當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 謀利空間的形成：對(duì)城管違建執(zhí)法困境的分析[①]
[摘 要] 違法建設(shè)是我國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要問題，并形成突出的執(zhí)法困境，而謀利型違建是違法建設(shè)問題中最為突出的一種類型。本文基于整合主義進(jìn)路來研究違建執(zhí)法困境問題，通過分析在特定的治理機(jī)制下，執(zhí)法過程中的執(zhí)法主體與其他主體之間的具體互動(dòng)過程，考察其中的組織能力和溝通協(xié)調(diào)關(guān)系，側(cè)重揭示違建執(zhí)法過程中處于灰色地帶的違法建設(shè)謀利空間的形成機(jī)制，探究其與違建治理困境之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。研究發(fā)現(xiàn)，謀利型違建的普遍化是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)存在諸多灰色利益空間的表現(xiàn)。當(dāng)前的違建治理機(jī)制是中國(guó)當(dāng)前“上下分治”體制的產(chǎn)物，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。謀利型違建的治理過程實(shí)際上成為利益調(diào)節(jié)過程，而非單純地執(zhí)法問題。如何處理和協(xié)調(diào)違建執(zhí)法困境中的謀利空間問題，依然會(huì)是違建執(zhí)法的核心難題。
[關(guān)鍵詞] 治理機(jī)制 灰色利益 謀利型違建 謀利空間 違建執(zhí)法
作者簡(jiǎn)介：劉磊，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)、基層社會(huì)治理；王會(huì)，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所助理研究員，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)社會(huì)學(xué)、鄉(xiāng)村治理。
一、違建執(zhí)法困境及解釋進(jìn)路
隨著城市化的推進(jìn)，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)違法建設(shè)現(xiàn)象日益普遍，違建執(zhí)法面臨困境，其中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法建設(shè)的執(zhí)法困境更為嚴(yán)重，而且呈蔓延趨勢(shì)。盡管許多地方政府都將城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法建設(shè)視為“城市發(fā)展的腫瘤”，開展過整治活動(dòng)“鐵腕治違”，但收效甚微，不僅有關(guān)禁止違法建設(shè)的法律規(guī)定沒有得到有效執(zhí)行，而且還因此引發(fā)一些沖突事件。在被納入城市發(fā)展規(guī)劃的城鄉(xiāng)結(jié)合部，許多違法建設(shè)者形成了比較穩(wěn)定的謀利預(yù)期，盡管這種利益為正式法律所否定，處于“灰色”地帶，但在當(dāng)前的執(zhí)法運(yùn)行的實(shí)際過程中卻能夠普遍存在，這是違法建設(shè)泛濫的根源所在。本文將以城鄉(xiāng)結(jié)合部的違建執(zhí)法為主要研究對(duì)象，在執(zhí)法實(shí)際運(yùn)行過程中考察這樣的灰色謀利空間的形成機(jī)制，由此來探討執(zhí)法困境的原因所在。
目前關(guān)于違建執(zhí)法困境問題的主要分析進(jìn)路有以下三種：
第一是自上而下的制度主義研究進(jìn)路。將政策執(zhí)行的阻滯歸為既有的法律規(guī)定和制度設(shè)置不完善，例如認(rèn)為法律沒有清晰界定相關(guān)主體的利益邊界和權(quán)利義務(wù)，沒有清楚規(guī)定具體適用流程和具體操作細(xì)則，從而給相關(guān)主體留下較為寬泛的解釋空間，以及給執(zhí)法者留下比較大的自由裁量空間，使得執(zhí)法過程具有較大程度的不確定性[1]；政策執(zhí)行的相關(guān)部門之間的權(quán)力劃分不規(guī)范、機(jī)構(gòu)職能配置交叉重疊、監(jiān)督機(jī)制不健全、人事管理制度不完善等[2]。只有完善法律規(guī)定、理順執(zhí)法體制才能有效化解執(zhí)法困境。這是目前有關(guān)違建執(zhí)法的主流輿論及政策部門遵循的主要思路。
