農(nóng)村空心化、階層分化及“項目制”背景下的公共產(chǎn)品供給
吳重慶
（廣州中山大學(xué)華南農(nóng)村研究中心，教授）
時至今日，從中央財政到地方財政，財政預(yù)算中包括農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的涉農(nóng)資金逐年增加，數(shù)額不可謂不巨，但資金使用的績效卻不如人意。我們需要探究導(dǎo)致績效不佳的原因何在。
說到原因，人們首先會想到“挪用”的問題。的確，來自上級政府的涉農(nóng)資金在撥付農(nóng)村的過程中難免存在“跑冒滴漏”的現(xiàn)象。但在我看來，主要的原因在于農(nóng)村社會的瓦解。對一個社會瓦解的農(nóng)村來說，最缺的不是做事情所需要的資金，而是做事情所需要的可以自組織起來的在地群眾。如果有資金而缺乏可以自組織起來的在地群眾，那么，在地群眾就很難形成需求的共識，也很難真正去共享公共產(chǎn)品。而撥付農(nóng)村的涉農(nóng)資金就猶如進入一個漩渦，錢是花出去了，但可能只是在水面冒了一個泡就不見蹤影了。在此問題上，絕非有錢就可以任性。
我曾以“無主體熟人社會”這一概念揭示農(nóng)民工輸出地的廣大中西部地區(qū)空心化農(nóng)村的社會狀況�！盁o主體”是指作為農(nóng)村社會主體或者主要活動角色的中青年常年不在村，鄉(xiāng)村雖然還是聚居社區(qū)，鄰里之間雖然還是抬頭不見低頭見的老熟人，但其社會運作機制及個人的行為邏輯已經(jīng)不同于熟人社會了。如在熟人社會里，村落輿論可以形成壓力，個人顧忌“面子”即“面子”有價，“社會資本”（Social Capital）可積累。而在無主體熟人社會里，村落輿論失靈，“面子”跌價，“社會資本”離散。社會學(xué)家帕森斯（Talcott Parsons）的“社會系統(tǒng)”理論認為，具備足夠數(shù)量的行動者作為系統(tǒng)的組成部分，乃是社會系統(tǒng)內(nèi)部整合及社會系統(tǒng)和文化模式之間整合的必要條件之一。否則，便有可能無法維持系統(tǒng)的均衡而呈現(xiàn)“病態(tài)”。今天空心化的農(nóng)村社會其實就是一個病態(tài)的熟人社會即“無主體熟人社會”。
農(nóng)村空心化的實質(zhì)就是工業(yè)化、城市化及資本主義經(jīng)濟對農(nóng)村人財物的持續(xù)不斷的吸納與吞噬，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會的解體、人際關(guān)系的離散、社會資本的流失，農(nóng)村社會失去了自我組織、協(xié)調(diào)、行動的能力。所以，雖然我們一直強調(diào)“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的原則，要求各級政府充分尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的關(guān)系一直未能處理好。這不僅因為基層政府行政越來越囿于科層體制，不能深入基層發(fā)動群眾，還因為農(nóng)村空心化，農(nóng)民失去了被發(fā)動的意愿及自組織的能力，也就是說，是“農(nóng)民主體”本身出現(xiàn)了問題。既然農(nóng)民不好發(fā)動，那就另起爐灶、體外循環(huán)。政府為了急于求成出政績，于是便有了“項目制”的出籠。
項目制是指政府運作的一種特定形式，即在財政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排。項目制的核心在于中央用“項目”的獎勵來引導(dǎo)、調(diào)動、激勵下級政府與項目承包者，包括非政府的投標者（企業(yè)或者個人），政府間的分配資金越來越依靠“項目”的方式進行。例如，“新農(nóng)村建設(shè)”的“八大工程”（亦作“十大工程”）即包含了不少于94項不同的專項項目（如道路、河道、綠化、社區(qū)建設(shè)等）。今天，地方政府和眾多村莊都在積極“跑項目”、“抓項目”、“包項目”，形成了足可與“招商引資”媲美的“項目進村”熱潮。項目制規(guī)模巨大，涉及面廣，已經(jīng)成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主要機制。
關(guān)于“項目制”的評價，目前褒貶不一。有觀點認為中國社會和治理的關(guān)鍵機制已經(jīng)從之前的“單位制”轉(zhuǎn)型為“項目制”，這種轉(zhuǎn)型代表了治理的現(xiàn)代化、專業(yè)化和技術(shù)化。另一種觀點則認為，項目制其實是逐利價值觀下形成的權(quán)—錢結(jié)合，主要表現(xiàn)為官商勾結(jié)，這個機制促使社會越來越不公平，亟需警惕和改革。
那么，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的項目進村，究竟會帶來怎么樣的后果？
