作者劉磊，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

*本文的寫作受益于顧培東教授、陳柏峰教授、張繼成教授提出的諸多寶貴建議，匿名評審人的修改意見對本文的完善亦有很大幫助，特此致謝。

 

一、問題與進路

 

目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成，[1]十八屆四中全會進一步提出要建設(shè)中國特色社會主義法治體系。在法治體系建設(shè)中，高效的法治實施體系是重要環(huán)節(jié)；在“有法可依”的問題已得到總體解決的情況下，法律實施的重要性更為凸顯。法治實施體系包括司法、執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等內(nèi)容，法治實施中的大多數(shù)問題解決于執(zhí)法環(huán)節(jié)。目前法律社會學(xué)研究主要關(guān)注司法領(lǐng)域問題，呈現(xiàn)出“司法中心主義”的特點，對與普通民眾日常生活息息相關(guān)的執(zhí)法領(lǐng)域問題關(guān)注較少。[2]在大多數(shù)情況下，與立法、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)相比，普通民眾對執(zhí)法環(huán)節(jié)的介入相對較多。因此，加強執(zhí)法領(lǐng)域的法律社會學(xué)研究，具有重要的現(xiàn)實意義和學(xué)術(shù)價值。

隨著中國城市化進程的快速發(fā)展，城市管理秩序發(fā)生很大變化，各地逐漸探索出城市管理綜合執(zhí)法體制，以應(yīng)對城市管理秩序變化帶來的挑戰(zhàn)。近年來，在媒體報導(dǎo)中，城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為、內(nèi)部管理失當(dāng)、違法違紀(jì)等特點，其中“暴力執(zhí)法”首當(dāng)其沖。如果放寬視野，可以發(fā)現(xiàn)城市暴力現(xiàn)象在各國城市發(fā)展特定階段帶有一定普遍性。[3]在其工業(yè)化進程的開啟階段,西方發(fā)達(dá)國家城市暴力頻繁發(fā)生,“20世紀(jì)80-90年代，‘城市暴力’一詞常見于媒體和政治言論中；90年代末期，‘失序’（désordres）或‘城市不安全感’取而代之；后來，這兩個詞也被束之高閣，繼之而起的是‘騷亂’（émeutes）一詞�！盵4]在許多不發(fā)達(dá)國家，即便城市在生活水平上遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村，城市也是動亂和暴力的中心。[5]在這些國家，城市暴力的興起被看作是城市共同生活失敗的征兆。[6]中國城管執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和暴力，是否也意味著城市共同生活的失��？要回答此問題，須認(rèn)識城管執(zhí)法的實際過程，在此基礎(chǔ)上分析執(zhí)法中的沖突和暴力現(xiàn)象的生成機制。

學(xué)術(shù)界主流觀點對城管執(zhí)法中的沖突和暴力現(xiàn)象的認(rèn)識，主要有兩種進路和范式。

第一種是“行政執(zhí)法化”進路。這種進路“將行政權(quán)力的行使目的和正當(dāng)根據(jù)訴諸對中立性、一般性和形式性的法律規(guī)則與程序規(guī)定的嚴(yán)格執(zhí)行”，[7]試圖用嚴(yán)格規(guī)則主義的形式法治思維來解釋和應(yīng)對城管執(zhí)法中的困境。[8]具體體現(xiàn)為兩種思路：第一種思路是要完善法律規(guī)定、規(guī)范執(zhí)法程序、約束城管執(zhí)法者的權(quán)力；第二種在執(zhí)法者和一些相關(guān)利益群體中表現(xiàn)比較明顯，認(rèn)為要加強立法，賦予城管執(zhí)法者更為有力的執(zhí)法權(quán)力，以保障執(zhí)法的順利開展。第一種思路提出要加強對執(zhí)法者的約束，但這并非就能帶來比較好的執(zhí)法效果和社會管理效果。如李普斯基（Michael Lipsky）所言，越強調(diào)對基層的控制，反而越可能迫使基層官僚更加僵化和形式化地依法行政，犧牲某些服務(wù)對象的需求。[9]從我國目前行政法體系的基本架構(gòu)來看，第二種思路被實現(xiàn)的可能性不大，不太可能強調(diào)加強城管執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)力，特別是不太可能賦予城管執(zhí)法者以行政強制權(quán)力。而且，即便法律上加強了執(zhí)法者的權(quán)力，并不意味著在實際執(zhí)法過程中就能實現(xiàn)。如果加強城管的執(zhí)法權(quán)力，還可能因城管主動行使而在執(zhí)法過程中引起更為嚴(yán)重的沖突和暴力事件，產(chǎn)生更大的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定和政府的政治合法性。“行政執(zhí)法化”的進路是基于“政治/行政”二分法，認(rèn)為如果政策和法律制定完善，就能夠得以實現(xiàn)，忽視了具體執(zhí)法實踐的復(fù)雜性，沒有把執(zhí)法實踐體現(xiàn)的豐富的政治和社會意涵揭示出。在政策執(zhí)行研究中，這屬于典型的“自上而下”的認(rèn)識模型，認(rèn)為政策制定者與政策執(zhí)行者之間存在明確的分工和上下級關(guān)系，主要關(guān)心的是如何讓政策執(zhí)行結(jié)果符合既定決策目標(biāo)，直接根據(jù)法律規(guī)定的特定結(jié)果來衡量執(zhí)行的成功與否。[10]

第二種進路體現(xiàn)為“支配－反抗”范式。這種進路屬于政策執(zhí)行研究中的“自下而上”模型，從目標(biāo)人群和服務(wù)執(zhí)行者的角度去認(rèn)識執(zhí)行問題，認(rèn)為大多數(shù)執(zhí)行問題來自政策與地方微觀層面制度環(huán)境的互動，需理解涉及微觀層面執(zhí)行過程的參與者的目標(biāo)、戰(zhàn)略、活動及相互關(guān)系。[11]“支配－反抗”范式建立在國家與社會二元對立的框架上，將抗?fàn)幒蜎_突歸結(jié)于政府權(quán)力過大或行使不當(dāng)，基層政府成為民眾抗?fàn)幍膶ο�。具體到城管執(zhí)法問題的認(rèn)識上，這種范式認(rèn)為，城管比執(zhí)法對象更強勢，是城管支配和壓迫執(zhí)法對象，執(zhí)法中出現(xiàn)沖突和暴力的責(zé)任應(yīng)由城管承擔(dān)，執(zhí)法對象是城管執(zhí)法暴力下的受害者。隨著媒體和一些公共知識分子的介入，這些事件被視為民眾權(quán)利意識的覺醒，被賦予“抗?fàn)幮哉�治”的�?nèi)涵，意味著出現(xiàn)“新民權(quán)運動”，[12]指向國家與社會關(guān)系的重構(gòu)。這種進路意識到來自地方微觀層面執(zhí)法對象的“反抗”對執(zhí)法的影響，在一定程度上填補了“行政執(zhí)法化”進路的認(rèn)識盲點。但這種進路指向以西方政治為方向的體制改革設(shè)想，認(rèn)為現(xiàn)有體制缺乏合法性，這就抽離了沖突發(fā)生的具體政治社會條件，城管及政府在城市管理具體實踐中的應(yīng)對能力、策略選擇、運行機制及管理成效未被揭示出，沒有看到城管街頭執(zhí)法的復(fù)雜性，誤解了城管執(zhí)法過程中所呈現(xiàn)出的國家與社會關(guān)系。[13]

上述兩種進路對解釋城管街頭執(zhí)法困境都存在一定局限性，需有新的解釋進路分析城管街頭執(zhí)法困境。格蘭諾維特（Mark Granovetter）提出“嵌入理論（Embeddedness）”，認(rèn)為人不是脫離社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系像原子式地進行決策和行動，而是嵌入于具體的、當(dāng)下的社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系中做出符合自己主觀目的的行為選擇。[14]本文以嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)作為理論框架，來認(rèn)識街頭執(zhí)法中的沖突與秩序的生成機制，[15]如圖所示：

 圖1：嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)

馬特蘭德（Richard E. Matland）根據(jù)執(zhí)行性質(zhì)的沖突性和模糊性兩個維度，建立政策執(zhí)行的“模糊－沖突”模型，區(qū)分了四種執(zhí)行類型：沖突性低、模糊性低的行政執(zhí)行，沖突性高、模糊性低的政治執(zhí)行，沖突性低、模糊性高的試驗性執(zhí)行，沖突性高、模糊性高的象征性執(zhí)行。[16]城管工作涉及領(lǐng)域廣，最為典型同時也是媒體報道最多的是管理街頭攤販。城管管理攤販的執(zhí)法活動比較接近政治執(zhí)行，執(zhí)法目標(biāo)明確，但執(zhí)法過程的沖突性高，執(zhí)法者與執(zhí)法對象間存在目標(biāo)沖突，城管部門與地方政府其它職能部門之間存在目標(biāo)沖突，地方政府的體制目標(biāo)本身也存在沖突。“在任何一種社會危機中，社會秩序中最本質(zhì)的政治基礎(chǔ)都會暴露無遺”，政治的維度“包含著沖突：由誰來決定如何分配資源，以及這些決定是什么的沖突；各種不同身份以及如何表達(dá)并代表這些身份的沖突；各種不同的政治、經(jīng)濟和社會秩序的基本原則的沖突”。[17]本文用“街頭政治”[18]來概括和理解當(dāng)前城管管理攤販的執(zhí)法活動中出現(xiàn)的沖突與秩序并存的狀態(tài)。所謂“街頭政治”是指，城管一線執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序具有政治性，體現(xiàn)出一定的利益博弈及利益分配，不同主體通過街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序展開利益博弈，這種利益博弈發(fā)揮著再造規(guī)則的作用，重新形成比較穩(wěn)定的行為規(guī)則和利益配置格局，不同利益主體間達(dá)成一定的利益均衡狀態(tài)，這種均衡狀態(tài)并不是靜止不變的，而是處于相對穩(wěn)定但又動態(tài)的利益博弈之中。在這個意義上，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序是政治性的，形成了街頭政治。

