支付地租的情況下，長久期限的土地承包經(jīng)營權(quán)基本具備土地所有權(quán)權(quán)能，致使集體土地所有權(quán)成為名義所有權(quán)，集體所有制受到?jīng)_擊。農(nóng)地制度的上述改革在實質(zhì)與程序上都不合法。設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)初始目的是落實集體所有權(quán)，而現(xiàn)實中土地承包經(jīng)營權(quán)是對集體土地所有權(quán)的替代，有學(xué)者指出當(dāng)前我國農(nóng)地私有化已經(jīng)成為事實，繼續(xù)爭論所有權(quán)問題并無意義。在農(nóng)地改革基本完成情況下，土地改革轉(zhuǎn)向于農(nóng)村宅基地。現(xiàn)有宅基地制度備受批評的一點在于，盡管法律確認(rèn)宅基地使用權(quán)為私有產(chǎn)權(quán)，卻只賦予“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，并規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”（《物權(quán)法》第152、153條）。當(dāng)下流行宅基地財產(chǎn)化改革話語的最終目標(biāo)是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而將宅基地變?yōu)檗r(nóng)戶可自由處置的一般私有財產(chǎn)物。

宅基地制度改革要避免重走農(nóng)地制度改革老路，其中關(guān)鍵一點是，維持宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的平衡關(guān)系，避免宅基地使用權(quán)過度擴(kuò)大而抽空虛置集體所有制，變相走向土地私有化。土地公有制形成我國自上而下的一套土地管理模式。國家將公有土地分解為城市國有與農(nóng)村集體所有兩種形式，農(nóng)村土地管理權(quán)交付給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體內(nèi)部依靠民主自治機(jī)制實現(xiàn)對土地資源的公共管理。包括宅基地、農(nóng)地在內(nèi)的土地使用權(quán)是集體成員公平享有公有土地權(quán)益的體現(xiàn)。在這套管理體制下，公有制包含成員身份內(nèi)涵，公有土地通過身份資格轉(zhuǎn)化為個體權(quán)利，個體占有和利用土地的權(quán)利是生產(chǎn)資料公有制的實現(xiàn)。集體組織內(nèi)部的民主管理機(jī)制將土地公有與農(nóng)民私用溝通起來。這種公有生產(chǎn)資料通過自上而下管理方式配置給農(nóng)戶私人占有使用，并維持集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)相對平衡關(guān)系的制度，可稱作土地“用益”制度。土地“用益”制度與物權(quán)法中的用益物權(quán)制度性質(zhì)不同，后者是建立所有權(quán)人與使用權(quán)人間的平等民事權(quán)利關(guān)系，用益物權(quán)設(shè)定一般以意思自治和公平對價為要件，而“用益”制度具有較強(qiáng)分配性，公有主體與私用主體間存在政治關(guān)系。用益物權(quán)本質(zhì)是私有制下的一種財產(chǎn)權(quán)形式，而保持公有與私用平衡關(guān)系的“用益”制度本質(zhì)是解決集體公有與農(nóng)民分散使用之間矛盾的一種制度形式，后者的主要功能是保障農(nóng)戶使用特定土地的排他性，建立集體內(nèi)部資源配置規(guī)則，不滿足一般財產(chǎn)物的市場交易功能。

三、宅基地制度改革的財產(chǎn)權(quán)陷阱

（一）關(guān)于宅基地問題的流行看法

主張宅基地制度必須改革的人認(rèn)為，現(xiàn)有宅基地制度造成土地資源浪費并限制資產(chǎn)變現(xiàn)。一個常被引用的數(shù)據(jù)是，1997—2008年，我國農(nóng)村人口減少14%而村莊用地反而增長4%，顯示農(nóng)村土地利用低效。另有中國科院一項研究報告顯示，我國農(nóng)村空心村整治存在1.14億畝潛力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遠(yuǎn)景理論潛力是1.49億畝，說明農(nóng)村宅基地復(fù)墾的巨大潛力。在保護(hù)耕地基本國策與堅守18億畝耕地紅線的政策目標(biāo)下，農(nóng)村宅基地變成潛在耕地資源。針對土地資源不同用途的均衡配置問題，茅于軾等人明確提出土地私有化的改革目標(biāo)，理由是土地自由買賣是實現(xiàn)土地資源物盡其用的充分必要手段。基于對市場手段的想象，一些人認(rèn)為賦予農(nóng)民自由處置宅基地的權(quán)利可以提高資源配置效率，當(dāng)前農(nóng)村“一戶多宅”問題、“空心村”問題等都可通過市場機(jī)制解決。

