當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 調(diào)查研究 >> “項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐效果差異性的鄉(xiāng)土邏輯
劉成良
（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢430074）
摘 要：項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的一種重要手段，旨在用程序化的資金分配及使用方式解決公共服務(wù)問(wèn)題，但在自上而下不同層級(jí)的不同制度邏輯和行動(dòng)策略中，項(xiàng)目制的初衷發(fā)生扭曲，從而使得項(xiàng)目在基層實(shí)踐出現(xiàn)較大的效果差異，文章通過(guò)對(duì)于項(xiàng)目制在基層運(yùn)作過(guò)程的三個(gè)階段分析：項(xiàng)目爭(zhēng)取與閃躲、項(xiàng)目落地與實(shí)施、項(xiàng)目實(shí)效發(fā)揮與維護(hù)，認(rèn)為基層組織困境是導(dǎo)致“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐效果差異的主要原因，從而帶來(lái)農(nóng)民被排除在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程之外、需求無(wú)法表達(dá)，資源下鄉(xiāng)滋生分利秩序，項(xiàng)目實(shí)效難以持續(xù)發(fā)揮等問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制；實(shí)踐效果；基層組織；鄉(xiāng)土邏輯
為了解決上世紀(jì)國(guó)家分稅制改革所伴生的財(cái)權(quán)集中給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，中央政府在本世紀(jì)初不但取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，還通過(guò)規(guī)模巨大的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金“反哺”農(nóng)村，此后政府間的分配資金越來(lái)越依靠“專(zhuān)項(xiàng)”或“項(xiàng)目”的方式，項(xiàng)目制成為了一種重要的國(guó)家治理手段，豐厚的項(xiàng)目資金能夠彌補(bǔ)基層公共品供給不足的缺憾，但是“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐效果卻呈現(xiàn)出非常大的差異性：一些地方能夠?qū)㈨?xiàng)目落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)的初衷，完善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施；一些地方的項(xiàng)目建設(shè)流于形式，與農(nóng)民需求無(wú)法對(duì)接，造成了巨大的資源和財(cái)力浪費(fèi)；有的地方為了爭(zhēng)取項(xiàng)目積極向上跑動(dòng)，甚至因?yàn)轫?xiàng)目過(guò)多造成了重復(fù)建設(shè)；還有的地方出現(xiàn)農(nóng)民漫天要價(jià)、阻撓施工而使項(xiàng)目無(wú)法落地的問(wèn)題。“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐效果何以呈現(xiàn)出較大的差異性，項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)是一個(gè)短期性的建設(shè)問(wèn)題，村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以通過(guò)項(xiàng)目來(lái)完成，但是基礎(chǔ)設(shè)施能否發(fā)揮作用，后續(xù)維護(hù)工作如何？
一 項(xiàng)目制設(shè)計(jì)初衷及其意外后果
渠敬東認(rèn)為項(xiàng)目制的初衷在于：一是要通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的部門(mén)體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長(zhǎng)、促民生的治理理念，二是要削弱因財(cái)政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”。在葉敏和李寬看來(lái)，項(xiàng)目制是事權(quán)與財(cái)權(quán)分離結(jié)構(gòu)下的一種聚合機(jī)制，這種機(jī)制設(shè)計(jì)試圖以各類(lèi)支農(nóng)項(xiàng)目為載體將高層級(jí)政府的財(cái)政資源以項(xiàng)目資金的形式輸送到缺乏財(cái)政資源的下級(jí)事權(quán)單位，從而在不改變事權(quán)和財(cái)權(quán)初始分布結(jié)構(gòu)的情況下，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的相對(duì)匹配。在具體實(shí)踐上，項(xiàng)目制以一種程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的資金分配及使用方案來(lái)解決從中央到地方的公共品供給，從而減少過(guò)去部門(mén)壁壘或者塊塊主義所帶來(lái)的資金流失或者滲漏等問(wèn)題，因此項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)講究各個(gè)環(huán)節(jié)的程序化運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，從立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估都有一套嚴(yán)密的技術(shù)系統(tǒng)，為了增加項(xiàng)目制運(yùn)作的合法性，專(zhuān)家學(xué)者也被納入到項(xiàng)目的評(píng)估和考核體系中來(lái)。
“項(xiàng)目進(jìn)村”旨在解決如下問(wèn)題：為村莊提供公共品供給、改變村莊面貌、完善基礎(chǔ)設(shè)施、縮小城鄉(xiāng)差距；提高基層組織戰(zhàn)斗力，通過(guò)輸入資源的方式，讓基層組織起來(lái)，調(diào)動(dòng)起基層自身建設(shè)的主動(dòng)性和積極性；解決城鄉(xiāng)發(fā)展在歷史中由于政策傾向所帶來(lái)的不均衡問(wèn)題，讓農(nóng)民享受到改革發(fā)展的成果。然而“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程出現(xiàn)了很多問(wèn)題，產(chǎn)生了很多意外后果。從既有理論研究上來(lái)看，關(guān)于項(xiàng)目制實(shí)踐效果的批判主要集中在三個(gè)方面：
一是反科層化卻又陷入科層化。項(xiàng)目制設(shè)計(jì)為了避免科層體制僵化、低效、資源浪費(fèi)、權(quán)力尋租等弊端，希望強(qiáng)化“條條”通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的部門(mén)體制來(lái)破除“塊塊主義”，但是在實(shí)際運(yùn)行和操作中，產(chǎn)生了折曉葉提出的“分級(jí)治理”的效果：項(xiàng)目制形成的“發(fā)包”、“打包”和“抓包”三種機(jī)制，分別對(duì)應(yīng)于國(guó)家部門(mén)、地方政府以及村莊或企業(yè)（或其他基層社會(huì)組織）的項(xiàng)目行為。項(xiàng)目制是依附并嵌入于科層制體系的一套政府管理機(jī)制，在發(fā)揮項(xiàng)目治理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)又受制于科層制體系，從立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估等都有一套嚴(yán)密的技術(shù)系統(tǒng)，程序繁瑣，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的人才去應(yīng)對(duì)，就無(wú)法做到項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作，而這又加大了各個(gè)層級(jí)之間的工作量，造成了一定程度上的人力資本浪費(fèi)，項(xiàng)目制反科層化同時(shí)又陷入了科層化的程序當(dāng)中。
