當(dāng)前位置：耕 地 調(diào) 整 葉 屋 模 式
葉屋村有黨的基層組織、村民自理組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，及其較為完善的制度。這些組織在村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起到了應(yīng)有的積極作用。
2008年8月至2010年5月期間，葉屋村民小組自發(fā)進(jìn)行了全面的耕地收回、分配和置換調(diào)整，將村民所有分散經(jīng)營的自耕田地和魚塘全部收回，進(jìn)行統(tǒng)一分配和置換。通過收回分配置換的調(diào)整，徹底改變了過去村民零星分散的土地經(jīng)營方式，村民在集中連片的耕地上開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)了生產(chǎn)規(guī)�；�，發(fā)展成為種養(yǎng)專業(yè)戶，解決了1981年大包干后產(chǎn)生的農(nóng)戶承包土地細(xì)碎化問題，極大地提高了生產(chǎn)效率。葉屋村民小組充分發(fā)揮村民自治的積極作用，在山區(qū)闖出了一條實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地適度規(guī)模經(jīng)營的新路子。
葉屋調(diào)整耕地的做法，可以用“收回、分配、置換”六個字來概括。
第一步，全部收回耕地。2009年冬，葉屋村民小組將村民所有水田、旱地和魚塘的經(jīng)營權(quán)收回到村集體。收回的耕地分兩類，一類是1981年村集體分配給村民承包經(jīng)營的耕地（與2009年村里實(shí)施“耕地異地開發(fā)”的耕地一并簡稱原承包耕地），另一類是之后村民自主開墾荒地的耕地（簡稱開荒耕地）。
第二步，統(tǒng)一分配耕地。葉屋村民小組把耕地全部收回村集體后，制定出村民較為滿意且簡單易行的發(fā)包方案：
一是明確了耕地分類分配。將所有耕地分為水田、旱地兩類，其中把魚塘納入水田類。
二是明確了原承包耕地和開荒耕地的分配細(xì)則。原承包耕地，以戶按人口平均分配，具有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營年限為20年。開荒耕地不分配，由開荒者經(jīng)營，但不具有承包權(quán)，只有經(jīng)營權(quán)，開荒者要向村集體繳納租金（水田40元/畝、旱地10元/畝），經(jīng)營年限為20年；開荒者也可以不經(jīng)營開荒耕地，開荒耕地由村集體發(fā)包給他人經(jīng)營。
三是明確了耕地分配對象范圍。水田類土地按戶籍在村里并在家務(wù)農(nóng)人口平均分配；外出人員不分配水田，只分配旱地。
四是明確對外發(fā)包耕地范圍。經(jīng)過精心策劃分配，耕地經(jīng)營面積基本滿足村民耕種需求和意愿后，剩余的耕地由村集體向外發(fā)包。
第三步，合理置換耕地。農(nóng)戶可按照各自的意愿申請經(jīng)營旱地、水田或魚塘，經(jīng)村民小組同意后農(nóng)戶之間可進(jìn)行耕地置換。村民小組按照“耕者優(yōu)先”、“大者優(yōu)先”、“同等條件抽簽”、“連片經(jīng)營”、“順延擴(kuò)充”、“按比例置換”的原則確定分配的地塊和置換地塊的位置。“耕者優(yōu)先”是指把分配耕地的地塊優(yōu)先發(fā)包給在耕農(nóng)戶。“大者優(yōu)先”是指同一地段的地塊優(yōu)先發(fā)包給在耕面積最大的農(nóng)戶�！巴葪l件抽簽”是指同一地段的地塊，在多戶條件相同的農(nóng)戶都有意承包的情況下，由村組織以抽簽方式?jīng)Q定發(fā)包給哪戶農(nóng)戶承包�！斑B片經(jīng)營”是指鼓勵村民按戶將相鄰的地塊整合一起經(jīng)營，達(dá)到連片經(jīng)營�！绊樠訑U(kuò)充”是指農(nóng)戶在耕的魚塘、果園、種桑等地塊未達(dá)到分配承包總面積的，可從魚塘、果園、種桑等地塊邊上順延擴(kuò)大置換地塊，達(dá)到承包面積�！鞍幢壤脫Q”是指鼓勵村民單一承包經(jīng)營水田或者旱地，規(guī)定分配的水田與旱地，可在村民之間按1∶2的面積進(jìn)行置換。