第二是自下而上的行為主義研究進(jìn)路。強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動(dòng)性、政策執(zhí)行者與政策制定者的互動(dòng)與合作，認(rèn)為行為主體自身的態(tài)度、素質(zhì)及利益考量等因素是導(dǎo)致執(zhí)行偏差的重要原因[3]。這一進(jìn)路重視對(duì)政策過程中的利益相關(guān)者的分析，執(zhí)法者趨利論是其典型思路。執(zhí)法者趨利論認(rèn)為，執(zhí)法者有其自身的利益，這種利益可能與執(zhí)法本身的要求相互沖突，在這種情況下，執(zhí)法者基于其自身利益的考量，可能并不傾向于嚴(yán)格執(zhí)法，而是會(huì)放寬執(zhí)法尺度，甚至可能是變通執(zhí)法方式來為自己獲取不為正式制度規(guī)定所允許的利益。某些情況下，執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象間甚至可能基于共同的利益交匯點(diǎn)形成合謀關(guān)系。這也是目前有關(guān)違建執(zhí)法的輿論經(jīng)常采取的認(rèn)識(shí)視角，這種視角認(rèn)為要加大對(duì)執(zhí)法者的約束和監(jiān)督才能有效化解執(zhí)法難題。
第三是整合主義的研究進(jìn)路。強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn)，認(rèn)為執(zhí)行成功與否主要取決于兩個(gè)方面的要件：一是關(guān)鍵機(jī)構(gòu)組織能力的強(qiáng)弱；二是機(jī)構(gòu)間合作關(guān)系溝通協(xié)調(diào)的好壞。整合主義既關(guān)注制度結(jié)構(gòu)的制約影響，也關(guān)注執(zhí)行過程中相關(guān)主體之間的互動(dòng)關(guān)系，結(jié)合前面兩種進(jìn)路的長(zhǎng)處，其分析更符合現(xiàn)實(shí)，有助于揭示執(zhí)行過程的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。在整合主義的研究進(jìn)路下，何艷玲用“嵌入式執(zhí)法”來解釋地執(zhí)法中的“搖擺現(xiàn)象”：在“拆違風(fēng)暴”中，大規(guī)模違章建筑在強(qiáng)壓下被拆掉，但同時(shí)又存在類似農(nóng)民搶建之類的違建行為；而在執(zhí)法效果上，執(zhí)法并非總是失靈，而是有效執(zhí)法和執(zhí)法失靈交替存在。這種現(xiàn)象并非完全因?yàn)榉刹煌陚浠蛘咄恋貓?zhí)法部門能力有限，還在于土地執(zhí)法部門被嵌入在集中體制及其建構(gòu)的中心工作中，不同中心工作的建構(gòu)，導(dǎo)致土地執(zhí)法效果可能有效也可能失靈[4]。陳柏峰以整合主義為基本研究進(jìn)路，從國(guó)家能力的視角出發(fā)，將違建執(zhí)法困境納入到基層的治理結(jié)構(gòu)之中進(jìn)行考查，認(rèn)為違建執(zhí)法的困境指向了執(zhí)法領(lǐng)域國(guó)家能力的不足，指出改善違建治理狀況需要從執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員及其與社會(huì)的互動(dòng)等多方面著手，在執(zhí)法領(lǐng)域強(qiáng)化國(guó)家能力[5]。
“嵌入式執(zhí)法”對(duì)違建治理具有較大解釋力，“國(guó)家能力”視角是對(duì)“嵌入式執(zhí)法”這一分析框架的進(jìn)一步完善和推進(jìn)，并提出了認(rèn)識(shí)違建執(zhí)法困境的新視角。但二者對(duì)違建執(zhí)法困境的認(rèn)識(shí)依然存在不足之處。“嵌入式執(zhí)法”無法解釋為何有些地方已將違建治理列為中心工作，但卻依然面臨很多困境，執(zhí)法效果并不令人滿意。“國(guó)家能力”視角認(rèn)為通過增強(qiáng)國(guó)家能力可以有效化解違建執(zhí)法困境，但沒有正面回應(yīng)違法建設(shè)中普遍存在的灰色謀利空間問題，以及其與國(guó)家治理能力之間的復(fù)雜關(guān)系。
“嵌入式執(zhí)法”和“國(guó)家能力”視角對(duì)本文的研究有很大啟示，構(gòu)成本研究的重要基礎(chǔ)。筆者將在整合主義進(jìn)路的指導(dǎo)下研究違建執(zhí)法困境問題，通過分析具體在特定的治理體制下，執(zhí)法過程中的執(zhí)法者（機(jī)構(gòu)）與其他主體（機(jī)構(gòu)）之間的具體互動(dòng)過程，考察他們之間的組織能力和溝通協(xié)調(diào)關(guān)系，側(cè)重揭示違建治理過程中的處于灰色地帶的違法建設(shè)謀利空間的形成機(jī)制，并探究其與違建執(zhí)法困境之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。具體的經(jīng)驗(yàn)材料主要來自于筆者于2013年7月在湖北省M縣城市管理綜合執(zhí)法局為期一個(gè)月調(diào)研所獲得的材料，其間專門隨城管局城市規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法大隊(duì)在當(dāng)時(shí)違法建設(shè)非常嚴(yán)重的城鄉(xiāng)結(jié)合部L鎮(zhèn)X島上進(jìn)行了調(diào)研。除此之外，本文的分析還結(jié)合了筆者所在研究團(tuán)隊(duì)成員在浙江、遼寧等地調(diào)研了解的情況[②]。
