由于信訪問題的復(fù)雜性已溢出信訪制度的框架，信訪制度之改革必須放在中國政治社會的背景下及國家與社會治理的總體格局中通盤考慮，做大做強未必可取，一廢了之則失之草率。
——信訪作為中國的“痛點”及其舒緩
(原文載《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第7期，原標題為《中國信訪的現(xiàn)實困境與治理圖景》，作者單位為上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所)
摘要：當前，中國信訪總量與治理成本雙雙高企，不斷觸痛著國家與社會的敏感神經(jīng)，并危及社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。信訪問題的嚴峻以及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因為信訪制度承受了整個治理體系低效的代價。本文在聚焦信訪“爆棚”的現(xiàn)實窘境基礎(chǔ)上，深度探究了信訪運行的現(xiàn)實困境，并從信訪治理的思路、資源、結(jié)構(gòu)等方面闡釋了信訪的舒緩之道，以求解國家治理所面臨的“訪”務(wù)困境。
2015年是《信訪條例》修訂實施10周年的年份。作為中國本土性、輔助性政治設(shè)計的信訪制度，在國家治理的制度體系中處于一種中樞位置，成為鏈接中央與地方、穿透國家與社會的基礎(chǔ)性治理制度，是中國社會安全運行的“壓艙石”。自20世紀90年代以來，隨著社會的急劇變遷，社會矛盾不斷凸顯，信訪洪峰逐步形成，信訪問題成為屢遭戳擊的社會“痛點”。經(jīng)過中央與地方十幾年來的強力整治，盡管信訪量不斷攀升的勢頭得以遏制，信訪困局卻并未得到根本緩解。黨的十八大尤其是十八屆四中全會以來，中央提出了包括推行“陽光信訪”、實行逐級走訪、把信訪納入法治化軌道等在內(nèi)的一系列重大舉措，帶來了諸多新變化新成效。信訪困境的根本舒緩，需要在此基礎(chǔ)上不斷達成新的共識。
一、直面社會之痛：信訪運行的四大“痼疾”
改革開放以來，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于以經(jīng)濟為主導(dǎo)的改革路徑選擇，社會發(fā)展極不平衡，各個部分變遷的速率、節(jié)奏乃至方向等并不完全一致。與此同時，社會治理的制度體系相對滯后，不能從容因應(yīng)日趨復(fù)雜的治理任務(wù)，這突出表現(xiàn)在信訪治理面臨諸多困境。當前，越來越的社會矛盾通過信訪通道呈現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為四大“痼疾”：
(一)歷史遺留類問題不斷沉淀與固化
在“撥亂反正”時期，全國按照中央的精神和統(tǒng)一部署，對歷史遺留問題進行了大刀闊斧的甄別、處理，“平反落政”[1]告一段落。然而，歷史常常歷久彌新，已經(jīng)塵封的問題可能會被當事人反復(fù)提出、激活，進入現(xiàn)實的博弈過程，與現(xiàn)實問題纏繞、糾結(jié)、鏈接在一起，使信訪困境得以放大。在當年，由于時間緊迫、任務(wù)繁重，尤其是囿于當時的歷史條件，“平反落政”的基本精神導(dǎo)向在于為當事人平反昭雪、恢復(fù)名譽、“摘掉帽子”，而經(jīng)濟補償水平較低，這在當時可能不是一個問題。然而在中國經(jīng)濟取得了巨大成功，國家實力大大增強的今天，這些問題開始不斷生發(fā)出來。這在上海尤其如此：文革前支內(nèi)、支農(nóng)人員回滬待遇問題、公私合營中的財產(chǎn)歸還問題、代理經(jīng)租房的產(chǎn)權(quán)問題等，在不同的節(jié)點和時段反復(fù)出現(xiàn)。由于上海的迅猛發(fā)展，他們的需求會隨著自身及周邊狀況的改善而提升，同時國家統(tǒng)一制定的補償標準又遠遠落后于經(jīng)濟與社會發(fā)展現(xiàn)狀，上海各區(qū)縣自行確定的補償標準也千差萬別，這就不斷地引發(fā)攀比。隨著政策的調(diào)整和政治環(huán)境的寬松，與歷史問題有關(guān)的上訪群體會漸次呈現(xiàn)出來。