回收前的耕地經(jīng)營情況。1981年，葉屋開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村里將田地按水田6等，旱地5等的優(yōu)劣等次以人口平均分配發(fā)包到戶，全村18戶110人承包水田115畝，旱地103畝，人均承包水田1.1畝，旱地0.8畝。農(nóng)民承包土地處于絕對平等的狀態(tài)，農(nóng)村集體沒有預(yù)留機(jī)動地。
90年代后期，村中部分先富起來的少數(shù)農(nóng)民，為突破土地資源限制擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，投入資金開墾未利用地，其中5戶利用荒溝、荒灘開挖44畝魚塘，利用低畦水田投資開挖魚塘的達(dá)到19畝，6戶利用荒丘、荒山煉山種果，開發(fā)旱地面積14畝。逐漸地，不同的村民實(shí)際經(jīng)營的土地在數(shù)量和質(zhì)量上變得很不一樣。2009年底全村35戶173口人，實(shí)際人均經(jīng)營土地1.7畝，其中小于1畝/人的6戶34人，占總?cè)丝诘?0%，大于2.5畝/人的4戶21人，占總?cè)丝诘?2%，1.5～1.9畝/人的9戶37人，占總?cè)丝诘?0% ，最多的一戶人均5.1畝，最少的一戶人均0.6畝。
解決回收耕地爭議問題。支持和反對集中調(diào)整耕地的村民分成兩派，擁有耕地數(shù)量多質(zhì)量好的持反對意見，相反的就積極推動耕地調(diào)整。圍繞著是否進(jìn)行耕地調(diào)整，葉屋村開始了馬拉松式的討論，召開村民家長會近三十次，這期間既有和風(fēng)細(xì)雨式的說服，也有暴風(fēng)驟雨般的爭吵。村民小組頂住壓力，敢于作為，以村長為帶頭人的村理事會組織了強(qiáng)而有力的群眾說服工作。一方面以宗以房將村民分組，安排同宗同房的理事會成員上門談心，做通同宗同房農(nóng)戶的思想工作；一方面組織支持耕地調(diào)整，熱心推動改革的村民協(xié)助做其兄弟、朋友的工作。最終大家取得了三點(diǎn)共識：一是葉屋村的所有土地是屬于葉屋全體村民集體的，不是那一家那一戶的私有財產(chǎn)，人人都有同等的權(quán)利，娶進(jìn)來的媳婦和新出生的孩子應(yīng)當(dāng)有土地，去世的老人和嫁出去的閨女應(yīng)當(dāng)把土地讓出來。二是土地優(yōu)劣是相對的，缺乏水利設(shè)施和交通條件可以依靠集體的力量進(jìn)行改造；三是各家各戶的土地七零八落，即使有較多一些的土地也產(chǎn)生不了效益，只有連片規(guī)�；�(jīng)營才能出效益。
回收耕地的決策實(shí)施。2010年2月3日農(nóng)歷二十的村民家長會，全體35戶家長一致同意將各自承包、經(jīng)營的農(nóng)用地，各自開墾的荒地，全部集中起來重新調(diào)整。在取得基本共識的基礎(chǔ)上，為了順利推進(jìn)土地改革，葉屋村理事會帶領(lǐng)全體村民做了兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作：一是丈量土地。35戶家長共同對全村所有土地面積進(jìn)行丈量記錄，明確了可重新發(fā)包的水田、旱地、魚塘的面積及位置，把全村的全部耕地資源置于陽光之下，打消部分村民調(diào)整耕地暗箱作業(yè)的疑慮。二是進(jìn)行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。明確建設(shè)的機(jī)耕路、灌溉渠道大小、走向。通過實(shí)施農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善生產(chǎn)條件。
