農(nóng)村土地承包三十年不變(1997-2026年)的政策，讓中國農(nóng)村土地再分配一直處于停滯狀態(tài)。這一狀況也一直為不少學(xué)者詬病，但或許不久這個停滯狀態(tài)就將被打破。近日(8月7日)國務(wù)院辦公廳公布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》。該意見明確指出，“在堅持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。”對此，我想先談?wù)勛约旱膸c看法，以作拋磚引玉之效。
改革開放以來，中國農(nóng)村經(jīng)歷了巨大的變化。首先是1980-1990年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使中國農(nóng)村地區(qū)，特別是東部農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)歷了快速的“非農(nóng)化”。農(nóng)民“洗腳上岸”，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。但這里的“非農(nóng)化”實際上只是“非農(nóng)業(yè)化(De-Agrarianzation)”，因為農(nóng)民還是待在農(nóng)村地區(qū)，而未有進入到城市。之后，“民工潮”的興起、戶籍制度的放寬使得一部分有經(jīng)濟實力的農(nóng)民，成功進入城市成為了市民。但由于中國農(nóng)村土地制度的特殊性，這些事實上已經(jīng)成為“市民”的“農(nóng)民”在村集體中依舊保有一塊承包地，而且受到“三十年不變政策”在法律上的保護。
這種不耕種土地卻占有土地的現(xiàn)象，對于留在農(nóng)村仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來說，是極為不公平的�；蛟S正是因為注意到了上述現(xiàn)象，所以國家準(zhǔn)備出臺承包地有償退出這一政策來加以改變。其目的之一是讓那些已經(jīng)“非農(nóng)業(yè)化”的“農(nóng)民”真正實現(xiàn)“非農(nóng)民化(De- Peasantization)”，讓他們徹底脫離土地和農(nóng)村，實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，從而促進城鎮(zhèn)化;目的之二則是從已經(jīng)進城農(nóng)戶的手上“贖買”土地承包權(quán)，從而促進規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。果真能做到這一點，也是有一定好處的，至少不種地卻占有土地的現(xiàn)象可以得到解決。
但問題是，這部分事實上已經(jīng)進城的農(nóng)戶，或者有能力進城的農(nóng)戶，是否愿意放棄其土地承包權(quán)呢?如果是在2005年農(nóng)村稅費改革之前，我相信這部分農(nóng)戶肯定是愿意退出土地承包權(quán)的，有償退出不說，無償甚至倒貼錢退出都是有可能的。這主要是因為，2005年之前，土地對農(nóng)民來說就是“雞肋”——種之無利，棄之可惜。種田不僅收入低，還需要上交各類農(nóng)業(yè)稅費，這使得一部分農(nóng)民紛紛放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進城務(wù)工。他們留下來的土地，就會在農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，他們不僅不收取任何費用，甚至還要倒貼費用，求別人幫忙種田。而找不到人幫忙種田的，則只能讓土地拋荒。
但2005年之后形勢轉(zhuǎn)變，種田不需要繳納稅費，還可享受國家農(nóng)補，天平發(fā)生傾斜了。以前是求人(給錢)種地，現(xiàn)在是收錢把田給別人種。但收的錢也不多，一畝田也就100斤稻子或者100塊錢。不久，行政力量介入了，原先無償或低價的“自發(fā)流轉(zhuǎn)”被政府推動的、高價的“行政流轉(zhuǎn)”所替代。每畝土地的流轉(zhuǎn)費用少的幾百、多的上千，這對不種地的農(nóng)戶來說，就是一筆“意外之財”。而對于像長三角、珠三角這兩個市場化、城市化程度高的地區(qū)來說，眾人都知道土地已經(jīng)成為香餑餑了，說不準(zhǔn)哪天村子的土地就被征用了，那可是很大一筆補償款。所以，你覺得那些不種地的農(nóng)民還會愿意放棄土地承包權(quán)嗎?