(二)拆遷保障類問題不斷纏繞與疊加
征地拆遷是全國范圍內(nèi)最主要的信訪矛盾類型。其背后，是巨大的利益博弈。拆遷及其引發(fā)的失地、社保、安置、就業(yè)等問題纏繞在一起，放大了官民矛盾與社會危機。以上海為例，大約在2000年以前，上海的動拆遷工作以舊區(qū)改造為主，動拆遷工作較平穩(wěn)順利;進入21世紀，在解困不再是動拆遷主要目標的情況下，房地產(chǎn)趨向市場化，商品房價格驚人飆升，與動拆遷居民的被遷、被拆房屋價格反差日益增大，并且各動拆遷地塊操作時補償標準不一、差異懸殊，導(dǎo)致越來越多的居民心理失衡，動拆遷矛盾不斷升級，安置工作遇到了空前阻力，趨于困難乃至停滯狀態(tài)。尤其是2001年后上海對拆遷進行重大政策調(diào)整，由“數(shù)人頭”改為“數(shù)磚頭”[2]，但在相當長一段時間內(nèi)，又存在著“數(shù)人頭”和“數(shù)磚頭”并存的局面。補償標準的“雙軌制”造成了制度空隙，戶籍遷移、假離婚等規(guī)避與謀利行為非常普遍，許多拆遷戶刻意選擇對自己有利的補償方式，或者雖已補償安置完畢，卻屢屢反悔，要求按后來的較高的標準重新補償與安置。目前上海積累的一、二千戶鬧訪群體以拆遷為主，進京上訪人群中至少2/3與動拆遷相關(guān)。
(三)涉法涉訴類問題不斷生成與升級
當前，中國的法治建設(shè)取得了明顯成效，法治環(huán)境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化漸趨普及，行政法治化程度有了很大提高，已初步做到有法可依、有章可循、文明執(zhí)法、規(guī)范管理。但是，為什么在現(xiàn)實生活中仍然充斥了諸多的違法行為?為什么知法違法犯法的現(xiàn)象并不鮮見?為什么信訪這一權(quán)宜性、行政性的救濟手段較司法更受到人們的認同?涉法涉訴信訪的嚴峻形勢更向我們凸顯了司法與信訪或曰法律與行政的雙重尷尬，以及法律知識在大眾生活中普及的廣度而法律精神在大眾生活深入的限度。在上海，人們的法律意識、維權(quán)意識顯著增強，凡有糾紛均能想到運用法律手段解決。但社會的整體法治觀念仍很淡薄，特別是“尊重法律、尊重判決、尊重程序、尊重證據(jù)”等意識仍很欠缺，導(dǎo)致發(fā)生糾紛時想到法律，但對糾紛解決不如意時即到處上訪的情況不斷出現(xiàn)。一些當事人初信初訪時間提前，邊審邊訪趨于常態(tài)，以對法院施加壓力，謀求對已方有利的結(jié)果;有些當事人在立案之前或立案階段就開始信訪，違法上訪、纏訪鬧訪問題突出。信訪人情緒對立、言行過激的行為時有發(fā)生，違反信訪接待制度，在各級法院辦公場所及接待窗口出格鬧訪等現(xiàn)象屢見不鮮，牽扯了大量的審判精力，影響了正常接待工作。
(四)精神心理類問題不斷涌現(xiàn)與累積