二是項(xiàng)目制的集權(quán)化管理與私人化運(yùn)作。項(xiàng)目制試圖用程序化的手段來(lái)解決個(gè)體主觀意志對(duì)于項(xiàng)目公平和公正性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，但在項(xiàng)目制產(chǎn)生的分級(jí)治理效果中，地方政府作為項(xiàng)目“打包”方，為了能夠突顯項(xiàng)目效果、打造亮點(diǎn)，會(huì)對(duì)“條條”項(xiàng)目打包，從而圍繞著項(xiàng)目進(jìn)行一系列超越科層制度的安排，陳家建指出地方政府為了集中資源打造亮點(diǎn)宣傳政績(jī)，項(xiàng)目制的動(dòng)員模式與常規(guī)行政相比呈現(xiàn)出幾大優(yōu)勢(shì)：資金下達(dá)的渠道直接、人事安排特殊、動(dòng)員程序集中高效，但是集權(quán)化管理就給項(xiàng)目的私人化運(yùn)作提供了可操作空間，在自上而下的項(xiàng)目資源分配上以及自下而上的項(xiàng)目資源爭(zhēng)取方面，私人化運(yùn)作偏離了項(xiàng)目制設(shè)計(jì)的初衷，也難以與基層社會(huì)的實(shí)際需求對(duì)接起來(lái)。政府招投標(biāo)企業(yè)來(lái)運(yùn)作項(xiàng)目，“改變了原有基層組織運(yùn)作項(xiàng)目中的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，也重新塑造了企業(yè)與農(nóng)民的關(guān)系以及企業(yè)與國(guó)家的關(guān)系……給基層治理帶來(lái)難題。”
三是資源分配與有效利用問(wèn)題。在程序設(shè)計(jì)上項(xiàng)目制希望通過(guò)一種短平快的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意圖，將政策和資源落到實(shí)處，即使如此，還是出現(xiàn)了政策偏離以及地方對(duì)這種程序的反制，從而使地方加入更多的意圖，獲得更大的自主權(quán)。地方政府在整合項(xiàng)目打造亮點(diǎn)的過(guò)程中，將原本就稀缺的項(xiàng)目集中在少數(shù)地區(qū)，而大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有享受到項(xiàng)目資源，另外農(nóng)村基層組織為了獲取項(xiàng)目資源，通過(guò)各種渠道跑關(guān)系、找項(xiàng)目，造成那些能“辦事”、會(huì)“訴苦”的村莊優(yōu)先得到項(xiàng)目，資源過(guò)分集中在某一地區(qū)，沒(méi)有成為普惠性資源，不僅有違公平理念，還容易將公共資源變成私人恩惠。桂華認(rèn)為項(xiàng)目制無(wú)法解決對(duì)“代理人”激勵(lì)不足的困局，地方政府和基層組織不能被調(diào)動(dòng)起來(lái)參與解決農(nóng)地整治過(guò)程中出現(xiàn)的治理問(wèn)題時(shí)，就會(huì)發(fā)生項(xiàng)目“進(jìn)村”困境，造成國(guó)家供給農(nóng)村公共品的“最后一公里”難題。
以上關(guān)于項(xiàng)目制的研究雖然比較深入和全面，但仍有不足，對(duì)于項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程有待于更一步認(rèn)知。尤其是項(xiàng)目制本身與生俱來(lái)的特點(diǎn)——短期性、強(qiáng)目的性，項(xiàng)目制主要解決的是將國(guó)家公共服務(wù)建設(shè)資金落到實(shí)處，通過(guò)對(duì)各種服務(wù)目的進(jìn)行立項(xiàng)，從而在有限時(shí)間內(nèi)進(jìn)行程序化運(yùn)作和建設(shè)的問(wèn)題，因此項(xiàng)目制的本質(zhì)特征是短期建設(shè)，而非長(zhǎng)效治理。在項(xiàng)目建設(shè)中只要按照規(guī)范完成了建設(shè)過(guò)程就代表著項(xiàng)目的結(jié)束，至于如何利用、如何維護(hù)都屬于長(zhǎng)效治理問(wèn)題，是需要常規(guī)化的組織等來(lái)完成的，并不在項(xiàng)目制的關(guān)注范圍之內(nèi)，但是項(xiàng)目建設(shè)的最終目的在于為群眾提供方便和福利，如果得不到群眾認(rèn)可，項(xiàng)目落地過(guò)程中與基層社會(huì)矛盾重重，或者項(xiàng)目在建設(shè)完成之后得不到有效、持續(xù)地維護(hù)，那么不僅造成了資源的巨大浪費(fèi)，還偏離了項(xiàng)目的初衷。項(xiàng)目制已經(jīng)成為了國(guó)家治理的一種重要手段，基層社會(huì)缺乏有效的組織來(lái)配合項(xiàng)目制下的國(guó)家治理，因此出現(xiàn)了國(guó)家意圖與基層社會(huì)脫節(jié)的現(xiàn)狀，在項(xiàng)目上的表現(xiàn)是國(guó)家花費(fèi)了大量資源進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)難以產(chǎn)生農(nóng)民的共鳴，一方面一些項(xiàng)目建設(shè)不符合基層社會(huì)的需求，另一方面一些農(nóng)民對(duì)于國(guó)家在地方的項(xiàng)目建設(shè)冷眼旁觀，缺乏參與的積極性。
當(dāng)前關(guān)于項(xiàng)目制的研究比較缺乏的是項(xiàng)目實(shí)踐效果與基層社會(huì)的關(guān)聯(lián)，在既有研究中張良以國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)項(xiàng)目為分析對(duì)象提出了項(xiàng)目制實(shí)質(zhì)是部門(mén)(各個(gè)中央部委)主導(dǎo)的自上而下的管理，缺少對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的考慮，更缺少自下而上的民眾參與，李祖佩通過(guò)對(duì)某新農(nóng)村建設(shè)成效的實(shí)證分析，揭示了項(xiàng)目化公共品供給中鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)、村莊內(nèi)部整合能力弱化等組織困境，而謝小芹提出了“公共治理”和“私人治理”、“利誘型基礎(chǔ)”和“排斥型基礎(chǔ)”兩對(duì)分析概念來(lái)分析項(xiàng)目績(jī)效的差異。本研究將在他們的研究基礎(chǔ)之上，從村莊視域中探討基層治理與項(xiàng)目實(shí)踐的關(guān)聯(lián)，從而揭示出項(xiàng)目實(shí)踐效果差異性的鄉(xiāng)土邏輯。在研究方法上本文采用個(gè)案分析與比較的方法，展示了項(xiàng)目制在不同地方實(shí)踐效果的差異性，材料來(lái)源于筆者2012年7月至2014年11月在湖北、廣西、陜西、廣東等四省多個(gè)村莊一百余天的田野調(diào)查。
二 項(xiàng)目制運(yùn)作的效果差異：個(gè)案呈現(xiàn)及其分析
近年來(lái)國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的項(xiàng)目資金投入，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生產(chǎn)生活條件，本文以桂、粵兩省的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目和陜鄂兩省的農(nóng)地整治項(xiàng)目為例，呈現(xiàn)國(guó)家項(xiàng)目在不同村莊落地時(shí)所產(chǎn)生的效果差異。
