當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> ——“互動-結構”的視角
于龍剛
內容提要：鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法包含兩種互動模式。執(zhí)法互動發(fā)生于鄉(xiāng)土空間下，鄉(xiāng)土空間擁有自治性、熟悉性、不確定性、模糊性特征。常規(guī)狀態(tài)下警察呈現出消極的執(zhí)法姿態(tài)，將執(zhí)法權轉變?yōu)閴悍呗裕詳[平理順、化解矛盾。發(fā)生執(zhí)法沖突后，為重建秩序、重塑權威，警察轉而積極執(zhí)法；面對專項行動、聯合執(zhí)法，為完成執(zhí)法任務，警察主動出擊,執(zhí)法權的決斷性得以凸顯。鄉(xiāng)村社會轉型下村莊內生秩序機制瓦解，警察在鄉(xiāng)村治安中承擔主要角色。但執(zhí)法領域內國家能力相對匱乏，警察執(zhí)法事務具有系統性，執(zhí)法能力與執(zhí)法需求發(fā)生張力。一線執(zhí)法活動難以被科層體制所捕獲，監(jiān)管者與執(zhí)法者之間信息不對稱，針對一線執(zhí)法的監(jiān)管難以落實，只能依賴目標管理責任制來激勵執(zhí)法。嵌入鄉(xiāng)村社會與科層體制結構內的警察執(zhí)法最終形成合作與沖突相循環(huán)的二元格局。深化公安改革，推動警察權法治化，應秉持全局思維，打擊執(zhí)法不規(guī)范行為，探索新型監(jiān)管機制，充實鄉(xiāng)村警力資源，并積極吸納社會力量參與執(zhí)法。
關鍵詞：警察執(zhí)法 鄉(xiāng)土空間 國家能力 科層體制
于龍剛,吉林大學國家“2011計劃”司法文明協同創(chuàng)新中心博士研究生。
* 國家社會科學基金重點項目“國家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權配置與運行研究”（15AFX008）。文章得到姚建宗教授、陳柏峰教授、張繼成教授、侯學賓副教授、秦小建博士、劉磊、欒兆星、孟融、李悅等師友提出的諸多寶貴建議，匿名評審人的修改意見對本文的完善亦有很大幫助，特此致謝。
警察像醫(yī)生，他能為腦部腫瘤提供阿司匹林，只可惜他寧愿用棍子將它治愈。不進行更根本的社會手術，棍子（指嚴厲的“治安警務”）和阿司匹林（指社區(qū)警務）可能只是暫時的緩和劑。
——羅伯特•雷納
一、問題提出
執(zhí)法發(fā)生在法律系統與社會系統的交接地帶，處于國家權力與公民權利互動的一線。雖然作為法律實施活動之一的司法活動也具有這一特征，但從規(guī)模與數量看，執(zhí)法活動與社會系統的關系顯然更為緊密。有效規(guī)范執(zhí)法行為，治理執(zhí)法不規(guī)范行為，對保障公民合法權益、推動法治中國建設具有舉足輕重的作用。有學者以警察執(zhí)法為例，提出警察權與公民權利在一定條件下存在一種反比例關系，處于此消彼漲的狀態(tài)中。[1]雖然中國特色社會主義法律體系已經基本形成，在立法層面初步確立了完善的權力控制與監(jiān)督體系，但在實踐過程中這一體系并未得到有效落實，現實中依然存在大量選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法、執(zhí)法不作為等執(zhí)法不規(guī)范行為。打擊執(zhí)法不規(guī)范行為，防治執(zhí)法偏差仍將是法治中國建設的重要內容。執(zhí)法不規(guī)范行為、執(zhí)法偏差是學界研究的重要議題。目前相關研究主要遵循以下三種進路：
一是“嚴格規(guī)則主義”進路。這一研究進路認為執(zhí)法的實質是執(zhí)法行為要有法律依據，受法律規(guī)范、法定程序制約。該進路試圖用“嚴格規(guī)則主義”[2]的形式法治思維來解釋和應對執(zhí)法偏差。[3]執(zhí)法偏差的發(fā)生源于執(zhí)法權監(jiān)督和控制程序的缺漏和不足。通過立法確立對執(zhí)法權的程序控制，建立聽證制度、告知制度、職能分離制度、不單方接觸制度，[4]以及建立司法審查制度，審查行為根據、目的和內容，[5]從而強化行政權、司法權對執(zhí)行權的制衡，確保執(zhí)法裁量依據法律規(guī)范，執(zhí)法實效符合法治價值。在制度和價值層面，“嚴格規(guī)則主義”進路符合法治話語對執(zhí)法活動程序化、制度化、規(guī)范化的價值與目標預設。在方法論層面，這一研究進路遵循自上而下的認知范式，認為法律制定者與法律執(zhí)行者之間存在明確分工與上下級關系，執(zhí)法的關鍵是如何讓法律執(zhí)行結果符合立法目的，直接根據法律規(guī)定的特定結果來衡量執(zhí)行成功與否。[6]
二是執(zhí)法經濟學進路。根據研究方法的差異，該進路可分為成本-收益分析方法與委托-代理分析法。成本-收益分析方法假設執(zhí)法者為理性人，執(zhí)法行為是執(zhí)法者充分衡量成本、收益之后的理性選擇。執(zhí)法偏差實際上是執(zhí)法主體面臨情勢變化，為降低包括間接執(zhí)法成本與間接損害的總成本，運用剩余執(zhí)法權以實現其政治、經濟和社會目標的結果。[7]“釣魚執(zhí)法”產生于因出租車管制而加劇的黑車泛濫以及由“取證難”引起的執(zhí)法難題。[8]與成本-收益分析方法不同，委托-代理分析方法將執(zhí)法機構內部上下級關系抽象為委托人與代理人的關系，雙方之間信息不對稱導致道德風險和逆向選擇，產生執(zhí)法不規(guī)范行為。有學者認為警察執(zhí)法行為具有低可見度，監(jiān)督成本高，警察執(zhí)法偏差實質上是信息不對稱所產生的逆向選擇與道德風險。[9]
三是街頭官僚理論進路。街頭官僚理論將空間作為一種能動變量，納入個體行為系統中，認為空間會影響個體觀念與思維，塑造個體行動以及個體間的交往互動。[10]該理論提出，在街頭空間下，街頭官僚必須保持敏感性，根據需要執(zhí)行法律。街頭官僚是空間中的政治家，必須恰當使用國家權威，對現場進行干預和控制，以維護秩序、執(zhí)行法律。在這一過程中，街頭官僚擁有選擇執(zhí)法對象、執(zhí)法依據、執(zhí)法強度和執(zhí)法方式等方面的廣泛自由裁量權。[11]街頭官僚理論進路下，執(zhí)法偏差被作為執(zhí)法協商的產物，執(zhí)法過程成為執(zhí)法人員與執(zhí)法對象討價還價、談判協商、相互博弈的過程，法律只是談判與博弈中的一個籌碼。[12]有研究受該進路影響，提出違建執(zhí)法過程吸納各種正式和非正式的權力關系與運作策略，對執(zhí)法對象部分非法利益的承認，構成對執(zhí)法人員的保護，使其不至于在執(zhí)法過程中遇到人身危險，也不至于因暴力沖突而面臨追責。[13]
上述研究在解釋執(zhí)法偏差現象，為規(guī)范執(zhí)法行為提出對策建議方面都發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題。“嚴格規(guī)則主義”進路將執(zhí)法偏差抽象為裁量越界與權力越軌，認為權利對權力制約不足，權力對權力制衡缺失是執(zhí)法權異化的根本原因。該研究進路缺乏對科層組織內部結構與內部管理的關注。有學者指出執(zhí)法不規(guī)范行為具有“嵌入性”，科層組織內部出現目標替代，體制目標取代執(zhí)法目標，導致執(zhí)法“搖擺”現象發(fā)生。[14]另外，這一研究進路難以兼顧國家能力與執(zhí)法的相關性，執(zhí)法過程中的公權力越軌可能并不僅僅意味著權力本身的制度之惡或者權力行使者的個人之惡。恰恰可能是執(zhí)法能力缺失的一種反映。該研究進路自上而下的認知范式也可能使其難以充分關注微觀執(zhí)法互動，理解其背后豐富的社會意涵。
執(zhí)法經濟學進路對成本、收益等因素的界定，對科層體制內部信息不對稱狀態(tài)的分析，都需要放入具體場景中。超越具體執(zhí)法場景，抽象的談論成本、收益、信息，分析其與執(zhí)法不規(guī)范行為的關聯，容易忽視深層次結構性因素的潛在影響。街頭官僚理論進路過于關注微觀場景、具體因素與執(zhí)法偏差的關聯，缺乏對社會結構、國家體制等宏觀因素的關注。中國正處于國家體制和社會結構的雙重變革時期，呈現“歷時性問題的共時性解決”的狀態(tài)。執(zhí)法偏差不可避免受到社會結構轉型、國家體制變革等宏觀變量的影響。最為主要的是，上述三種研究進路大多聚焦于暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不嚴等具體的執(zhí)法偏差現象。但執(zhí)法偏差構成日常執(zhí)法實踐的一環(huán)，嵌入到日常執(zhí)法互動中，需要進入日常執(zhí)法的經驗世界來理解。如何整體性、經驗性地理解執(zhí)法偏差是有效推進執(zhí)法研究的主要方向之一。
2013年5、6月、2014年1月、2015年2、3月，筆者分別進入關中X鎮(zhèn)、T鎮(zhèn)，以及中南Y鎮(zhèn)公安派出所調研，參與觀察警察執(zhí)法，對警察、當事人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行半結構性訪談。筆者發(fā)現，鄉(xiāng)村社會公安執(zhí)法呈現出一種合作狀態(tài)與沖突狀態(tài)共生的二元格局。在合作狀態(tài)下，警察執(zhí)法行為遵從合作邏輯，執(zhí)法權運行有節(jié)制，執(zhí)法互動具有協商性、非對抗性。執(zhí)法不嚴、消極執(zhí)法廣泛存在于此種狀態(tài)下。在沖突狀態(tài)下，執(zhí)法行為遵從支配邏輯，執(zhí)法權行使具有決斷性，執(zhí)法互動具有對抗性、沖突性。沖突狀態(tài)下最可能出現暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等偏差現象。在日常執(zhí)法實踐中，兩種狀態(tài)相互循環(huán)，形成合作與沖突共存的二元格局。那么，鄉(xiāng)村警察執(zhí)法二元格局何以發(fā)生？執(zhí)法二元格局反映了哪些問題？如何治理二元格局中出現的執(zhí)法偏差問題？