在一個社會轉(zhuǎn)型和急劇變遷的時代，社會失范、社會矛盾及其導(dǎo)致的社會風(fēng)險會不斷涌現(xiàn)出來。當代社會已分化為一個“斷裂”的社會，急劇的貧富分化和社會不公，造成了龐大的伴有“相對剝奪感”的社會底層和邊緣群體。社會矛盾越來越集中在工程移民、失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)拆遷戶、下崗工人、欠薪農(nóng)民工等特定群體上，淤積在社會結(jié)構(gòu)的微觀層面(基層)。一些地方的矛盾呈現(xiàn)出“無直接利益沖突”的特征，即社會沖突的參與者與事件本身無關(guān)，表面上借機表達、發(fā)泄一種情緒，實質(zhì)上是一種集團之間的對抗和沖突，顯示了階層的形成和分化。但這些問題并不總是表現(xiàn)為反社會的傾向和行為，而更多地是不斷地對人的精神和心理造成擠壓與折磨。上海是一個單核的超大型城市，人口、建筑、交通等密度超高。由于工作節(jié)奏快、競爭壓力大、生活成本高，致使社會心態(tài)異常、社會焦慮彌散，這在各個社會階層中皆有體現(xiàn)。對于一些外來人員更是如此，如果遭遇到歧視、不公，那么其相對剝奪感會更強，加之他們社會融合度差，極易累積反社會的情緒，一些在其它地區(qū)不存在的問題會在上海出現(xiàn)，或者在上海會出現(xiàn)放大、乘數(shù)效應(yīng)。不管如何，由于信訪制度不同于司法制度——不設(shè)門檻、不收費用，尤其是對主體資格沒有特別的限定，它在客觀上能夠吸附更多有精神心理障礙的人來上訪;當然，一些人在上訪過程中也會變得越來越偏執(zhí)。
二、探究原發(fā)之灶：信訪問題的“爆棚”邏輯
基于人民民主和群眾路線的信訪制度，承載了黨和政府傾聽民眾呼聲、增加政治認同、促進社會團結(jié)的執(zhí)政理念，是國家最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置之一。當前，隨著中國社會轉(zhuǎn)型的加速、社會問題的凸顯，國家治理處于一個承啟階段。由于信訪制度吸納了過多的社會矛盾，它實際上承受了整個社會治理低效和失靈的代價，制度化地緩沖了社會矛盾對整個社會的沖擊。
當前信訪的一大弊病就是吐出不暢，造成信訪事項的不斷“駐留”、積壓。大體在1990年代以前，信訪是以原發(fā)型為主的，信訪的事項比較單純，信訪的內(nèi)容也比較純粹。在這以后，特別是農(nóng)村稅費改革、城市取消收容遣送制度以來，在信訪量竄升的同時，信訪個案呈現(xiàn)出了一些新的特點：上訪頻次、層級、事項、要求等增多、提高，上訪更具組織性、策略性。目前信訪問題的“爆棚”就形同一種惡性腫瘤的生長機制，原發(fā)型的信訪不斷擴展出新的信訪類型：有人會數(shù)年如一日為幾毛錢的問題上訪，有人會撇開地方政府而常駐北京上訪，有人會在上訪過程中不斷追加信訪的事項、提出更多的要求。
信訪爆棚現(xiàn)象顯然受制于更宏大的社會變遷之類因素的制約，這是在社會結(jié)構(gòu)趨于松散、國家控制能力趨于弱化情況下出現(xiàn)的一種不可避免的現(xiàn)象，它是在社會與政治變遷失調(diào)的縫隙中產(chǎn)生出來的。從政治倫理上，執(zhí)政黨被賦予了對社會的無限責(zé)任，只有“一切依靠黨和政府”才能“一切相信黨和政府”，才能增強執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，從理論上講群眾可以通過信訪向黨和政府提出任何要求。但由于意識形態(tài)的變遷與淡化，在傳統(tǒng)執(zhí)政資源和手段萎縮、執(zhí)政環(huán)境和條件變化的形勢下，政治的運作過程更多地受制于技術(shù)、財力等硬實力，意識形態(tài)對人的欲望的抑制作用式微。同時，對訪民而言，由于法治具有普適性的價值并且已上升為治國理政戰(zhàn)略，人們開始習(xí)慣于以法治來建構(gòu)自己的行動依據(jù)，并不斷地將個體權(quán)利釋放出來。