（一）新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目
1.桂北D村的新農(nóng)村建設(shè)
D村是桂北F貧困縣下面一個(gè)有著一百五十多戶(hù)、九百多人口的自然村，雖然F縣是貧困縣，但在國(guó)家加大支農(nóng)惠農(nóng)力度下獲得了很多項(xiàng)目扶持，由于項(xiàng)目資源大多是從“條條”下來(lái)，F(xiàn)縣提出了“整合條條，做強(qiáng)塊塊”的項(xiàng)目資源整合方式，同時(shí)采用領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、樹(shù)立典型的方式來(lái)帶動(dòng)縣域內(nèi)的項(xiàng)目治理。D村被確立為新農(nóng)村建設(shè)的典型，自治區(qū)副主席到村莊掛點(diǎn)，從2010年到2012年通過(guò)項(xiàng)目打包的形式，D村獲得了950萬(wàn)的新農(nóng)村建設(shè)資金扶助。在政府推動(dòng)、項(xiàng)目支持、村莊發(fā)力、能人助推的配合下，D村的新農(nóng)村建設(shè)取得了很大的成功，成為了附近地區(qū)參觀學(xué)習(xí)的典型。
表1 D新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目表（2010-2012）
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編號(hào) 項(xiàng)目來(lái)源 主要通途 項(xiàng)目資金（萬(wàn)元） |
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1 住建局 新農(nóng)村建設(shè)的外墻裝修、部分道路的硬化 300 2 住建局 污水處理池 100 3 林業(yè)局 村莊綠化和美化 60 4 水電局 景觀湖改造 40 5 發(fā)改局 道路建設(shè) 50 6 國(guó)土局 土地整治（土地平整，水渠、機(jī)耕道修建，村道硬化）1800 7 招商局 道路建設(shè) 20 8 組織部、民政局、衛(wèi)生局 村部樓修建 30 9 鎮(zhèn)政府 文化長(zhǎng)廊、迎賓廣場(chǎng) 30 10 一事一議 村門(mén)、九曲橋、拱橋、涼亭、村道硬化 30 11 一事一議 村容村貌工程含道路硬化 20 12 一事一議 后龍山?jīng)鐾ぁ⒌缆�、燈修�?nbsp; 20 13 華星集團(tuán) 提供1400噸水泥等物資用于村莊建設(shè) 50 |
在政府關(guān)懷、資源支持的背景下，新農(nóng)村建設(shè)本應(yīng)是一件容易的事情，但事實(shí)并非如此。D村所在的L鎮(zhèn)最開(kāi)始將新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)選在J村，J村位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道旁，政府考慮到J村交通便利、位置優(yōu)越，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)效果會(huì)更明顯，因此向上爭(zhēng)取并協(xié)調(diào)了一百萬(wàn)的項(xiàng)目給J村進(jìn)行初期的道路、廣場(chǎng)修建等，但是J村村集體在組織修路時(shí)一方面擺不平因占地等帶來(lái)的群眾糾紛，另一方面?zhèn)�別村干部暗中聯(lián)合村莊內(nèi)的積極分子阻撓施工，企圖承包工程，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法建設(shè)，鎮(zhèn)政府才考慮把新農(nóng)村建設(shè)的試點(diǎn)放在D村。D村的村級(jí)組織戰(zhàn)斗力很強(qiáng)，早些年組織村民修路、種果樹(shù)，帶動(dòng)了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村莊事務(wù)的處理也形成了一個(gè)比較有效的協(xié)商機(jī)制，村主任、小組長(zhǎng)、積極分子以及普通群眾都能夠參與到村莊事務(wù)的決策中來(lái)。D村的治理主體非常善于和上級(jí)溝通，配合并落實(shí)上級(jí)的想法和意圖，因此D村就成功取代了J村，成為了新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)。L鎮(zhèn)黨委書(shū)記在總結(jié)D村經(jīng)驗(yàn)時(shí)，認(rèn)為“新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于老百姓肯讓利，肯做出犧牲，新農(nóng)村建設(shè)能不能完成拆遷、征地任務(wù)都在于百姓的意識(shí)，如果老百姓不愿意自己利益受損，新農(nóng)村就搞不成，即使成功也要付出很大的代價(jià)。對(duì)于D村而言，如果沒(méi)有外部資金的幫助，新農(nóng)村也是可以建成的，只不過(guò)速度會(huì)慢一些。”D村的新農(nóng)村建設(shè)雖然成功了，但是村主任卻陷入了更深的憂慮當(dāng)中，因?yàn)?ldquo;新官不做老典范”是一個(gè)規(guī)律，新領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)要選擇一個(gè)新的點(diǎn)進(jìn)行扶持，村莊以后獲得的項(xiàng)目也會(huì)越來(lái)越少。
2.粵北B村的新農(nóng)村建設(shè)
B村是粵北H鎮(zhèn)一個(gè)有一百二十六戶(hù)、七百多人口的自然村，B村從2000年就開(kāi)始新農(nóng)村建設(shè)，原因是村莊內(nèi)的建房用地緊張，很多村民無(wú)法建房，只能住在一層的瓦房中。村長(zhǎng)和其他班子成員為了長(zhǎng)遠(yuǎn)解決這些問(wèn)題，就組織村民開(kāi)展村莊建設(shè)的整體規(guī)劃。為了解決建設(shè)用地問(wèn)題，將村莊中原有的500多間土房連同周邊幾十畝荒地統(tǒng)一規(guī)劃，迫切建房的村民可以先拆除自己家的老房，在規(guī)劃出的新地上建造和老房面積相等的房子，如果需要增加面積，則要向村集體繳納一部分錢(qián)（200元/㎡），這部分錢(qián)再用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及平整土地費(fèi)用不足的問(wèn)題，村集體又形成了另一份決議：在維持原承包責(zé)任地面積不變情況下，將全村總共450畝耕地的三分之一，連片劃分為農(nóng)戶(hù)的糧、油、菜自給用地，其余300畝收歸集體實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以租賃的形式給外商種馬蹄和甘蔗，每年所得租金有10萬(wàn)元以上，這些錢(qián)由集體投入公共設(shè)施及農(nóng)田水利建設(shè)，若有結(jié)余則分給村民。在解決好新農(nóng)村建設(shè)的土地和資金問(wèn)題后，經(jīng)過(guò)六年建設(shè)，全村有一百二十二戶(hù)建造了統(tǒng)一規(guī)劃的房屋，也修建好了村莊道路、活動(dòng)廣場(chǎng)，建設(shè)資金基本上全部由村莊自給。B村新農(nóng)村建設(shè)趕在了國(guó)家政策推進(jìn)和扶持的前面，成為了自主建設(shè)新農(nóng)村的典型，后來(lái)中央政治局常委也到B村視察。