筆者分別于2013年6-7月在H省M縣城市管理綜合執(zhí)法局開展調(diào)研，8月下旬在武漢市某街辦城管中隊進行調(diào)研。在此期間，筆者每天參與城管的實際工作，對城管局各級負(fù)責(zé)人、一線城管、其它相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、街頭攤販、店面經(jīng)營者及普通市民進行深入訪談，并查閱政府公文、匯報材料、統(tǒng)計資料。文中使用的經(jīng)驗材料，主要來自這兩次調(diào)研。

 

 

二、執(zhí)法沖突的街頭情境

 

李普斯基對公務(wù)人員與民眾直接打交道時的工作界面進行了理論抽象，提煉出“街頭官僚”這一理想類型�？蓪⒔诸^官僚的工作界面劃分為窗口空間、街頭空間和社區(qū)空間，不同的工作界面對在空間中互動的相關(guān)主體的行為會產(chǎn)生不同影響。[19]社會行動者“利用空間來為互動提供各種場景，反過來，互動的場景又是限定互動的情境性的重要因素”。[20]一線城管主要在街頭空間工作，街頭空間對城管執(zhí)法中沖突和秩序的形成有著重要影響。

街頭空間具有開放性。國家權(quán)力在向社會基層滲透、控制的過程中，會與各階層民眾在街頭空間中展開互動，國家權(quán)力與在街頭謀生的底層民眾之間的張力在街頭空間中表現(xiàn)得尤為明顯。街頭空間中的人員構(gòu)成復(fù)雜，聚集了大量無證攤販和底層市民，有遵紀(jì)守法的，也有不遵紀(jì)守法的，街頭官僚需要在這種環(huán)境下與形形色色的人打交道。街頭空間不具有排他性，容易出現(xiàn)圍觀現(xiàn)象，形成“政治沖突的舞臺”，[21]如果街頭官僚處理不慎，就會產(chǎn)生暴力沖突，甚至很可能進一步釀成群體性事件。街頭空間的這種特質(zhì)，影響到城管執(zhí)法中各個行為主體在街頭具體互動過程中的行為策略選擇。

街頭空間還具有社會性和政治性。[22]街頭空間有多種利益主體，但利益劃分的規(guī)則并未完全確定，還存在很多不確定和模糊地帶，而這為不同利益主體爭取更有利于自己的利益格局提供了較大的博弈空間。街頭執(zhí)法成為不同群體圍繞空間安排進行利益博弈的過程。在執(zhí)法過程中，城管和執(zhí)法對象之間的支配關(guān)系并不穩(wěn)定，彼此間的行為界限并不明確，需要在街頭執(zhí)法的具體空間實踐中不斷塑造和確立。城管街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序，正是街頭空間中利益博弈的體現(xiàn)。在這個意義上，城管街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的暴力帶有政治意義。

街頭執(zhí)法具有直接的“面對面”（face to face）互動的特點，城管街頭執(zhí)法方式很難標(biāo)準(zhǔn)化并具有固定性，必須適應(yīng)街頭空間執(zhí)法中的人際互動關(guān)系模式，針對不同執(zhí)法對象采取不同的執(zhí)法技巧。執(zhí)法者與執(zhí)法對象的互動過程存在許多復(fù)雜微妙之處，對執(zhí)法者的人生閱歷、處事方式、溝通技巧等方面都有較高要求。[23]不少有豐富執(zhí)法經(jīng)驗的城管認(rèn)為，城管執(zhí)法工作往往需將“做人”與“執(zhí)法”相融合。我所訪談的一位城管說：“有的人說話能讓人笑，有的人說話卻能叫人跳。說不定我們哪句話說得不恰當(dāng)，就會引起雙方之間的對立情緒，工作難度就更難開展�！痹谡{(diào)研中了解到，執(zhí)法中發(fā)生沖突的案件中，絕大多數(shù)是發(fā)生在二三十歲的年輕城管與執(zhí)法對象的互動過程中，而五十歲左右的中年城管在執(zhí)法中很少會激化矛盾、引發(fā)激烈的沖突。城管在街頭執(zhí)法中發(fā)生的沖突，多數(shù)情況下是雙方互動出來的，很難單純歸咎于城管或者攤販。在互動過程中，城管與攤販之間都可能因言行的失當(dāng)而使雙方矛盾升級、情緒對立，失去理性交流的可能性，最終發(fā)生肢體暴力沖突。因此，城管局領(lǐng)導(dǎo)層非常強調(diào)城管隊員在執(zhí)法過程中要注意言行的克制。在M縣城管街頭執(zhí)法時發(fā)生的一起爭執(zhí)中，一名城管受到來自執(zhí)法對象的辱罵、撕扯，衣服都被撕破，但他依然保持情緒和行為上的克制。事后城管局內(nèi)部就此事專門發(fā)文件表揚了這位城管在執(zhí)法現(xiàn)場的表現(xiàn)，并獎勵現(xiàn)金1000元。

街頭空間具有不確定性，很多風(fēng)險會由此而生。在街頭空間中，面對人數(shù)眾多、各種各樣的攤販，在具體互動過程中，城管隊員很難準(zhǔn)確預(yù)測執(zhí)法對象下一步的行為選擇，暴力沖突很可能發(fā)生在下一刻。執(zhí)法者是在一定的規(guī)章制度約束下開展執(zhí)法活動，對攤販來說，城管的行為具有一定可預(yù)測性。[24]在正規(guī)執(zhí)法中，城管沒有可以使用的強制工具，除一身制服和執(zhí)法車外，沒有什么可以表明他代表公權(quán)力的身份，也沒有什么能夠讓執(zhí)法對象敬畏。在城管被普遍被污名化的當(dāng)下，穿著一身城管制服或駕駛執(zhí)法車，帶來的可能并不是作為執(zhí)法者的威嚴(yán)，而恰恰可能是他人的輕視、戲謔和嘲諷。在調(diào)研過程中，許多城管都向筆者抱怨過，他們下班后不愿意穿制服在外面活動，覺得穿著城管制服沒有絲毫尊嚴(yán)感，甚至還會有被別人鄙視的感覺。在一些情況下，制服和執(zhí)法車本身甚至就可能成為被攻擊的符號，給執(zhí)法者帶來危險。[25]正式的法律制度強調(diào)規(guī)范公權(quán)力的行使，制約公權(quán)力的暴力性。城管在執(zhí)法中實施的暴力行為，為正式法律制度規(guī)定所否定，但在街頭空間與執(zhí)法對象面對面的互動中，在面臨人身財產(chǎn)安全受到執(zhí)法對象侵犯的時候，城管并沒有更為有力的措施來保障自身的人身和財產(chǎn)安全，唯一可用來保護自身安全的便是采取暴力，但這種暴力在街頭空間的互動場景中，很容易超出必要限度，造成更大損害。

城管嚴(yán)格執(zhí)法有助于回應(yīng)一些民眾改善城市生活環(huán)境的要求，但在執(zhí)法現(xiàn)場，即使是支持嚴(yán)格執(zhí)法的民眾可能也是保持沉默，不公開表態(tài)支持城管，而反對城管嚴(yán)格執(zhí)法的民眾卻很可能公開地強烈反對。許多圍觀者可能只看到城管與執(zhí)法對象間發(fā)生沖突，卻沒有完整見證沖突的發(fā)生過程，很容易傾向于指責(zé)城管。圍觀人群的介入，增加了街頭執(zhí)法的難度和復(fù)雜性。在這種情況下，“現(xiàn)場情況的發(fā)展和演變將完全遵循自身的邏輯，并取決于每一個現(xiàn)場參與者的理性和克制，以及街頭官僚的溝通技巧和執(zhí)法策略，而不完全以任何一方的意志為轉(zhuǎn)移”。[26]在民眾圍觀聚集的過程中，城管和攤販的行為都會受到這種現(xiàn)場氛圍的影響。面對城管與攤販間的爭執(zhí)，圍觀者常會為攤販抱不平，譴責(zé)城管。圍觀者的構(gòu)成很復(fù)雜，有的圍觀者也是城管的執(zhí)法對象，更多的則是路過的“非利益相關(guān)者”。[27]在互動過程中，個體會展示自己以得到他人的承認(rèn)，“主要方式是在情景中沿著被他人支持（如果可能的話，甚至是被非個體的行為所維護）的路徑來展示自身”。[28]一些攤販或城管會因為旁觀者言語上的刺激，實施較為激烈的舉動，從而激化矛盾、加劇沖突。

 

 

三、街頭執(zhí)法的日常狀態(tài)

 

在日常執(zhí)法中，城管一般在比較固定的地段執(zhí)勤巡查。城管日常巡查管理并沒有覆蓋城市的所有街道，通常是在攤販較多、人流量較大或?qū)儆诔鞘嘘P(guān)鍵地段的路段巡查。例如，M縣城管大隊將一線城管隊員分成幾個中隊，每個中隊六七個人，分別負(fù)責(zé)城區(qū)的幾個重要地段，有的地段是在菜市場附近，有的是主要商業(yè)街道，有的則是縣黨政機關(guān)所在地。在這種情況下，背街小巷成為流動攤販的重要“據(jù)點”。

城管日常巡查管理主要有兩種方式，一種是徒步巡查，另一種是驅(qū)車巡查。徒步巡查可以巡查得比較細(xì)致，但進度比較慢，且非常耗費精力。驅(qū)車巡查的速度比較快，但無法開展細(xì)致管理。城管在街頭巡查不是隨機、任意的，而是帶有一定規(guī)律性。城管和攤販在街頭空間中，基于各自利益的考慮，為了規(guī)避風(fēng)險，通常情況下彼此都會采取相對克制的態(tài)度，在行為選擇上逐漸形成默契，行為具有一定的可預(yù)測性。這種默契既對城管構(gòu)成保護，使其不致遭遇人身危險，避免管理者追責(zé)，也對攤販構(gòu)成保護，使其在街頭經(jīng)營中獲得比較穩(wěn)定的利益空間。

