何翔舟教授撰寫的《論政府成本——政府成本管控的策略與路徑》一書于2014年11月由北京大學(xué)出版社發(fā)行。該書從理論上對(duì)政府成本及其管控與路徑進(jìn)行了解析，為治理政府成本提供了理論依據(jù)。何為政府成本，傳統(tǒng)意義上的認(rèn)識(shí)是政府管理活動(dòng)中的財(cái)政支出。何翔舟教授的概述是“社會(huì)治理理念下，政府在從事行政管理活動(dòng)中，對(duì)社會(huì)及其公眾所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，這種負(fù)面效應(yīng)是通過政府主觀努力能夠適當(dāng)控制的”。這一政府成本理念的全新認(rèn)識(shí)，對(duì)于研究管控策略與路徑鋪墊了基礎(chǔ)，不僅是公共管理理論的創(chuàng)新，而且對(duì)于政府管理實(shí)踐也是一種創(chuàng)新。借此機(jī)會(huì)，談幾點(diǎn)個(gè)人的認(rèn)識(shí)。
一、把握公共管理主體脈搏必須重視政府成本研究
政府決策活動(dòng)，是任何時(shí)代、任何社會(huì)最為廣泛的決策活動(dòng)。現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)活動(dòng)中，從經(jīng)濟(jì)決策、社會(huì)服務(wù)到國(guó)家外交和安全戰(zhàn)略、外層空間的競(jìng)爭(zhēng)，政府都要以主體姿態(tài)介入，承擔(dān)著責(zé)無旁貸的決策職能。即使社會(huì)治理時(shí)代，政府在某些領(lǐng)域的管理職能弱化了，但社會(huì)治理的主體永遠(yuǎn)離不開政府。因此，任何意義上的公共管理理論與實(shí)踐的創(chuàng)新，必須把握主體脈搏，否則，就會(huì)本末倒置。既然政府是現(xiàn)代公共管理實(shí)踐的主體，就必須深入研究政府成本問題�！墩杀竟芸氐牟呗耘c路徑》一書告訴人們，政府成本控制效果如何，是影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明建設(shè)最為重要的因素。從政府作為公共管理主導(dǎo)主體角度來講，這是非常正確的。政府不但與其他任何組織一樣有成本，而且政府成本對(duì)社會(huì)的負(fù)面作用更大。社會(huì)治理首先要控制政府成本，任何社會(huì)制度下，政府是社會(huì)治理的主導(dǎo)性主體。在如何具體把握主體脈搏上，作者從政府對(duì)社會(huì)治理的基本職能入手，把政府職能活動(dòng)看成是產(chǎn)生公共產(chǎn)品。同時(shí)，把政府生產(chǎn)的公共產(chǎn)品進(jìn)一步解剖為有形公共產(chǎn)品與無形公共產(chǎn)品，這就為分析控制政府成本找到了支點(diǎn)。分析認(rèn)為，有形公共產(chǎn)品是政府會(huì)計(jì)成本的載體，無形公共產(chǎn)品是政府決策的機(jī)會(huì)成本、滋生隱形成本的載體。這種對(duì)公共產(chǎn)品的分類，不僅為研究控制政府成本的策略與路徑奠定了基礎(chǔ)前提，更是公共管理理論的創(chuàng)新。正是由于把握住了政府作為公共管理實(shí)踐的主體脈搏，才得以完成讓大家能夠認(rèn)可的成果。十多年來，何翔舟教授主持完成了政府成本研究領(lǐng)域五項(xiàng)國(guó)家基金項(xiàng)目，數(shù)十篇研究成果在《政治學(xué)研究》、《中國(guó)行政管理》、《新華文摘》等期刊發(fā)表、轉(zhuǎn)載，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社出版的多部著作，都是創(chuàng)新公共管理理論與實(shí)踐并把握主體脈搏的基石，也正是把握了主體脈搏，才能夠把公共管理實(shí)踐創(chuàng)新分析到位。30多年來中國(guó)稅收增長(zhǎng)速度超過了GDP的增幅，而與公眾福祉密切相關(guān)的工資增幅似乎很平穩(wěn)。那么作為取之于民用之于民的稅收都去哪兒了?除了正常支出外，膨脹了政府成本是必須關(guān)注的焦點(diǎn)。
二、管控政府成本是體現(xiàn)社會(huì)治理戰(zhàn)略的基本切入點(diǎn)
如何管控政府成本，從根本上講是政府管理業(yè)務(wù)流程問題。應(yīng)用什么策略，探索什么路徑來管控政府成本，既是體現(xiàn)公共治理長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的基本切入點(diǎn)，也是重塑政府管理業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新政府管理機(jī)制的基本途徑�，F(xiàn)代公共治理的基本特征是治理主體的多元化、治理活動(dòng)的全員化，以及治理理念的社會(huì)化。而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的關(guān)鍵永遠(yuǎn)離不開政府，政府需要引領(lǐng)社會(huì)，一方面要協(xié)同全社會(huì)共謀發(fā)展，另一方面要通過不斷創(chuàng)新治理體制與市場(chǎng)體系，以求得稀缺公共資源的優(yōu)化配置。政府在公共治理中的這種特殊職能，決定了政府組織的重要性，而政府成本的控制就成了體現(xiàn)公共治理戰(zhàn)略的基本切入點(diǎn)。按照何翔舟教授對(duì)政府成本概念的界定，政府的一切行為活動(dòng)中都產(chǎn)生效應(yīng)。其正能量是政府績(jī)效，是政府組織正確決策并控制管理的結(jié)果;其負(fù)能量是政府成本，可能是政府決策不當(dāng)，或者是政府治理職能活動(dòng)中管控不到位、沒有找到科學(xué)的路徑。由于政府在社會(huì)治理活動(dòng)中始終處于強(qiáng)勢(shì)主體的地位，也由于政府成本本身是一個(gè)公共性非常強(qiáng)的問題，其他社會(huì)主體既缺乏約束政府行為的能力也缺乏約束的積極性。由此，政府既是制造成本的主體又是控制成本的主要主體。如何探求政府組織本身管控成本的策略與路徑，才是控制政府成本的根本出路。