H鎮(zhèn)有很多村莊和B村面臨相同問(wèn)題——村莊內(nèi)部住房擁擠，村民大多數(shù)住一層的土房，缺乏建設(shè)用地，村民只能在村莊內(nèi)和鄰居協(xié)商調(diào)整土地，一旦協(xié)商失敗則只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)買(mǎi)房，因此H鎮(zhèn)許多村莊的住房建設(shè)都很混亂，兩三層的水泥樓房和低矮的泥瓦房錯(cuò)綜復(fù)雜交織在一起。2008年粵南S市與H鎮(zhèn)結(jié)成對(duì)口扶貧單位，同時(shí)還整合了省農(nóng)委關(guān)于危房改造的資金，H鎮(zhèn)要建設(shè)新農(nóng)村試點(diǎn)，村民按照規(guī)劃建造好一座房屋，可以獲得一萬(wàn)五千元的補(bǔ)助，但這部分補(bǔ)助需要拿出一萬(wàn)元做村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另外五千直接補(bǔ)給農(nóng)戶(hù)，這部分項(xiàng)目資金不需要招投標(biāo)，完全由村莊自主支配，但需要村莊先建設(shè)，等待驗(yàn)收合格后再下?lián)苜Y金。H鎮(zhèn)選擇了三個(gè)試點(diǎn)，做成了兩個(gè)，失敗的C村是因?yàn)榇迩f內(nèi)土地調(diào)整難以達(dá)成有效協(xié)商。M村是成功試點(diǎn)之一，原因是村內(nèi)有一塊荒地，正好可以用來(lái)規(guī)劃建設(shè)房屋，就不需要再拆老房子，在村集體組織下，兩年內(nèi)建成了二十四棟規(guī)劃整齊的房屋，借助下?lián)艿哪遣糠钟糜诠步ㄔO(shè)的資金以及村莊原有的集體資金，又修好了村道和籃球場(chǎng)。
B村和M村是自主建設(shè)新農(nóng)村的典型，B村是在沒(méi)有任何項(xiàng)目的幫扶下，村莊內(nèi)部通過(guò)自主調(diào)地、自主籌資的方式完成了村莊建設(shè)，而M村利用國(guó)家撥付的有限資金也完成了新農(nóng)村建設(shè)。從農(nóng)民的本意上來(lái)講，他們也期待村莊規(guī)劃建設(shè)，但由于村級(jí)組織弱化，無(wú)法協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的分歧，村莊公共治理成為難題，而一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級(jí)組織不僅能夠協(xié)調(diào)好村莊內(nèi)部的意見(jiàn)，同時(shí)還能夠借助國(guó)家資源完成村莊建設(shè)，使有限資金的效用發(fā)揮最大化。就像M村僅依靠二三十萬(wàn)元就建設(shè)好了村莊內(nèi)的道路、排水系統(tǒng)以及籃球場(chǎng)等，如果用招投標(biāo)項(xiàng)目的方式來(lái)做，這些資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
（二）土地整治項(xiàng)目
根據(jù)國(guó)土部發(fā)布實(shí)施的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015）》顯示，到2015年計(jì)劃投入約6000億資金再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，通過(guò)農(nóng)田整治、宜耕后備土地開(kāi)發(fā)和損毀土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地2400萬(wàn)畝，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)。國(guó)家投入巨額資金到土地整治項(xiàng)目，說(shuō)明這項(xiàng)工作有著非凡意義，因此關(guān)于這部分巨額項(xiàng)目資金的使用效果也就格外的重要，在調(diào)查中可以見(jiàn)到在很多地方動(dòng)不動(dòng)就是上千萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，而收獲的效果差異卻很大。
關(guān)中地區(qū)M縣的H村有十一個(gè)村民小組4000多人，耕地面積7046畝，其中絕大多數(shù)耕地主要種植獼猴桃等經(jīng)濟(jì)作物。2014年七八月份關(guān)中大旱，當(dāng)M縣內(nèi)很多村莊苦于無(wú)水澆地、作物旱死的時(shí)候，H村基本上沒(méi)有遭受損失，因?yàn)閲?guó)土整治時(shí)期修建的23口機(jī)井滿足了村莊灌溉需求。2013年和2014年H村共爭(zhēng)取到了一千二百萬(wàn)的土地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目，用于土地整治、路、渠、井等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。H村集體非常善于向上面爭(zhēng)取項(xiàng)目，爭(zhēng)取這些項(xiàng)目時(shí)，政府要求村莊配套一部分資金和人力，每修一口井村莊要自籌五千元，還要出兩個(gè)小工配合打井工作。打一口機(jī)井需要35天，成本要兩萬(wàn)元左右，一些村莊擔(dān)心配套資金難以籌集就主動(dòng)放棄了項(xiàng)目的爭(zhēng)取，但H村認(rèn)為這是非常實(shí)惠的事情，村莊出的畢竟是小錢(qián)，國(guó)家配套投資占多數(shù)。每打一口井，國(guó)家都配套建造好井房，安裝好水泵、電表等設(shè)施，還要在地下埋好暗管，直接將井水引導(dǎo)到農(nóng)田，農(nóng)田中每隔三十米有一個(gè)出水口，不僅方便灌溉，極大地提高了灌溉效率，而且減少了以往用明渠引水帶來(lái)的水資源損耗。
江漢平原S縣T村有十一個(gè)村民小組3800多人，耕地面積四千多畝，2012年T村書(shū)記在掛點(diǎn)干部——市食品藥品監(jiān)督管理局黨組書(shū)記的幫助下?tīng)?zhēng)取到了1200畝的土地平整項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施中卻出現(xiàn)了很多問(wèn)題：為了按時(shí)完成任務(wù)，施工方?jīng)]有考慮到農(nóng)民種植的棉花作物，強(qiáng)行將土地推平，引起了農(nóng)民抗議，一些人就向工程隊(duì)索要青苗補(bǔ)償費(fèi)，而土地平整費(fèi)用中又沒(méi)有這一項(xiàng)補(bǔ)償，村干部為了保證項(xiàng)目順利進(jìn)行，雇傭一些混混來(lái)保護(hù)施工隊(duì)，村干部親屬也從中承包了一些工程，農(nóng)民認(rèn)為村干部肯定從中撈取了很多好處，對(duì)村干部極度不信任，那些對(duì)村干部意見(jiàn)比較大的人就羅列村干部的種種問(wèn)題到縣鄉(xiāng)上訪。項(xiàng)目通過(guò)驗(yàn)收后沒(méi)多久又出現(xiàn)了問(wèn)題，一些地方道路和溝渠損毀嚴(yán)重，有的是因?yàn)楣こ藤|(zhì)量，有的是因?yàn)槿藶閾p壞，人為損壞的原因是項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工完全沒(méi)有考慮到農(nóng)民的實(shí)際需求，在田地邊上修建好了水渠，卻沒(méi)有在水渠上架橋，農(nóng)民的機(jī)械和牛都無(wú)法到田里勞作，農(nóng)民帶著怨氣就將水渠填埋了一段方便通行，項(xiàng)目損毀嚴(yán)重。
綜上所述，桂北的D村和粵北的B村、M村都完成了新農(nóng)村建設(shè)，不同的是D村是在領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、資源項(xiàng)目密集情況下完成的，B村是自主完成的，M村是在少量的項(xiàng)目資源下完成的，這充分說(shuō)明資源多少并不是影響新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。這三個(gè)村莊都有一個(gè)共同點(diǎn)就是鄉(xiāng)村組織比較健全，能夠發(fā)揮比較重要的作用，而桂北的J村和粵北的C村在有資源的情況下卻無(wú)法完成新農(nóng)村建設(shè)，原因在于無(wú)法協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部的利益分歧，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的組織來(lái)處理內(nèi)部矛盾，說(shuō)明基層組織是影響項(xiàng)目實(shí)踐效果的一個(gè)關(guān)鍵變量。在土地整治項(xiàng)目中，關(guān)中H村不但爭(zhēng)取到了很多項(xiàng)目，而且在項(xiàng)目建設(shè)和后期維護(hù)中都發(fā)揮了重要作用，從而能夠讓項(xiàng)目持續(xù)有效的發(fā)揮作用，江漢平原的T村雖然也爭(zhēng)取到了項(xiàng)目，并且將項(xiàng)目推行下去，但項(xiàng)目發(fā)揮作用比較有限，村莊內(nèi)矛盾也因項(xiàng)目實(shí)施而被激化。H村和T村的村級(jí)組織都比較健全，都能向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，但是項(xiàng)目實(shí)踐的效果差異說(shuō)明村級(jí)組織健全雖然重要，但還需要有良好的公共性，接受群眾監(jiān)督、反映群眾需求、維護(hù)公共利益。