二、違法建設(shè)的基本類型
城管執(zhí)法中涉及的違法建設(shè)有多種類型，如小區(qū)開發(fā)商在建設(shè)中的超層、超容積率，各個(gè)單位部門的違法建設(shè)，普通居民違法建設(shè)等。在不少執(zhí)法人員看來，各種違法建設(shè)管理起來都有一定難度，其中“最難管理的是老百姓的問題”，“拆別的違建時(shí)，沒一個(gè)人說我們做得不對(duì)；拆老百姓的違建時(shí)，就有人說做得不對(duì)”�？蓪⑵胀ň用竦倪`法建設(shè)大致分為三種主要類型：營(yíng)業(yè)型違建、民生型違建和謀利型違建。
營(yíng)業(yè)型違建。這種類型的違法建設(shè)主要出現(xiàn)在主干街道沿線的經(jīng)營(yíng)店鋪。營(yíng)業(yè)者出于經(jīng)營(yíng)利益考慮，未經(jīng)規(guī)劃部門許可，擅自改變、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)店鋪的面積，有的會(huì)占用道路面積，有的則采取加高加層的方式。一般來說，城市主干道路沿線的店面租金都比較高，能夠在城區(qū)主干道沿線經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)者的收入水平通常至少能夠在當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨降闹械茸笥�，拆除違法建設(shè)對(duì)其生活所需影響并不會(huì)很大，其感受的剝奪感會(huì)比較輕微，不大容易做出強(qiáng)烈抗拒拆違的舉動(dòng)。這種類型的違法建設(shè)主要在主干道路沿線，主干道沿線平時(shí)也是城管執(zhí)法巡查的重點(diǎn)，這些違法建設(shè)比較容易被發(fā)現(xiàn)，而且其違建行為會(huì)對(duì)周圍其他營(yíng)業(yè)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響，也很容易遭到舉報(bào)。主干道沿線對(duì)城市的市容市貌影響很大，地方政府對(duì)此管理都很重視，如果出現(xiàn)抗拒拆違的情況，地方政府會(huì)有較大的動(dòng)力調(diào)動(dòng)多方的人力和資源參與拆除違法建設(shè)和進(jìn)行外觀改造的行動(dòng)中。這類違法建設(shè)只要能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，拆除和處罰的難度一般來說并不高。隨著M縣近幾年衛(wèi)生文明城市創(chuàng)建工作的推進(jìn)，M縣城管執(zhí)法局及相關(guān)部門已經(jīng)加大了對(duì)這種類型違法建設(shè)的懲處力度，目前這種類型的違法建設(shè)并不多見。
民生型違建。這是居民因現(xiàn)實(shí)家庭生活所需而進(jìn)行的違建。這種類型的違法建設(shè)可以大致區(qū)分為兩種。一種是背街小巷的經(jīng)營(yíng)者，出于經(jīng)營(yíng)考慮擴(kuò)大店鋪面積、搭建違法建筑。另一種是一般的居民因家庭人口增加、子女長(zhǎng)大成人分家立戶、屋頂漏雨、危房改造等原因，未經(jīng)規(guī)劃部門審批而擅自建設(shè)。前一種違法建設(shè)雖然也是因營(yíng)業(yè)所需而違建，但是可將之歸為民生型違建，主要因?yàn)檫@類營(yíng)業(yè)者的收入水平一般比較低，通常只是處于城市居民收入的中下層，且營(yíng)業(yè)收入是其家庭的主要收入來源，這與在主干道沿線的店鋪經(jīng)營(yíng)者存在很大差別。由于城市建設(shè)規(guī)劃的變動(dòng)，為了減少城市擴(kuò)展或改造的成本，政府往往會(huì)發(fā)布“一刀切”的“停建令”要求嚴(yán)格治理違法建設(shè)問題，甚至出現(xiàn)連續(xù)十多年都不辦理新的建房許可手續(xù)的情況，這與部分中下層民眾的生活需求之間存在很大的張力。就目前了解的情況而言，民生型違建所占的比例并不多，根據(jù)執(zhí)法隊(duì)員的估計(jì)，大概占到10%-20%。對(duì)于這種類型的違建，只要沒有人舉報(bào)、上訪，未造成安全隱患或其他嚴(yán)重后果，執(zhí)法部門一般采取默許的態(tài)度，甚至對(duì)違建者還持有同情態(tài)度，不會(huì)主動(dòng)干涉。