國(guó)家的快速崛起與發(fā)展，實(shí)際上是社會(huì)治理高效的具體體現(xiàn)。而社會(huì)治理的高效，受制于政府成本高低程度。例如，貪污腐敗是政府成本的一個(gè)方面，不僅影響著社會(huì)治理效果，也影響著多數(shù)群體的福祉提升，更影響著國(guó)家的決策與快速發(fā)展。因此，從這一推理來判斷，管控政府成本是體現(xiàn)社會(huì)治理戰(zhàn)略的基本切入點(diǎn)。該書從多維度提出了思路，即通過“政府管理半徑”規(guī)范政府活動(dòng)領(lǐng)域或范圍，推演理論模型以界定政府會(huì)計(jì)成本標(biāo)準(zhǔn)，改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配結(jié)構(gòu)以注重社會(huì)公平，建立企業(yè)家政府以硬性約束政府部門與公務(wù)員行為。這樣，寓社會(huì)治理戰(zhàn)略于管控政府成本之中，不僅為社會(huì)治理找到了支點(diǎn)，而且為管控政府成本找到了策略與路徑。
三、公共管理科學(xué)研究必須重視理念與方法的創(chuàng)新
社會(huì)治理背景下的公共管理研究，必須在研究方法、研究手段、研究工具等方面不斷創(chuàng)新。這不僅是學(xué)科發(fā)展的必然，更是社會(huì)治理的必然。政府成本問題說到底是公共管理研究的核心問題之一，而隨著社會(huì)治理的發(fā)展，其越來越成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)�？刂普杀荆仨殢恼芾順I(yè)務(wù)流程入手，在理論上求得創(chuàng)新�？傆[該書，可以看出以下幾個(gè)方面的創(chuàng)新：
一是研究方法上的突破。本成果是作者主持的多個(gè)國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目研究結(jié)晶。與傳統(tǒng)的公共管理研究相對(duì)照，在研究方法、工具上增添了多維思路。例如，把自然科學(xué)中的數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)技術(shù)與管理科學(xué)中的系統(tǒng)理論、控制理論以及現(xiàn)代公共管理預(yù)測(cè)學(xué)、哲學(xué)抽象思維有機(jī)地結(jié)合起來，所得的結(jié)果既便于操作，又便于普遍意義上的指導(dǎo)。這種自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)雜交的研究成果，從根本上改變了歷史上公共管理在理論與實(shí)踐上的軟約束辦法，在社會(huì)治理理念下對(duì)政府成本建立了硬約束管理制度與機(jī)制。既克服了純自然科學(xué)研究管理問題的過于理想化，又克服了純社會(huì)科學(xué)研究管理問題的過于抽象與過于模糊的缺陷。
二是在政府管理活動(dòng)中，把政府成本分解為政府管理活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)成本、政府決策的機(jī)會(huì)成本，以及政府預(yù)算行政成本，這種細(xì)化分析研究是對(duì)政府成本理論與實(shí)踐研究的升華。同時(shí)，把現(xiàn)實(shí)的政府活動(dòng)分解為生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品與無形公共產(chǎn)品，能夠切中政府成本要害并找到管控命脈，對(duì)于創(chuàng)新政府管理制度很有啟示，為現(xiàn)代公共管理背景下優(yōu)化公共資源配置提供了全新的思路和方法。
三是提出政府管理半徑與政府管理密度理論，從理論與實(shí)踐上徹底挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的無限政府行為。政府在什么樣的半徑范圍內(nèi)活動(dòng)，既不能管得過于寬泛，又不能“占坐”不作為;既不能在公共產(chǎn)品領(lǐng)域全面壟斷，更不能在市場(chǎng)失靈面前束手無策。對(duì)于十八大以來的政府職能改革，法制社會(huì)建設(shè)，把資源配置的權(quán)力交給市場(chǎng)等舉措在理論上是很好的詮釋。
四是通過對(duì)現(xiàn)實(shí)的政府成本的管控策略與路徑研究，對(duì)未來社會(huì)治理理念下的中國(guó)政府成本控制有一個(gè)前瞻性、戰(zhàn)略性方案，有助于中央和地方各級(jí)政府制定公共管理決策方案，重塑政府管理業(yè)務(wù)流程，并從管理戰(zhàn)略的視角把握社會(huì)治理發(fā)展的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，提高政府管理對(duì)社會(huì)公共資源配置的預(yù)見性和主動(dòng)性。
十多年前，我就關(guān)注何翔舟教授對(duì)“政府成本”的研究，現(xiàn)在他已經(jīng)在該領(lǐng)域取得了突出的成績(jī)，處于國(guó)內(nèi)外領(lǐng)先地位，可喜可賀。去年出版的《論政府成本》一書，更是一本創(chuàng)新力作，具有重大的理論和實(shí)踐意義。
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