另一方面，隨著宅基地物權(quán)化改革推進(jìn)，宅基地屬于不動產(chǎn)的觀點廣為大眾接受，宅基地財產(chǎn)化改革與農(nóng)民致富和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)系起來，變相地推動土地實質(zhì)私有化，在此方面，周其仁的系列觀點最具有代表性。成都市將農(nóng)村宅基地作為主要政策手段推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗工作，周其仁對此給予高度評價。他將成都“新土改”核心內(nèi)容概括為“還權(quán)賦能”，盛贊將包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)“還給農(nóng)民”的做法，認(rèn)為建設(shè)用地一經(jīng)市場流轉(zhuǎn)即可產(chǎn)生巨大財富。基于對成都市改革做法的總結(jié)，周其仁指出造成中國城鄉(xiāng)差別的重要原因是城鄉(xiāng)居民的家庭財產(chǎn)性收入的差距，并以2008年情況為例說明，指出當(dāng)年農(nóng)民家庭的財產(chǎn)性收入占到家庭總收入約6%。與農(nóng)民不同，城市居民所擁有的房產(chǎn)可隨城市資本和房地產(chǎn)市場發(fā)展而升值獲得較多財產(chǎn)性收入。周其仁認(rèn)為農(nóng)民只有很少財產(chǎn)性收入不是因為農(nóng)民不擁有財產(chǎn)，而是與現(xiàn)有的土地制度有關(guān)。農(nóng)民不僅擁有農(nóng)業(yè)土地、林地、水資源和土地下面的礦產(chǎn)資源，而且擁有全國一半的建設(shè)用地這種市場價值最高的土地，農(nóng)民農(nóng)民所擁有的資產(chǎn)總量很大，周其仁指出現(xiàn)在的問題在于，“這些資產(chǎn)不能像超市居民擁有的資產(chǎn)一樣發(fā)揮收入的功能”，“農(nóng)民占有這個資源只有使用的權(quán)利、占有的權(quán)利，他沒有商業(yè)利用的權(quán)利或者裝讓的權(quán)利”，致使“龐大的農(nóng)民家庭擁有的資源就是一種私的資產(chǎn)”。與周其仁的看法十分相似且更加通俗的一種說法是，農(nóng)民“端著金飯碗討飯”。因此，改善農(nóng)民收入狀況最直接簡單的辦法就是，改變現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地）的“用益”制度，賦予農(nóng)民自由處置土地的權(quán)利，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民所有擁有的資產(chǎn)量與其收入功能不對稱現(xiàn)象。為了避開公有制限制，以周其仁為代表的一批學(xué)者繞開土地所有權(quán)問題，采取做實宅基地使用權(quán)和虛化集體所有權(quán)的方式推動宅基地私有化改革。同樣基于農(nóng)民賣房賣地致富的理由，以蔡繼明為代表的一批學(xué)者則直接將矛頭土地所有制，主張修改《憲法》以實現(xiàn)農(nóng)村宅基地直接入市，成為土地制度改革中最激進(jìn)一派的代表。

（二）宅基地制度改革理由辨析

堅持宅基地財產(chǎn)化改革主張的人認(rèn)為，所謂的資源浪費與資產(chǎn)浪費問題皆與禁止宅基地交易制度有關(guān)，因此改革核心是將宅基地公有私用制度改造成為一般私有財產(chǎn)制度。這類改革做法不僅與我國整體土地管理體系相沖突，而且持這種觀點的人對宅基地問題的認(rèn)識本身也不準(zhǔn)確。

首先，從資源角度看，數(shù)據(jù)顯示我國農(nóng)村建設(shè)用地面積擴(kuò)大，證明農(nóng)村宅基地資源利用不集約。造成該問題的原因很復(fù)雜，包括農(nóng)民生活方式與居住習(xí)慣變化、集體管理土地力度不夠、政府政策執(zhí)行能力不足等。農(nóng)村建設(shè)用地面積擴(kuò)大會占用耕地資源，一方面是農(nóng)地產(chǎn)值較低，另一方面是農(nóng)民產(chǎn)生新的建房需求，在此形勢下集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府若是缺乏土地管理的動力與能力，必然會造成耕地向宅基地轉(zhuǎn)化。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革以來大部分地區(qū)的基層治理能力弱化，表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理上，縣鄉(xiāng)村組織在土地用途管制和建設(shè)規(guī)劃控制上的普遍失職。農(nóng)村宅基地公有私用的“用益”制度，原本就包含集體內(nèi)部公共治理與政府管制的內(nèi)涵，基層治理能力弱化與村民自治機(jī)制失能，造成土地政策執(zhí)行不力并帶來農(nóng)村宅基地資源管理利用問題。也就是說，農(nóng)村宅基地上所存在的問題，不是單純財產(chǎn)權(quán)所能夠解釋的。