首先，城管在日常執(zhí)法中會保持比較克制的態(tài)度。在日常執(zhí)法中，城管或兩三人一組在街頭巡查，或單個人在街頭巡查。在面對單個城管時，執(zhí)法對象并不害怕勢單力薄的執(zhí)法者。在這種情況下，如果發(fā)生沖突，一方面很難控制監(jiān)督城管的不規(guī)范行為，另一方面城管也很容易受到傷害。在多數(shù)情況下，城管多是兩三人一組在街頭巡查。在單個人巡查的情況下，城管出于自我保護的考慮，盡量不采取非常積極的做法，避免與攤販發(fā)生爭執(zhí)。

其次，攤販也會盡量避免與城管發(fā)生沖突。攤販的首要出發(fā)點是獲得經(jīng)營收益，一般不愿與城管發(fā)生爭執(zhí)。在街頭空間中，通常情況下街頭攤販?zhǔn)亲约簡为毭鎸Τ枪�，在少�?shù)情況下會出現(xiàn)數(shù)個甚至更多攤販聯(lián)合面對城管的情形。在可能采取強制措施的時候，通常是多個城管同時在場，攤販在與城管的對抗中并不占據(jù)優(yōu)勢。在遭到驅(qū)趕的情況下，攤販一般會采取“敵進我退，敵退我進”的“游擊戰(zhàn)”辦法，盡量避免與城管正面沖突。

在日常執(zhí)法中，城管會形成比較穩(wěn)定的行為策略選擇：

第一，巡邏規(guī)避。巡邏規(guī)避側(cè)重從消極性方面考察日常街頭執(zhí)法中的行為選擇。一線城管在執(zhí)法中常常需要面對惡劣、緊張、充滿危險的工作環(huán)境。在具體互動中，無論是執(zhí)法者還是執(zhí)法對象，常常都會產(chǎn)生不愉快的情緒。在公共事務(wù)的管理中，管理者一般都會有避免不愉快或危險的一線工作而將追求自己的舒適和安全放在首位的傾向。出于規(guī)避街頭執(zhí)法風(fēng)險的考慮，一線執(zhí)法者常會出現(xiàn)“巡邏規(guī)避”。[29]

第二，時空劃分。時空劃分側(cè)重從積極性方面考察城管在日常執(zhí)法中的行為選擇。這體現(xiàn)為街頭執(zhí)法的執(zhí)法力度安排與不同時段、路段的管理難度及重要程度相適應(yīng)，在難管理或重要的時段或路段會安排較多的執(zhí)法力量。城管通常不會輕易打破這種時空劃分，這就給攤販擺攤設(shè)點留下機會。在許多城管看來，這也屬于“工作技巧”，如我訪談的一位城管所言：“許多事情可管可不管，領(lǐng)導(dǎo)看到的、老百姓反映的、主要沿街路面需要重點管�！�城管主要基于這樣兩點考慮，做出策略性的時空劃分：

第一，街頭攤販的管理狀況。在上下班高峰期，一線城管隊員幾乎都會出現(xiàn)在道路上管理攤販。上下班高峰期之后，路面不是非常擁擠，一線城管在街頭出現(xiàn)的頻次會明顯減少，許多攤販開始出攤。除此之外，在重大節(jié)慶日及其它關(guān)鍵時段，城管也會加強對街頭攤販的管理。但是在不少城管隊員看來，“不能所有時候都對攤販管得那么嚴(yán)，不能把他們逼急了”。除了這些時間段之外，城管一般會主動給攤販留下一些擺攤的機會。在隨機訪談中，不少攤販表示，平時會充分利用這樣的時間空隙擺攤經(jīng)營。

第二，來自上級的監(jiān)督。如何監(jiān)督代理人是組織管理中經(jīng)常遇到的難題，“很多組織力量圍繞著唯一一個中心問題，即法律授予的自由裁量權(quán)。組織理論的難題在于，雖然效率要求在決策和權(quán)力中授予自由裁量權(quán)，但授權(quán)的每一個行動都帶來控制和監(jiān)督的問題�！� [30]一線執(zhí)法也面臨這樣的問題。在街頭執(zhí)法中，城管執(zhí)法雖有法規(guī)依據(jù)，[31]但哪些時間段、哪些區(qū)域可以擺攤，法規(guī)上并無詳細(xì)規(guī)定，而且也無法詳細(xì)規(guī)定，往往需要執(zhí)法者自由裁量，因此很難對一線城管進行細(xì)致考核，一線城管也很少會感受到績效考核帶來的壓力。M縣城管局對工作人員設(shè)定了一系列考核標(biāo)準(zhǔn)，但對一線執(zhí)法只有比較籠統(tǒng)的要求，很少有具體標(biāo)準(zhǔn)。[32]不過，一線城管依然會遇到來自本單位管理者及其它相關(guān)部門的監(jiān)督。因此，城管不能長時間不出現(xiàn)在街頭。在這種情況下，城管會選擇性地在街頭出現(xiàn)，表明自己“在場”的狀態(tài)，既防止攤販越界，也為了應(yīng)對可能出現(xiàn)的監(jiān)督檢查。

城管與攤販在行為選擇上逐漸形成默契，還源自雙方在長期互動交往中形成的熟悉關(guān)系。城市的街頭空間具有流動性和陌生性，但并不絕對如此。在中小型城市，很多片區(qū)的人員流動性和陌生性與大城市相比要低許多。大城市里的人員流動性比較高，但具體到某個街道、社區(qū)，許多人是街坊鄰里，彼此比較熟悉。為便于開展執(zhí)法活動，武漢市以街道為基本單位設(shè)立城管綜合執(zhí)法中隊，城管中隊進一步將街道轄區(qū)劃分為幾個片區(qū)，每個片區(qū)由比較固定的城管負(fù)責(zé)管理。在經(jīng)常性的互動交往中，許多城管與攤販都非常熟悉�！盎�動是角色領(lǐng)會和角色扮演過程的連接點，使彼此受益�！盵33]城管與攤販之間基于經(jīng)常性互動所形成的熟悉關(guān)系，有助于增進彼此了解，弱化對立緊張關(guān)系。這為城管執(zhí)法中許多“柔性執(zhí)法”的出現(xiàn)提供了條件。

無論城管還是攤販，一般情況下都意識到彼此間存在長期性而非一次性互動，不愿使雙方關(guān)系過于緊張對立。對城管來說，如果與執(zhí)法對象的關(guān)系過于對立，無疑會增加執(zhí)法管理難度；對攤販來說，如果與城管關(guān)系過于對立，在日常經(jīng)營活動中就可能遇到城管“刁難”或“選擇性執(zhí)法”，[34]影響經(jīng)營收益。城管和攤販都在街頭空間的高頻次互動過程中，對自身及對方的行為形成比較穩(wěn)定的預(yù)期，特別是一些工作多年的城管，能夠與攤販之間形成比較穩(wěn)定且有效的互動關(guān)系。M縣城管局以及武漢某街辦城管中隊就有一些這樣的城管，他們能說出不少攤販的性格脾氣，并強調(diào)在街頭管理中對不同性格脾氣的攤販要采取不同的辦法，執(zhí)法行為能夠“拿捏得當(dāng)”。[35]這樣的城管執(zhí)法人員，類似于有學(xué)者所說的“老法師”，一般是四五十歲的男性，人生閱歷和工作經(jīng)驗很豐富，對地方社會的規(guī)矩習(xí)慣熟悉，具有“拎得清”是非、“搞得定”當(dāng)事人的能力。[36]有經(jīng)驗的攤販往往能判斷出城管執(zhí)法中各種潛在的規(guī)則，有經(jīng)驗的城管也能清楚地把握攤販經(jīng)營活動的特點。對一些家庭條件比較差的攤販，城管在執(zhí)法中會更加“人性化”處理，使執(zhí)法保持一定的彈性；對少數(shù)民族，尤其是從新疆和西藏來的攤販，城管通常會允許其在適當(dāng)規(guī)劃的固定攤位經(jīng)營。

可見，在日常執(zhí)法中，城管和攤販可能會在具體互動中發(fā)生沖突，但大體上達(dá)成一定的默契，彼此行為具有一定的可預(yù)測性，不會輕易打破這樣的行為預(yù)期和利益均衡狀態(tài)。日常的街頭執(zhí)法呈現(xiàn)出比較有序的狀態(tài)。

 

 

四、集中行動的沖突與秩序

 

在集中行動中，城管與攤販的互動關(guān)系和行為選擇會發(fā)生變化，許多沖突和暴力正是在集中行動中產(chǎn)生，街頭利益博弈在集中行動中繼續(xù)展開。集中行動會打破日常執(zhí)法中形成的利益均衡，但也是對街頭攤販超出利益均衡點的行為的一種規(guī)制，促使街頭利益博弈形成新的均衡。

在城管體制形成前，諸多城市管理職能分散在不同部門，存在效率低下、推諉扯皮、重復(fù)執(zhí)法等問題，城市管理的很多問題都需依靠多部門聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法帶有運動式執(zhí)法的特點，不能常規(guī)化，面臨的主要難題是如何協(xié)調(diào)各部門執(zhí)法力量。為解決這樣的問題，各地開始城管綜合執(zhí)法體制試驗，城管體制逐漸確立。[37]從體制形成來看,城管執(zhí)法克服了多頭執(zhí)法體制的諸多弊端，大體上符合社會發(fā)展需要。[38]城管綜合執(zhí)法體制的建立，并不意味著運動式執(zhí)法不復(fù)存在，不過這種運動式執(zhí)法已帶有一定的常規(guī)性工作機制的特點。[39]