這樣，法律成為他們常備的、主要的話語形式，成為與政府博弈的武器，對法律的不當使用也越來越普遍。由于政府不僅僅要受制于政治正確，而且要受制于法律正確，在維權(quán)的語境中，政府常常處于尷尬的境地。[3]不僅如此，中央確立了以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)注民生、保障人權(quán)、普惠大眾，卻往往導(dǎo)致意想不到的結(jié)果，民眾的個人權(quán)益在得到保障的同時，也存在著過度釋放的傾向。國家對個人權(quán)利矯枉過正，從原先的個人權(quán)利缺失到個人權(quán)利的畸形伸張，個體的解放過快，而背后缺少相應(yīng)的制度和文化支撐，很容易陷入極端個人主義。而信訪則為此提供了一個寬松的平臺，常常為一些不良信訪人不當利用。每當國家出臺一項惠民政策時，總會引發(fā)相應(yīng)類型的上訪波動，造就一批新的上訪謀利者和食利者。
這樣，法治與民生話語占據(jù)了輿論的主流，一邊倒的傾向越來越明顯，特別是在網(wǎng)絡(luò)中，民粹主義[①]的抬頭，在一定程度扭曲了公平、正義這些理念的標準。而政府卻面臨治理手段匱乏的問題，無法對部分食利者進行鑒別乃至有效打擊。
三、求解舒緩之道：信訪治理的思路策略
信訪制度作為牽動方方面面的國家基礎(chǔ)性的治理制度，與中國國家、社會、民眾緊密勾連在一起，一直處于存廢、改革、調(diào)整的風(fēng)口浪尖上[②]。信訪運行的困境，反應(yīng)了社會轉(zhuǎn)型期國家治理的失靈和困頓。而關(guān)于信訪制度改革的爭議不斷，對其一廢了之、做大做強乃至維持現(xiàn)狀的聲音皆有一定市場。由于信訪問題的復(fù)雜性已溢出信訪制度的框架，信訪制度之改革必須放在中國政治社會的背景下及國家與社會治理的總體格局中通盤考慮，做大做強未必可取，一廢了之則失之草率。在大的社會結(jié)構(gòu)和體制不會有根本改變的情況下，一種可行的方案是在形成新的信訪治理共識基礎(chǔ)上，走出壓制型和收買型的雙重誤區(qū)，擺脫運動式和非常態(tài)的治理慣性，形成多元化和包容性的治理結(jié)構(gòu)，通過信訪治理機制創(chuàng)新突破信訪僵局，為深化信訪體制改革創(chuàng)造條件。
(一)松動屬地責(zé)任，走出維穩(wěn)誤區(qū)
訪民進京赴省上訪屢屢觸動中央和地方的敏感神經(jīng)，在某種程度上規(guī)制了地方政府的行政行為，但往往為訪民不當利用，演化為對抗地方政府的有效武器。中央加諸地方的維穩(wěn)壓力加屬地責(zé)任，導(dǎo)致了無原則的治理。正是由于中央對各地進京訪、集體訪、“非正常訪”等的排名，使許多訪民熱衷于進京給地方政府施壓，迫使地方政府衍生出許多荒唐的治理手段，對訪民圍追堵截、分化收買或攻關(guān)“銷號”。由于依法治國和依法行政的要求，國家治理手段受到法治的約束，必須顧及程序正義的要求，而訪民則藉由法治文化的熏陶，維權(quán)意識高漲，善于運用法律武器與政府博弈。因此，應(yīng)該重估“維穩(wěn)”的價值、策略，松動僵硬的屬地化責(zé)任，理順央地信訪關(guān)系，將社會穩(wěn)定建立在彈性、可控的基礎(chǔ)上，而不能將社會治理建立在社會是靜態(tài)的假設(shè)基礎(chǔ)上。相應(yīng)地，信訪通道應(yīng)該成為社會的重要“減壓閥”，以吸納而不是制造社會矛盾，抑制而不是激發(fā)政治抗議。中央信訪機構(gòu)不需要受理具體信訪事項，而只需起督導(dǎo)、政策研究等作用即可。而各地信訪量特別是進京訪的高低與地方治理狀況也沒有必然的聯(lián)系，信訪排名理由不充分，而無原則的問責(zé)更是荒唐。只要中央不再進行排名，訪民以進京上訪要挾地方的消耗戰(zhàn)就會消停，自然地方政府截訪的積極性也會降低，起碼基于中央、地方和訪民三者之間攻防而造成的信訪虛高擴展的這一部分存量會自然消退。由于各地對一些全國性信訪問題治理的空間日益逼仄，亟需加強信訪治理的全國統(tǒng)籌力度，由中央對一些政治性、歷史性問題重申或調(diào)整政策，以批量解決一些共性的問題。