其次，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價值在不同地區(qū)存在極大差異。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江紹興地區(qū)一塊獲得建房許可的農(nóng)村宅基地，在私下市場中的價格為幾十萬元至百萬元不等，而湖北省江漢平原的一般農(nóng)村中“搭地賣房”，一塊宅基地（包括房屋）連同幾畝耕地，只能賣出幾萬元價格。紹興地區(qū)城鄉(xiāng)一體化程度高，不僅農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施健全而較城市環(huán)境優(yōu)美，當(dāng)?shù)馗蝗巳后w都愿意在農(nóng)村居住，帶來農(nóng)村宅基地旺盛需求和宅基地價格高漲。江漢平原所代表的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)民具有強(qiáng)烈進(jìn)城動力，農(nóng)村宅基地除了一小部分村內(nèi)交易之外，只能吸引更加偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)民購買，如江漢平原的“搭地買房”者基本是湖北西部山區(qū)農(nóng)民。以上所舉兩地區(qū)情況顯示宅基地私下市場的地區(qū)差異，紹興所代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城郊村不超過全國農(nóng)村規(guī)模的5%，江漢平原所代表的一般農(nóng)村占全國農(nóng)村95%。宅基地市場價值是地租資本化的反映，建設(shè)用地因位置差別而產(chǎn)生級差地租，一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村中普遍存在的“耕地?fù)Q宅基地”一類民間行為表明，宅基地市場價值與耕地相同。因此，宅基地資產(chǎn)屬性只在少數(shù)農(nóng)村地區(qū)存在，按照財產(chǎn)權(quán)思路改革農(nóng)村宅基地制度，只可能讓發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城郊村農(nóng)民致富，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象即是例證。

近年來國土部出臺的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，一定程度上突破宅基地市場價值又地理位置決定的規(guī)律限制。為破解城市擴(kuò)張占地與耕地保護(hù)的矛盾，國土部下文規(guī)定，在批準(zhǔn)范圍減少農(nóng)村宅基地即可等量獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。為激勵農(nóng)民復(fù)墾宅基地，各地政府規(guī)定對復(fù)墾所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)給予一定補(bǔ)償，成都市每畝指標(biāo)高達(dá)二三十萬元，重慶市每畝十多萬。重慶市基于增減掛鉤政策發(fā)展出“地票”交易制度，周其仁稱贊“‘地票’是個了不起的創(chuàng)造”，理由是“地票”制度突破“‘集體建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)’的禁令”，體現(xiàn)“市場配置（土地）資源”理念，并同時主張“農(nóng)地農(nóng)房入市”。以周其仁為代表的一批學(xué)者十分關(guān)注“地票”交易形式，認(rèn)為市場機(jī)制可實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性，實際是混淆“地票”價格與宅基地市場價值。成都市與重慶市的“地票”所交易的是建設(shè)用地指標(biāo)，即周其仁說的“建房權(quán)利”，而非土地本身。“地票”是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策所產(chǎn)生的一種農(nóng)村“建房權(quán)利”向城市轉(zhuǎn)移的憑證，“地票”價格是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓“建房權(quán)利”所獲得補(bǔ)償。“建房權(quán)利”本身是政府管控的結(jié)果，國土部每年下達(dá)一定量“建設(shè)用地指標(biāo)”，造成地方“建房權(quán)利”稀缺，并通過增減掛鉤政策將這種稀缺性傳遞到農(nóng)村宅基地上，致使偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地產(chǎn)生高于一般農(nóng)地的財產(chǎn)價值。反過來看，如果取消政府管控并允許“農(nóng)地農(nóng)房”入市，城市近郊農(nóng)村土地可直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的“建房權(quán)利”則喪失市場價值。“地票”制度中宅基地所顯示的交易價值恰恰是政府管控的產(chǎn)物，“地票”交易平臺等市場手段只是表象，沒有交易價值的物品并不因為進(jìn)入市場而產(chǎn)生價值。