即便接到舉報(bào)，通常也很難簡(jiǎn)單拆除，執(zhí)法者需要在不同主體之間進(jìn)行利益權(quán)衡。違建者因收入水平比較低，拆除違法建設(shè)會(huì)給其帶來比較強(qiáng)的被剝奪感，如果強(qiáng)拆違建，往往會(huì)受到違建者“以道義主義作為武器”的抵制。這類似于湯普森所言的“窮人的道德經(jīng)濟(jì)”[6]。民生型違建的執(zhí)法有一定難度，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是這種類型的違法建設(shè)非常分散地分布在不同地方，許多是在背街小巷，由于執(zhí)法力量有限，很難對(duì)這些違法建設(shè)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控；二是這種難度主要來自于民生型違建，總體來說不只是執(zhí)法的問題，更是民生的問題。
謀利型違建。違建者主要不是出于實(shí)際生活所需，而是因?yàn)樾纬闪酥\取更多利益的預(yù)期，違法建設(shè)房屋。這種類型的違法建設(shè)主要有兩種情況，其一是出于出租房屋收取租金的考慮而違建。目前引起廣泛爭(zhēng)論的小產(chǎn)權(quán)房問題中就包括這種類型的違法建設(shè)。有論者認(rèn)為農(nóng)民有自主進(jìn)行土地利用開發(fā)的權(quán)利，有建筑的自由，應(yīng)允許其借此獲取更多的土地增值收益[7]160-165。其二是出于獲取更多拆遷補(bǔ)償?shù)念A(yù)期，在短時(shí)間內(nèi)違法搶建房屋的行為，這在許多面臨拆遷老城區(qū)、城中村、城郊村都非常普遍。這兩種類型的違建都是為了獲取因城市規(guī)劃發(fā)展而產(chǎn)生的土地增值收益的重要方式[8]。目前，在各地城管執(zhí)法的違建治理中，大量存在的是謀利型違建。謀利型違建具有兩個(gè)基本特點(diǎn)：第一，是某一區(qū)域內(nèi)的普遍現(xiàn)象，而非個(gè)別現(xiàn)象；第二，謀利預(yù)期構(gòu)成了居民違法建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。民生型違建和謀利型違建之間的界限并非涇渭分明。在一定條件下，民生型違建也很容易轉(zhuǎn)化為謀利型違建，特別是在面臨拆遷開發(fā)的時(shí)候更是如此。有的居民可能起初的確是出于生活所需而違建，當(dāng)這樣的違法建設(shè)沒有得到有效治理和控制的時(shí)候，如果遇到拆遷開發(fā)，之前基于生活所需而違法建設(shè)的房屋一般會(huì)成為其謀取更多拆遷補(bǔ)償款的重要工具。這時(shí)對(duì)民生型違建的治理就轉(zhuǎn)化為對(duì)謀利型違建的治理。在很多情況下，違建者實(shí)際上是出于預(yù)期謀利的考慮，但往往會(huì)訴諸類似于“生存?zhèn)惱?rdquo;的表達(dá)。民生型違建的執(zhí)法困境和謀利型違建的執(zhí)法困境存在較大的區(qū)別，二者之間的模糊地帶則增加了違建執(zhí)法的難度。
從2003年開始，X島被納入到M縣的城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)。M縣政府對(duì)X島的開發(fā)建設(shè)工作非常重視，將其作為全縣生態(tài)文化旅游開發(fā)的重點(diǎn)和龍頭工程來抓，先后召開四次召開高規(guī)格的項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)。島上的違法建設(shè)問題正是在這樣的背景下日益突出，以至于近幾年呈“泛濫成災(zāi)”的趨勢(shì)，“家家戶戶都在違建”�？h黨委和政府多次要求要加強(qiáng)違建治理力度，城管執(zhí)法局主要領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部正式講話中也提出“四個(gè)必須拆”的要求：網(wǎng)上投訴的必須拆、上級(jí)交辦的必須拆、影響較大的必須拆、日常巡查發(fā)現(xiàn)的必須拆。但島上的違法建設(shè)問題依然非常嚴(yán)重。目前在X島上普遍出現(xiàn)的絕大多數(shù)違法建設(shè)不屬于營(yíng)業(yè)型違建和民生型違建，而是謀利型違建。
三、日常監(jiān)管中的執(zhí)法困境
違法建設(shè)沒有得到有效管控以至造成“泛濫成災(zāi)”的局面，其直接原因是日常執(zhí)法和管理中難以對(duì)違法建設(shè)實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的管控。日常執(zhí)法監(jiān)管往往很難到位，這就為違建者的謀利預(yù)期的實(shí)現(xiàn)提供了很大的現(xiàn)實(shí)空間。在日常監(jiān)管中，主要存在以下三個(gè)方面的問題：