二、本文研究進路
研究執(zhí)法偏差，既需要進入日常生活世界，借鑒街頭官僚理論，描述與分析執(zhí)法實踐形態(tài)；又需要超越街頭官僚理論，分析外部結構對執(zhí)法互動的影響。《警察執(zhí)法互動與社會結構：一個實證研究》（Police Encounters and Social Organization：an Observation Study）是布萊克早期實證研究的一篇力作。[15]布萊克提出執(zhí)法是一種面對面（Face-to-Face）的互動，社會結構對執(zhí)法行為的影響最終需要通過執(zhí)法互動表現出來。在不同執(zhí)法互動下，社會結構對執(zhí)法互動的影響存在差異。[16]以執(zhí)法互動發(fā)起模式（Police Mobilization）為標準,布萊克將執(zhí)法互動區(qū)分為公民發(fā)起型互動（Citizen-Initiated Encounter）與警察發(fā)起型互動(Police-Initiated Encounter)。
他認為：警察機構主要是一個回應性組織體系，大部分執(zhí)法行為依賴于公民主動發(fā)起，警察社會控制功能通過執(zhí)法個案來實現。[17]公民擁有界定失序狀態(tài)、劃定警察管轄范圍的權利，執(zhí)法活動圍繞解決糾紛、化解矛盾展開，很多執(zhí)法活動超越警察原有角色。[18]另外，警察承擔維護社會秩序的治安職責，警察依據職權主動發(fā)起執(zhí)法，介入公民生活，執(zhí)法具有選擇性，是否發(fā)動取決于證據收集狀況、執(zhí)法機會、執(zhí)法環(huán)境等因素。[19]執(zhí)法受到組織影響，尤其是警察組織的內部管理、執(zhí)法激勵機制。[20]在不同類執(zhí)法互動中，各種因素對執(zhí)法行為的影響存在很大差異。[21]例如，公民發(fā)起型互動更容易受到執(zhí)法對象偏好左右，而警察發(fā)起型互動更容易受警察偏好影響。[22]布萊克將執(zhí)法互動置于社會結構中，從執(zhí)法與社會結構的互動角度理解執(zhí)法行為。布萊克主要分析階層分化、種族等結構性因素對執(zhí)法互動的影響，他指出由于階層、人種差異，執(zhí)法事務特性、警察行為選擇，乃至執(zhí)法結果都會存在很大不同。[23]與社會底層的執(zhí)法互動對抗性、強制性較強，而指向社會上層的執(zhí)法在事務層面相對更為多樣。[24]
布萊克的研究進路可以概括為“互動-結構”（Encounter-Organization）進路，這一進路兼顧微觀場景、宏觀結構與執(zhí)法行為的相關性，并將社會結構對執(zhí)法行為的影響還原在執(zhí)法互動的具體場景之下。正如有學者指出：“對社會事實因果力的分析需要說明個體層面上的選擇機制和行為機制。在社會事實中，激發(fā)個體選擇的制度性和組織性因素是探討宏觀層面社會結構的起點”。[25]
執(zhí)法本身是一種面對面互動，法律在互動過程中實現。互動雙方的觀念、情感、訴求、利益不可避免對執(zhí)法產生影響。執(zhí)法互動是嵌入到外部結構當中。作為互動背景的結構，既是一種約束，也是一種資源。一方面，結構對互動具有制約性影響，結構決定了執(zhí)法互動的條件和基礎。反之結構生產了互動情境。另一方面，結構對執(zhí)法互動具有構成性影響，執(zhí)法互動倚賴于結構，并重新生產了結構。[26]“互動-結構”進路既可以彌補前兩種研究進路經驗闡釋的不足，也可以避免街頭官僚理論只關注執(zhí)法互動，忽視外部環(huán)境的結構性影響之弊病。尤其在當前中國，國家體制、社會結構處于轉型期，外部環(huán)境的結構性影響更為深刻，使用“互動-結構”理論因而具有特殊意義。
本文擬從“互動-結構”進路出發(fā)，將執(zhí)法二元格局置入鄉(xiāng)村警察執(zhí)法的經驗世界中，揭示警察執(zhí)法的實踐形態(tài)，分析其同外部環(huán)境的結構性關聯。在此基礎上，提煉出穩(wěn)定性的因果關系，揭示執(zhí)法實踐的內在機制，形成對執(zhí)法實踐的本質性、規(guī)律性把握。這實際上是一種“法律理論研究”。[27]在微觀層面，分析執(zhí)法雙方如何互動、交往，研究執(zhí)法空間對執(zhí)法互動的影響；在宏觀層面，分析執(zhí)法互動的外部結構。執(zhí)法活動發(fā)生于法律系統與社會系統的“入口處”，執(zhí)法既受到法律系統的影響，也面臨社會系統的塑造，可以從國家和社會兩個層面研究執(zhí)法互動的外部結構。
改革開放以來，鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法工作格局發(fā)生重大變遷。治安與管理取代打擊違法犯罪，成為公安派出所的中心工作。派出所執(zhí)法重點轉為治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服務群眾等。另外，伴隨鄉(xiāng)村組織治權弱化，村干部逐漸退出鄉(xiāng)村治安工作，內生秩序維持機制逐步瓦解。
調解民間糾紛，處理由此引發(fā)的治安案件成為鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法工作的主要內容。在Y鎮(zhèn)所屬M縣，縣公安局2013年第三季度共受理報警15289起，其中，破獲刑事案件436起，行政案件結案578起，調處各類糾紛892起。[28]有學者調查發(fā)現，從2009年-2011年，某省糾紛調解占總執(zhí)法工作比重分別為64.1%，66%和66.44%。[29]警察不再僅以處理刑事案件為主，游離于基層社會之外，而是進入個體日常生活，調解糾紛，以及處理由此引發(fā)的打架、斗毆、毀損財物等違法行為。此類執(zhí)法活動同鄉(xiāng)村社會的關聯度更高。
很多民間糾紛，以及由此引發(fā)的暴力事件大多發(fā)生在村落公共空間，通過接出警，警察被動進入其間。警察執(zhí)法活動不僅針對違法者，而且處于受害方，以及眾多利益相關人的關注之下。執(zhí)法事務所涉及的利益關系復雜，執(zhí)法場域內部人員關系多樣。執(zhí)法不僅承擔打擊違法犯罪職能，更要擺平理順、分配利益、調整社會關系。大多數違法活動由糾紛引發(fā)，是民間糾紛內部“底層暴力”要素的必然延伸。[30]處理違法事件的同時，不可避免要調解其背后的糾紛。本文以這類警察執(zhí)法活動為研究對象。
文章經驗材料主要來源于筆者在T、Y、X鎮(zhèn)三地公安派出所的調研。Y鎮(zhèn)地處湘東，轄區(qū)經濟發(fā)展水平較高，以花木種植、鄉(xiāng)村旅游業(yè)為主。派出所有17名民警，警力充裕，實行警組模式，下設基層組、治安組、刑偵組。T鎮(zhèn)為區(qū)域中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經濟發(fā)展水平適中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以蘋果種植、零售業(yè)、運輸業(yè)為主。派出所有21名民警，與Y鎮(zhèn)相似，下設三個組。X鎮(zhèn)位于三縣交接地帶，區(qū)位偏僻，轄區(qū)經濟發(fā)展滯后，經營模式單一，主要以水果種植為主。派出所有6位民警，實行片警模式，將轄區(qū)劃分為兩個警區(qū)，分由不同民警負責。
上述三個鎮(zhèn)位于傳統鄉(xiāng)村區(qū)域。警組模式、片警模式基本涵蓋了當前傳統鄉(xiāng)村地區(qū)派出所的基本情況。在鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法領域，上述調研經驗具有一定程度代表性。在傳統鄉(xiāng)村地區(qū)之外，城中村、城郊村等初步城市化的鄉(xiāng)村地區(qū)不構成本文的研究對象。城中村、城郊村內土地利益密集，村莊人員構成、治安形勢相對復雜。警察執(zhí)法的事務特性，執(zhí)法所面臨的問題、困境，以及困境的生成機制都與傳統鄉(xiāng)村地區(qū)存在很大差異。[31]
三、鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的空間形態(tài)
執(zhí)法活動在一定的社會空間內進行，社會空間既是執(zhí)法活動發(fā)生的物理場所，也是一種關系的體系。[32]社會空間塑造社會互動，也為社會互動所生產。個體行為都是在具體場景中組織起來，行動和場景之間存在復雜的因果關系。警察執(zhí)法活動發(fā)生在特定社會空間內，執(zhí)法互動不可避免受到空間形態(tài)的影響。執(zhí)法主體、對象、客體、關系、行為都嵌入社會空間與日常社會關系鏈條中，成為日常生活世界的組成部分。
根據空間形態(tài)的不同特征，李普斯基將街頭官僚的工作界面分為窗口空間、社區(qū)空間與街頭空間。在窗口空間街頭官僚擁有廣泛的支配權與控制權。街頭空間具有開放性、流動性和不定型性。互動雙方的權力關系具有不確定性。社區(qū)空間是公民自治領域，公民擁有充分的控制權與自主權。街頭官僚代表國家權力的在場，不可避免帶有一種外來者的色彩，容易引起村民猜測、焦慮和緊張，引發(fā)不同程度的信任問題。街頭官僚舉措失當則容易引發(fā)公民的防守與和抵御。[33]街頭空間、社會空間內，街頭官僚的權力被減損。鄉(xiāng)土空間與社區(qū)空間具有一定相似性。鄉(xiāng)土空間是村民自治領域，村民在鄉(xiāng)土空間內擁有強大的控制權與自治權，村莊非正式規(guī)范構成執(zhí)法活動的主要依據之一。
在自治性的鄉(xiāng)土空間內，警察不僅要執(zhí)行法律，也需要注意援引村莊非正式規(guī)范，甚至在部分情況下，要以其替代國家法律。對執(zhí)法人員來說，執(zhí)法經驗、閱歷比法律知識更為重要。村莊是執(zhí)法對象的“主場”，警察的“客場”，村民擁有強大自主權與控制權。在執(zhí)法過程中，警察需要謹言慎行，以防授人以柄，使自己陷于被動�！暗胤缴险讨硕�，調子就高，指指點點，拉拉扯扯”。