（三）財產(chǎn)權(quán)的陷阱

農(nóng)村宅基地管理中出現(xiàn)的另外一個問題是集體組織內(nèi)部公有資源無效配置，例如有的家庭超占多占宅基地，有些家庭的宅基地權(quán)益得不到保障。村莊內(nèi)部出現(xiàn)宅基地閑置與宅基地資源緊張兩種情況并存局面。這反映出公有與私用制度的矛盾。隨著城市化推進(jìn)與農(nóng)村人口流動加劇，這類問題將會越發(fā)嚴(yán)重。當(dāng)前一部分學(xué)者主張宅基地財產(chǎn)化的目標(biāo)之一是通過引入市場機(jī)制解決上述問題。

反對者反駁這類主張最常見的理由是，從集體無償獲得宅基地具有社會保障性質(zhì)，不能用于交易。實際上，縱然是放開宅基地市場也不能解決資源配置問題。從集體內(nèi)部看，不僅現(xiàn)有制度承認(rèn)宅基地使用權(quán)隨房屋可在本集體成員之間轉(zhuǎn)讓，而且宅基地私自交易行為在農(nóng)村也較為普遍，所以制度改革對于集體內(nèi)部市場影響不大。其次從村莊之間來看，跨集體邊界的宅基地交易，一般發(fā)生在條件差地區(qū)農(nóng)民向條件好農(nóng)村轉(zhuǎn)移過程中，比如山區(qū)農(nóng)民搬遷到平原地帶，或者是交通不便村莊的農(nóng)民到集鎮(zhèn)、城市附近購買宅基地并定居。放開農(nóng)村宅基地交易政策，對于這種類型的宅基地交易市場影響較大，會帶來交通條件好以及城鎮(zhèn)周邊地區(qū)宅基地市場活躍。這與城市附近的“小產(chǎn)權(quán)房”性質(zhì)相似。再就是推動一批城市居民到交通便利、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村購買宅基地。分析以上三種情況可以看出，市場手段只在少數(shù)地區(qū)有效，廣大一般農(nóng)村地區(qū)的宅基地資源配置依然要靠集體管理方式完成。

宅基地配置本質(zhì)是集體公有土地資源管理問題，宅基地財產(chǎn)化改革主張不僅無效而且會破壞既有管理方式。公有與私用的矛盾當(dāng)前主要是通過集體內(nèi)部公共治理機(jī)制解決，具體言，是依托村民自治行使集體所有權(quán)�！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定村民自治組織承擔(dān)土地管理職能。村民自治組織所具備的宅基地管理職能之一是實施宅基地資源分配，包括向符合條件的農(nóng)戶劃分宅基地、依法收回閑置宅基地進(jìn)行再分配或者組織復(fù)墾。這意味著，在公有土地上設(shè)置宅基地使用權(quán)必須通過村民自治程序。村民自治的另外職能是管理農(nóng)戶利用宅基地建房。很多地方農(nóng)村規(guī)定農(nóng)民向政府申請建房，需征的四鄰?fù)�意并由小組長簽字，之后才能獲得政府的規(guī)劃許可。四鄰意見與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃共同規(guī)范宅基地“私用”過程，體現(xiàn)宅基地的“用益”性質(zhì)。

農(nóng)戶建房的必須受到規(guī)制的原因在于，建房行為具有外部性，唯有征的四鄰?fù)�意才能建立良好相鄰關(guān)系并促進(jìn)社會和睦，符合村鎮(zhèn)規(guī)劃的建房行為可促進(jìn)整體村莊面貌改善。宅基地“用益”性質(zhì)決定農(nóng)戶不具有占有和利用宅基地的絕對權(quán)利。宅基地財產(chǎn)化改革會強(qiáng)化農(nóng)戶在宅基地上的排他性，擴(kuò)大“私用”的自主性，破壞公有與私用的平衡關(guān)系。既有的集體內(nèi)部宅基地公共治理制度與村民自治機(jī)制，以公有與私用平衡關(guān)系為基礎(chǔ)。假若宅基地變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)，則集體配置宅基地資源的“公有”基礎(chǔ)喪失。假若農(nóng)戶具有完全自主性的“私用”權(quán)利，則會破壞農(nóng)民建房方面的自主合作機(jī)制，造成村莊建設(shè)的“集體行動困境”，進(jìn)而增加政府管控成本。