（一）體制內(nèi)的合作難題
在違建執(zhí)法過程中，城管執(zhí)法局擁有執(zhí)法權(quán)限，但違建執(zhí)法的實(shí)際過程往往會(huì)涉及到其他部門或機(jī)構(gòu)，單靠執(zhí)法局并不能夠?qū)崿F(xiàn)有效的執(zhí)法，需要多部門或機(jī)構(gòu)配合。以X島違法建設(shè)的日常執(zhí)法為例，主要涉及執(zhí)法局與當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府之間的合作問題�？h政府要求在違建治理中實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的規(guī)劃監(jiān)管以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為責(zé)任主體，綜合執(zhí)法局全力協(xié)助拆除違法建筑”的管理模式和常規(guī)工作機(jī)制。但這樣的管理模式和工作機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過程中常常并未有效運(yùn)作。[③]執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府間并不存在行政上的關(guān)系和直接的業(yè)務(wù)往來，二者在行政級(jí)別上是平級(jí)的，不存在任何隸屬關(guān)系，存在的是“弱關(guān)系”。平級(jí)之間并不存在必須要服從工作安排的義務(wù)。盡管縣政府文件中要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮“主體作用”，在實(shí)際運(yùn)行中卻形成城管執(zhí)法局發(fā)揮主體作用的格局。之所以如此，與這樣幾點(diǎn)因素有很大關(guān)系。
1、執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)不一樣。目標(biāo)決定了參與政策執(zhí)行的主體的行動(dòng)方向，在常規(guī)運(yùn)行狀況下，目標(biāo)一致的主體間才更有可能做出方向一致的行動(dòng)選擇。執(zhí)法局有行政執(zhí)法權(quán)限，其主要目標(biāo)是執(zhí)行法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不擁有行政執(zhí)法權(quán)限，其目標(biāo)具有多重性，與執(zhí)法局合作開展違建治理只是其諸多工作中的一項(xiàng)，如果沒有來自上級(jí)的行政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不大愿意為此投入較多的人力和資源。違建治理的難度比較大，會(huì)消耗很多治理資源，而且很容易引發(fā)比較激烈的矛盾和沖突，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)比較抵觸這種工作，缺乏與執(zhí)法局進(jìn)行合作的積極性。[④]
2、執(zhí)法局的工作機(jī)制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機(jī)制存在很大差別。執(zhí)法局作為專門性的行政職能部門，其執(zhí)法活動(dòng)具有比較強(qiáng)的專業(yè)性，日常執(zhí)法工作多是按照常規(guī)性的方式運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是地方基層政權(quán)，其事務(wù)具有綜合性的特點(diǎn)，基層管理中各個(gè)方面的事務(wù)往往都需鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有中心工作和其他日常性工作之分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心工作是一種常規(guī)性的行政機(jī)制[9]，需要調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面非常多的人力和資源參與其中，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政績(jī)效考核、政治晉升之間存在非常緊密的關(guān)系。在執(zhí)法局的工作安排中，違建執(zhí)法是一件重要工作，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作安排中，如果沒有被列為中心工作，一般不會(huì)被重視。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源非常有限的情況下，如果沒有上級(jí)黨委政府施加的行政壓力將其“泛政治化”[10]，提高在政府承擔(dān)的諸多責(zé)任中的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常沒有足夠動(dòng)力將違建治理工作列為中心工作。