當我們說到今天中國農(nóng)村社會變遷的時候，大多只注意到農(nóng)村的空心化，其實，另外一種變化同樣重要并且不容忽視，那就是農(nóng)村的貧富懸殊、階層分化。在一個階層分化的農(nóng)村社會里，在一個贏者通吃的競爭性社會機制里，農(nóng)村里的富裕階層不但擁有經(jīng)濟資本，還擁有社會資本、文化資本和政治資本，從而成為政府眼中的農(nóng)村精英。當我們說發(fā)動社會力量依靠社會力量的時候，這個“社會”其實并非農(nóng)村社會中的全體村民，而只是極少數(shù)的農(nóng)村精英�！耙揽可鐣迸c“發(fā)動群眾”在字面上貌似相差無幾，其實體現(xiàn)了兩種不同的立場、不同的工作作風和工作方法，即究竟是依靠少數(shù)精英，還是依靠絕大多數(shù)非精英的群眾。今天，農(nóng)村精英成了政府在推進項目進村過程中重要的項目投標者和承接者，這也被稱為“精英俘獲”。在政府項目依靠精英，同時精英也善于與政府項目合作的局面下，形成了農(nóng)村社會里日益固化的權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益鏈條以及對非精英即一般群眾的排斥機制。所以，一項利民的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給工程，在以項目制落地實施的過程中，可以完全以市場化機制運作，而與大多數(shù)一般群眾不相干。
因為農(nóng)村空心化、社會瓦解、群眾發(fā)動難而不得不采取項目制的方式向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品，無奈農(nóng)村已經(jīng)是一個階層分化的農(nóng)村，進村的項目為農(nóng)村精英俘獲之后反而進一步擴大了農(nóng)村社會的階層分化，使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)更加固化。那么，農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的問題果真只能是一個不斷陷入惡性循環(huán)的無解的問題嗎？
打破這個惡性循環(huán)的關(guān)鍵，就在于開展農(nóng)村社會建設(shè)。如果說政府加大力度向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品是建設(shè)農(nóng)村的治標之舉，那么，重建農(nóng)村社會應(yīng)該列為農(nóng)村建設(shè)的治本之策。農(nóng)村社會恢復(fù)生機了，回到常態(tài)了，也就可以真正動員群眾依靠群眾，有效開展一系列的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。
對政府來說，找到農(nóng)村社會建設(shè)的抓手至為重要。面對空心化的農(nóng)村，政府應(yīng)該并且可以將其從外部向農(nóng)村輸入資源作為開展農(nóng)村社會建設(shè)的重要抓手，只不過應(yīng)該適當?shù)Y金撥付部門的意志，降低由中央政府各部委指定專門用途、戴上各種“帽子”的項目比例，改變目前項目制中清一色的由上而下指定項目任務(wù)的做法，而相應(yīng)增設(shè)由下而上提出在地的差異化需求項目。同時，政府在項目落地的過程中，改變工作方法，變依靠社會、青睞精英為依靠群眾、發(fā)動群眾。從深入群眾，了解群眾需求，引導(dǎo)群眾形成需求共識，到發(fā)動群眾獻計獻策，參與項目施工、驗收以及項目完工后的日常管理，自始至終奉行群眾路線。這樣，一個農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項目的落地，就是農(nóng)村社會的一樁公共事務(wù)，它會有效增加空心化農(nóng)村村民的互動，拓展空心化農(nóng)村社會生活的公共性，扭轉(zhuǎn)空心化農(nóng)村“社會資本”的負增長，松動農(nóng)村社會的階層固化。
通過走群眾路線讓農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項目落地，看上去要比依靠精英更為費時費力，可是社會建設(shè)本來就是一項日積月累的需要投入“繪畫繡花”般工夫的漫長的基礎(chǔ)性工程，既等不得，也急不得。農(nóng)村的社會建設(shè)并不是可以由上而下地以行政手段在農(nóng)村建立一些徒有其表的“空殼化”組織，而是尊重群眾自身的要求和農(nóng)村社區(qū)的需要，通過社區(qū)事務(wù)的帶動和社區(qū)成員的參與互動，有機地萌生社區(qū)的合作團體，重現(xiàn)農(nóng)村草根社會的蓬勃氣象。
目前在農(nóng)村空心化、階層分化以及項目制盛行背景下的公共產(chǎn)品供給事實上存在諸多悖論。我認為跳出悖論的不二法門是重返群眾路線，將政府向農(nóng)村供給具體的公共產(chǎn)品的過程鍛造成推進農(nóng)村社會建設(shè)的可靠途徑，將政府推動農(nóng)村社會建設(shè)視為政府眼中最迫切、最重要、最大宗的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。這是我對中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給及項目實施制度改革的期待。
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