既有的一戶一宅、多余宅基地收歸集體等制度設(shè)置已經(jīng)具備資源管理功能，產(chǎn)生當(dāng)前問題的主要原因是村民自治機(jī)制沒有真正發(fā)揮作用，改革的方向應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)政策嚴(yán)格執(zhí)行。宅基地財產(chǎn)化改革主張實質(zhì)是取消宅基地“公有”制度，進(jìn)一步瓦解村民自治機(jī)制。從“私用”環(huán)節(jié)看，宅基地財產(chǎn)化改革強(qiáng)化一家一戶的自主權(quán)利，破壞現(xiàn)有制度下的村民合作機(jī)制。財產(chǎn)化改革主張所設(shè)想的市場機(jī)制，既不能解決宅基地資源配置問題，也不能普遍增加農(nóng)民財富，反而會破壞現(xiàn)有制度基礎(chǔ)，產(chǎn)生宅基地改革的財產(chǎn)權(quán)陷阱。

四、城市化進(jìn)程中農(nóng)民宅基地權(quán)利的實現(xiàn)

按需供給、一戶一宅的農(nóng)村宅基地制度與傳統(tǒng)農(nóng)村穩(wěn)定結(jié)構(gòu)匹配�；�于戶籍制度，每個農(nóng)民通過戶口確立與某個集體的關(guān)系，全部農(nóng)民被劃分到一個個集體組織中，同時農(nóng)村土地也以集體組織為單位確定地域邊界，形成農(nóng)民以集體形式占有和使用公有生產(chǎn)資料的方式。當(dāng)前城市化造成農(nóng)民在生產(chǎn)生活上對集體組織的依賴程度降低，相當(dāng)一部分人只保留當(dāng)?shù)卮迩f戶籍，長期生產(chǎn)生活在城市，這就造成離地所享有的土地權(quán)益不能實現(xiàn)。目前農(nóng)地方面正在推行的“三權(quán)并行分置”改革正是為解決這個問題。該問題在宅基地上表現(xiàn)為，宅基地“私用”方式與城市化不匹配。城市化過程中農(nóng)戶“私用”權(quán)利如何實現(xiàn)，存在兩種可供選擇的改革思路。

（一）放開宅基地買賣的思路

主張宅基地財產(chǎn)化改革的人將交易宅基地當(dāng)做農(nóng)民實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的方式，他們認(rèn)為，賦予農(nóng)民處置宅基地的權(quán)利后，理性的農(nóng)民可選擇是交易還是保留宅基地，有利于宅基地財產(chǎn)價值變現(xiàn)和促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城。持此思路的人，主張宅基地制度朝著私有化方向調(diào)整。

堅持此類觀點的人忽視級差地租規(guī)律，用城市中心商業(yè)區(qū)的土地價格去想象農(nóng)村宅基地市場價值，陷入“財富幻覺”中。絕大部分一般農(nóng)村的宅基地并無高昂市場價值的道理并不難理解，但是賣宅基地可以讓農(nóng)民致富的觀點卻十分流行。對此，時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的陳錫文明確表示批評。2015年“兩會”期間，陳錫文就農(nóng)村宅基地制度改革問題回答《新京報》記者的提問，對于宅基地自由入市的主張，陳錫文說：“很多事說得好聽，其實醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替農(nóng)民想，而是想自己到農(nóng)村弄塊地、蓋個房。他們不知道在北京城里一個房子值多少錢嗎？縣城一個房子值多少錢，農(nóng)民賣一個房子又值多少錢。賣完了你叫農(nóng)民怎么去城里安家，缺的錢誰給？”對于農(nóng)民通過賣房進(jìn)城的觀點，陳錫文又說：“誰以為把家鄉(xiāng)的房子賣掉，進(jìn)城就可以當(dāng)城里人，那一定是上了大當(dāng)。農(nóng)村宅基地就算賣了值不了幾個錢，到時候回又回不去，城里又買不起怎么辦？全世界的城鎮(zhèn)化都是一個自然的過程。比如說以前很多寧波人、江北人都是一個人到上海打工，慢慢有條件了，再把全家接過去。一個農(nóng)民一個家庭真正挪到城里，沒有三四代做不到。”

陳錫文的回答中包括三點內(nèi)容，一是大部分農(nóng)村宅基地不值錢，二是通過賣房推動農(nóng)民進(jìn)城的做法不可取，三是宅基地自由入市的改革主張不是為農(nóng)民考慮。陳錫文的看法較為客觀。放開宅基地自由入市，有可能切斷進(jìn)城失敗農(nóng)民返回農(nóng)村的退路，且城市居民到農(nóng)民購買宅基地與城市化目標(biāo)違背。