3、需要放在鄉(xiāng)村關(guān)系中來考察。有研究表明，在官僚制特性、壓力型體制以及鄉(xiāng)土性這三元結(jié)構(gòu)的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)遵循著策略主義的基本運(yùn)行邏輯[11]。在鄉(xiāng)村關(guān)系的層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都需要依靠村干部來配合完成。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組之間并非簡(jiǎn)單的上級(jí)和下級(jí)的關(guān)系，村級(jí)組織是自治團(tuán)體組織，鄉(xiāng)村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村組并沒有足夠的主導(dǎo)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也很難硬性要求村組干部執(zhí)行決定。在實(shí)際的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要采取利益運(yùn)作和感情運(yùn)作的方法來促使村組干部完成某些工作任務(wù)[12]，否則村干部可能也并不會(huì)真正積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的工作。這種關(guān)系格局給違建治理工作帶來了很大的難度。
城管執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間沒有實(shí)現(xiàn)充分有效的合作，這就增加了違建執(zhí)法的難度，極大地削弱了日常監(jiān)管的有效性，給違建者借此謀利以可乘之機(jī)。
（二）村莊中的行動(dòng)困境
在村莊執(zhí)法場(chǎng)域中，村組干部和村民對(duì)執(zhí)法者的協(xié)助和配合對(duì)于執(zhí)法工作的開展非常重要。城管執(zhí)法隊(duì)員對(duì)此深有感受，“我們要想進(jìn)村開展執(zhí)法活動(dòng)，離開了村組干部，就根本沒有辦法開展，連各家各戶叫什么名字我們都搞不清楚，有時(shí)候連路都摸不清楚。”特別是當(dāng)違法建設(shè)并非某個(gè)村民的個(gè)體行為，而是村莊的共識(shí)與集體行動(dòng)時(shí)，國(guó)家就更加難以實(shí)現(xiàn)通過對(duì)村莊的制度化“監(jiān)控”來獲取“實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所需的信息”，行政力量“如果沒有信息基礎(chǔ)作為反思性自我調(diào)節(jié)的手段，就無法存在下去”[13]221。
在違建執(zhí)法中，能否有效調(diào)動(dòng)村組干部參與違建執(zhí)法的積極性是非常關(guān)鍵的因素。村組干部的積極協(xié)助有助于執(zhí)法者了解村莊執(zhí)法場(chǎng)域中的“地方性知識(shí)”[⑤]，減少執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間交往過程中的摩擦和矛盾，促使雙方開展比較順利有效的交流與互動(dòng)。從空間位置及信息獲取的有效度來看，最便于監(jiān)控當(dāng)?shù)鼐用襁`法建設(shè)的是村組干部和其他村民，但實(shí)際上很難調(diào)動(dòng)村組干部在違建治理上的積極性。謀利型違建一般發(fā)生在亟待開發(fā)或正在開發(fā)的區(qū)域，能夠從違建中受益的并不只是個(gè)人，而是一整片的居民，其他居民幾乎不會(huì)有檢舉違法建設(shè)的動(dòng)力，而且他們自己也多是積極參與其中。當(dāng)然，也并不絕對(duì)如此。例如，可能有的村民的違法建設(shè)多一些，可能會(huì)獲得更多的補(bǔ)償，周圍有的村民會(huì)因“眼紅”，舉報(bào)其違建行為。還有的則因?yàn)槠綍r(shí)的個(gè)人恩怨而舉報(bào)。盡管如此，在村莊熟人社會(huì)中，由于受到熟人社會(huì)的行為規(guī)范的約束[⑥]，舉報(bào)的人不太愿意并且也不太可能對(duì)執(zhí)法者表示公開支持。