(二)設(shè)置準入機制，優(yōu)化治理流程
我國信訪制度更多地體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)文化中“實質(zhì)正義”的價值追求，強調(diào)“事要解決”，對信訪事項的受理并沒有設(shè)置一套嚴密的過濾程序。由于信訪系統(tǒng)的開放性、便利性，加之執(zhí)政黨通過各種方式進行的社會動員(如群眾路線教育實踐活動)，信“訪”成為一種普遍性的大眾認同，尤其是底層和弱勢群體幾乎不二的選擇。在這種情況下，信訪群體具有比較復(fù)雜的構(gòu)成：既有確確實實的冤屈者，又有渾水摸魚無理取鬧者;既有借訪維權(quán)謀利者，又有利用信訪誣陷、發(fā)泄和進行人身攻擊者;既有目標、要求清晰的博弈者，又有無法表達自己事項的疑似精神障礙者、民粹主義分子[③]。對此，要借鑒訴訟立案制度，在信訪受理環(huán)節(jié)引入審查機制，使信訪受理適度司法化，實現(xiàn)對信訪事項審查的“關(guān)口前移”，即改變信訪力量配置，將工作重心設(shè)置在前端。通過時效、證據(jù)、當事人資格等條件的設(shè)置，建立起科學(xué)的信訪案件準入機制，形成前端攔截網(wǎng)，以便將一些疑似無理訪、無解訪過濾掉，從而形成良好的信訪事項受理秩序，抑制信訪的擴展。對于已受理事項的處理則仍應(yīng)以行政化的方式運作，即受理司法化，而處理實體化——以溝通、協(xié)調(diào)、談判為主，將每一個個案梳理清楚。對有理訪應(yīng)該迅速解決，不要小事拖大、大事拖炸，延至答復(fù)期屆滿。對重大、疑難、復(fù)雜的事項可及時導(dǎo)入司法渠道。對無理纏訪、鬧訪的治理手段要完善，要守住底線，摒棄收買與穩(wěn)控兩種極端的化解方式，特別是禁止動用低保等民生資源維穩(wěn)。
(三)盤活治理資源，導(dǎo)入社會力量
信訪積案中，除了要價過高、干部違法、法律政策調(diào)整、歷史問題等暫時難以解決外，很大一部分人具有各種各樣的精神、心理、情感等問題，即使是正常的信訪事項只要摻雜了上述因素，就會變得更加復(fù)雜。由于信訪制度的政治性、群眾性，并對信訪人和信訪事項的有理推定，致使信訪部門很難以常規(guī)的工作擊破他們自以為是的邏輯結(jié)構(gòu)。這就需要盤活治理資源，在治理機制中導(dǎo)入社會力量，通過第三方的立場和專業(yè)化的技術(shù)為工作對象提供情感、心理、精神等方面的輔導(dǎo)和服務(wù)，使其回歸常態(tài)生活。由于社會組織處于第三方的位置，比較超然，具有專業(yè)知識，可以廣泛運用心理、情感等手段及地方性知識、熟人關(guān)系等資源，通過做工作對象的外圍工作來轉(zhuǎn)移其注意力、為其提供情感支持、使他們回歸社會。而其運作也更具人性、更富溫情、更加細膩，發(fā)揮作用的空間很大，具備“軟控制”的優(yōu)勢[4]。這應(yīng)當獲得政府的優(yōu)先考慮和大力支持，并通過政府購買服務(wù)等形成剛性的制度和機制。