破解分配耕地的難題
耕地分配的難題。葉屋村并不是所有的村民都居住生活在村內(nèi)，也不是所有的村民都分配承包了耕地。長期在村中居住的村民有30戶，從1997年最后一次耕地小調(diào)整到2009年，村里新增人口40多人，部分農(nóng)戶成為占有耕地極少的農(nóng)戶。哪些人可以分配承包土地，承包怎樣的土地，成為耕地分配的另一個難題。特別是開荒耕地怎樣處理，問題更為棘手。
破解耕地分配難題。村理事會深入到各戶做思想工作，召開多次家長會征求意見，最后通過家長會議決定，一，耕地按水田、旱地兩類分配，其中把魚塘納入水田類。二，水田類土地按戶籍在村里并在家務(wù)農(nóng)人口平均分配；外出人員不分配水田，只分配旱地。三，開荒耕地不分配，由開荒者經(jīng)營，但不具有承包權(quán)，只有經(jīng)營權(quán)，開荒者要向村集體繳納租金（水田40元/畝、旱地10元/畝）。四、耕地經(jīng)營年限為20年。通過向村集體繳納租金的方式解決開荒耕地的承包經(jīng)營權(quán)問題。村理事會的決定，體現(xiàn)對開荒耕地村民的歷史勞動和投入的尊重，體現(xiàn)對村民平等地位的尊重。
突破置換耕地的障礙
置換耕地的障礙。葉屋耕地調(diào)整的最終目的是一戶一田一地或者一戶一田、一戶一地，實(shí)現(xiàn)以戶為單位連片經(jīng)營水田或旱地。耕地連片經(jīng)營靠耕地置換來完成。耕地置換面對很多難題，集中在，一是耕地優(yōu)劣差異問題。由于耕地距離村莊和交通道路遠(yuǎn)近位置的不同，優(yōu)劣明顯，互換困難。二是耕地歷史投入問題。魚塘建設(shè)投入，產(chǎn)出周期長的農(nóng)作物投入比較大，如果園、桑園等，在不可能有統(tǒng)一合理的補(bǔ)償情況下沒有人愿意置換。
突破置換耕地的障礙。為解決這些問題，村理事會做了艱苦細(xì)致的思想工作，第一，消除耕地優(yōu)劣等次因素。在落實(shí)耕地重新發(fā)包方案之前，由村集體出資16萬元修建了4公里機(jī)耕路，做到了所有地塊機(jī)動車通行便捷；由村集體出資13萬元，修建了2公里農(nóng)田排灌渠道，做到了所有水田排灌順暢。第二，制定合理的置換原則，保證耕地置換的順利進(jìn)行。一，制定了“耕者優(yōu)先”原則，解決了耕地經(jīng)營者歷史投入問題。二，制定了“大者優(yōu)先”原則，明確了連片承包耕地的基本方式。三，制定了“同等條件抽簽”原則，解決條件均等情況下的承包優(yōu)先權(quán)爭議問題。四，制定了“連片經(jīng)營”原則，有效推動了規(guī)模經(jīng)營。五，制定了“順延擴(kuò)充”原則，農(nóng)戶在耕的魚塘、果園、種桑等地塊未達(dá)到分配承包總面積的，可從魚塘、果園、種桑等地塊邊上順延擴(kuò)大置換地塊，達(dá)到承包面積，方便農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)。六，制定了“按比例置換”原則，解決了水田和旱地不同類型土地的置換問題。
耕地調(diào)整的成功經(jīng)驗(yàn)
葉屋耕地調(diào)整的成功實(shí)踐，至少給了我們?nèi)c(diǎn)啟示，第一，農(nóng)村耕地調(diào)整是農(nóng)民的迫切愿望。目前農(nóng)民的確存在調(diào)整耕地的迫切要求，農(nóng)民愿意放棄一些眼前利益追求解決土地細(xì)碎問題，追求適度經(jīng)營耕地。第二，農(nóng)村耕地調(diào)整需要一個過程。耕地調(diào)整觸及了村民的核心利益，需要協(xié)調(diào)的矛盾多，情況復(fù)雜，調(diào)整過程會比較長，需要足夠的耐心。第三，農(nóng)村耕地調(diào)整要尊重農(nóng)民的意愿。農(nóng)村完全可以通過村民自愿實(shí)現(xiàn)耕地調(diào)整，只要讓農(nóng)民以真正民主的方式進(jìn)行溝通、協(xié)商，可以找到解決的方法，政府在耕地調(diào)整中，應(yīng)起到的是指導(dǎo)或引導(dǎo)作用。