三 項(xiàng)目制實(shí)踐效果差異的鄉(xiāng)土邏輯
項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程可以分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是項(xiàng)目前的爭(zhēng)取，第二個(gè)階段是項(xiàng)目中的實(shí)施，第三個(gè)階段是項(xiàng)目后的實(shí)效。項(xiàng)目實(shí)踐效果的差異性可以從項(xiàng)目制的運(yùn)作過(guò)程來(lái)認(rèn)識(shí)。
（一）項(xiàng)目前：項(xiàng)目爭(zhēng)取與閃躲
國(guó)家自上而下的項(xiàng)目資源在到達(dá)村莊并不總是按照上級(jí)意志來(lái)進(jìn)行分配的，村莊在爭(zhēng)取項(xiàng)目資源時(shí)的向上動(dòng)員非常重要。當(dāng)前除了普惠性的項(xiàng)目資源不需要去爭(zhēng)取之外，其他項(xiàng)目資源由于稀缺性都面臨著如何分配的問(wèn)題。村級(jí)組織希望能夠爭(zhēng)取到有利于村莊建設(shè)并且附加條件少的項(xiàng)目資源，對(duì)于附加條件多、要求高，尤其還需要村集體資金配套的項(xiàng)目顯得不是很熱情，甚至還會(huì)有意的躲避這些項(xiàng)目。村莊對(duì)于國(guó)家的項(xiàng)目建設(shè)有著自己的認(rèn)知，正如關(guān)中H村的書(shū)記所說(shuō)：“國(guó)家給予農(nóng)村的扶持是很多的，但是這些扶持都需要爭(zhēng)取，得向上跑項(xiàng)目，項(xiàng)目爭(zhēng)取早的話，村莊建設(shè)、發(fā)展也早，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的也早，受的損失就少，項(xiàng)目是個(gè)好東西，但是項(xiàng)目相對(duì)于我們這么多的行政村的數(shù)量來(lái)講太少了，需要去積極爭(zhēng)取，你不趕在前面，就會(huì)被別的村莊爭(zhēng)走，如果爭(zhēng)取不到項(xiàng)目，村莊沒(méi)有發(fā)展，不僅我們自己臉上沒(méi)光，老百姓也會(huì)罵我們沒(méi)用。”
為此，基層組織在爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)會(huì)做出一些策略性安排：一是村莊治理主體內(nèi)部形成周密的分工體系：書(shū)記、主任主要負(fù)責(zé)跑項(xiàng)目、管好人、抓大事，做好對(duì)外交往以及村莊公共關(guān)系的營(yíng)造，其他村干部做好具體事務(wù)分工、考核及落實(shí)等；二是利用熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，打造與縣級(jí)部門(mén)的關(guān)系：村干部利用與老上級(jí)關(guān)系，即一些原來(lái)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職干部后來(lái)到縣級(jí)部門(mén)工作，或者利用從村莊中走出去的政治經(jīng)濟(jì)精英以及通過(guò)熟人來(lái)結(jié)識(shí)縣域部門(mén)負(fù)責(zé)人等渠道為村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目；三是做好項(xiàng)目，使項(xiàng)目完成符合部門(mén)期待：縣級(jí)部門(mén)掌握著比較多項(xiàng)目資源，期待有村莊來(lái)做好相應(yīng)配套工作承接并完成好項(xiàng)目，從而打造出樣板，當(dāng)村莊內(nèi)的能人主動(dòng)向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目且符合部門(mén)期待時(shí)，拿到項(xiàng)目是比較容易的，一旦成為縣級(jí)部門(mén)打造的樣板，那么將會(huì)獲得更多的項(xiàng)目資源；四是關(guān)系的維持與訴苦：村莊與縣級(jí)部門(mén)的日常關(guān)系維護(hù)非常重要，不能僅在有事情的時(shí)候才想到去搞好關(guān)系，要注重日常的關(guān)系維護(hù)，在雙方的聯(lián)系中適時(shí)反應(yīng)村情、訴苦使縣級(jí)部門(mén)在分配項(xiàng)目時(shí)能夠考慮到村莊的需求。也不是所有的村莊都能夠有這樣的認(rèn)識(shí)和安排，還有一些村莊由于內(nèi)部矛盾多、村級(jí)組織癱瘓等問(wèn)題，在爭(zhēng)取項(xiàng)目資源方面顯得并不是特別主動(dòng)，甚至?xí)幸舛惚苌霞?jí)安排的項(xiàng)目。
（二）項(xiàng)目中：項(xiàng)目落地與實(shí)施
項(xiàng)目落地與實(shí)施是項(xiàng)目制的核心環(huán)節(jié)，出現(xiàn)問(wèn)題也較多。項(xiàng)目爭(zhēng)取主要是村干部與政府之間的互動(dòng)，群眾并沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，而項(xiàng)目的落地與實(shí)施則牽扯到多元主體，即作為項(xiàng)目發(fā)包方的政府、設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方、村兩委、受益方群眾都參與到了這一過(guò)程中，如果處理不好這些主體之間的訴求與矛盾，項(xiàng)目就有可能面臨著落地難、施工難的問(wèn)題。
在當(dāng)前項(xiàng)目執(zhí)行中，為了保證資金有效利用，各環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體相對(duì)獨(dú)立，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等都由政府招投標(biāo)的不同專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍做，為了保證專(zhuān)款專(zhuān)用，各個(gè)環(huán)節(jié)的資金都嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，制度設(shè)計(jì)的本意在于避免資金流失、保證工程質(zhì)量，實(shí)踐中卻并非如此。設(shè)計(jì)方最先參與項(xiàng)目，拿出方案就可以得到相應(yīng)的資金，不需要考慮如何施工、群眾訴求；施工方與群眾打交道較多，了解群眾訴求，但無(wú)法更改施工方案，畢竟這涉及整體項(xiàng)目資金的預(yù)算和分配；群眾接觸最多的是施工方，他們的訴求得不到回應(yīng)時(shí)，就會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生怨氣和非議，從而在項(xiàng)目實(shí)施中設(shè)置障礙。村集體在保證項(xiàng)目落地與實(shí)施過(guò)程中起協(xié)調(diào)作用，如果做好各方溝通，就能在一定程度上克服項(xiàng)目制中各個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)作缺乏有機(jī)聯(lián)系的弊端，項(xiàng)目實(shí)施就能更多的考慮到群眾需求。如桂北D村群眾對(duì)于新農(nóng)村設(shè)計(jì)方案的景觀橋、道路、村莊大門(mén)有很大意見(jiàn)，就動(dòng)員村干部向上反映情況，同時(shí)停止施工，經(jīng)過(guò)多方的協(xié)商和較量，最終更改了設(shè)計(jì)方案。而桂北J村由于缺乏治理權(quán)威，村莊內(nèi)幾方力量通過(guò)阻擾施工等方式來(lái)爭(zhēng)奪政府給予的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目施工權(quán)，最后導(dǎo)致項(xiàng)目落地失敗。