在村莊陌生化環(huán)境中，警察的執(zhí)法活動受到各種外在因素的制約，稍有處置不當即可能面臨村落主體的抵制與反抗，使自己陷于危險境地。對于警察來說，自我保護、全身而退是執(zhí)法的首要目標。正如Y鎮(zhèn)警察所說：“法律是一把雙刃劍，用的好是砍別人，用不好，傷的是自己，第一件事情先是保護自己，全身而退。”
警察需要借助村莊內部力量，輔助執(zhí)法。村干部在其中發(fā)揮了關鍵作用。村干部不僅可以為警察執(zhí)法提供信息，而且可以在關鍵時刻出場，防止事態(tài)惡化。執(zhí)法大多由當事人通過報警方式發(fā)起。警察被動介入到一場陌生的互動場景中。介入之前，警察只能從報警人的只言片語中了解微量信息。村干部與當事人同處村莊社會內部，比警察更了解情況。
在Y鎮(zhèn)，警察出警前，首先要打電話詢問村干部，如果事件不緊急，甚至會先去村干部家了解情況。T鎮(zhèn)、X鎮(zhèn)設立輔警制度，聘用村內有威望、信息來源豐富、為人正直的村民，村干部優(yōu)先。在出警之前，通知輔警趕赴現場、先期處理。村干部在執(zhí)法中發(fā)揮重要作用，缺乏村干部幫助，警察進村甚至找不到路。出現暴力抗法危險時，村干部可以主動站出來，制止部分群眾沖擊警察，防止事態(tài)進一步惡化。警察借由村干部與當事人接觸，有利于舒緩情緒、稀釋緊張，有助于執(zhí)法活動的順利開展。
鄉(xiāng)土空間還具有熟悉性。大部分警察長期在本轄區(qū)工作，部分警察在轄區(qū)內安家。在長期交往中，警察與轄區(qū)村民相互熟悉，形成私人關系網絡。執(zhí)法不僅是法律實施活動，而且是執(zhí)法主體與相對人間的交往互動，同時具備公共性與私人性。執(zhí)法不僅要遵從“以事實為依據，以法律為準繩”的法治原則，而且需要遵守鄉(xiāng)村社會的交往規(guī)則，包括情面原則和不走極端原則。這也是“鄉(xiāng)土邏輯”的主要內容之一。[34]情面原則、不走極端原則要求執(zhí)法看情面、講人情。在熟悉化的環(huán)境下，執(zhí)法需要更加講求謀略和技術，更為“圓滑”和“曲折”。[35]執(zhí)法時給當事人“留面子”�！霸谄綍r執(zhí)法中，要注重方法，要‘點到為止’，有問題私下警告，盡量不要當面呵斥�！薄安灰诖遄永铩⒓依锞腥耍菢铀麜軟]面子，在所里關他，村里人、家人都不知道，他面子上也過得去，這樣執(zhí)法也更容易得到配合”。執(zhí)法人員與當事人之間同時存在法律關系與人情關系，存在“給予”和“虧欠”。警察的執(zhí)法裁量、執(zhí)法不嚴產生出當事人的人情“虧欠”，相應的當事人的積極守法、配合執(zhí)法也是回報“虧欠”的人情“給予”。
在情面原則下，執(zhí)法雙方都不走極端。警察執(zhí)法講求策略、技術，當事人配合執(zhí)法，不阻撓執(zhí)法。任何一方對情面原則的違反，都可能觸碰底線，引發(fā)對方的激烈反映�！叭绻悖ň欤┊斆婢嫠荒芎湍阌瞾�，對著干”。相對人阻撓執(zhí)法，也可能促發(fā)警察的事中或者事后報復，“你自己不犯事，但你總有求派出所的地方吧，就算你沒有，你的親戚朋友總有吧，到那時別怪派出所不客氣”。警察的報復既可能是暴力執(zhí)法，也可能是披著合法外衣的“自由裁量”。Y鎮(zhèn)村干部田某收受駐村企業(yè)的“好處費”，被公安部門行政拘留十五日。辦案民警看來，轄區(qū)內此類情況十分普遍，警察通常睜一只眼閉一只眼，田某因為“調子高，不會做人，平常不配合派出所工作”才被選擇性執(zhí)法。
鄉(xiāng)土空間具有不確定性。執(zhí)法活動大多發(fā)生在村莊公共空間，警察對空間缺乏掌控能力。村莊公共空間是一個開放空間，與街頭具有類似性，擁有很多不確定因素。這些都在警察能力范圍之外。在執(zhí)法過程中，警察不僅要面對當事人，而且要面對眾多圍觀群眾，以及不確定的潛在參與者。潛在參與者的進入會增加不確定性，面對突如其來的第三方，警察缺乏應對時間，難以控制局面。第三方進入有可能將矛頭直指警察，局勢陡然緊張。
T鎮(zhèn)警察在處理一起車輛碰撞糾紛時，旁邊一名喝過酒的青年男子突然揪住警察衣領，周邊群眾開始起哄。在場警察調集力量增援才大體穩(wěn)住事態(tài)。執(zhí)法沖突具有很強的擴散效應。警察作為外來者進入村莊，執(zhí)法行為很難獲得村莊輿論的正面評價與村莊內部力量的充分支持。雖然警察進入村莊源于執(zhí)法對象的信任。但是進入執(zhí)法場域后，場域內部各個主體對警察的態(tài)度存在很大差異。部分群體的信任既可能是價值性，也可能是工具性的，當警察執(zhí)法難以滿足自身利益訴求，甚至與自身利益相悖時，他們可能會撤銷對警察的信任。個別人對警察保有偏見，甚至仇視，很容易成為執(zhí)法沖突的導火索。執(zhí)法沖突發(fā)生后，村莊話語、道德矛頭都可能指向警察，形成強大的動員機制，吸引更多人參與進來。[36]加入攻擊序列的人既包括曾經因被執(zhí)法，對警察抱有偏見、怨恨；或者與政府發(fā)生矛盾，對公權力不滿；甚至一些擁有正義感的群眾也會在偏向性的話語動員中加入攻擊序列。
鄉(xiāng)土空間還具有模糊性。在鄉(xiāng)村社會內部，個體間利益邊界并不明晰，村民的權利義務處于不確定狀態(tài)。在村莊交往過程中，個體之間的利益格局同雙方關系形態(tài)相關，具有“關系產權”特征。[37]過于明晰的利益反而會極大增加村民之間的交往成本。日常交往過程中，一方的輕微越界并不會產生糾紛，村民大多不會為此斤斤計較、錙銖必較。第一，為降低交易成本，便于生產、生活合作，村莊中存在大量位于利益模糊地帶的“公用地”，包括界墻、公共墳地、灌溉渠道、堰塘、巷道，以及宅基地、耕地邊的界樹、界溝、界壟等。第二，村莊地方性共識參與利益分配，相關事務溢出法律治理領域。在農地承包實踐中，村莊形成了一套參照人情、地力多種因素的地方性分地規(guī)范。在X鎮(zhèn)，根據肥力不同，土地被分為一等和二等，一畝一等地等同于一畝半二等地�？拷碌�，水源不好的土地不算在分地序列之內。另外，土地測量員同農戶關系好，尺子也會拉的松一些。第三、很多糾紛、傷害案件發(fā)生在私人空間，發(fā)生時缺乏第三方在場，當事人又不愿吐露實情，事實難以還原。很多村民間的合同其實是口頭約定，缺乏證人與書面證據。證據收集成本高，或者根本無法收集。法律行為無法認定，法律事實無法建立，雙方權利義務處于不確定狀態(tài)。明晰的利益邊界，清晰完整的法律事實是適用法律的前提。在有些情況下，嚴格適用法律，可能無助于問題解決、矛盾化解，反而給當事人生活帶來不便，增加交往成本，甚至可能激化矛盾。維持模糊狀態(tài)是鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的重要目標。
鄉(xiāng)土空間對警察執(zhí)法的影響反映出法律權威與執(zhí)法活動之間的復雜關系。從理論上講，一線執(zhí)法依托于法律和國家所賦予的抽象性權威。警察是鄉(xiāng)村社會的國家符號，執(zhí)法意味著國家權力在場。執(zhí)法對象配合執(zhí)法活動，第三方對執(zhí)法活動的支持源于其對法律正當性的體認，對法治價值的信仰，以及對國家權威的服膺。村民因為信任警察所以通過報警來救濟自身受損權益，他們將警察作為更權威的糾紛解決者。警察的權威與公信力是影響執(zhí)法的根本因素。很多人在危難時首先想到警察，他們對警察抱有深沉的信任與期待，堅信借助于擁有強制權、更具權威的警察，他們的合法權益可以得到及時、有效保障。
但是，在具體執(zhí)法過程中，抽象的信仰和服膺、初始的期待與信任會讓位于更為具體、現實的利益考量，當事人的行為服從利益博弈等更為可見的邏輯。初始的信任、期待會在執(zhí)法過程中不斷調整，包括加固、減損，甚至撤銷。實踐過程中的執(zhí)法互動實際更多受到空間安排的影響。警察權威的實踐狀態(tài)主要建立在執(zhí)法互動之上，主要受到執(zhí)法空間、環(huán)境的塑造和影響。布萊克將這種建立在空間安排之上的權威稱為“情境性權威”（Situational authority），與傳統理論中的法律權威（Legal authority）相區(qū)別，[38]提出執(zhí)法情境的變化有可能減損或者增溢警察的法律權力。[39]執(zhí)法是否成功很大程度上取決于執(zhí)法對象的配合以及第三方的有效支持，充分的“情境性權威”構成執(zhí)法的前提和基礎，是影響執(zhí)法實效的關鍵。由于鄉(xiāng)土空間的自治性、熟悉性、不確定性和模糊性，警察的情境性權威相對匱乏，法律權力可能缺乏適用的前提和基礎。因而，在常規(guī)狀態(tài)下，警察可能在執(zhí)法實踐中更多保持消極姿態(tài)，盡量避免介入矛盾、糾紛當中。執(zhí)法行為遵從合作邏輯，有節(jié)制行使執(zhí)法權，在不引發(fā)沖突的情況下化解矛盾、擺平理順，兼顧法律實施、社會穩(wěn)定、自我保護等目標。
四、鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的合作狀態(tài)
警察在鄉(xiāng)土空間內執(zhí)法，可能面對多個主體，不同主體對執(zhí)法的態(tài)度存在差異，他們在執(zhí)法過程中的行為事先難以預測，警察只能隨機應變。常規(guī)狀態(tài)下，警察傾向于保持一種消極的姿態(tài)，很少主動、積極執(zhí)法。除非出現緊急情況，必須及時制止暴力事件的發(fā)生與升級。警察會避免和當事人發(fā)生過多直接接觸，尤其是肢體碰觸，與他們保持一定距離。貿然執(zhí)法，容易導致矛頭轉向自身。警察會首先聽取雙方當事人陳述。個體可能會夸大對自己有利的事實，縮小甚至隱匿對自己不利的事實。因而需要綜合雙方意見，以及聽取第三方陳述，才可初步還原整個事件。聽取各方陳述不僅是為了還原事實，也是為平復情緒、緩和事態(tài)提供緩沖。村莊是村民的領地，雖然警察擁有法律授權，但缺乏村莊內部力量的協助，遭遇抵制、傷害便會孤立無援。[40]與當事人之間保持適當距離可以防止意外事件發(fā)生。
實踐中遭遇暴力抗法的幾率可能很小，但少量的抗法事件也會對警察執(zhí)法行為產生深刻與長期的影響。在鄉(xiāng)土空間內，相對理性的執(zhí)法方式是保持消極姿態(tài)，在可以防止事態(tài)惡化的情況下，盡量避免與當事人發(fā)生直接接觸。警察的身體在場即代表國家權力在場，意味所有行為都直接處于國家權力的監(jiān)控范圍之內。這本身就能夠防止事態(tài)惡化，抑制暴力事件的發(fā)生或者升級，以及其他違法行為的出現。