（二）強(qiáng)化宅基地公共管理的思路

根本上講，城鎮(zhèn)化水平要取決于整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，在中國未走出“中等收入陷阱” 之前，將農(nóng)村宅基地當(dāng)做農(nóng)民進(jìn)城退路，發(fā)揮土地的社會保險功能，是對城市化與宅基地制度改革關(guān)系的戰(zhàn)略考慮。既然農(nóng)村宅基地充當(dāng)保險工具，則必然會損失一些制度成本，如成功進(jìn)城買房農(nóng)民的農(nóng)村房屋出現(xiàn)閑置情況，以及當(dāng)前更普遍的農(nóng)村住房“季節(jié)性閑置”情況。宅基地上的住房是農(nóng)民投資建設(shè)的，屬于農(nóng)民私有，當(dāng)前很多地區(qū)農(nóng)村建房成本已經(jīng)上升到20萬元以上，還有如紹興這樣的少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村建房成本接近100萬元。對于絕大多數(shù)農(nóng)民而言，建設(shè)一棟房子需要花費全家儲蓄，建房屬于大額家庭支出。農(nóng)村宅基地禁止入市制度，連帶造成農(nóng)房不能（跨村）交易，致使部分進(jìn)城農(nóng)民的房產(chǎn)價值不能變現(xiàn)。房地矛盾真實存在。

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)以前，農(nóng)房自住功能與農(nóng)村相對封閉狀態(tài)相適應(yīng)。當(dāng)前房地矛盾反映農(nóng)房私有性與農(nóng)村宅基地“用益”性質(zhì)的沖突。主張宅基地財產(chǎn)化的人采取地隨房走的改革思路，希望通過宅基地自由交易解決房地矛盾。這種改革擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，打破宅基地“私用”制度，改變宅基地“用益”屬性。房地矛盾的第二種解決思路是強(qiáng)化對宅基地使用環(huán)節(jié)的管理，減少農(nóng)民盲目建房行為，規(guī)范村莊建設(shè)，以“集體理性”行使宅基地使用權(quán)。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件改善和生產(chǎn)方式調(diào)整與生活習(xí)慣改變，當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生一場規(guī)模巨大的“村莊更新”運動。近年中央出臺城市“三舊”改造政策，大力推動“城市更新”，而農(nóng)村的“村莊更新”暫時還沒有進(jìn)入政策視野。“村莊更新”的表現(xiàn)之一是農(nóng)民住房更新，如改革開放以來農(nóng)村建筑已經(jīng)發(fā)生過由土坯房向磚瓦平房更新，當(dāng)前正在發(fā)生向磚混結(jié)構(gòu)的別墅式樓房更新。其次表現(xiàn)為農(nóng)民居住需求的更新，傳統(tǒng)農(nóng)村住房具有很強(qiáng)生產(chǎn)功能，比如擺放農(nóng)具、靠近耕地等，當(dāng)前農(nóng)民選擇居住點時對方便獲得交通、醫(yī)療等公共服務(wù)的考慮因素增多。再者就是農(nóng)村社會生活習(xí)慣方式轉(zhuǎn)變，受傳統(tǒng)封閉心態(tài)影響，農(nóng)民傾向于在村莊范圍內(nèi)建房，居住點與熟人社會單元融為一體，當(dāng)前農(nóng)民生活自由意愿增強(qiáng)并影響到農(nóng)民建房行為，如南方地區(qū)傳統(tǒng)大家族同居的“圍屋”閑置，農(nóng)民更喜歡單門獨院生活。受經(jīng)濟(jì)、文化與政策方面復(fù)雜因素影響，傳統(tǒng)民間風(fēng)俗習(xí)慣對農(nóng)民宅基地使用行為基本喪失規(guī)制力，面對此情形，若是不加強(qiáng)集體組織管理與政府控制，必然會造成農(nóng)村建設(shè)失序。目前各地已經(jīng)出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象與沿國道省道占地建房現(xiàn)象即是證明。

宅基地財產(chǎn)化改革會強(qiáng)化農(nóng)民在宅基地上的排他性權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)原本包括集體公共治理與政府控制內(nèi)涵。宅基地改革的財產(chǎn)權(quán)陷阱表現(xiàn)在宅基地使用環(huán)節(jié)就是，個體行為理性不能達(dá)成村莊良好建設(shè)的“集體理性”。維持集體土地“公有”屬性，強(qiáng)化集體組織自治功能，并嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建房規(guī)劃許可政策，是解決“村莊更新”問題關(guān)鍵。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)很多這方面的成功案例。