村級(jí)組織在保障項(xiàng)目落地、反映農(nóng)民需求方面能夠發(fā)揮比較大的作用，但在不同地區(qū)，村級(jí)組織的完整性及其發(fā)揮的作用也不相同。在血緣和地緣認(rèn)同感比較弱的地方，由于市場(chǎng)化、流動(dòng)性帶來(lái)的村落思想文化多元、農(nóng)民間分化擴(kuò)大、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活秩序瓦解使得村莊社會(huì)的整合難度加大，在村級(jí)組織萎縮難以發(fā)揮整合作用的情況下，農(nóng)民之間呈現(xiàn)出原子化特征，個(gè)體更加注重私人利益，參與村莊公共事務(wù)意愿較弱，他們更愿意將時(shí)間投入到個(gè)體獲取經(jīng)濟(jì)利益中，很少有人關(guān)注基層組織的行為。農(nóng)民對(duì)于村干部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化，認(rèn)為只要村干部能為村莊爭(zhēng)取到項(xiàng)目，只要個(gè)體利益不受損失，不向上交錢(qián)，那么村干部就是有能力的，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)效果并不十分關(guān)心，反正都是國(guó)家花的錢(qián)，甚至還會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民趁機(jī)阻撓施工、勒索的現(xiàn)象。如鄂中S村的農(nóng)地整治項(xiàng)目，有的農(nóng)民對(duì)于修機(jī)耕道占地的行為堅(jiān)決維權(quán)到底，他認(rèn)為“國(guó)家修建項(xiàng)目給我造成了損失，一定要補(bǔ)償，為什么搞項(xiàng)目讓那些當(dāng)官的、工程隊(duì)、村干部得到好處，就不能給我們補(bǔ)償呢，反正國(guó)家現(xiàn)在有的是錢(qián)”。在這種類(lèi)型村莊中，基層組織因?yàn)槿鄙偃罕姳O(jiān)督，更容易在向上爭(zhēng)取資源的過(guò)程中與項(xiàng)目發(fā)包方、施工方等形成利益共謀，而農(nóng)民由于在自上而下的項(xiàng)目建設(shè)中缺乏參與感，就會(huì)冷眼旁觀。在地緣或血緣認(rèn)同較強(qiáng)的地方，共同體利益在農(nóng)民看來(lái)是超越于個(gè)體家庭“小私”層面上的“小公”，對(duì)“小公”的認(rèn)同促使農(nóng)民在必要時(shí)壓制個(gè)體利益來(lái)服從整體安排，農(nóng)民對(duì)于“小公”層面的認(rèn)同并不是基于個(gè)體理性算計(jì)，還考慮到了情感性、親緣關(guān)系以及子孫后代等很多因素，多元因素糅合使農(nóng)民在村莊中形成了“自己人”認(rèn)同，從而對(duì)集體行動(dòng)有了一種自覺(jué)。出于對(duì)共同體利益認(rèn)同，農(nóng)民比較關(guān)注村莊公共事務(wù)，如果村集體能夠發(fā)揮作用，村莊發(fā)展一般不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)踐效果會(huì)比較好，村干部從中謀取私利的空間也會(huì)因?yàn)槿罕姳O(jiān)督及村莊規(guī)范而受到限制，在這種類(lèi)型地區(qū)，不管項(xiàng)目資源有多少，只要村莊內(nèi)部達(dá)成了共識(shí)，就可以做成很多事情，如桂北的D村、粵北的M村和B村。
（三）項(xiàng)目后：項(xiàng)目實(shí)效與維護(hù)
項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程雖然重要，但并非最終目的，項(xiàng)目制的目的在于發(fā)揮實(shí)效、改善公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)于人民群眾，如果發(fā)揮不了這些作用，項(xiàng)目建設(shè)就成了擺設(shè)，不僅偏離了政策初衷，還浪費(fèi)了國(guó)家資源。在實(shí)際運(yùn)作中，項(xiàng)目制發(fā)揮的實(shí)效差距很大，整體并不十分理想。從立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)的過(guò)程可以通過(guò)量化考核等手段加強(qiáng)過(guò)程管理，但是很難用這種方法管理項(xiàng)目發(fā)揮的實(shí)效。在項(xiàng)目運(yùn)作中，只要結(jié)項(xiàng)前的檢查驗(yàn)收通過(guò)，項(xiàng)目的使命就完成了，而結(jié)項(xiàng)前的驗(yàn)收工作也是由專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍從工程質(zhì)量、資金使用等方面考核，群眾的意見(jiàn)很難被表達(dá)出來(lái)，造成的問(wèn)題是項(xiàng)目的作用發(fā)揮被忽略，容易造成項(xiàng)目的發(fā)包方、設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方、協(xié)調(diào)方滋生分利秩序。
項(xiàng)目完成后持續(xù)發(fā)揮實(shí)效的前提是要有定期的維護(hù)機(jī)制，當(dāng)前國(guó)家項(xiàng)目支持主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如道路、水利等，這些與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但也容易產(chǎn)生損耗，需要一定的維護(hù)成本。對(duì)于基層組織來(lái)講，村集體沒(méi)有收入，項(xiàng)目的維護(hù)工作就會(huì)比較困難，后稅費(fèi)時(shí)期村莊面臨著向農(nóng)民收錢(qián)難的問(wèn)題，而在一些干群關(guān)系比較緊張的村莊，更是一件難辦的事情，如鄂中S村原有的自來(lái)水工程損毀后，吃水成為了問(wèn)題，村莊內(nèi)部因?yàn)槭斟X(qián)的問(wèn)題難以達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，村民不得不用肩挑車(chē)?yán)私晁钡?013年村集體才向上爭(zhēng)取到了一個(gè)項(xiàng)目才解決這個(gè)問(wèn)題。如果村級(jí)組織有較強(qiáng)的公共服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)已建成項(xiàng)目的管理，就能夠做好后續(xù)維護(hù)工作，關(guān)中H村的農(nóng)田水利工作管理非常有序，農(nóng)民灌溉每小時(shí)交九元錢(qián)，其中兩元是管井員工資，七元是電費(fèi)和機(jī)械損耗費(fèi)用，除此之外村組兩級(jí)在農(nóng)忙前還會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)全村的水利進(jìn)行檢修。