但這只是警察執(zhí)法的理想模式。實踐中，警察不可避免要與當事人發(fā)生語言或者肢體接觸。為避免介入太深，他們會避免觸動利益格局，維持權利義務的模糊狀態(tài)。警察會避免發(fā)表具體的法律意見，像法官那樣作出“判決”，而是采取各種外圍方式，包括宣示自身的管轄邊界，引導當事人通過行政機關、司法機關或者信訪機關實現訴求。
很多事務并不屬于警察管轄范圍，但是通過警察的權利救濟成本低，大量事務都涌向基層派出所。鄉(xiāng)土空間內，警察管轄范圍一定程度上由當事人來劃定。在執(zhí)法中保持消極姿態(tài)，可以過濾掉自身法定權圍之外的事務，也可以通過身體在場防止事態(tài)惡化，違法事件發(fā)生。在案多警少、警民比例低背景下，消極姿態(tài)的執(zhí)法確保將現有警力的治安效能發(fā)揮到最大程度。消極姿態(tài)是對警察執(zhí)法行為外在形態(tài)的客觀描述，表征執(zhí)法行為的消極性、被動性與審慎性。消極姿態(tài)的執(zhí)法可能是一種基于執(zhí)法情勢與環(huán)境的自由裁量，是為避免矛盾激化、意外事件出現而采取的消極的行為選擇。消極姿態(tài)的執(zhí)法也可能超越裁量邊界，構成不履行法定職責的一線棄權與執(zhí)法不作為。
Y鎮(zhèn)有村民反映自家田里樹苗被其他村民“倒油漆”而枯死，經查明，該村民拒絕依照農地承包的地方性共識退地，損財行為實際是村民對其違反共識的一種社區(qū)性懲罰。因為擔心處理損財行為會影響到轄區(qū)農地承包的地方性實踐，與其他大部分村民產生對立，派出所“只是立個案”，并未嚴格執(zhí)法。在T鎮(zhèn)一起拆違集中行動中，違章建筑業(yè)主王某將村主任家大門砸壞。為防止王某上訪，警察并未依法處理其損財行為。當事人的違法行為在一定程度上容忍，產生一種“違規(guī)的空間”。[41]甚至有時也會出現嚴重的執(zhí)法不作為，侵犯當事人合法權利。
協警是一線執(zhí)法的主力。他們工資少、待遇低，缺少職級晉升機會與空間。執(zhí)法積極性差，一線棄權、執(zhí)法不作為的幾率更高。在面對抵制時，他們的自保動力、不作為傾向可能更強。“很難因為公事得罪私人”。協警與公安組織間關系較為松散。在派出所內部，他們與作為監(jiān)督方的所長不僅是非人格化的上下級關系，其中也嵌入人緣化的私人關系。為激勵協警積極、主動執(zhí)法，派出所傾向于采取制度外方式，容忍輕微執(zhí)法不嚴行為，為協警執(zhí)法提供超越法律的自由空間。“要讓馬兒跑，得讓馬兒吃草”，否則可能“水至清則無魚”，協警積極性低，執(zhí)法工作難以有效開展，專項行動的任務無法完成。
由于經常需要進入危險而緊張的工作環(huán)境中，因此，理性的街頭官僚基于自我利益往往會非常巧妙地逃避“一線”，放棄自己的法定職責。[42]作為街頭官僚的一種，警察執(zhí)法的消極姿態(tài)與鄉(xiāng)土空間的特征密切相關，是警察在法律執(zhí)行、社會秩序、自我保護等多種目標之下利弊權衡的理性選擇。鄉(xiāng)土空間的熟悉化意味著警察不可能對村民的每一個違法行為都進行執(zhí)法，而需要互相給面子，遵從情面原則和不走極端原則。
鄉(xiāng)土空間模糊化，利益邊界明晰成本高，嚴格執(zhí)法并不總有利于維護公共秩序，反而可能造成錯誤，引發(fā)沖突和身體傷害。鄉(xiāng)土空間內，面對紛繁復雜的情形，警察需要根據具體情況靈活采取各種各樣的執(zhí)法方式。執(zhí)法行為的個性化程度高，可見度低，管理者難以有效監(jiān)督，無法對具體執(zhí)法行為作出準確完整的評估。嚴格執(zhí)法耗費時間、精力。推廣“漳州110”、提出“有警必出”口號以來，通過警察的權利救濟成本顯著降低，村莊內生秩序力量從糾紛調解、社會治安領域退出，大量糾紛、違法事件直接涌入公安派出所。[43]但鄉(xiāng)村警力并未大幅增加，警民比例低，執(zhí)法力量匱乏。在現有案多警少趨勢下，警察執(zhí)法的消極化可能會進一步加強。
但是，消極化的執(zhí)法也存在邊界。這種執(zhí)法方式會引發(fā)權利受損一方的不滿，他們可能會通過信訪、投訴等方式督促警察執(zhí)法。[44]一次性的“一線棄權”并不會對社會秩序產生很大危害，可能是暫時維持社會秩序的必要選擇。但是過多消極化執(zhí)法形成積累，就會放縱違法犯罪，在長遠和總體上危及鄉(xiāng)村社會秩序。尤其針對行為惡劣、屢教不改的違法情況，執(zhí)法的消極姿態(tài)反而是一種示弱，既顯示了警察的無能無力，也突出了國家權力的虛弱。這既不利于樹立警察的私人威信，更不利于維護國家權威。
進行執(zhí)法可能導致矛頭指向執(zhí)法者自身。解決糾紛、化解矛盾，警察需要制定協議方案，劃分責任，不可避免會對一方、甚至多方的利益進行調整。利益調整容易在當事人與警察之間產生對立，當事人情緒比較激動時，這種對立可能會轉變?yōu)榧ち覍埂ο右扇藢嵤┳ゲ�，不可避免會面臨反抗。在村莊內部，容易發(fā)生難以控制的意外后果。警察進入村莊，難以逃避外來色彩，引起部分村民懷疑和不信任。尤其在警察與當事人對立時，這種不信任會導致其他村民參與進來，與警察發(fā)生對抗。那些因為部分傳媒片面宣傳對警察抱有偏見，因為自身或者親朋好友被執(zhí)法而對警察產生怨恨的村民都可能參與進來。警察是國家權力的符號，那些對政府抱有偏見、心存不滿的人也可能加入進來。這些都會使執(zhí)法陷于被動，國家權力蒙羞。
基于上述原因，警察并不在村莊內執(zhí)法，而是將執(zhí)法場所轉移到派出所。場所轉換可以顯著降低執(zhí)法難度，排除外在不確定因素的不良影響。警察是派出所的主人，在派出所內擁有主導地位，占據力量、信息優(yōu)勢，可以牢牢把握執(zhí)法進度。對執(zhí)法對象來說，派出所是一個陌生環(huán)境。他們的反抗無法得到外部力量的及時、有效聲援，他們對執(zhí)法進程一無所知，處于受控制和被支配的境地。正因如此，警察的場所轉換策略容易引發(fā)執(zhí)法對象的抵制。很多執(zhí)法沖突正是在這一過程中意外發(fā)生。[45]
在派出所內部，警察執(zhí)法權的行使具有一定節(jié)制。在有明確受害方的治安案件中，警察會避免適用治安罰款這一經濟性處罰措施，即使適用該措施符合法律規(guī)定。在此類執(zhí)法活動中，經濟性處罰很容易被受害方誤認為“警察搞錢”，當事人可能撤銷對警察的信任，甚至引發(fā)憎惡，產生反抗，使警察陷于被動。而且，這也不利于擺平理順，無助于矛盾的最終化解。因此，警察大多只會在沒有明確受害人的違法活動中適用經濟性處罰措施，諸如涉賭、涉黃類案件。警察執(zhí)法表現出明顯的趨利避害傾向。
在大部分由民間糾紛引發(fā)的治安案件中，警察也會避免使用限制人身自由的強制措施，而是將其轉化為一種執(zhí)法技術，用以壓服雙方當事人達成調解協議。這類案件中違法行為大多由民間糾紛引發(fā)，是“底層暴力”的一種。[46]警察執(zhí)法很難僅僅關注違法事實，完全忽略糾紛。單獨處理違法行為會進一步加劇對立關系，不利于化解矛盾糾紛，受害方的受損權利也難以得到及時、有效修復。因而，在很多情況下，涉及人身自由的強制權往往被轉化為一種壓服策略，促使雙方達成調解協議，化解矛盾，修復受損權利。協議達成關鍵在于“討價還價”。
警察一方面需要獲取雙方訴求，在此基礎上綜合權衡，確保雙方的預期和訴求不過高，協議難以達成；另一方面需要說服雙方在一定程度上回應對方要求，降低自身訴求，從而最終形成一個雙方可以大體接受和滿意的協議方案。方案制定后，最關鍵的工作在于說服當事人接受協議方案。這時執(zhí)法實際上成為一種討價還價與利益博弈。進行利益整合，一方有收益，另外一方難免會有損失。很多情況下，為最大程度整合雙方意見，最終的協議方案同當事人的預想難免會存在差距。說服當事人接受就很困難。利用強制權來壓服，可能是無奈，卻也算理性的執(zhí)法選擇。“要是達不成協議，我們只好請你去‘班房’坐一坐�！薄霸谡{解時，遇到一方當事人堅決不同意，只需要對他說：‘那我們只好按照法律辦理，勞煩你去執(zhí)法辦案區(qū)坐一會，’這個時候，當事人馬上就懂了，軟了下來�！睆娭茩喑蔀槠仁巩斒氯恕胺洝钡膱�(zhí)法技術。
鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的消極姿態(tài)，以及有節(jié)制行使執(zhí)法權都反映出執(zhí)法遵循合作邏輯，合作格局構成鄉(xiāng)村警察執(zhí)法的常規(guī)形態(tài)。在合作狀態(tài)下，執(zhí)法成為互動雙方均可接受的自治活動，執(zhí)法內部嵌入一種保護性協商機制。[47]執(zhí)法雙方互相回應各自需求，執(zhí)法活動具有回應性、協商性。國家法與鄉(xiāng)村規(guī)范存在距離，合作邏輯可以緩和國家法對村莊生活的負面影響，避免出現“秋菊的困惑”和“山杠爺的悲劇”。
執(zhí)法彌合了國家法與鄉(xiāng)村社會之間張力。違法活動不僅損害個體合法權利，而且對村莊關系產生負面影響。很多當事人不僅要求懲罰違法行為，而且希望救濟受損權利，修復失衡的社會關系。合作狀態(tài)的執(zhí)法可以最大程度回應個體需求，實現法律效果和社會效果的有效統一。在鄉(xiāng)村社會仍具有很大異質性，國家法與民間法存在背離，警察執(zhí)法的協商性、回應性對推動國家法治建設、實現基層社會治理就顯得十分關鍵。
不過，執(zhí)法合作狀態(tài)所內涵的自由空間不僅嵌入保護性協商機制，而且包含執(zhí)法對象的謀利行為與警察的趨利行為。執(zhí)法對象動用鄉(xiāng)土空間內的社會情勢與各類資源，左右警察執(zhí)法，其違法行為在一定程度上被選擇性容忍。很多違法行為得不到及時有效處理，國家法律難以落實，當事人合法權利得不到有效保障�，F實中的執(zhí)法行為既可能是基于情勢而被動選擇的技術手段，也可能是一種自�；蛘呲吚袨椋菆�(zhí)法不作為、選擇性執(zhí)法。合作狀態(tài)的執(zhí)法行為既可能發(fā)生在法定自由裁量范圍內，具有合法性；也可能越過裁量邊界，具有違法性；或者處于兩者之間，具有灰色性。需要辯證、多元地看待鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的合作狀態(tài)。