城管執(zhí)法中形成了“將日常執(zhí)法和集中行動相結(jié)合”的執(zhí)法方式。集中行動通過自上而下的組織體系實現(xiàn)力量動員，集中整合人力、物力、財力，開展執(zhí)法活動。與日常執(zhí)法巡查相比，每隔一段時間開展的集中整治行動能更為靈活、迅速、高效地實現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，取得較好的管理效果。大規(guī)模集中行動的運動式治理，其特點比較明顯，有非常明顯的組織體系內(nèi)部的動員性；小規(guī)模集中行動在組織體系內(nèi)部也有一定動員性，但其主要意義體現(xiàn)在對街頭空間執(zhí)法環(huán)境的改變。從街頭空間的角度看，集中行動主要在街頭空間運行，會對街頭空間的執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生影響。

科層制下的常規(guī)治理，強調(diào)工具理性，容易形成科層壁壘，陷入僵化狀態(tài)，而集中行動這樣的運動式治理則可以有效打破這一僵化體制，在短期內(nèi)有效應(yīng)對困局。[40]如果長時間不開展集中行動，街頭攤販可能不斷越過執(zhí)法者和相關(guān)利益主體所能容忍的利益邊界，打破各個相關(guān)利益主體間的利益均衡點，過于損害一些市民和店面經(jīng)營者的利益，影響城市整體品質(zhì)形象。集中行動在一定程度上把街頭空間轉(zhuǎn)化成一個相對封閉的“窗口空間”，形成執(zhí)法者對執(zhí)法對象的權(quán)力支配關(guān)系，[41]容易確立執(zhí)法者的權(quán)威。

雖然集中行動的執(zhí)法力度比較強，但城管和攤販間并不全是對立關(guān)系，還會存在一定的默契，對彼此的行為依然有較為確定的預(yù)期。在集中行動中，城管有時會有意識地適當(dāng)放慢執(zhí)法節(jié)奏，給攤販留下收拾攤位的時間；有時城管看似態(tài)度強硬，做出要暫扣攤販的經(jīng)營工具的舉動，但其實并非真要如此行事；有時城管會踢攤位，這雖有過激之處，但常�？赡苤皇窍胪ㄟ^這樣的方式來讓攤販“服管”一些；有時城管會迅速采取措施控制油鍋、刀具等帶有危險性的經(jīng)營工具，這主要是出于自我保護的需要。比較穩(wěn)定的行為模式是雙方在街頭空間不斷互動的過程中逐漸形成的，城管和攤販都基于自身利益的考慮，盡量避免和減少執(zhí)法中的沖突。

但是，集中行動對執(zhí)法空間實現(xiàn)的改造是有限的。在多數(shù)情況下，攤販很難在集中行動的執(zhí)法現(xiàn)場與城管對抗，更多是選擇配合。不過，有的攤販也會抗拒城管的執(zhí)法行為，此時雙方便會發(fā)生沖突。在這種情況之下，城管可能并不會對之做出妥協(xié)，這樣雙方矛盾就更為激烈，以致出現(xiàn)暴力沖突事件。集中行動一方面便于街頭空間執(zhí)法活動的開展，較為高效地實現(xiàn)街頭執(zhí)法的管理目標(biāo)，但另一方面也可能帶來更多沖突。在不少城管看來，不能長時間搞集中行動，否則會加劇城管與執(zhí)法對象之間的緊張關(guān)系。集中行動中城管人數(shù)較多，但旁觀者也多，如果引發(fā)和激化城管與攤販間的矛盾，圍觀者會不斷聚集，而這會出現(xiàn)很多難以預(yù)測的因素。一旦發(fā)生沖突，圍觀者就可能在彼此互動的過程中受到感染，產(chǎn)生激憤情緒，進而出現(xiàn)過激行為，甚至演變?yōu)椤吧鐣�泄憤事件”，[42]大量參與者會借此發(fā)泄對社會和政府的不滿。

 

 

五、街頭執(zhí)法的社會形勢

 

空間并非地理意義上的場所，而是社會關(guān)系的產(chǎn)物，產(chǎn)生于有目的的社會實踐。社會生產(chǎn)了空間，空間也作為一個能動的因素進入到個人的行為系統(tǒng)當(dāng)中。[43]街頭空間并不是單純的物理空間，還與一定的社會形勢和體制因素緊密聯(lián)系。街頭執(zhí)法中形成的街頭政治，也是特定社會形勢和政府體制運作的產(chǎn)物。

通過對城管街頭執(zhí)法狀況做歷時性考察，可以發(fā)現(xiàn)目前的城管執(zhí)法方式較之十多年前已取得很大改進，經(jīng)歷了從“野蠻執(zhí)法”到“文明執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變。筆者在調(diào)研中了解到，以前城管執(zhí)法中如果遇到“不服管”的攤販，甚至可能直接由警察將攤販拘留。不少城管都認(rèn)為以前的城管工作比現(xiàn)在要好做很多。但是，很多城管同樣也認(rèn)為以前的執(zhí)法方式現(xiàn)在并不適用。[44]要理解這種轉(zhuǎn)變，需結(jié)合執(zhí)法所處的社會形勢的變化來認(rèn)識。市場經(jīng)濟條件下的總體趨勢是社會結(jié)構(gòu)的階層化和利益關(guān)系的市場化，[45]社會轉(zhuǎn)型中的許多利益差異和分化是通過不公平的途徑產(chǎn)生，這就促使不同社會階層和群體間不斷發(fā)生沖突和矛盾�？臻g的占有與創(chuàng)造、利用與支配、控制和監(jiān)管，實際上成為階層之間協(xié)商、對立、抗?fàn)幍闹匾�議題。[46]

2000年左右，中國進入“市場社會”，[47]諸多以市場化為導(dǎo)向的改革措施相繼出臺，大量職工下崗，如何謀生成為下崗職工需要面對的首要難題，與此相關(guān)的不少社會矛盾日益突出。[48]此外，許多人因為其它種種原因長時間或者暫時解決不了就業(yè)問題，為了生存而選擇在街頭上擺攤設(shè)點，自謀出路。近些年，農(nóng)村大量剩余勞動力進城，大量無照經(jīng)營者也隨之產(chǎn)生。在城市相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施、經(jīng)營場所建設(shè)不太完善的情況下，對街頭攤販不太可能單純采取取締杜絕的辦法。以M縣為例，截止2012年，全縣共有4個農(nóng)貿(mào)市場，總占地約1.1萬平方米，肉制品、蔬菜、干貨等農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營攤位1300個，工業(yè)品銷售門店200個，從業(yè)人員800余人。[49]四個農(nóng)貿(mào)市場中，有兩個市場因為所處位置相對較為偏僻，攤販并不愿意進入市場里經(jīng)營，市場里的攤位空置率很高�？h政府也在路邊設(shè)置了一些擺放小吃攤點的位置供下崗失業(yè)人員經(jīng)營使用，但這些攤點遠(yuǎn)不能滿足許多人謀生經(jīng)營的需要。城管執(zhí)法中面對的多是“弱勢群體”，[50]這些群體的基本訴求是基于生存需要而產(chǎn)生。在執(zhí)法中，攤販訴諸的往往不是法律，而是其生存需要。“街頭是城市最重要的公共空間，它們不僅負(fù)擔(dān)著城市的交通，而且還是日常生活、經(jīng)濟行為的載體�！盵51]街頭是底層民眾謀生的重要場所，大量攤販需要依賴街頭經(jīng)營來謀生。在沒有其它經(jīng)營場所的情況下，一旦離開街頭臨時經(jīng)營攤點，許多底層民眾的生計將難以得到有效維持。

攤販不僅會訴諸生存?zhèn)惱�，還會將基于生存?zhèn)惱懋a(chǎn)生的訴求與黨和政府的執(zhí)政理念相結(jié)合，將之上升為一種政治性表達(dá)。城管在執(zhí)法時經(jīng)常聽到這樣的指責(zé)：“這還是共產(chǎn)黨的政府嗎？現(xiàn)在強調(diào)‘以人為本’、‘和諧社會’，你們這樣做是‘以人為本’嗎？”執(zhí)法對象多是將這些話語表達(dá)作為策略使用，但這種指責(zé)往往會讓城管陷入尷尬、被動的境地，城管一旦貿(mào)然采取措施，若處理不當(dāng)，將會影響執(zhí)政黨和政府的公信力和政治合法性，會把執(zhí)法問題和社會管理問題政治化。[52]

在這樣的社會形勢下，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的問題就更容易引起社會高度關(guān)注，媒體輿論很容易將執(zhí)法中產(chǎn)生的矛盾和沖突歸結(jié)為執(zhí)法者所掌握的公權(quán)力的蠻橫。在當(dāng)前有關(guān)城管執(zhí)法問題的主流媒體輿論中，城管執(zhí)法狀況被有選擇性地呈現(xiàn)，執(zhí)法中發(fā)生的沖突被不斷放大。實際上，許多媒體呈現(xiàn)的城管執(zhí)法形象離真實情況較遠(yuǎn)，呈現(xiàn)給受眾的經(jīng)驗感知具有很大的片面性，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體空間的討論和傳播之后，容易對城管形成較為極端的負(fù)面評價，城管執(zhí)法過程中的復(fù)雜性就越來越被遮蔽。[53]媒體輿論會進而影響到人們在現(xiàn)實生活中對城管執(zhí)法的評判，不斷增加公眾對城管執(zhí)法者的敵視情緒，加劇公眾與城管執(zhí)法者之間的對立緊張關(guān)系。在這樣的形勢下，不僅城管執(zhí)法部門及城管執(zhí)法者常常處于極為被動的處境之中，而且在面對這樣的問題時，地方政府通常也非常謹(jǐn)慎，生怕因處理不慎而嚴(yán)重影響政府的形象和聲譽，甚至引發(fā)更大的危機。這正是當(dāng)前城管街頭執(zhí)法困境所處的重要社會背景。