葉屋耕地調(diào)整實(shí)踐為全市耕地調(diào)整總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。
一、充分發(fā)揮村民小組的自理作用。農(nóng)村耕地調(diào)整首先是農(nóng)民自己的事，必須充分發(fā)揮農(nóng)民特別是村集體的積極性，依靠農(nóng)民自主協(xié)商解決耕地調(diào)整中遇到的矛盾和問題。2008年8月葉屋村小組換屆，經(jīng)民主選舉，原組長繼任，副組長、會計、出納等村干部從村中各房人中產(chǎn)生，群眾基礎(chǔ)好，代表性強(qiáng)。通過組織村小組干部到同宗同房農(nóng)戶中發(fā)動耕地調(diào)整，事半功倍。
二、興建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，減少土地優(yōu)劣差異。由于土地承包到戶時農(nóng)村采取了好壞、遠(yuǎn)近搭配的方式，農(nóng)戶承包地較為細(xì)碎分散。雖然隨著農(nóng)村交通、水利等基礎(chǔ)條件改善，土地優(yōu)劣差異有所縮小，但大多數(shù)地方特別是山區(qū)，土地優(yōu)劣差異還比較明顯。在實(shí)行耕地調(diào)整前，葉屋依靠村集體收入，建設(shè)機(jī)耕路、農(nóng)田排灌渠道，基本消除農(nóng)田優(yōu)劣差異，為耕地調(diào)整創(chuàng)造有利條件。
三、尊重歷史與兼顧公平，兩者間取得了平衡。“增人不增地，減人不減地”的實(shí)踐客觀上造成了兩個消極的后果，其一是農(nóng)村內(nèi)部土地分化明顯，少數(shù)人擁有較多耕地，而土地包干以后出生的農(nóng)民則可能成為失地農(nóng)民；其二是農(nóng)村出現(xiàn)了脫離村莊但卻繼續(xù)擁有村莊土地的人口。“增人不增地，減人不減地”的政策與公平原則是有矛盾的，目前農(nóng)村的這種矛盾已經(jīng)越來越突出，若不解決，進(jìn)行“土地調(diào)整”是不可想象的。再者，部分農(nóng)民開墾四荒地，也使少數(shù)人擁有更多土地。葉屋的耕地調(diào)整規(guī)定開墾的耕地開墾者向集體交租后，經(jīng)營權(quán)歸開墾者，所有權(quán)仍然是集體的，并通過制定“耕者優(yōu)先”原則，把土地優(yōu)先發(fā)包給在耕農(nóng)戶，以及“大者優(yōu)先”的原則，把同一地段的土地優(yōu)先發(fā)包給在耕面積最大的農(nóng)戶等的調(diào)整辦法，賦予了原土地經(jīng)營者對在耕土地的選擇優(yōu)先權(quán)，體現(xiàn)尊重農(nóng)民歷史耕作的付出，巧妙地找到了利益的平衡點(diǎn)。
四、信息公開，做到公平公正。一是村理事會組織村民家長丈量全村土地面積并予以公布。村民能夠在充分了解地塊的分布和面積的情況下，分析各自的優(yōu)勢，合理調(diào)整置換耕地計劃，減少置換耕地的矛盾。二是村理事會深入農(nóng)戶全面了解村民發(fā)展意愿和規(guī)劃，分析可能發(fā)生的糾紛，及早協(xié)調(diào)解決矛盾，營造多贏結(jié)局。
附
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陽山縣副縣長唐存偉同志到石牯塘鎮(zhèn)螢火葉屋考察
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