村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)造成農(nóng)民建房行為失控，降低宅基地使用效益，這也是推動農(nóng)民到城鎮(zhèn)買房的重要原因。近年來廣大中西部農(nóng)村出現(xiàn)縣城和集鎮(zhèn)房地產(chǎn)熱與農(nóng)村建設(shè)無序有關(guān)。受縣城就業(yè)機(jī)會不足限制，大部分農(nóng)民在縣城購房房屋之后會將其閑置在那里，不能滿足就業(yè)需求的縣城商品房屬于純粹消費品。農(nóng)村無序建房與農(nóng)民盲目在縣城購房，反映農(nóng)村宅基地使用環(huán)節(jié)喪失控制及其負(fù)面后果。宅基地制度改革的方向應(yīng)當(dāng)在“私用”環(huán)節(jié)控制上。

“村莊更新”既是物質(zhì)意義上的村莊重建，也屬于城市化戰(zhàn)略的一部分。城市化不是單一進(jìn)行城市建設(shè)而消滅農(nóng)村，健康的城市化是建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，且是一個長期自發(fā)的過程。“村莊更新”應(yīng)當(dāng)成為溝通城鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶。隨著一部分成功農(nóng)民進(jìn)城，他們的宅基地與住房將會閑置，在宅基地禁止入市的政策預(yù)期下，這部分農(nóng)民在建房時就會做出理性選擇。計劃在城市買房的農(nóng)民，一般不會在農(nóng)村宅基地上投入大筆資金。一個相反例證是，當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”政策不明朗反而會激勵城郊村農(nóng)民大規(guī)模違法“種房子”，假若地方政府執(zhí)法上做到令行禁止，便會減少“種房子”。在嚴(yán)格控制情況下，隨著時間推進(jìn)那部分進(jìn)城農(nóng)民的房子逐漸廢棄倒塌，他們的宅基地的便可在“村莊更新”中復(fù)墾或者分配給其他農(nóng)民。還有一部分農(nóng)民預(yù)期留在農(nóng)村，這部分農(nóng)民也存在改善居住條件與獲得更好公共服務(wù)的需求。“村莊更新”另一主要功能是順應(yīng)這部分留村農(nóng)民的需求，進(jìn)行居住點重新選址規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民在交通便利地方重新建房，可實施統(tǒng)規(guī)自建或者統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，并將政府惠農(nóng)資金逐步集中投入到新建點，改善農(nóng)村居住條件。“村莊更新”具有公共治理性質(zhì)，“村莊更新”目標(biāo)下的宅基地制度設(shè)置凸顯宅基地“私用”的公共性。以提升公共服務(wù)水平為主要內(nèi)涵的“村莊更新”，不僅可以優(yōu)化宅基地資源配置，而且可以縮小城鄉(xiāng)差距，既化解城市化面臨的資源約束問題，也具有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意義。

五、下一步改革

（一）堅持宅基地公有制

堅持土地公有制是維護(hù)我國公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)行的土地管理整體體系下，農(nóng)村土地集體所有制可理解為國家將生產(chǎn)資料分解為一個個小的公有單元進(jìn)行管理。國家所有即全民所有，集體所有為部分勞動群體所有，二者是“大公”與“小公”的政治關(guān)系。這種管理體系下所產(chǎn)生的集體土地所有權(quán)與一般財產(chǎn)所有權(quán)不同，集體土地所有權(quán)主要功能是建立集體邊界，確定集體在一定土地上的排他性權(quán)利，為實施集體內(nèi)部的土地資源公共管理奠定基礎(chǔ)。宅基地“公有”制度保障每個農(nóng)民“居有所居”，促進(jìn)宅基地資源公平分配，通過村莊規(guī)劃與建房管制來控制宅基地“私用”環(huán)節(jié)，提高土地資源利用效率。

2014年12月份，在習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上，劃定我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的三條基本底線，明確要堅持土地公有制不動搖的基本改革方向。在實踐中，堅持土地公有制對于我國跨越“中等收入陷阱”有重要現(xiàn)實意義。當(dāng)前快速城市化推進(jìn)過程中繼續(xù)堅持宅基地“公有”制度，關(guān)鍵是降低農(nóng)民進(jìn)城風(fēng)險并解決宅基地退出問題。在操作層面，可行的思路是將農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地與獲得城市住房保障掛鉤。具體是指，進(jìn)城農(nóng)民與市民同等享受住房保障政策，政府首先向進(jìn)城農(nóng)民出租經(jīng)濟(jì)適用房，等到農(nóng)民有支付能力時，可自愿選擇購房，農(nóng)民前期所支付的房租計入購房款，條件是同時退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。采取這種辦法后，農(nóng)民獲得自主選擇在城市定居或者返回農(nóng)村生活的機(jī)會，有能力進(jìn)入城市生活的農(nóng)民，用農(nóng)村宅基地使用權(quán)換取享受城市經(jīng)濟(jì)適用房政策機(jī)會，相當(dāng)于兩種住房保障方式互換。對于沒有能力進(jìn)城和不愿意進(jìn)城的農(nóng)民而言，依然通過“按需供給”政策享受農(nóng)村宅基地分配（主要來源于進(jìn)城農(nóng)民退出的宅基地）。