五、鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的沖突狀態(tài)
警察執(zhí)法的合作狀態(tài)并不穩(wěn)定，很多因素可能會打破執(zhí)法雙方的協商關系，從而改變執(zhí)法互動的合作邏輯。首先，鄉(xiāng)土空間具有不確定性，各種不確定因素可能引發(fā)執(zhí)法沖突，從而改變執(zhí)法互動模式。在執(zhí)法實踐中維持合作狀態(tài)，不僅需要擁有豐富的執(zhí)法經驗、閱歷，而且必須具備對執(zhí)法環(huán)境的深入理解和把握，根據具體環(huán)境不斷調整執(zhí)法技術與策略。警察對執(zhí)法環(huán)境判斷失誤，對執(zhí)法對象性格、情緒把握不準，執(zhí)法對象應對失據、過于敏感，人際互動失敗，都有可能導致保護性協商機制無法形成，執(zhí)法雙方產生對立，執(zhí)法沖突陡然發(fā)生。
警察轉換執(zhí)法場所、行使執(zhí)法權，與當事人直接互動。這時任何一方的失措、誤解、敏感都可能使語言互動直接轉為肢體沖突，事態(tài)陡然升級。例如在“12·13”案件中，警察王文軍對周秀云等人情緒狀況把握不準，沒有充分認識到他們在討薪無果下的精神壓力；周秀云等人對警察轉換執(zhí)法空間策略反應過于敏感，這些都導致合作格局無法建立，執(zhí)法沖突意外發(fā)生。沖突發(fā)生之后，警察一般會就地防守，呼叫支援。如果沖突規(guī)模小、攻擊人數少，派出所備勤警察會參與進來。若沖突規(guī)模大、攻擊人數眾多，即需要調集周邊派出所警力，甚至縣公安局執(zhí)法力量。其他警察的到來改變執(zhí)法場域內的力量對比，警察一方重新處于優(yōu)勢，確立對執(zhí)法現場的有效管控，攻擊行為被制止，參與攻擊的人被帶至派出所。
另外，專項行動與聯合執(zhí)法也可能打破警察執(zhí)法的合作狀態(tài)。專項行動具有運動式治理特征，在短期內動員基層警力，對某類違法犯罪活動進行打擊。[48]專項行動包括制定行動方案、實施評比排名、行動總結三個階段。專項行動將執(zhí)法任務按百分制量化分解，設定破案指標。如在“平安”行動中，Y鎮(zhèn)派出所需完成刑拘侵財犯罪人數10人，打擊侵財團伙數1個，破獲侵財案件數10起，三個部分各占40、40、20分。通過評比排名、獎優(yōu)誡后，專項行動在鄉(xiāng)村公安派出所之間嵌入錦標賽關系，形成以完成執(zhí)法任務為目標的爭勝格局。[49]組織內部激勵機制中的被激勵對象并不是所有地方官員，主要是地方主政官員。[50]派出所所長同上級公安部門存在經濟依附與晉升依附。執(zhí)法指標完成情況是派出所的“GDP”，派出所所長的福利待遇、職級升遷同其相掛鉤。專項行動在聚焦執(zhí)法目標同時，也使公安組織對一線警察的管控力度短期內加強。專項行動壓縮警察的自由幅度，取消了執(zhí)法合作的組織空間。為完成指標，警察執(zhí)法必須更加積極，執(zhí)法權行使必須更為主動。
聯合執(zhí)法也會消解警察執(zhí)法的合作邏輯。聯合執(zhí)法發(fā)生在上下級同一職能部門內部或者同級不同職能部門之間。單個部門的能力、資源、權限十分有限，很多復雜事務難以有效應對。非公安執(zhí)法部門缺乏實施限制人身自由強制措施的法定權限，遭遇暴力抗法時無能為力，只能尋求公安部門配合。執(zhí)法對象的訴求指向其他部門，超出執(zhí)法部門的權限范圍，越出執(zhí)法部門的治理能力，需要多部門協作才能有效應對。部分執(zhí)法事務成本、風險極高，單個部門能力、資源、權限有限，也需要多部門協作。同級不同職能部門之間沒有隸屬關系，不同部門職能、資源、信息、利益不一致，聯合執(zhí)法需要由共同的上級部門組織、協調。聯合執(zhí)法只能周期性進行，每次行動聚焦特定的執(zhí)法目標與任務，參與部門之間不僅存在協作關系，同時嵌入監(jiān)督與制約關系，執(zhí)法合作的空間被取消。在聯合執(zhí)法中，執(zhí)法力量短時期內聚集，鄉(xiāng)土空間自治性、模糊性對執(zhí)法互動的影響力下降，新的空間安排轉而有助于直接行使執(zhí)法權。
執(zhí)法場域內保護性協商機制無法建立，合作狀態(tài)難以形成，執(zhí)法的主動性、決斷性、沖突性轉而凸顯。由于缺乏協商空間，執(zhí)法過程中的利益對立很容易演變?yōu)閳?zhí)法沖突乃至擴大為群體性事件。目前執(zhí)法實踐中所發(fā)生的暴力抗法、暴力執(zhí)法事件大多發(fā)生此種狀態(tài)下。執(zhí)法沖突發(fā)生之后，警察轉而希望通過主動執(zhí)法，打擊暴力抗法行為，重塑權威，重建鄉(xiāng)土空間內的執(zhí)法秩序。暴力抗法具有很強的擴散效應，有可能激發(fā)或者強化其他人在以后執(zhí)法互動中的僥幸心理、對抗心理。因此在應對執(zhí)法沖突時，警察對合作邏輯缺乏偏好，更傾向于直接行使執(zhí)法權。Y鎮(zhèn)警察在處理一起暴力抗法案件后坦言：“（暴力抗法）沒辦法調解，一調解，以后人人都抗拒，只因為抗拒了之后你沒關人，這種事情傳播的很快，給周圍的群眾印象很深刻。所以，現在要迎難而上，我們這次這樣做是為了以后給自己創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境。”
在專項行動中，警察為完成破案指標主動出擊。合作邏輯與執(zhí)法指標相沖突，有節(jié)制行使執(zhí)法權無助于完成執(zhí)法指標。警察執(zhí)法以完成破案指標為目的，遵循從人到案的偵破邏輯，呈現出抓獲嫌疑人→獲取口供→收集證據→制作執(zhí)法文書→法律制裁的過程，執(zhí)法權的行使更為積極、主動。行動期間，警察通過主動執(zhí)法“經營深挖”，實現“抓一個打一伙，破一起帶一串”。在聯合執(zhí)法中，執(zhí)法事務可能存在沖突性，執(zhí)法過程中執(zhí)法部門與當事人產生對立，警察需要積極維持現場秩序。執(zhí)法沖突發(fā)生后，警察必須沖向一線，直接與抗法人員產生身體碰撞。部分抗法人員可能會“負隅頑抗”，采取“躺地上”、“哭鬧”、“抱大腿”等“低度暴力”進行抵抗，甚至可能采取刀具威脅、追砍或捅傷執(zhí)法人員。[51]處于一線的警察首當其沖。
沖突狀態(tài)下執(zhí)法行為并不遵從合作邏輯，以實現互動雙方的合意為目標，完成專項行動、聯合執(zhí)法中的任務指標、重塑權威轉而成為執(zhí)法目標。目標替換使執(zhí)法權的行使更加積極、主動，執(zhí)法遵循支配的邏輯，確立和維持執(zhí)法者對執(zhí)法對象的單方面支配構成執(zhí)法的主要內容之一。執(zhí)法是一類法律實施活動，是國家意志向鄉(xiāng)村社會傳播，代表國家權力調整鄉(xiāng)村社會生活與私人關系。執(zhí)法的支配邏輯符合國家對執(zhí)法活動的目標設定。執(zhí)法主體對執(zhí)法對象的有效支配是執(zhí)法順利、有效開展的前提和基礎。不過，目標替換本身可能產生一定程度的法治風險。在沖突狀態(tài)下，警察的積極、主動執(zhí)法一方面是嚴格執(zhí)法，確保違法行為得到及時、有效制止與制裁，維護鄉(xiāng)村社會秩序。另一方面也可能會存在暴力執(zhí)法與選擇性執(zhí)法的風險和問題。
強制傳喚權、使用警械權、留置權等警察權力在適用過程中存在兩面性，其既是輔助執(zhí)法的必要手段，也會造成執(zhí)法對象身體不適、精神壓抑與恐懼，具有“講狠”的功能。執(zhí)法過程中，警察針對暴力抗法的制服手段具有一定模糊性，部分制服手段難以同暴力執(zhí)法完全區(qū)分，靈活適用此類制服方式，可以發(fā)揮出暴力執(zhí)法的功能。[52]偵查實踐中，警察執(zhí)法所遵循得從人到案邏輯凸顯了嫌疑人口供的重要性，執(zhí)法以“套取口供”為起點和關鍵，刑訊逼供的發(fā)生幾率居高不下，嫌疑人合法權利得不到有效保障。
選擇性執(zhí)法風險同樣存在。專項行動以量化考核為內容，執(zhí)法活動圍繞破案指標展開，這為警察選擇性執(zhí)法提供空間與動力。一些阻撓警察日常執(zhí)法活動的個體會成為優(yōu)先打擊對象。聯合執(zhí)法行動存在不可預知的暴力傷害以及沉重的維穩(wěn)成本，派出所缺乏參與意愿。多次參加聯合執(zhí)法，增加了警察在利益沖突事件里的曝光率，不免會激發(fā)、凝聚偏見、不滿和怨恨，對警察在其他場合下的執(zhí)法造成隱患。不過，針對由上級或同級政府主導的聯合行動，派出所參與意愿強。派出所與同級、上級政府之間存在經濟依附和組織依附，派出所的日常運作依賴于同級政府的財政資助，以及上級政府財政撥款，同級、上級黨委在派出所領導晉升過程中發(fā)揮關鍵作用。派出所對聯合行動的差異性偏好會產生選擇性執(zhí)法風險。
六、鄉(xiāng)村社會轉型與執(zhí)法二元格局
執(zhí)法二元格局反映了兩種不同類型的執(zhí)法互動模式。執(zhí)法發(fā)生在法律系統與社會系統的交接地帶，執(zhí)法互動嵌入這一結構中。外部結構對執(zhí)法的影響包括兩個方面，在社會層面體現為結構轉型對執(zhí)法互動的影響，組織層面則體現為科層體制對執(zhí)法互動的影響。文章首先談第一個方面。20世紀末以來，鄉(xiāng)村社會發(fā)生深刻轉型，這種轉型體現在價值、規(guī)范、治理等多個層面。有學者稱之為“千年未有之變局”。[53]鄉(xiāng)村社會轉型下，警察執(zhí)法涉及的矛盾與問題具有外生性、系統性，警察缺乏能力來解決問題，也沒有足夠資源來滿足當事人訴求，但又必須消弭沖突，維持鄉(xiāng)村社會秩序，執(zhí)法要求與執(zhí)法能力之間形成巨大張力。
吉登斯提出，伴隨現代民族—國家的形成，人們會不斷地從地方性的制約中解放出來，直接面對國家的全民性規(guī)范，面對行政監(jiān)視、工業(yè)管理、意識形態(tài)的影響和制約。[54]這種制約主要以執(zhí)法的形式出現，這對警察執(zhí)法提出了更高的要求。另一方面也說明村落主體的交往行為不再局限于鄉(xiāng)土熟人社會和基層市場區(qū)域，而是鑲嵌到更大的系統結構中。[55]