 

 

六、執(zhí)法的體制目標(biāo)沖突

 

中國政府行為呈現(xiàn)出集中體制的特點，中央政府借助科層體制把政策意圖傳遞給各級地方政府。[54]地方政府行為也呈現(xiàn)出集中體制的特點，地方政府的主政官員通過科層制將地方政府的政策意圖傳遞到下級政府或職能部門。城管局深嵌在地方政府的運作體制當(dāng)中，執(zhí)法目標(biāo)的確定和具體推行受制于地方政府的體制目標(biāo)，一線城管的執(zhí)法行為也受此影響。城管執(zhí)法中需要面對體制目標(biāo)沖突的問題（如圖2所示）：地方政府既希望改善城市環(huán)境、推進城市發(fā)展，又希望保持社會穩(wěn)定；在執(zhí)法過程中，不同職能部門的主導(dǎo)性體制目標(biāo)可能并不一致，甚至同一職能部門在不同時期的主導(dǎo)體制目標(biāo)也會不一致。總的來說，體制目標(biāo)沖突，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)與社會穩(wěn)定的目標(biāo)之間的沖突。[55]街頭政治中的利益博弈以及沖突和暴力，在相互沖突的體制目標(biāo)之間展開。[56]

 圖2：體制目標(biāo)沖突示意圖

在壓力型體制下，地方政府以追求經(jīng)濟增長奇跡作為主要施政目標(biāo)，城市管理中的許多事務(wù)都圍繞推動地方經(jīng)濟發(fā)展而展開。為提升城市整體品質(zhì)、改善城市環(huán)境從而推動城市經(jīng)濟發(fā)展，許多地方政府都開展“文明城市”之類的創(chuàng)建活動，例如M縣在創(chuàng)建省級“文明城市”、“園林城市”和“衛(wèi)生城市”（簡稱“三城聯(lián)創(chuàng)”）。[57]文明城市創(chuàng)建活動是綜合性事務(wù)，需要包括城管執(zhí)法局在內(nèi)的多個部門各盡其責(zé)。為推動文明城市創(chuàng)建，M縣專門成立了三城聯(lián)創(chuàng)指揮部（簡稱“三創(chuàng)辦”），縣委書記任總指揮長，縣委常委都是其中的成員，并制定了《M縣“三城聯(lián)創(chuàng)”工作考核辦法》、《M縣三城聯(lián)創(chuàng)責(zé)任追究若干規(guī)定（試行）》等一系列詳細(xì)的制度規(guī)定和考核標(biāo)準(zhǔn)。

創(chuàng)建文明城市的基本邏輯在于通過壓力型體制和政治錦標(biāo)賽，[58]推動開展以經(jīng)濟發(fā)展為核心的一系列工作，服務(wù)于經(jīng)濟增長和地方官員晉升。壓力型體制以政治錦標(biāo)賽作為一種重要的激勵機制，上級政府對下級政府的官員設(shè)計晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，既可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標(biāo)。這種激勵機制中的被激勵對象，并不是所有的地方官員，主要是地方主政官員。[59]

參與政治錦標(biāo)賽的地方主政官員為推動工作開展，會將政治錦標(biāo)賽運作模式運用到對其轄區(qū)內(nèi)各職能部門的考核中。地方政府各職能部門主要負(fù)責(zé)人要面對所在地方政府的考評體系，在當(dāng)?shù)卣�府考評體系中開展政治錦標(biāo)賽，地方政府主政官員是他們之間政治錦標(biāo)賽的主要發(fā)動者和裁判者。城管局雖不直接參與經(jīng)濟建設(shè)活動，但其行為深嵌在這樣的體系里，城管局主要負(fù)責(zé)人要參加到地方政府內(nèi)部的圍繞經(jīng)濟建設(shè)展開的政治錦標(biāo)賽考核中，一線城管執(zhí)法活動也受此影響。在M縣“三城聯(lián)創(chuàng)”動員會上，時任城管局局長明確表示城管局要充分發(fā)揮主力軍作用，并特別強調(diào)要加強一線的城管執(zhí)法工作力度。在城管局的文件中多次提到了城管大隊“以‘三城聯(lián)創(chuàng)’為契機”開展工作�！叭�城聯(lián)創(chuàng)”活動成為了M縣城管大隊開展工作的“重要依托”。M縣縣長在此次會議上對城市建設(shè)管理及“三城聯(lián)創(chuàng)”工作提出具體要求，以推動“三城聯(lián)創(chuàng)”工作的落實，特別強調(diào)“要在治庸問責(zé)中強力推進”。

為了方便文明城市創(chuàng)建工作的開展，專門協(xié)調(diào)機構(gòu)需從各職能部門調(diào)用人員參與協(xié)調(diào)機構(gòu)的日常工作。城管局是文明城市創(chuàng)建活動中的“排頭兵”，為了便于執(zhí)法工作開展，地方政府會安排城管局的重要負(fù)責(zé)人參與協(xié)調(diào)機構(gòu)。在M縣，城管大隊的大隊長作為協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人之一參與其中工作。在這種情況下，城管大隊接受城管執(zhí)法局和專門協(xié)調(diào)機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。專門協(xié)調(diào)機構(gòu)會通過整合各部門資源、承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職能的方式，推動文明城市創(chuàng)建工作的開展。筆者在調(diào)研期間參與的幾次街頭集中行動，均由專門協(xié)調(diào)機構(gòu)組織推動。

有關(guān)創(chuàng)建文明城市的地方政策目標(biāo)在具體推行的過程中并不會一成不變，而是會根據(jù)執(zhí)行過程中遇到的具體情況作出調(diào)整。[60]城管執(zhí)法中需要面對不同的甚至相互沖突的體制目標(biāo)，不同的體制目標(biāo)對一線執(zhí)法的要求也不同。在調(diào)研期間，M縣城管大隊曾連續(xù)一個月都沒有開展集中行動，只是日常例行管理。專門協(xié)調(diào)機構(gòu)的負(fù)責(zé)人在接受訪談時指出：“政府里有人對于這樣的執(zhí)法方式有不同的聲音�！�

除自上而下圍繞經(jīng)濟指標(biāo)而形成的政治錦標(biāo)賽的壓力推動城管執(zhí)法之外，體現(xiàn)民眾訴求的網(wǎng)上問政、電視問政等渠道也給城管工作帶來壓力。M縣政府在官方網(wǎng)站上開了網(wǎng)上問政欄目，接受群眾的意見、建議、投訴和監(jiān)督，對各單位的處理情況進行監(jiān)督，對超時限未辦結(jié)，以及因回復(fù)質(zhì)量差、群眾反映問題未妥善解決而退回重新辦理，或者工作落實不力的單位，予以督辦或通報批評，并建立相應(yīng)的考評機制，把是否按規(guī)定時限辦理、辦理質(zhì)量是否滿意、是否出現(xiàn)重復(fù)投訴等作為主要考評依據(jù)，納入年終目標(biāo)責(zé)任制考核的內(nèi)容。但是，有的民眾更注重城市的環(huán)境衛(wèi)生和整體品質(zhì)，傾向于支持地方政府及城管嚴(yán)格執(zhí)法，為城市發(fā)展提供良好的環(huán)境；有的民眾則更注重基本的生存所需和生活方便。這些均有一定正當(dāng)性但在一定程度上又相互沖突的利益要求，都會通過網(wǎng)上問政、電視問政等渠道對城管執(zhí)法構(gòu)成行政壓力。[61]

行政壓力可以是圍繞經(jīng)濟指標(biāo)而展開的一系列指標(biāo)所形成的壓力，也可以是基于維護社會穩(wěn)定而產(chǎn)生的壓力。在當(dāng)前社會形勢下，維持社會穩(wěn)定成為日益重要的政治任務(wù)，國家“體制作為合法性”的壓力劇增，[62]“穩(wěn)定”使政府體制運作成為“低度風(fēng)險承擔(dān)體系”，大多數(shù)承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)的職能部門策略選擇的動因，可能并不在于政績競爭，而是更加具有防御性的“風(fēng)險規(guī)避” [63]的特點。在“維穩(wěn)”壓力下，基層政府基本上遵循“不出事”的邏輯，[64]基于保持社會穩(wěn)定而形成的一系列獎懲考評體系，成為壓力型體制中的自上而下的行政壓力。一方面，壓力型體制可以成為促使城管加大執(zhí)法力度的推動力；另一方面，壓力型體制同樣可以成為促使城管不嚴(yán)格執(zhí)法的重要推動力。

城管局及一線城管處于政府體系的末端，其行為受此影響。在街頭執(zhí)法中，城管既要考慮店面經(jīng)營者的利益，也要考慮街頭攤販的利益；既要考慮一些市民的生活便利，也要考慮市容市貌的整潔；既要面對改善城市環(huán)境、推進城市發(fā)展的要求所產(chǎn)生的社會壓力和行政壓力，又要面對因街頭攤販等底層民眾的生存需要所產(chǎn)生的社會壓力和行政壓力。這些不同的要求在政府體制目標(biāo)中都有體現(xiàn)，城管局需在相互沖突的體制目標(biāo)間保持一定的平衡。