（二）保持宅基地的“用益”性質(zhì)

社會主義公有制本質(zhì)是一種消滅人剝削人、實行各盡所能、按勞分配的制度形式。保持“用益”性質(zhì)的宅基地制度體現(xiàn)了公有制特征。實現(xiàn)公有制的關(guān)鍵是取消私人壟斷性占用基本生產(chǎn)資料，這表現(xiàn)在宅基地方面是指宅基地保持“公有”屬性，同時農(nóng)民依照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序按需獲得宅基地使用權(quán)，并在一定條件下退出多余閑置宅基地，構(gòu)建出宅基地制度的“用益”性質(zhì)。當(dāng)前宅基地制度備受爭議的一點是，宅基地作為建設(shè)用地一類，與城市國有建設(shè)用地“不同權(quán)”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)恰恰是土地公有制的體現(xiàn)。社會主義公有制取消土地的“食利”性質(zhì)，表現(xiàn)在城市建設(shè)用地上是國家壟斷土地一級市場，實現(xiàn)城市土地“漲價歸公”，表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地上是農(nóng)民無償獲得宅基地后只能用于滿足生產(chǎn)生活需要的住房建設(shè)，體現(xiàn)宅基地的“用益”性質(zhì)。農(nóng)村宅基地“用益”功能通過建房實現(xiàn)。城郊村農(nóng)民在宅基地上建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”出售，突破宅基地的“用益”性質(zhì)，具備城市建設(shè)用地功能，違背法律規(guī)定。農(nóng)村建房既是私人投資行為，也具有很強(qiáng)外部性，保護(hù)農(nóng)民使用宅基地的權(quán)利，有利于激勵私人投資，對農(nóng)民建房的“私用”環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，有利于改善村莊整體居住環(huán)境。政府管理與村莊公共治理是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地“用益”功能的必要條件，單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的人忽視這一點。強(qiáng)化對農(nóng)民宅基地“私用”過程管理并實施“村莊更新”，是應(yīng)對城市化過程中所出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地問題的有效手段。

（三）合理制定城市化戰(zhàn)略

堅持宅基地公有私用制度有利于順利推進(jìn)新型城市化戰(zhàn)略。城市化主要表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城，在城市安居是農(nóng)民進(jìn)城成功的必要條件而非充分條件。當(dāng)前縣城房地產(chǎn)熱帶動農(nóng)民消費，卻不能為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會，不是健康的城市化。政策上既不宜鼓勵農(nóng)民賣房進(jìn)城，也不宜為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，政府通過行政強(qiáng)制手段推動農(nóng)民上樓。比較積極妥善的辦法是，城市住房保障政策逐步向農(nóng)民覆蓋，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地。另一方面，繼續(xù)堅持農(nóng)地農(nóng)房禁止入市政策，國家制定“村莊更新”惠農(nóng)政策以促進(jìn)土地利用集約和公共服務(wù)完善，改善留村農(nóng)民生活條件，為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供退路，為快速城市化進(jìn)程降低風(fēng)險。

（四）提升基層治理能力

落實宅基地公有私用制度的關(guān)鍵是強(qiáng)化基礎(chǔ)治理能力以提高土地管理水平。基層政府與集體組織在農(nóng)村宅基地“公有”與“私用”環(huán)節(jié)都發(fā)揮作用。財產(chǎn)權(quán)具有排他和可交易兩種基本屬性，按照財產(chǎn)化思路改革農(nóng)村宅基地，“公有”與“私用”平衡關(guān)系打破，集體與個人由統(tǒng)一關(guān)系變成對立關(guān)系，破壞既有的宅基地資源公共配置規(guī)則和農(nóng)村建房秩序。提升基層組織在宅基地方面的治理能力包括兩個方面，一是依托村民自治機(jī)制嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅、超占收回、廢棄宅基地復(fù)墾等政策，二是嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃，健全農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度。

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