但按照《意見》的精神，只要加以適當(dāng)引導(dǎo)(主要就是有償?shù)姆绞?，那些“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶”應(yīng)該會愿意放棄土地承包權(quán)。但應(yīng)該會不等于一定會。真正在農(nóng)村基層跑過的學(xué)者都會發(fā)現(xiàn)，這些農(nóng)戶是不會愿意放棄土地的，因為好多人都抱著“就把土地放在那里好了”的心態(tài)。對于這些已經(jīng)不靠土地生活的人來說，土地已經(jīng)成為了一種鄉(xiāng)愁的寄托，或許等到老的時候他們還想再過上一把田園生活也不一定。這點在我最近一次土地確權(quán)調(diào)查中也得到了證實。村干部告訴我，一聽說要土地確權(quán)，即便是那些移居城市、腰纏萬貫的“農(nóng)民”，也都不愿意放棄土地承包權(quán)，特意從城里趕回到村里來參與土地確權(quán)。
還有人會說，這次是“有償退出”，又不是“無償退出”，所以還是應(yīng)該會有農(nóng)戶愿意退出土地的。但問題是“有償”能達到什么程度呢?如果退出補償?shù)土耍瑢δ切┮呀?jīng)進城和有能力進城的農(nóng)戶不會有吸引力，因為他們并不在乎“有償退出”那點錢。那如果退出補償高呢?我不排除部分農(nóng)戶會自愿放棄土地承包權(quán)。但問題是，政府或各類買方能承擔(dān)的起這高昂的“贖買”費用嗎?
如果這部分已經(jīng)進城和有能力進城的農(nóng)戶不愿放棄土地承包權(quán)，那么誰最有可能放棄土地承包權(quán)呢?我認(rèn)為，恰恰是那些處在村莊中下層、沒有能力進城的農(nóng)戶最有可能放棄承包權(quán)。在現(xiàn)今各種沉重的生活壓力下，一旦遇到像重大疾病、教育、婚姻、住房等情況，沉重的費用就會把這樣一個農(nóng)戶家庭拖入困境，在求助無門的情況下，不排除他們會通過有償放棄土地承包權(quán)的方式來應(yīng)一時之急。在調(diào)研時有農(nóng)戶就對我講，只要能賣到3-4萬塊錢一畝田，他就愿意把田賣掉(當(dāng)然法律上不允許的，但農(nóng)村私下轉(zhuǎn)讓還是有的)。如此看來，退出補償?shù)馁M用越高，這類農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的可能性就越大。
要是承包地有償退出真的在全國展開，那將會產(chǎn)生怎樣的后果呢?最顯著的后果就是合法的“土地買賣”將興起。雖然買賣的是承包權(quán)，而非所有權(quán)，但在村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)被架空的事實下，承包地有償退出無異于一種土地買賣行為。當(dāng)前農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)、大戶和資本擁有土地經(jīng)營權(quán)的格局也將被打破，土地將無障礙的從農(nóng)戶手中流向各類大戶和資本。緊接而來的嚴(yán)重后果則是中國農(nóng)民將轉(zhuǎn)變成為真正意義上的無產(chǎn)階級。從集體化時代帶過來的“農(nóng)民”印記將被徹底的抹去，他們將徹底失去土地，從現(xiàn)在的半無產(chǎn)階級轉(zhuǎn)變成為無產(chǎn)階級。
或許有人會說，國家將給農(nóng)民提供各類社會保障。那么，問題又來了，他們有能力購買各類社會保障嗎?據(jù)我在安徽南部農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民保險的參保金額已經(jīng)高達6萬元，這對農(nóng)戶來說可不是一筆小數(shù)目。所以，購買不起社會保障，就只有靠出賣自己的勞動力來維持生存了，而這極有可能成為放棄土地承包權(quán)之后，中下層農(nóng)民未來的生存圖景。
如果“有償退出”的做法將會產(chǎn)生上述“意料外的后果”的話，那么有一點《意見》還是說對了的，那就是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營將會被進一步推進。但靠的不是“意料中的設(shè)計”，而是“意料外的后果”。在全國土地流轉(zhuǎn)的大趨勢之下，村莊中下層、沒有能力進城的農(nóng)戶退出承包權(quán)之后留下的土地，將不會由村集體收回后進行集體經(jīng)營，反而會被流轉(zhuǎn)給各類資本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，由他們進行規(guī)模經(jīng)營，那么中國農(nóng)業(yè)將更為徹底的轉(zhuǎn)向資本主義式生產(chǎn)。
綜上所述，我認(rèn)為“農(nóng)戶承包地有償退出”這一做法，本質(zhì)上就是變相的土地買賣。這不僅無法解決進城農(nóng)戶不種地卻占有土地的不公平現(xiàn)象，反而會加速農(nóng)村中下層農(nóng)民的無產(chǎn)階級化。
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