傳統村落社會內違法行為可能大多是村莊社會交往的意外結果。社會轉型之后，更多糾紛矛盾、違法行為可能是外部深層次矛盾的衍生物。例如上文所提到的損財案件，違法者與受害者間的矛盾反映了以“增人不增地、減人不減地”為內容的國家農地承包政策與農地承包地方性共識之間的張力。很多上訪事件中，雖然鬧訪、無理上訪行為具有違法性，但其本身反映出在轉型過程中，過去未被制度化計算的利益訴求，也不斷被表達出來，難以制度化解決。[56]
這些矛盾本身可能是由于立法不足、政策缺漏，或者法律、政策執(zhí)行偏差而產生，屬于其他部門的遺留問題；也可能本身在現代國家體系內就難以解決，無論是哪個部門都缺乏應對能力與資源，只能在社會轉型完成，或者國家治理能力現代化目標初步實現之后才有可能得到解決。不過，現實中這些問題大多會借助各類特定事件激發(fā)出來，危及社會秩序，從結構問題變?yōu)橹伟矄栴}，進入警察的管轄范圍。面對這些問題，警察執(zhí)法陷入兩難。
在價值與行為層面，鄉(xiāng)村社會轉型還表現為村莊價值、規(guī)范逐漸弱化，村民身上的鄉(xiāng)土性越來越弱，但現代觀念與價值還未完全內化。鄉(xiāng)村社會去規(guī)范化，個體行為日趨多樣。在權利救濟領域表現為常規(guī)性維權方式與非常規(guī)性維權方式共存的局面。在執(zhí)法實踐中，部分當事人對越級上訪、纏訪、鬧訪、群體性事件等非常規(guī)性維權方式擁有強烈偏好。即使在很多常規(guī)性民事糾紛、正常執(zhí)法活動中部分當事人也越來越傾向于采取非常規(guī)性維權方式。[57]非常規(guī)性維權方式危害鄉(xiāng)村社會秩序，對警察執(zhí)法產生很大壓力。雙方當事人可能都采取這類維權方式，導致執(zhí)法左右為難。
在壓力型體制下，執(zhí)法的維穩(wěn)傾向進而凸顯，受制于當事人可能采取非常規(guī)性維權方式，其違法行為可能會在一定程度上被容忍。另外，非常規(guī)性維權方式也容易引發(fā)執(zhí)法沖突，打破鄉(xiāng)村執(zhí)法的合作狀態(tài)，消解執(zhí)法互動中的協商關系。警察可能轉而主動執(zhí)法，甚至采取灰色手段，包括暴力執(zhí)法、借用灰黑勢力等。Y鎮(zhèn)警察在處理一起地界糾紛時，年代久遠，事實無法還原，難以執(zhí)法，而雙方當事人又無法達成協議，多次發(fā)生沖突。一方當事人為此多次上訪。最后為完成上級領導下派的息訪任務，警察不得不雇傭混混恐嚇，才使當事人初步達成協議。
鄉(xiāng)村社會轉型意味著社會秩序維持機制發(fā)生變遷，傳統村莊內生秩序機制逐漸瓦解，以公安部門為中心的現代秩序機制開始確立，警察從鄉(xiāng)村治安的輔助角色轉變?yōu)橹饕巧�。傳統村莊內生秩序機制依賴于村莊內生力量，以村落非正式規(guī)范為依據。在80年代、90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所主要負責溢出這一機制之外的刑事案件，處于附屬性地位。那時在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只需要1到2名治安員。伴隨鄉(xiāng)村社會轉型，村莊內生秩序維持機制瓦解，族老、治保主任等村莊內部力量退出村莊治安領域，村莊非正式規(guī)范不再發(fā)揮籠罩性作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所轉而在鄉(xiāng)村治安中發(fā)揮主要功能，國家法成為鄉(xiāng)村社會的主要規(guī)范。
這一過程反映出現代民族-國家建構歷程中，正式性、科層化的秩序維持機制取代非正式性、鄉(xiāng)土化的秩序維持機制�，F代秩序維持機制以國家法為依據，其運作依賴于科層組織�，F代秩序維持機制的有效運作要以強大的國家能力為前提，但是在鄉(xiāng)村社會，執(zhí)法領域內的國家能力可能還未完全形成。在部分場合可能還十分匱乏。這是執(zhí)法二元格局的另一結構性因素。
執(zhí)法領域內國家能力包括三個方面：首先是執(zhí)法認證能力，即執(zhí)法部門收集、確認、辨別人、財、物、事的名稱、位置、數量、流動方向和真假優(yōu)劣等基本事實的能力。[58]雖然近年來，公安部門不斷強化基礎工作、信息工作，但在鄉(xiāng)村地區(qū)，這一塊仍十分薄弱。很多案件缺乏線索，只能通過審訊來獲取口供。在很多由民間糾紛引發(fā)的治安案件中，證據難以收集，事實無法還原，執(zhí)法只能遵從“不出事邏輯”，執(zhí)法中出現很多模糊空間。[59]其次是法治濡化能力，即不單純依靠暴力、強制力來維持社會秩序，在全社會形成對法治廣泛接受的認同感與價值觀，實現國家治理。[60]在執(zhí)法場域，法治濡化能力表現為執(zhí)法人員認同法律及其背后理念和意圖，執(zhí)法對象信仰法治，服從法律權威，配合執(zhí)法活動。但是由于鄉(xiāng)土空間的熟悉性，警察與執(zhí)法對象共享一套地方性知識，很可能接受執(zhí)法對象的觀念，認可執(zhí)法對象的習慣利益。執(zhí)法對象也可能缺乏法治信仰，部分人員暴力抗法、信訪不信警，法治價值、法律權威無法轉化為具體的執(zhí)法能力，執(zhí)法權難以有效行使。
最后是科層組織的整合能力�，F代秩序維持機制依賴于科層組織，雖然以公安部門為中心，但大多數執(zhí)法活動需要不同機構和部門之間有效合作，“沒有哪項政策（和法律）是一個‘單一的組織’獨自制定和執(zhí)行的。”上下級、同級部門之間的有效合作可以避免法律的“科層耗散”。[61]尤其是基層公安部門與村干部之間的合作。村干部在警察執(zhí)法中發(fā)揮關鍵角色，在案件處于萌芽狀態(tài)時，可及時處理。在很多執(zhí)法活動中，村干部還可以有效回應當事人溢出法律領域外的地方性訴求。但在執(zhí)法實踐中，由于部門之間資源、約束、激勵存在差異，部門間的有效合作難以達成。村干部大多只發(fā)揮信息員功能，部分村干部甚至為了私人利益，阻撓警察執(zhí)法。[62]
七、科層體制與執(zhí)法二元格局
外部結構與執(zhí)法的相關性在組織層面體現為科層體制對執(zhí)法互動的影響。警察組織表面上看起來高度官僚化，受規(guī)則、紀律約束，但實際上充斥著壓力、自發(fā)行動和越軌行為。[63]一線警察是國家權力的鄉(xiāng)土符號，代表國家執(zhí)行法律、維護公共秩序。確立對一線警察的有效激勵與管控，一方面督促警察執(zhí)法，另一方面抑制警察的越軌行為，這是科層體制所面臨的關鍵問題。一線警察與科層體制類似于代理經濟學意義上的“委托-代理”關系，科層體制需要承擔約束與激勵成本。而一線部門的績效與生俱來難以管理考核。[64]
正如福山指出：“很多組織力量圍繞著唯一一個中心問題，即法律授予的自由裁量權。組織理論的難題在于，雖然效率要求在決策和權力中授予自由裁量權，但授權的每一個行動都帶來控制和監(jiān)督的問題�！�[65]塔洛克由此將科層體制稱為“官僚自由企業(yè)”，認為體制很難有效控制“前線”人員。[66]
科層體制對一線執(zhí)法的管理困境主要因為一線執(zhí)法可見度低，大量執(zhí)法活動發(fā)生于監(jiān)管者視野之外，執(zhí)法者與監(jiān)管者信息不對稱。發(fā)生在公共空間的警察執(zhí)法可見度相對較高，受執(zhí)法對象以及第三方的監(jiān)督與制約，執(zhí)法活動一旦進入派出所內部，可見度顯著降低。尤其是刑事執(zhí)法活動，由于偵查秘密原則，以及執(zhí)法事務的特性，可見度較行政執(zhí)法活動更低。一線執(zhí)法可見度低，執(zhí)法者與監(jiān)管者信息不對稱，執(zhí)法偏差很難被科層體制發(fā)現和捕獲。這導致諸多現行內部執(zhí)法監(jiān)督機制流于形式。內部監(jiān)督在警察執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)揮主要功能，警察執(zhí)法監(jiān)督存在“內部化”現象。[67]執(zhí)法內部監(jiān)督包括案件質量考評、警務督察、執(zhí)法檢查等制度。內部監(jiān)督大多通過檢查執(zhí)法文書的方式進行，“以案卷筆錄為中心”，文書之外的執(zhí)法行為難以被捕捉和發(fā)現。警察執(zhí)法實踐與執(zhí)法文本存在“兩張皮”現象。執(zhí)法文本也是警察與執(zhí)法參與者，執(zhí)法民警與公安組織互動的結果之一，僅僅借助執(zhí)法文本執(zhí)法互動難以重構，執(zhí)法實踐也無法得到整體還原。執(zhí)法文本并不能完全反映執(zhí)法運行的實際情況，案卷里的演繹邏輯與社會生活中的糾紛化解技藝存在很大距離。[68]“公安就是靠筆桿子，筆桿子硬，力度就大。”“同樣一個人，一件事情，但是表述的不一樣，（處理）結果就很不一樣”。文本只能呈現執(zhí)法的“前臺”，大量發(fā)生于“后臺”的執(zhí)法行為在文本中被隱去�？茖芋w制的監(jiān)督功能因而被大大削弱。
從2008年開始，公安部開展執(zhí)法規(guī)范化建設，將規(guī)范執(zhí)法行為、治理執(zhí)法不規(guī)范現象作為新時期公安部門的中心工作。執(zhí)法規(guī)范化建設包括執(zhí)法思想、執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法監(jiān)督體系、執(zhí)法工作信息化建設六個方面內容。[69]執(zhí)法規(guī)范化建設試圖從主體、制度、技術、規(guī)范、場所等層面建立規(guī)范化、制度化、程序化的警察權監(jiān)督與控制機制。執(zhí)法場所建設要求審訊行為必須在裝有監(jiān)控攝像頭的執(zhí)法場所內進行，以從根本上治理刑訊逼供。由于難以發(fā)現執(zhí)法場所之外的訊問活動，此項制度在執(zhí)法實踐中難以完全落實。執(zhí)法工作信息化建設要求執(zhí)法活動的每個環(huán)節(jié)必須上網，實現執(zhí)法公開、“陽光執(zhí)法”，但由于難以捕捉到執(zhí)法信息平臺之外的執(zhí)法行為，此項措施在執(zhí)法一線也難以有效落實。不可否認，執(zhí)法規(guī)范化建設開展以來，我國警察執(zhí)法不規(guī)范現象得到有效控制。但是，此類問題并未完全杜絕，在鄉(xiāng)村社會執(zhí)法不規(guī)范現象依然大量存在。