村組干部在違建治理中扮演著管理者和違建者的雙重角色，這兩個(gè)角色間存在利益沖突。作為管理者，他們需要承擔(dān)控制違法建設(shè)的職責(zé)。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有比較強(qiáng)的動(dòng)力來支持執(zhí)法局的違建執(zhí)法工作的情況下，村組干部更不太可能積極支持執(zhí)法活動(dòng)。作為管理者，村組干部還可能借助此身份從中獲取灰色腐敗性收入。不少村民為了減少違法建設(shè)的阻力，會(huì)向村組干部輸送利益，請(qǐng)村組干部幫忙疏通關(guān)系。村組干部如果嚴(yán)格監(jiān)控村民違建，不僅自己不能從中獲得好處，而且會(huì)因此得罪村民。村組干部的工資本來就不高，這樣的收入并不能使他們產(chǎn)生足夠的動(dòng)力積極控制違法建設(shè)。此外，村組干部在信息獲取上往往占據(jù)一定的優(yōu)勢(shì)，甚至其自身可能就是當(dāng)?shù)剡`法建設(shè)的帶頭者，因此就更不會(huì)有動(dòng)力監(jiān)控違法建設(shè)。從而，村組干部與村民之間會(huì)存在非常緊密的利益聯(lián)系，形成“合謀”關(guān)系，村莊內(nèi)部對(duì)于通過違建謀利已經(jīng)達(dá)成了較強(qiáng)的共識(shí)。
在未得到村組干部配合的情況下，執(zhí)法者一般不會(huì)輕易進(jìn)入村莊，否則很容易招致村民的群體抵制，一旦言行上稍有不慎，就很可能引發(fā)更為嚴(yán)重的對(duì)立緊張關(guān)系。雖然執(zhí)法者代表國(guó)家權(quán)力，有國(guó)家權(quán)威作為最終支撐，但在村莊執(zhí)法場(chǎng)域中，除執(zhí)法者自身力量外，國(guó)家權(quán)威的最終支撐也多是“遠(yuǎn)水救不了近火”，一旦出現(xiàn)雙方對(duì)峙的局面，執(zhí)法者往往不得不放棄執(zhí)法，否則就可能使自己陷入窘境之中，甚至連人身財(cái)產(chǎn)安全都難以得到保證。
（三）執(zhí)法者的行為邏輯
M縣執(zhí)法局的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，其中負(fù)責(zé)L鎮(zhèn)執(zhí)法巡查的中隊(duì)只有四個(gè)人。在這樣的情況下，即便執(zhí)法隊(duì)員在工作時(shí)間內(nèi)都積極認(rèn)真巡查，也不可能及時(shí)有效地監(jiān)控到所有地方的違建，很難實(shí)現(xiàn)“在場(chǎng)”的控制。執(zhí)法隊(duì)員主要根據(jù)平時(shí)巡查經(jīng)驗(yàn)，選擇重點(diǎn)地段巡查，這就給違建者以可乘之機(jī)。在日常監(jiān)管中，一線執(zhí)法者的行為邏輯具有以下三個(gè)方面的顯著特點(diǎn)：
1、執(zhí)法者的趨利性。一線執(zhí)法者主要有這樣一些利益考量：一是基于執(zhí)法者的工作本身所應(yīng)獲得的正式收入，二是在執(zhí)法過程中的灰色腐敗性收入，三是在執(zhí)法互動(dòng)過程中建立起和獲得的關(guān)系人情等社會(huì)資本意義上的收益。與此同時(shí)，一線執(zhí)法者可能承擔(dān)這樣一些責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)：一是執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)及與之相伴的績(jī)效工資考核壓力，二是執(zhí)法中因收取灰色腐敗性收入而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，三是以交換為核心、遵循“特殊主義”[14]75-104邏輯的人情關(guān)系會(huì)阻礙執(zhí)法。一線執(zhí)法者在做出具體行動(dòng)選擇時(shí)，會(huì)考慮行為本身可能帶來的利弊得失，在權(quán)衡利弊之后，做出盡可能有利于自己的選擇。
2、執(zhí)法者規(guī)避巡邏。在違建執(zhí)法中，一線執(zhí)法人員常常要面對(duì)村莊執(zhí)法場(chǎng)域中惡劣、緊張、充滿危險(xiǎn)的執(zhí)法環(huán)境。在與執(zhí)法對(duì)象的具體互動(dòng)中，無論是執(zhí)法人員還是執(zhí)法對(duì)象，常常都會(huì)產(chǎn)生不愉快的情緒，甚至?xí)鸨容^多的麻煩。在公共事務(wù)的管理中，管理者一般都會(huì)有避免不愉快的或危險(xiǎn)的一線工作，將追求自己的舒適和安全放在首位的傾向，經(jīng)常會(huì)做出“巡邏規(guī)避”[15]28的選擇，盡量使自己避免或減少介入到現(xiàn)場(chǎng)的違建巡查工作中。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法局L鎮(zhèn)中隊(duì)的執(zhí)法隊(duì)員時(shí)常并不是在巡查違建，而是在設(shè)于L鎮(zhèn)政府辦公樓的執(zhí)勤辦公室里休息。