在一些地方耗費(fèi)了很多財(cái)力建成的項(xiàng)目往往會(huì)因?yàn)槿狈S護(hù)資金而難以持續(xù)發(fā)揮作用，這個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)對(duì)于少數(shù)村莊來(lái)講又可以轉(zhuǎn)化成為申請(qǐng)項(xiàng)目的新機(jī)遇，村干部選擇到新的部門(mén)去跑項(xiàng)目、爭(zhēng)取資金，以項(xiàng)目來(lái)養(yǎng)項(xiàng)目。除此之外，以項(xiàng)目養(yǎng)項(xiàng)目的現(xiàn)象在另一種形式下表現(xiàn)也比較突出，在政治晉升的錦標(biāo)賽體制下，地方官員為了晉升會(huì)著力打包項(xiàng)目資源到某一地區(qū)造亮點(diǎn)，村莊之間為成為亮點(diǎn)積極競(jìng)爭(zhēng)，地方政府趁機(jī)向參與競(jìng)爭(zhēng)的村莊提出條件：村莊需要先行墊資建設(shè)，考核優(yōu)秀的才能獲得項(xiàng)目，而村莊一旦參與了競(jìng)爭(zhēng)，先行墊資建設(shè)后，就很難再退出，村級(jí)負(fù)債也由此產(chǎn)生。如關(guān)中M縣的H村與隔壁D村等幾個(gè)村莊競(jìng)爭(zhēng)新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，最后D村勝出，除了政府給予打包項(xiàng)目資源外，還獲得了一百萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，與此同時(shí)D村和H村背負(fù)的債務(wù)也都超過(guò)了一百多萬(wàn)，H村雖然競(jìng)爭(zhēng)失敗，但也獲得了一些其他的補(bǔ)償。
四 項(xiàng)目制實(shí)踐差異的組織困境
從項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程的三個(gè)階段可以發(fā)現(xiàn)，影響項(xiàng)目制實(shí)踐效果的一個(gè)關(guān)鍵變量就是基層組織，農(nóng)村基層組織建設(shè)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要部分，賀雪峰認(rèn)農(nóng)村基層組織具有三大功能：一是協(xié)助上級(jí)完成各項(xiàng)任務(wù),二是組織村民達(dá)成集體行動(dòng),三是有效表達(dá)出農(nóng)民對(duì)公共品需求的偏好。這三大功能的發(fā)揮是影響項(xiàng)目實(shí)踐效果差異的關(guān)鍵因素。在大集體時(shí)期承擔(dān)著向下汲取稅收以及積極建設(shè)任務(wù)的村級(jí)組織在公社制度解體后變得渙散了，由于還承擔(dān)著替國(guó)家收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等任務(wù)，村級(jí)組織發(fā)揮著維持型功能，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消、外出務(wù)工人口增多，村級(jí)組織承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)一步減小，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)漸趨癱瘓。當(dāng)前農(nóng)村基層組織面臨著兩大問(wèn)題：一是行政村懸浮，二是村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效。
（一）行政村懸浮
在空心村增多、村級(jí)組織癱瘓的情況下國(guó)家開(kāi)始推行合村并組，一方面是為了減少行政開(kāi)支，另一方面是進(jìn)一步整合空心化的村莊，但這又在客觀上加劇了村級(jí)組織的萎縮，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工畢竟是短期性的，真正留在城市的是少數(shù)，很多人在務(wù)工形式不好時(shí)會(huì)選擇回到家鄉(xiāng)，更何況留在村莊并且在村莊中發(fā)展的農(nóng)民也不在少數(shù)，尤其是對(duì)于非空心化的村莊來(lái)說(shuō)，但在政策推動(dòng)下也被迫合村了。合村后行政村干部工資主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，很多地方實(shí)行坐班制度，村干部的主要工作轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型和配合型，一方面為村民提供辦理新農(nóng)合、新農(nóng)保等基礎(chǔ)服務(wù)，另一方面配合好鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好上傳下達(dá)和文字材料工作。合村后的行政村更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村干部不需要主動(dòng)地到村莊中與農(nóng)民打交道，面對(duì)合村后更多、更陌生的人口，他們也無(wú)法深入基層，如桂北D村和J村所在的行政村有四千多人，鄂中的S村有四千多人，粵北M村和C村所在的行政村竟然有四十六個(gè)村民小組七千多人，關(guān)中H村已經(jīng)有四千多人，當(dāng)?shù)卣谕苿?dòng)其和另一個(gè)三千多人的村莊合并。合村的結(jié)果是造成了村級(jí)組織與基層政府更加貼近，但與農(nóng)民進(jìn)一步疏離，彼此更加不了解。少量村干部無(wú)法應(yīng)對(duì)有著龐大人口的村莊，只能做好服務(wù)工作，保持不出事的邏輯。在此形勢(shì)下，村民小組對(duì)于村莊秩序的維護(hù)工作是更加重要了，但是小組長(zhǎng)的治理權(quán)威不但沒(méi)有被加強(qiáng)，反而更加弱化了。行政村干部的工資雖然不高，但是來(lái)源于財(cái)政，就意味著治理權(quán)威得到國(guó)家的認(rèn)可，擁有合法性基礎(chǔ)，村民小組長(zhǎng)要么沒(méi)有工資，要么依靠村莊集體資金發(fā)微薄的工資，導(dǎo)致村民做小組長(zhǎng)的意愿不強(qiáng)，治理權(quán)威的合法性不足。在后稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家向農(nóng)村注入大量資源，由于國(guó)家無(wú)法做到和千家萬(wàn)戶(hù)小農(nóng)直接打交道，必須依靠基層組織的力量，與農(nóng)民失去了密切聯(lián)系的村集體組織不但難以表達(dá)農(nóng)民的利益訴求，而且還很容易與項(xiàng)目資源的分配部門(mén)、實(shí)施主體產(chǎn)生利益共謀。
（二）村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效
完整的基層組織并不需要太多制度化的規(guī)范，村組兩級(jí)能夠有人各司其職，財(cái)務(wù)上保持規(guī)范透明就可以，而當(dāng)前的組織困境在于大多數(shù)村莊難以保證基層組織的完整性——村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效，由于待遇低、付出多、協(xié)商工作麻煩導(dǎo)致沒(méi)有人愿意做小組長(zhǎng)，一些地方只能采取抽簽或者輪流做小組長(zhǎng)的辦法，即使如此村民小組長(zhǎng)也不愿意過(guò)多參與公共事務(wù)，一方面他們從家庭收支的角度去考慮，覺(jué)得做小組長(zhǎng)耽誤時(shí)間、不劃算，另一方面也不愿意得罪群眾、村干部，這使得村民和行政村溝通渠道受阻，村民有意見(jiàn)難以表達(dá)，就會(huì)對(duì)行政村的行動(dòng)產(chǎn)生不滿和揣測(cè)，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。村民小組是基層社會(huì)的實(shí)際治理單元，內(nèi)部是熟人社會(huì)，是協(xié)調(diào)農(nóng)民利益多元訴求的關(guān)鍵，小組內(nèi)部的良性整合能夠保障農(nóng)民利益表達(dá)渠道的暢通，從而和行政村進(jìn)行有效對(duì)接。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的村民小組也是銜接國(guó)家項(xiàng)目資源的關(guān)鍵，甚至村民小組也可以成為農(nóng)民向上爭(zhēng)取項(xiàng)目的渠道，關(guān)中H村中幾個(gè)村民小組是以行政村名義向上爭(zhēng)取到項(xiàng)目的。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的村民小組，還可以利用內(nèi)部的規(guī)則來(lái)做好公共事務(wù)，如在宗族型地區(qū)，小組或者自然村可以依靠宗族力量來(lái)達(dá)成集體行動(dòng)，粵北B村和M村的新農(nóng)村建設(shè)都是依靠宗族的力量建設(shè)起來(lái)的。