針對一線執(zhí)法的監(jiān)管困境導致科層體制內部形成一種弱執(zhí)法監(jiān)督機制，即使在文本層面可能已經建立了完備的監(jiān)督機制。不過，監(jiān)管困境并未對執(zhí)法激勵造成太大影響。通過采取目標管理責任制方式，將執(zhí)法任務指標化，進行量化考核，將任務完成情況與執(zhí)法人員薪酬待遇、職級晉升相掛鉤，可以形成對執(zhí)法人員的有效激勵，從而在科層體制內部建立起強執(zhí)法激勵機制。
目前，周期性開展的專項行動、聯合執(zhí)法都包含目標管理責任制。第一，將執(zhí)法任務指標化。Y鎮(zhèn)所在M縣公安局在打擊黃賭毒違法犯罪專項行動中將執(zhí)法任務分為掃黃禁賭和緝毒偵查兩個項目。在掃黃禁賭項目中，Y鎮(zhèn)派出所需完成任務：刑事拘留1人、行政拘留5人、查處場所1個；在緝毒偵查項目中，Y鎮(zhèn)派出需完成任務：破獲毒品案件2起、捕訴1人、強制隔離戒毒1人、社區(qū)戒毒2人。第二，根據執(zhí)法任務完成進度，制作排名表實時發(fā)布，在一線執(zhí)法部門之間嵌入錦標賽關系，形成爭勝格局。第三，將執(zhí)法任務完成情況與執(zhí)法人員薪酬待遇、職級晉升相掛鉤。一方面在行動結束之后，對完成任務較多者進行物質性獎勵，另一方面將任務完成情況作為考評執(zhí)法人員的主要依據。
一線執(zhí)法的監(jiān)管困境并未導致一線執(zhí)法活動處于失控狀態(tài)，執(zhí)法人員與科層體制相分離，而是塑造出一種強執(zhí)法激勵、弱執(zhí)法監(jiān)督的機制。弱執(zhí)法監(jiān)督導致一線執(zhí)法更容易受鄉(xiāng)土空間影響，遵從合作邏輯，執(zhí)法權的決斷性被消解。常規(guī)狀態(tài)下警察執(zhí)法更容易受到微觀場景影響，執(zhí)法行為選擇具有明顯的空間導向。強執(zhí)法激勵周期性地打破執(zhí)法合作狀態(tài)，執(zhí)法權的決斷性轉而凸顯。不過執(zhí)法監(jiān)督的缺失導致執(zhí)法權容易被濫用，以至出現暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題�？茖芋w制內部強執(zhí)法激勵、弱執(zhí)法監(jiān)督機制構成執(zhí)法二元格局的組織基礎。從這個角度講，執(zhí)法偏差成為科層體制內部的“非正式組織行為”與“制度化行為”。[70]
八、結論與啟示
鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法二元格局反映出執(zhí)法實踐十分復雜，受到多種微觀因素的影響，與執(zhí)法主體、對象的情感、性格、觀念、認知、文化、法律素養(yǎng)、利益訴求密切相關，執(zhí)法既是法律實施活動，也是人際互動交往與利益博弈，具有綜合性、互動性、非專業(yè)性和臨時性。同時，微觀場景下的執(zhí)法活動也受到宏觀結構影響，執(zhí)法實踐表征了法律系統與社會系統的互動形態(tài)。執(zhí)法二元格局反映出轉型期鄉(xiāng)村社會的復雜性與鄉(xiāng)村治理的嚴峻性。執(zhí)法偏差的發(fā)生既是執(zhí)法人員趨利執(zhí)法、執(zhí)法不嚴，也反映出當前國家治理中還存在一些深層次問題、矛盾還未得到解決，它們反映到執(zhí)法實踐中，產生執(zhí)法不規(guī)范行為。
這些問題包括：執(zhí)法體制內部還未形成對一線執(zhí)法的有效監(jiān)督，甚至有時出現因為執(zhí)法激勵而犧牲執(zhí)法監(jiān)督的兩難處境；一線警察制止違法行為、維持秩序能力低下，雖然警察擁有強大、寬泛的法律權力，但在執(zhí)法實踐中，缺乏有效行使執(zhí)法權的空間和基礎；鄉(xiāng)村社會處于結構轉型期，大量矛盾釋放出來，國家疲于應對，擁有治安職責的警察承擔由此產生的治理成本。
因此，需要跳出微觀執(zhí)法事件與單個執(zhí)法不規(guī)范行為，關注執(zhí)法偏差背后的深層次問題。很多執(zhí)法不規(guī)范行為實際上是執(zhí)法困境的另一種方式呈現。鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法的二元格局具有一定程度的普遍性，例如在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法活動中，由于國家能力不足，違建執(zhí)法在形式上表現為“日常惰性-專項治理”的循環(huán)結構，強力執(zhí)法與違法不究處于共生狀態(tài)。[71]警察執(zhí)法中的問題，以及問題產生的深層次原因也可能存在于其他領域的執(zhí)法實踐中。
十八屆四中全會提出堅持依法治國、更加扎實地推進依法治國，努力實現國家各項工作法治化。法治中國建設是國家治理方式的深刻變革，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要方式與手段。法治中國建設的核心是實現國家權力的法治化，依靠法治方式化解社會矛盾，解決發(fā)展過程中出現的問題，維護社會秩序，實現國家治理。在警察執(zhí)法領域，需要通過建立警察權運行、控制和監(jiān)督機制的程序化、制度化與規(guī)范化，來推動警察權法治化。執(zhí)法二元格局反映出執(zhí)法不規(guī)范行為的全面性、復雜性，推動警察權法治化應具有全局思維、立體思維。
2015年初，中共中央審議通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，確定深化公安改革主要任務包括：健全維護國家安全工作機制、創(chuàng)新社會治安治理機制、深化公安行政管理改革、完善執(zhí)法權力運行機制、完善公安機關管理體制、健全人民警察管理制度、規(guī)范警務輔助人員管理。根據這七個方面，推動警察權法治化，應注重以下幾個方面：第一，完善警察管理制度和保障機制，充實基層警力資源，改變我國警民比例過低問題；第二，規(guī)范執(zhí)法運行機制，強化科層體制對一線執(zhí)法的管控力度，探索新型監(jiān)管機制；第三，完善警察服務職能，打擊執(zhí)法不規(guī)范行為，維護警察權威與公信力；第四，規(guī)范輔警人員管理，同時注意吸納社會力量參與執(zhí)法，尤其是擁有豐富治理經驗的基層干部，為他們參與執(zhí)法提供制度與法律空間，在鄉(xiāng)村社會形成國家、社會多中心治理格局。
Cooperation and Conflict: Dual Structure of Police Law Enforcement in Rural Area and Reasons
——Perspective of “Encounter-Organization”
Yu Longang
Abstract: There are two types of encounters in rural police law enforcement. Encounters occur in rural field, where local autonomy, uncertain circumstance, and fuzzy interest make behaviors of regular encounter being negative. Power is non-confrontational in order to settle disputes. Policemen turn to be active for rebuilding field authority and order after violence against law. Same encounters exist in occasion of special action and joint law enforcement in that policemen have to complete tasks when power become confrontational . Police station play key role after traditional order-keeping system not working as a result of social transformation in rural area. However, ability of the police fail to achieve legal goal due to the lack of national capacity and structural legal affairs. It is difficult for bureaucratic system to capture law enforcement actions out of office，which causing information asymmetry between the inspector and executor. So formal supervision rules are meaningless in reality. On the contrary, police station has incentives rely on responsibility system. Following measures should be taken to deepen police reform in an all-round way and to bring police power under the rule of law, such as striking official offense, exploring new supervision mechanism, increasing the number of policemen in rural area, and enhancing public participation.