信訪問題其實凸顯了國家的總體治理困境。在這種格局下，信訪作為最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置之一，實際上在以一種總體性、綜合性的制度發(fā)揮作用，尤其是承擔了“維穩(wěn)”、救助等諸多勉為其難的功能，演化為一種兜底性的制度。所以，信訪問題的嚴峻以及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因為信訪制度承受了整個治理體系低效的代價。由于信訪制度的源頭是作為政治原則的群眾路線，信訪困境的舒緩也有賴于在國家治理體系完善過程中優(yōu)化自身——尤其是要在回歸信訪制度的經(jīng)典設(shè)計、恢復(fù)和創(chuàng)新群眾路線的基礎(chǔ)上，重建其政治屬性，形成妥帖安頓民意的扁平化制度安排——這也是彰顯國家對人民之愛、承載人民對國家之信、應(yīng)對社會總體治理失靈的必需。在新的歷史條件下，信訪制度重回調(diào)整國家與社會之間關(guān)系的這一樞紐位置，即回歸信訪制度初始設(shè)計的初衷和本位，回到信訪對社會的治理這一本義，是緩解信訪運行困境的必需，更是實現(xiàn)社會平穩(wěn)和良性運行的關(guān)鍵。
參考文獻
[1] 在1987年黨的第十三次全國代表大會召開前基本完成落實政策的任務(wù)，把“文化大革命”以前和“文化大革命”中，在“左”的思想指導(dǎo)下處理錯了的歷史問題，實事求是地糾正過來，妥善做好善后工作，是一項重大的政治任務(wù)。——中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進一步貫徹落實中央落實政策小組擴大會議紀要的補充意見》
[2] 所謂的“數(shù)人頭”，是指房屋的征收補償以該房屋內(nèi)的戶籍人數(shù)為依據(jù)，而不是以面積來確定。1991年版《上海城市房屋拆遷管理條例》以人數(shù)為補償標準，基本標準是人均安置4平方米使用面積來確定。而“數(shù)磚頭”由2001年版的《上海城市房屋拆遷管理條例》確認，以房屋的建筑面積——也就是房屋本身的財產(chǎn)價值為補償標準。
[3] 不少人借助法律規(guī)定來糾纏一些歷史問題，如利用《物權(quán)法》來主張上世紀50年代被沒收的房產(chǎn)等。
[4] 在這方面，上海有一定的基礎(chǔ)，也有成功的探索與嘗試。上海市社工協(xié)會已有8家正式注冊的社工機構(gòu)涉足信訪業(yè)務(wù)領(lǐng)域。一些草根類的社會組織，如宅基老娘舅、柏萬青專業(yè)工作室等，也在化解信訪矛盾中發(fā)揮了獨特的作用。上海公益社工師事務(wù)所從2009年開始在浦東開展知心媽媽矛盾化解工作，轉(zhuǎn)化了一批上訪對象的行為。在此基礎(chǔ)上，從2011年起，上海市信訪辦聯(lián)合市婦聯(lián)創(chuàng)設(shè)“白玉蘭開心家園”項目，有計劃地將社會組織的力量導(dǎo)入信訪治理體系中。這個項目物色了58名頻繁赴京信訪人(以老年女性為主)，從心理入手，由專業(yè)社工幫助案主正確認識自我，改變偏激行為，修復(fù)家庭功能，重建社會關(guān)系。目前項目進展順利。
[①] 劉正強：《重建信訪政治——超越國家“訪”務(wù)困境的一種思路》，載《開放時代》2015年第1期。
[②] 張千帆：《上訪體制的根源與出路》，任劍濤：《信訪制度是否適應(yīng)時代潮流，載《探索與爭鳴》2012年第1期。
[③] 吳江等：《中國公眾的民粹化傾向調(diào)查報告(2012)》，載《人民論壇》2012年第11期(下)。
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