對地方政府主政官員而言，經(jīng)濟發(fā)展是重要的目標(biāo)，但社會穩(wěn)定也不可忽視，促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定共同構(gòu)成地方政府主政官員的主導(dǎo)性體制目標(biāo)。負(fù)責(zé)推進文明城市創(chuàng)建工作的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)的主導(dǎo)性體制目標(biāo)是通過文明城市創(chuàng)建，服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展，對其來說，維護社會穩(wěn)定在通常情況下屬于輔助性體制目標(biāo)。城管局作為城市管理的“排頭兵”，發(fā)展和穩(wěn)定都是其體制目標(biāo)，但在當(dāng)前城管普遍被污名化的情況下，城管局的主要負(fù)責(zé)人會更看重基于社會穩(wěn)定而形成的壓力型考評體系，社會穩(wěn)定是其主導(dǎo)性的體制目標(biāo)。在調(diào)研中，M縣城管局局長就向筆者表達(dá)過這樣的看法——他更希望執(zhí)法中不要出現(xiàn)影響穩(wěn)定的事情。他多次對一線城管隊員提出這樣的要求：“不出事是首要的，保障自己的安全是首要的�！�但在一定條件下，促進地方經(jīng)濟發(fā)展也會成為其主導(dǎo)性體制目標(biāo)，基于促進地方經(jīng)濟發(fā)展而形成的行政考評體系會構(gòu)成城管局的主要行政壓力。

一線城管處于各種利益訴求的交匯點，不同利益訴求都可以通過壓力型體制的渠道反映出來，城管需要在不同利益訴求的影響下尋找到平衡點。這是其執(zhí)法困境及執(zhí)法沖突與暴力得以出現(xiàn)的體制性因素，也是街頭政治得以形成的體制性原因。

 

 

七、余論：城管執(zhí)法的改善

 

城管執(zhí)法正是在街頭空間、社會形勢、體制目標(biāo)三個層面因素共同構(gòu)成的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中運作，城管和執(zhí)法對象在這樣的結(jié)構(gòu)性因素的影響下做出自己的行為選擇，形成街頭管理中的“街頭政治”。在這樣的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中，相對有序是街頭執(zhí)法的常規(guī)狀態(tài)，但是街頭暴力也會由此而生，秩序與暴力是同一執(zhí)法結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物，街頭執(zhí)法中實際遵循的規(guī)則在秩序與暴力共生的結(jié)構(gòu)下形成�！耙�(guī)則是在受規(guī)則支配的人和規(guī)則的執(zhí)行者之間的互動”，[65]在多方主體互動中，街頭執(zhí)法成為一定程度上的利益博弈及規(guī)則再造的過程。

在城管街頭執(zhí)法中，執(zhí)法對象主要來自社會底層，并無太多機會參與立法和公共政策制定環(huán)節(jié)，其利益要求在很多情況下沒有在立法和政策層面比較充分地體現(xiàn)。目前，民生的保障和改善成為我國社會發(fā)展的重要主題，并成為法治實踐必須面對的重要任務(wù)。法律“必須盡可能充分地承認(rèn)群體利益的存在及其合理性，并且反映不同群體的利益與要求，使法律成為日益貼近人們的日常生活，反映人們的愿望，維護人們的自由的工具，而不是抹殺不同利益，限制這些自由的工具”。[66]在立法和政策制定環(huán)節(jié)沒有較好兼顧不同社會群體利益的情況下，執(zhí)法過程常常就不得不面對這樣的問題。“在最一般的意義上，法律是一種‘定分止?fàn)帯�的技術(shù)，它總是涉及利益的分配，法律過程始終是一個公共政策過程，最終是一個政治過程�！盵67]在民生問題日益重要的背景下，以底層社會群體為主要執(zhí)法對象的城管執(zhí)法承擔(dān)著一定的政治功能，“持續(xù)不斷的政治過程貫穿于執(zhí)行的始終”，[68]執(zhí)法過程也是重新界定規(guī)則和重新確定利益格局的過程。在邁向長遠(yuǎn)法治目標(biāo)的過程中，應(yīng)該從更為廣泛的意義上來認(rèn)識城管執(zhí)法困境，需要意識到城管執(zhí)法困境是當(dāng)下我國城市管理中諸多綜合性因素引發(fā)的社會管理和治理難題，要在社會管理和治理的層面來應(yīng)對這一難題。

盡管在目前階段城管街頭執(zhí)法中的沖突和暴力還難以完全避免，但是街頭政治過程中的每一次沖突和暴力都會不同程度地影響城管執(zhí)法者的工作積極性，損害人們對政府的信任、對城市共同生活的期待。因此，需在認(rèn)識執(zhí)法過程的政治屬性的基礎(chǔ)上，探尋應(yīng)對城管執(zhí)法困境的可行辦法，在法治的動態(tài)運行中形成良好的規(guī)則。就當(dāng)前階段而言，改進城市管理、應(yīng)對城管執(zhí)法困境，尤其需注意以下幾個方面問題：

第一，要努力減少因地方政策不完善而帶來的引發(fā)執(zhí)法沖突的政策源頭性因素。例如，文明城市創(chuàng)建工作中的一些考核指標(biāo)，無論在指標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)還是在指標(biāo)落實環(huán)節(jié)，都存在不少形式主義、弄虛作假的成分，甚至有時還提出一些脫離城市特定發(fā)展階段的要求，不僅浪費了諸多行政資源，還影響了不少社會群體的切身利益，甚至可能激化矛盾。

第二，要以多元主體共治的現(xiàn)代社會治理機制代替單向度規(guī)制的城市管理思路。街頭政治的形成機制表明，嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)是多元主體互動的結(jié)果，由此產(chǎn)生的城市治理問題需通過多元主體的有效參與和互動才能得到有效解決。要通過相關(guān)法律規(guī)范和制度的完善，將現(xiàn)代治理理念體現(xiàn)在城市管理政策從制定到執(zhí)行的全過程，將街頭政治所呈現(xiàn)出來的多元利益吸納到比較穩(wěn)定的制度中，使得多元治理主體的參與及利益表達(dá)得以制度化、規(guī)范化和法律化，逐步使不同群體對自己的利益邊界和行為選擇有著更為穩(wěn)定的預(yù)期，從而逐漸減少街頭執(zhí)法沖突和暴力產(chǎn)生的可能性。

第三，上述兩方面需要通過完善政府議事體制和社區(qū)治理機制來實現(xiàn)。首先，地方人大和政協(xié)要發(fā)揮好對地方政府政策的審議功能，防止地方政府借助“合法傷害權(quán)”[69]制定和實施一些未能較好兼顧不同社會群體利益、可能激化社會矛盾的政策。以地方人大和政協(xié)的常規(guī)性有效運作為核心，以此帶動培育和增強地方政府決策部門及城管執(zhí)法者的多元參與、合作共贏的現(xiàn)代公共治理意識，探求多元利益需求之間的最佳平衡點。其次，要結(jié)合社區(qū)治理機制的完善來改進城管工作。城管執(zhí)法有具體的區(qū)域范圍劃分，往往與特定的街道、社區(qū)的管轄范圍有較大的重合度。特定社區(qū)里的社區(qū)管理者，在表達(dá)社區(qū)內(nèi)居民的利益要求、推動完善社區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)居民間不同利益關(guān)系及糾紛化解、組織多元主體參與社區(qū)治理等方面，發(fā)揮重要的作用。城管工作需與街道、社區(qū)管理工作之間建立起經(jīng)常性、制度性的溝通、協(xié)作渠道，以便于及時有效地結(jié)合社區(qū)內(nèi)不同群體的現(xiàn)實利益所需開展執(zhí)法工作。

就長遠(yuǎn)法治目標(biāo)的實現(xiàn)而言，還需注意這樣幾點：

第一，要認(rèn)識到城管執(zhí)法過程是一個動態(tài)過程，并不是執(zhí)行靜態(tài)、固定的規(guī)則的過程。因此，要對城市社會管理和治理中的相關(guān)目標(biāo)、多重效果進行綜合考量，協(xié)調(diào)多種社會群體間的利益關(guān)系。在嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)下，執(zhí)法過程中出現(xiàn)的沖突和暴力在很大程度上難以完全避免，問題的關(guān)鍵之處是要防止因不同社會群體間利益的不可調(diào)和性的增強及由此而生的行政壓力的片面強化，激化矛盾、引發(fā)更為激烈的沖突和暴力。

第二，媒體要形塑健康的立場，全面呈現(xiàn)城管執(zhí)法的具體過程、執(zhí)法中存在的問題及執(zhí)法困境所體現(xiàn)的社會問題，形成有助于改進城管執(zhí)法工作、彌合社會對立情緒的輿論導(dǎo)向，增進各界對城管執(zhí)法的理解。對此，政府需改進與媒體的溝通交流方式、合理引導(dǎo)媒體輿論，并對嚴(yán)重誤導(dǎo)公眾的媒體報導(dǎo)進行必要的規(guī)制。

第三，城管執(zhí)法者、各級政府、媒體以及社會各界，需以更為全面的法治觀來認(rèn)識城管執(zhí)法困境及由此而呈現(xiàn)出的社會管理難題。從形式法治的角度看，法律規(guī)定的利益邊界和行為邊界是明晰的，法律實踐[70]應(yīng)該嚴(yán)格按照法律文本所確定的原則和規(guī)范進行，行政執(zhí)法過程只需發(fā)揮對立法及政策決定的“傳送帶”作用，即可保證具體行政執(zhí)法行為的正當(dāng)性。[71]但是，城管執(zhí)法困境反映出形式法治觀的不足。城管執(zhí)法困境的解決，既需要一線執(zhí)法者采取靈活多樣的方式應(yīng)對，更需要政府不斷調(diào)整和完善城市管理的相關(guān)政策邊界。改進城管工作、完善社會管理，要以法律進行規(guī)范和規(guī)制，更要以更為動態(tài)、綜合的方式來實施社會管理和治理。這是法治實踐的精確性與靈活性之間持久張力在我國城市化過程中的體現(xiàn)。

“城市，讓生活更美好”，這  是城市里每一個成員的共同期待，如何協(xié)調(diào)、整合多種群體的多元利益關(guān)系，是美好的城市共同生活的實現(xiàn)需要面對的重要問題。

 

[1]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/2011zgtsshzyfltx/2011-03/19/content_1729484.htm，2014年9月30日訪問。