Key word: Police Law Enforcement; Rural Space; National Capacity; Bureaucratic System
[1] 參見陳興良：《限權與分權：刑事法治視野中的警察權》，《法律科學》2002年第1期，第52頁。
[2] 在西方法律思想發(fā)展脈絡中，戴雪是“嚴格規(guī)則主義法治”的重要代表人物。參見[英]戴雪著：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社2001年版，第227-246頁。
[3] 參見王錫梓：《依法行政的合法化邏輯及其現實情境》，《中國法學》2008年第5期，第64-67頁。
[4] 姜明安：《論行政自由裁量權及其法律控制》，《法學研究》1993年第1期，第47-48頁。
[5] 司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討》，《行政法學研究》1998年第2期，第32頁。姜明安：《論行政自由裁量權及其法律控制》，《法學研究》1993年第1期，第48-49頁。
[6] [美]理查德·斯蒂爾曼二世編著：《公共行政學：概念與案例》（第7版），竺乾威、扶松茂等譯，竺乾威校，中國人民大學出版社2004年版，第609-611頁。
[7] 戴治勇、楊曉維：《間接執(zhí)法成本、間接損害與選擇性執(zhí)法》，《經濟研究》2006年第9期，第94頁。
[8] 桑本謙：《“釣魚執(zhí)法”與“后釣魚時代”的執(zhí)法困境——網絡群體性事件的個案研究》，《中外法學》2011年第1期，第204頁。
[9] 參見張光、王長松：《論委托代理鏈與公安民警公正執(zhí)法的關系》，《中國人民公安大學學報》2003第5期，第150頁。李濤：《警察的自由裁量權及其規(guī)制》，《湖北警官學院學報》2007年第3期，第75頁。
[10] 韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期，第583頁。
[11] 韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期，第587頁。
[12] 王波著：《執(zhí)法過程的性質——法律在一個城市工商所的現實運作》，法律出版社2011年版，第81-85頁。
[13] 陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，《法學研究》2015年第1期，第36頁。
[14] 何艷玲：《中國土地執(zhí)法搖擺現象及其解釋》，《法學研究》2013年第6期，第61頁。
[15] 筆者將布萊克使用“encounter”翻譯為執(zhí)法互動�！�encounter”突出警察執(zhí)法的交互性、遭遇性，暗含社會場景對警察執(zhí)法行為的影響，比喻警察執(zhí)法實際上是一場當事人與警察不期而遇的遭遇，兩個處于不同結構和空間下的主體因為執(zhí)法而意外碰撞。
[16] 針對這一點，布萊克相關表述有：“警務工作不僅受到社會關系與社會秩序模式的構成性影響，而且受到這些模式的結構性制約。在此基礎上，執(zhí)法互動所處的特定情境結構對警務工作產生限定性影響�！�See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 268。又有：“從總體視角來看，警察執(zhí)法行為在公民發(fā)起型互動與警察發(fā)起型互動間存在很大差異。這種差異體現了兩類執(zhí)法互動背后社會結構的不同形態(tài)�！�See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 271。還有：“如果社會結構為警察執(zhí)法提供了一套內在規(guī)則，那么執(zhí)法互動則反映了這套規(guī)則的具體內容�！�See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 279。
[17] See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 264。
[18] See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 276。
[19] See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 267。
[20] 布萊克提出：“雖然警察發(fā)起型互動為我們提供了獲取警察實際管轄范圍的線索，但是它更表征了警察組織的內在結構�！�See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 267。
[21] See Donald Jonathan Black：Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，pp. 276-279。
[22] See Donald Jonathan Black：Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，pp. 185-190。
[23] See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，pp. 136-143，pp. 181-184。
[24] 布萊克提到：“涉及底層市民的執(zhí)法行為大多具有強制性，而涉及高層市民的執(zhí)法行為相對具有綜合性和多樣性。底層社會成員經常感受到警察權鋒利的一面。警察向社會底層所分配的暴力顯然多于社會上層�！�See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a Dissertation for the Degree of PHD in the University of Michigan，1968，p. 269。
[25] [美]李丹著：《理解農民中國》，張?zhí)旌�、張洪云、張勝波譯，江蘇人民出版社2008年版，第198頁。
[26] 參見[英]安東尼·吉登斯著：《社會的構成》，李康、李猛譯，生活·讀書·新知三聯書店1998年版，第112頁。
[27] 關于“法律理論研究”的研究參見姚建宗：《法學研究及其思維方式的思想變革》，《中國社會科學》2012年第1期，第124-128頁。
[28] 上述數據來源于《M縣公安局2013年三季度工作總結》。
[29] 林輝煌：《法治的權力網絡——林鄉(xiāng)派出所的警務改革與社會控制（2003-2012）》，華中科技大學博士學位論文，2013，第153頁。
[30] 參見易江波：《亂象中的秩序：底層暴力與公共領域的開啟——以派出所調解的參與觀察為基礎》，載張勤、彭文浩主編《比較視野下的多元糾紛解決：理論與實踐》，中國政法大學出版社2013年版，第302頁。
[31] 例如針對違建執(zhí)法的研究，也需要作劃定區(qū)域，城鄉(xiāng)結合部、傳統鄉(xiāng)村地區(qū)的違建執(zhí)法困境及其生成機制都存在很大差異。參見陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，《法學研究》2015年第1期，第20頁。
[32] 參見何雪松：《社會理論的空間轉向》，《社會》2006年第2期，第34-48頁。
[33] 參見韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期，第588頁。
[34] 陳柏峰：《熟人社會：村莊秩序機制的理想型探究》，《社會》2011年第1期，第230頁。
[35] 有關日常交往互動中的關系與謀略研究可參見翟學偉：《關系與謀略：中國人的日常計謀》，《社會學研究》2014年第1期，第82-103頁。
[36] 陳柏峰提出：“群體性事件的行動過程是在群體心理的作用下，參與者彼此的行為產生了交互影響，個體互動情形下通常不太可能的行動因此發(fā)生�！眳⒁婈惏胤澹骸度后w性事件的發(fā)生機理：權利視角》，《法學研究》2014年第1期，第26-27頁。
[37] 有關“關系產權”的研究可參見周雪光：《“關系產權”：產權制度的一個社會學解釋》，《社會學研究》2005年第2期，第1-31頁。
[38] See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a dissertation for the degree of PHD in the university of Michigan，1968，p.89。
[39] See Donald Jonathan Black，Police Encounters and Social Organization：an Observation Study, a dissertation for the degree of PHD in the university of Michigan，1968，p.97。
[40] 近年來，發(fā)生多起警察執(zhí)法過程中被打事件，參見http://news.163.com/15/0330/08/ALUL2LIN00011229.html，訪問時間：2015年3月30日；參見http://www.s1979.com/news/china/201010/147431814.shtml，訪問時間：2015年9月3日；參見http://news.qq.com/a/20141218/004875.htm，訪問時間：2014年12月1日。
[41] 陳映芳：《“違規(guī)”的空間》，《社會學研究》2013年第3期，第162頁。
[42] [英]克里斯托弗·胡德著：《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社2009年版，第26-29頁。
[43] 1990年漳州市公安局建立“110報警服務臺”，1996年公安部在漳州召開“全國城市110報警服務臺建設工作現場會”，推廣“漳州110”建立“快速反應”機制，打擊犯罪，維護治安與服務群眾并重，110報警服務臺與巡邏警察有機結合的經驗做法。參見http://baike.baidu.com/view/923658.htm，訪問時間：2015年8月13日。
[44] 在村莊內，對警察執(zhí)法有效的監(jiān)督并不是來自管理者，而是來自于村落糾紛中權利受損的一方。大部分村莊執(zhí)法事件的權利受損方都十分明確。這構成鄉(xiāng)村社會警察執(zhí)法與城管執(zhí)法、交警執(zhí)法的重要區(qū)別之一。
[45] 例如2014年末發(fā)生的“12·14”案件，在警察準備將部分民工帶離現場時，執(zhí)法沖突突然發(fā)生。參見http://baike.baidu.com/link?url=PBiEGkRVL2SthKQkMI7saZAxVof3-H
2XX_3vbelhNt0l5x3nbk_0LSoPr4rpeztANHjoXbB37HZVh6QD6ckr9dlmdRwOsf3X6q2AqOQ-4nuOyRwHPm0xVL1zoVftco0Zvi5v_9x9TP8yuxRoGNpPrDOXgLDHtlVQv_1va8SPjrW，訪問時間：2015年3月2日。
[46] 參見易江波：《亂象中的秩序：底層暴力與公共領域的開啟——以派出所調解的參與觀察為基礎》，載張勤、彭文浩主編《比較視野下的多元糾紛解決：理論與實踐》，中國政法大學出版社2013年版，第302頁。
[47] 參見[美]查爾斯·蒂利著：《身份、邊界與社會聯系》，謝岳譯，上海人民出版社2008年版，第37頁。
[48] 參見周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期，第105頁。
[49] 這種錦標賽關系近似于錦標賽體制，參見周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期，第54頁。
[50] 參見周黎安著：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海人民出版社2008年版，第89頁。
[51] 參見劉磊：《執(zhí)法吸納政治：對城管困境的一種解釋——M縣個案的考察》，中南財經政法大學碩士論文，2014，第65頁。
[52] 例如，在一起被曝光的交警執(zhí)法事件中，一開始很多網友將交警的制服措施誤認為暴力執(zhí)法。參見http://news.ifeng.com/a/20150425/43629177_0.shtml，訪問時間：2015年6月3日。
[53] 參見賀雪峰：《農民價值觀的類型及相互關系——對當前中國農村嚴重倫理危機的討論》，《開放時代》2008年第3期，第52頁。
[54] 參見[英]安東尼•吉登斯著：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤、王銘銘譯，生活·讀書·新知三聯書店1998年版，第4-6頁。
[55] 參見陳柏峰：《基層政權與涉農法律的執(zhí)行實效》，《環(huán)球法律評論》2010年第5期，第111頁。
[56] 陳柏峰：《特定職業(yè)群體上訪的發(fā)生機制》，《社會科學》2012年第8期，第68頁。
[57] 參見林輝煌：《涉警上訪與轉型中國的法治困境》，《法制與社會發(fā)展》2014年第2期，第8頁。
[58] 執(zhí)法認證能力是認證能力在執(zhí)法領域的體現，有關認證能力的研究參見歐樹軍：《基礎的基礎：認證與國家基本制度建設》，《開放時代》2011年第11期，第81頁。
[59] 有關不出事邏輯的研究參見賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學術研究》2010年第6期，第32-37頁。
[60] 法治濡化能力是現代國家濡化能力的核心內容，有關濡化能力的研究參見王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年第3期，第9頁。
[61] 王波著：《執(zhí)法過程的性質——法律在一個城市工商所的現實運作》，法律出版社2011年版，第146-147頁。
[62] 參見http://news.xinhuanet.com/legal/2014-11/07/c_127187099.htm，訪問時間：2015年4月3日。
[63] 參見[英]羅伯特•雷納著：《警察與政治》，易繼蒼譯，知識產權出版社2008年版，第3頁。
[64] 參見陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，《法學研究》2015年第1期，第32頁。
[65] 參見[美]弗朗西斯·福山著：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學出版社2007年版，第44-45頁。
[66] [美]戈登•塔洛克著：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，商務印書館2012年版，第231頁。
[67] 劉貴峰：《我國警察權研究》，中國政法大學博士學位論文，2006，第48頁。
[68] 參見強世功：《“法律不入之地”的民事調解——一起“依法收貸”案的再分析》，《比較法研究》1998年第3期，第272頁。
[69] 公安部：《公安部關于印發(fā)〈關于大力加強公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的指導意見〉的通知》，公通字[2008]49號。
[70] 有關非正式組織的論述參見[美]布勞、梅耶著：《現代社會中的科層制》，馬戎、時憲明、邱澤奇譯，學林出版社2001年版，第51-52頁；有關“制度化行為”的論述參見周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期，第52頁。
[71] 陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，《法學研究》2015年第1期，第20頁。
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