而在行政村懸浮、村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效的背景下，項(xiàng)目進(jìn)村就面臨著幾個(gè)重要問(wèn)題：首先是項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)村需求對(duì)接的問(wèn)題，其次是項(xiàng)目資金能否有效使用與滋生分利秩序的問(wèn)題，最后是項(xiàng)目制的實(shí)效發(fā)揮與后期維護(hù)問(wèn)題，而這些問(wèn)題的不斷出現(xiàn)也說(shuō)明國(guó)家項(xiàng)目建設(shè)的初衷與實(shí)踐漸行漸遠(yuǎn)。
五 結(jié)論與啟示
項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的一種重要手段，旨在用一種程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的資金分配及使用方案解決從中央到地方的公共服務(wù)問(wèn)題，體現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、關(guān)注民生的治理理念，但是項(xiàng)目制在實(shí)踐的過(guò)程中，在基層實(shí)踐中出現(xiàn)了較大的效果差異，通過(guò)對(duì)于項(xiàng)目制在基層運(yùn)作過(guò)程的三個(gè)階段分析：立項(xiàng)前的跑項(xiàng)目、項(xiàng)目落地與實(shí)施、項(xiàng)目實(shí)效發(fā)揮與維護(hù)，認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)踐效果與農(nóng)村基層組織存在著較大關(guān)聯(lián)，而當(dāng)前的組織困境又造成了農(nóng)民被排除在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程之外，需求無(wú)法表達(dá)、資源下鄉(xiāng)滋生分利秩序、項(xiàng)目實(shí)效難以持續(xù)發(fā)揮等問(wèn)題。
完善的基層社會(huì)組織在項(xiàng)目資源的承接、實(shí)踐以及后期的維護(hù)方面能起到比較大的作用，村民小組作為實(shí)際的治理單元，其作用能否良好發(fā)揮關(guān)系到農(nóng)民在項(xiàng)目中的參與以及需求表達(dá)，而實(shí)際上由于村級(jí)組織在國(guó)家改革中的萎縮，出現(xiàn)了行政村懸浮、村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)失效等問(wèn)題，這些都制約了項(xiàng)目在基層社會(huì)中的實(shí)踐效果。政府自身無(wú)法做到動(dòng)員千家萬(wàn)戶(hù)小農(nóng)并和小農(nóng)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，必須要借助基層組織，因此加強(qiáng)基層組織建設(shè)應(yīng)該成為落實(shí)項(xiàng)目初衷的一個(gè)關(guān)鍵步驟。農(nóng)民的公私觀念在不同的地域社會(huì)有著不同的表現(xiàn)，對(duì)于那些“自己人認(rèn)同”比較強(qiáng)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，國(guó)家項(xiàng)目建設(shè)的話語(yǔ)要與農(nóng)民自主發(fā)展的話語(yǔ)結(jié)合起來(lái)，即農(nóng)民以小公為出發(fā)點(diǎn)的村莊公共服務(wù)建設(shè)要與國(guó)家項(xiàng)目建設(shè)的公共性對(duì)接起來(lái)，這樣不僅能在項(xiàng)目的落實(shí)中，還能在項(xiàng)目的后期維護(hù)中充分發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性。對(duì)于“自己人認(rèn)同”較弱的地區(qū)來(lái)講，更要注重基層社會(huì)組織的建設(shè)，不僅要增加農(nóng)民在公共事務(wù)中的參與，還要加強(qiáng)對(duì)基層干部的監(jiān)督和教育，使其能夠以身作則、崇公抑私，從而增強(qiáng)基層社會(huì)的內(nèi)聚力。在當(dāng)務(wù)之急，要想在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的實(shí)踐中落實(shí)好國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平的治理理念，就必須重視基層組織建設(shè)，一方面要緩和合村并組的步伐，充分發(fā)揮基層組織在治理中的功能，另一方面要加強(qiáng)對(duì)村民小組的建設(shè)，解決村民小組運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)效的問(wèn)題，讓基層社會(huì)能夠組織起來(lái)，從而調(diào)動(dòng)起建設(shè)自身的主動(dòng)性和積極性，讓更廣大群眾享受到改革發(fā)展的成果。
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原文發(fā)表于《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第3期。
“Projects Entering the Village"：The effect of differences in local practice logic
Liu Chengliang
（Center for Rural China Governance, Huazhong University of Since and Technology，Wuhan 430074,China）
Abstract:Project system as an important means of state governance, aimed at resolving the issue of public service in a way of procedural capital allocation and usage, but in different systems at different levels of logic and action strategies, the purpose of the project scheme distorted, so there has been a greater difference in the primary effect of practice, through the project scheme in the three stages of basic operation process analysis:villages’ competition for the packaged , implementation process of the project,effectiveness and maintenance of the project.There has a greater association between the effectiveness of project and rural grass-roots organizations, and the current plight of the organization has resulted in farmers being excluded from the course of the project, the demand can’t be expressed, “Projects Entering the Village" lead to the order of splitting the profits , project effectiveness and other issues continued to play hard.
Key Words: Project system; Practice effect; Grass-root organization; Local logic
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