[2]有關(guān)法律社會學(xué)研究譜系的梳理及討論，參見劉思達(dá)：《中國法律社會學(xué)的歷史與反思》，《法律和社會科學(xué)》（第7卷），法律出版社2010年版，第25-37頁；李晟：《面向社會管理的法律實證》，《法學(xué)》2013年第4期，第35-39頁；強世功：《中國法律社會學(xué)的困境與出路》，《文化縱橫》2013年第5期，第114-120頁；徐滌宇、侯猛、尤陳俊、陳柏峰、成凡、李學(xué)堯：《社科法學(xué)六人談》，《法律和社會科學(xué)》（第13卷第1輯），法律出版社2014年版，第330-332頁。

[3]聶伯格（H. Nieburg）對“暴力”做如下定義：“暴力是指那些‘無組織的行為、破壞的行為和傷害的行為，其實施對象、實施目標(biāo)或?qū)κ芎φ叩倪x擇、外部環(huán)境、實施過程和（或）影響取得了政治意義，即力圖在討價還價的情況中改變他人的行為方式以對社會制度產(chǎn)生影響�！狈▏鴮W(xué)者索菲•博迪-根德羅對“城市暴力”如此加以描述和界定：“它所涉及的事件具有不同的性質(zhì)和嚴(yán)重程度。燒汽車、騷亂、街頭的輕度違法行為、打群架、蔑視警察等，這些行為雖然有各種各樣的原因，肇事人也不同，但是法國情報總局（Renseignement généraux）把它們統(tǒng)稱為‘城市暴力’。”參見[法]索菲•博迪-根德羅：《城市暴力的終結(jié)？》，李穎、鐘震宇譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第8-9頁、第16-17頁。

[4]參見注3，引言，第4頁。

[5]參見[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，沈宗美校，生活·讀書·新知三聯(lián)書1989年版，第42頁。

[6]參見注3，第17頁。

[7]凌斌：《科層法治的實踐悖論：行政執(zhí)法化批判》，《開放時代》2011年第12期，第85頁。

[8]關(guān)于行政法領(lǐng)域中的形式法治的基本理論前提和經(jīng)驗基礎(chǔ)的討論，參見王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境》，《中國法學(xué)》2008年第5期，第64-67頁。

[9] See Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual inPublic Services, New York: Russell Sage Foundation, 2010. pp.50-53.

[10]參見[美]理查德·斯蒂爾曼二世編著：《公共行政學(xué)：概念與案例》（第7版），竺乾威、扶松茂等譯，竺乾威校，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第609-611頁。

[11]參見注10，第611-613頁。

[12]參見孫瑋：《中國“新民權(quán)運動”中的媒介“社會動員”——以重慶“釘子戶”事件的媒介報道為例》，《新聞大學(xué)》2008年第4期，第13-19頁。

[13]裴宜理（Elizabeth J. Perry）通過對中西方權(quán)利觀念的梳理指出，中國人的權(quán)利觀念更多是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，而非政治權(quán)利，不能想當(dāng)然地認(rèn)為相近于近代盎格魯-撒克遜的天賦人權(quán)以及市民社會的觀念，或者在這之上提出自由主義式的對強大國家權(quán)力的批評。參見[美]裴宜理：《中國人的“權(quán)利”概念（上）》，《國外理論動態(tài)》2008 年第2 期，第51-57頁；《中國人的“權(quán)利”概念（下）》，《國外理論動態(tài)》2008 年第3期，第45-50頁。

[14]參見[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》，羅家德譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第1-33頁。

[15]有學(xué)者曾用“嵌入式執(zhí)法”來解釋土地執(zhí)法中的“搖擺現(xiàn)象”，參見何艷玲：《中國土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2013年第6期，第61-72頁。

[16]參見注10，第617-631頁。

[17][英]安德魯·甘布爾：《政治和命運》，胡曉進、羅珊珍、翟艷芳、孫倩譯，任東來審校，江蘇人民出版社2007年版，第8-9頁。

[18]呂德文在學(xué)術(shù)討論中曾提示筆者可以用“街頭政治”來理解基層治理中出現(xiàn)的暴力，本文的寫作受其啟發(fā)，不過所指含義與之有一定區(qū)別。特此致謝。

[19]參見韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期，第583-591頁。

[20] [英]安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第205頁。

[21]參見王笛：《街頭文化——成都公共空間、下層民眾與地方政治，1870-1930》，李德英、謝繼華、鄧麗譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第304頁。

[22]參見文軍、黃銳：《“空間”的思想譜系與理想圖景》，《社會學(xué)研究》2012年第2期，第19-22頁。

[23] 參見《城管執(zhí)操作實務(wù)》課題研發(fā)組：《城管執(zhí)法操作實務(wù)》，國家行政學(xué)院出版社2006年版，特別是該書第122-140頁。

[24]本文并未對城管隊伍中的正式執(zhí)法人員和半正式行政力量（即通常所說的“臨時工”）做出區(qū)分。實際上，正式執(zhí)法人員和臨時工受到的正式制度的約束程度并不一樣。正式執(zhí)法人員更傾向于遵守行政理性化的要求，會受到正式制度比較嚴(yán)格的約束。如果卷入沖突和暴力事件中，正式執(zhí)法人員會面臨非常嚴(yán)厲的行政問責(zé)。正式行政力量無法有效應(yīng)對街頭一線執(zhí)法中出現(xiàn)的諸多管理難題，他們出于自我保護的考慮，在一線執(zhí)法過程中，會把作為半正式行政力量的“臨時工”推到執(zhí)法一線，“臨時工”就成為正式行政力量在一線執(zhí)法中的重要替代選擇。這也是城管一線執(zhí)法過程中臨時工經(jīng)常“出問題”的重要原因。

[25]在媒體關(guān)于城管執(zhí)法的報道中，不時會看到有的執(zhí)法對象擋在執(zhí)法車前或者坐在執(zhí)法車頂，甚至還出現(xiàn)執(zhí)法車輛被掀翻的案例。參見“昆明發(fā)生民眾與城管沖突事件多輛執(zhí)法車被掀”（2010年3月27日），載騰訊網(wǎng)http://news.qq.com/a/20100327/000338.htm，2014年10月25日訪問。

[26]同注19，第587頁。

[27]參見應(yīng)星：《“氣”與抗?fàn)幷�治：�?dāng)代中國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定問題研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第197-198頁。

[28] [美]特納：《社會學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》（第七版），邱澤奇、張茂元等譯，華夏出版社2006年版，第383頁。

[29]參見[英]克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社2009年版，第28-29頁。

[30] [美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第44-45頁。

[31] 例如，M縣城管管理街頭攤販的執(zhí)法依據(jù)主要是《H省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第14條第1款：“任何單位和個人不得擅自占用城市道路、橋梁、廣場、地下通道及其他公共場所擺攤設(shè)點、銷售或者加工制作商品。經(jīng)依法批準(zhǔn)臨時占用城市道路或者其他公共場所從事經(jīng)營或者舉辦活動的，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的時間、地點和要求進行”。違反這一規(guī)定的，該條例第42條第（三）項規(guī)定：“責(zé)令停止違法行為，處20元以上1000元以下罰款”。

[32]例如，M縣城管局有文件規(guī)定：“加強對工作人員的經(jīng)常性管理，平時考核采取半年由考核人員進行工作總結(jié)，主管領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合工作人員個人完成年度工作目標(biāo)及臨時性工作任務(wù)、日�？记�、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作創(chuàng)新等情況予以考核評價，提出考評意見。年度考核中，要采取問卷調(diào)查、個別訪談、召開座談會等方式聽取服務(wù)對象的意見，在一定范圍內(nèi)進行民主測評，對工作人員進行多渠道、多角度的考核評價”；“量化測評由領(lǐng)導(dǎo)測評和民主測評組成，各占50%權(quán)重。領(lǐng)導(dǎo)測評是指領(lǐng)導(dǎo)（主管領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)集體）在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作人員本人平時表現(xiàn)，做出量化評價。民主測評在全局范圍內(nèi)進行�！眳⒁姟禡縣綜合城管局2012年度考核工作方案》。

[33]同注28，第363頁。

[34]參見李海波：《選擇性執(zhí)法的因和果》，《南風(fēng)窗》2011年第12期，第42-44頁。

[35]媒體對此也有不少報道，以武漢城管為例，可參見鄧子慶：《“最耐心城管”體現(xiàn)柔性執(zhí)法》，載網(wǎng)易http://news.163.com/11/0602/02/75GSD4CG00014AED.html，2014年10月25日訪問（該報道講述的是武漢市新洲區(qū)城管城管局一中隊隊長黃國強）；田振龍：《“武漢史上最牛城管執(zhí)法車”竄紅網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)友熱議》，載騰訊網(wǎng) http://hb.qq.com/a/20100926/000805.htm，2014年10月25日訪問（該報道講述的是武漢市洪山區(qū)城管局直屬二中隊的一名55歲的老城管執(zhí)法人員楊維勛，有的攤販還說：“老楊是個值得交的朋友，辦事有原則，很有人情味。”）需要注意的是，媒體報道的這些事例中的城管，多是參加工作時間比較長的老城管，而有關(guān)年輕城管的報道則相對要少很多。

[36]參見王波：《執(zhí)法過程的性質(zhì)：法律在一個城市工商所的現(xiàn)實運作》，法律出版社2011年版，第87-88頁。

[37] 1996年起實施的《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使�！边@為城管部門相對集中地行使職權(quán)提供了法律上的依據(jù)。1997年3月7日，國務(wù)院法制辦下發(fā)了《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復(fù)函》（國法函（1997）12號），同意北京市在宣武區(qū)開展綜合執(zhí)法試點工作。城市管理綜合行政執(zhí)法體制的實施，由此向常規(guī)治理邁出了重要的一步，各地也逐漸開始嘗試行政處罰權(quán)相對集中的試驗，形成了城管體制，以此為依托，建立起了日常執(zhí)法機制。

[38]參見江凌、張水海：《相對集中行政處罰權(quán)制度：發(fā)展歷程、實施情況與基本經(jīng)驗——城管執(zhí)法體制改革12年回顧》，《行政法學(xué)研究》2008年第4期，第13-18頁。

[39]有研究表明，在基層治理中，運動型治理往往都成為了常規(guī)性治理的重要工作機制。參見歐陽靜：《論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》2014年第6期，第180-190頁。

[40]參見周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期，第105-125頁。

[41]街頭空間、窗口空間和社區(qū)空間，是街頭官僚工作界面的空間類型的劃分，在不同的空間類型中，在相應(yīng)空間中活動的街頭官僚和公民之間的權(quán)力關(guān)系也不一樣。窗口空間既可以指具體的、直觀的空間，如政府的各種辦公地點，也可以在較為抽象的層面上指體現(xiàn)某種特定權(quán)力支配關(guān)系的空間。參見注19，第583-591頁。

[42]參見于建嶸：《中國的社會泄憤事件與管治困境》，《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第1期，第4-9頁。

[43]參見何雪松：《社會理論的空間轉(zhuǎn)向》，《社會》2006年第2期，第34-48頁。

[44]在M縣，有些老城管從1993年起就開始在城管隊工作，到現(xiàn)在已經(jīng)做了20多年城管工作。筆者從與他們的交談中得知，現(xiàn)在的城管執(zhí)法方式與十多年前相比大致經(jīng)歷了如下變化：“90年代的時候，城管執(zhí)法工作難度要比現(xiàn)在小，當(dāng)時我們敢來硬的。那個時候，城管管理的時候也很野蠻，素質(zhì)參差不齊，法律意識不強，當(dāng)時的老百姓也服管，看到穿制服的就怕。但是從2000年以后，隨著輿論導(dǎo)向的發(fā)展、法律意識提高、下崗職工增多，城管工作就越來越難了。現(xiàn)在，城市管理中的矛盾多、焦點多，涉及民生問題的多，存在許多弱勢群體�！�

[45]參見李路路：《制度轉(zhuǎn)型與分層結(jié)構(gòu)的變遷——階層相對關(guān)系模式的“雙重再生產(chǎn)”》，《中國社會科學(xué)》2002年第6期，第105-118頁。

[46]參見文軍：《西方社會學(xué)理論：經(jīng)典傳統(tǒng)與當(dāng)代轉(zhuǎn)向》，上海人民出版社2006年版，第372-373頁。

[47]參見王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期，第129-148頁。

[48]有學(xué)者將這些社會矛盾稱為“基礎(chǔ)性社會矛盾”。參見顧培東：《能動司法若干問題研究》，《中國法學(xué)》2010年第4期，第19-20頁。

[49]參見M縣黨史地方志辦公室編：《M縣年鑒（2012年）》，2012年12月印行，第193頁。

[50]在政府的正式文件中，比較早地使用“弱勢群體”是在2002年3月。當(dāng)時，時任國務(wù)院總理的朱镕基在九屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》中使用了“弱勢群體”一詞，從而使得“弱勢群體”成為一個被普遍使用的概念，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。

[51]同注21，第31頁。

[52]例如，出版后經(jīng)媒體報道而飽受爭議的《城管執(zhí)法實務(wù)操作》一書強調(diào)政治屬性原則在城管執(zhí)法工作中的重要性。該書指出：“政治屬性原則是指城管在執(zhí)法實務(wù)中務(wù)必從政府影響、政策重心、活動方式上去追求一種良好的執(zhí)法效果，將它視為最高的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及防止發(fā)生不可控后果的底線，從而使城管執(zhí)法效果持久地保持在一個穩(wěn)定的層面上”，“政治屬性原則，通俗地說就是城管執(zhí)法者應(yīng)該懂得利害關(guān)系、局勢、導(dǎo)致的后果，如果處理不好，會給政府首腦、城管執(zhí)法形象及本人造成難以彌補的損失，導(dǎo)致較高的執(zhí)法成本�！痹摃�還特別指出，“在中國社會轉(zhuǎn)型貧富差距拉大的背景下，城管執(zhí)法人員在維護城市環(huán)境秩序時，會難以避免地、不同程度地碰撞弱勢群體的生存權(quán)益”，因此在具體執(zhí)法過程中需要注意一些問題。參見注23，第1-6頁。

[53]參見陳柏峰：《城管執(zhí)法沖突的社會情境——以<城管來了>為文本展開》，《法學(xué)家》2013年第6期，第26-30頁。

[54]參見周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期，第67-85頁。

[55]例如有學(xué)者指出：“就中國當(dāng)前而言，絕大多數(shù)社會問題既不單純是由發(fā)展不足或片面發(fā)展造成的，也不單純是由社會失序或過度維穩(wěn)造成的，而是由發(fā)展與秩序這兩種需求相互抵牾、捍格，甚至尖銳對立造成的。因此，對當(dāng)今中國的社會治理來說，最根本同時也最困難的，就是處理好‘發(fā)展與秩序問題’�！瘪T仕政：《當(dāng)代中國的社會治理與政治秩序》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第1頁。

[56]目標(biāo)的多樣性這一問題，在許多執(zhí)行過程中都會存在，國外有學(xué)者的研究也揭示了這一點，具有代表性的研究，可參見L. J. O’Toole, Jr, “Goal Multiplicity in the Implementation Setting: Subtle Impacts and the Case of Wastewater Treatment Privatization”, Policy Studies Journal, Vol.18, No.1 (1989), pp.1-20.

[57] M縣從2012年起開展了“三城聯(lián)創(chuàng)”活動，2012年2月29日，M縣召開了“三城聯(lián)創(chuàng)”動員大會。在動員大會上，縣委書記在講話中提出：“要牢固樹立‘抓發(fā)展要首抓環(huán)境整治、抓環(huán)境要首抓城市管理’的理念，通過加大城市建設(shè)管理力度，大力開展‘三城聯(lián)創(chuàng)’工作，使城市環(huán)境更美、城市功能更全、城市管理更好、城市品味更高、城市吸引力更強，為引進項目資金搭建更具競爭力的載體，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的動力�！睆目h委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)的講話可以看出，在官僚體系里，官員追求市容市貌、創(chuàng)建文明城市是為了服務(wù)于更為重要的經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。

[58]關(guān)于“政治錦標(biāo)賽”的論述，參見周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期，第54-77頁。

[59]參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海人民出版社2008年版，第89頁。

[60]國外有學(xué)者在對政策執(zhí)行的研究中，也指出了政策目標(biāo)在執(zhí)行過程中會調(diào)整。例如，有學(xué)者認(rèn)為：“政策指向一個有目的的行動過程，但是這并非意味著排斥依據(jù)情況調(diào)整目標(biāo)的可能性。” [英]邁克·希爾、[荷]彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮等譯，商務(wù)印書館2011年版，第6頁。

[61]例如在M縣，一些市民通過網(wǎng)上問政反映街頭攤販擺攤設(shè)點的問題，要求城管大隊加強執(zhí)法力度、嚴(yán)格執(zhí)法。城管大隊必須在規(guī)定的時限內(nèi)對網(wǎng)上問政所提的問題做出回復(fù)。由于街頭攤販管理存在很大難度，城管大隊一般情況下只是做比較例行化的常規(guī)性回復(fù)，亦即從兩個方面作出回復(fù)：第一是目前正在做的工作；第二是今后將開展集中行動�；貜�(fù)中提及的整理管理措施（安排專人在路口值守，加大上下班高峰期的管理；堅持錯時上下班；加大集中行動的整治力度），實際上也基本是城管大隊每天都在做的事情。但是僅靠例行化回復(fù)并不足以讓一些市民滿意，還要采取行動才能回應(yīng)其要求，否則他們可能會把這些問題向更高層級的部門反映。類似于網(wǎng)上問政的這些渠道，構(gòu)成了推動城管加強執(zhí)法力度、開展集中行動的行政壓力。每隔一段時間，城管大隊都會開展幾次以街頭攤販管理為主的集中整治行動，以對網(wǎng)上問政要求作出實際回應(yīng)。

[62]參見蔡禾：《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期，第141-143頁。

[63]參見何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的一種解釋》，《管理世界》2012年第12期，第101頁。

[64]參見賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期，第32-37頁。

[65] [美]德博拉·斯通：《政策悖論：政治決策中的藝術(shù)》（修訂版），顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第310頁。

[66]吳玉章：《法治的層次》，清華大學(xué)出版社2002年版，第264-265頁。

[67]強世功：《全球化時代的政治與法律（代序）》，《政治與法律評論》（第1輯），北京大學(xué)出版社2010年版，第7頁。

[68]同注60，第78頁。

[69]參見吳思：《潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年修訂版，第5頁。

[70]有學(xué)者將“法律實踐”界定為“以實現(xiàn)公平正義為目的而建立和維護良好社會秩序的規(guī)范性活動”。參見姚建宗：《中國語境中的法律實踐概念》，《中國社會科學(xué)》2014年第6期，第145-146頁。城管執(zhí)法可被歸為其劃分的“法律的應(yīng)用實踐”。

[71]關(guān)于“傳送帶模式”的反思性討論，參見[美]理查德·B. 斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2011年版，第1-30頁。

 

【主要參考文獻(xiàn)】

1. [美]理查德·斯蒂爾曼二世編著：《公共行政學(xué)：概念與案例》（第7版），竺乾威、扶松茂等譯，竺乾威校，中國人民大學(xué)出版社2004年版。

2. [美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》，羅家德譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版。

3. [法]索菲·博迪-根德羅：《城市暴力的終結(jié)？》，李穎、鐘震宇譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。

4. 韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第4期。

5. 陳柏峰：《城管執(zhí)法的社會情境——以<城管來了>為文本展開》，《法學(xué)家》2013年第6期。

6. Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 2010.