3、執(zhí)法者規(guī)避考核。一線執(zhí)法者的行為之所以會(huì)呈現(xiàn)出前面所言的兩點(diǎn)特征，與對(duì)一線執(zhí)法乏力的監(jiān)督管理考核有很大關(guān)系，執(zhí)法者實(shí)際上很少感受到來自日常管理考核方面的壓力。M縣城管執(zhí)法局里具體負(fù)責(zé)監(jiān)督考核事項(xiàng)的是執(zhí)法監(jiān)督股，但其工作人員主要是按照文牘化、例行化的方式來“監(jiān)督”，一般不愿意得罪本單位同事。而且，負(fù)責(zé)監(jiān)督考核的人員一般也沒有動(dòng)力并且也不太可能詳細(xì)了解到一線執(zhí)法的情況。
一線執(zhí)法者的這種行為邏輯，很大程度上甚至也是在執(zhí)法局管理者默許情況下的結(jié)果。在違建執(zhí)法中，城管執(zhí)法局的管理者需要綜合考量諸如自身的考評(píng)晉升、本單位的工作成績(jī)、地方政府的關(guān)注重點(diǎn)、執(zhí)法工作與社會(huì)穩(wěn)定等多方面因素。這些因素都會(huì)對(duì)其關(guān)于執(zhí)法局一線執(zhí)法力度的要求產(chǎn)生影響。在維穩(wěn)壓力下，執(zhí)法局管理者會(huì)盡量注意防止一線執(zhí)法出現(xiàn)嚴(yán)重事故，一旦出現(xiàn)這種情況就可能會(huì)對(duì)執(zhí)法局的全局工作成績(jī)以及主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升產(chǎn)生很大的消極影響。出于自我保護(hù)的考慮，執(zhí)法局管理者對(duì)強(qiáng)拆違法建設(shè)會(huì)持比較慎重的態(tài)度。實(shí)際上，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，還是城管執(zhí)法局，在執(zhí)法或治理資源匱乏、所依靠的基層組織力量薄弱的情況下，都需要在壓力型體制下的多種工作指標(biāo)和工作目標(biāo)中進(jìn)行區(qū)分和選擇，往往會(huì)采取“選擇式政策執(zhí)行”[16]的方法來分別應(yīng)對(duì)帶有嚴(yán)厲考核（往往是一票否決）的工作和相對(duì)較易執(zhí)行的工作。
總的來說，一線執(zhí)法者事實(shí)上有較大的自由裁量空間。在不能對(duì)一線執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督制約的條件下，一線執(zhí)法者可以基于自身利益的考慮做出“一線棄權(quán)”[15]26-29或者選擇性執(zhí)法、變通執(zhí)法的選擇。違建者借助一線執(zhí)法中的這種縫隙，甚至可能利用與一線執(zhí)法者之間的利益交換關(guān)系，以適當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)來?yè)Q取加快違法建設(shè)進(jìn)度的空間，以此來幫助實(shí)現(xiàn)謀利預(yù)期，違法建設(shè)現(xiàn)象愈演愈烈。
四、集中整治中的執(zhí)法難題
（一）集中整治與決策權(quán)衡
日常監(jiān)管難以有效控制違法建設(shè)的蔓延，執(zhí)法者只能寄希望于通過大規(guī)模的集中整治行動(dòng)來推動(dòng)違建治理工作的開展。集中整治行動(dòng)具有運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)，需要地方政府體系內(nèi)部強(qiáng)有力的行政動(dòng)員，調(diào)動(dòng)城管執(zhí)法局、公安、消防、公證處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、基層村組、醫(yī)院、拆遷公司，甚至可能還會(huì)有武警等多個(gè)部門的大量人力和資源。這種集中整治行動(dòng)需要由地方主政者決定，并成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組來推動(dòng)。地方主政者在決定是否開展集中整治行動(dòng)的時(shí)候需要綜合考慮方方面面的因素，而不是只考慮違法建設(shè)行為本身的違法性。M縣的一位常委在訪談中指出，“政府的管理工作是全面的，拆出的社會(huì)矛盾誰(shuí)來化解？強(qiáng)拆肯定能拆得了，但是不可能只是惡狠狠地強(qiáng)制拆除，而不管其他后續(xù)工作。”
在地方主政者作決策時(shí)，有兩個(gè)因素尤為重要：其一是地方政府行為日益體現(xiàn)著“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”的特點(diǎn)[17]，希望保持地方穩(wěn)定。其二是違建治理的緊迫程度，這主要關(guān)系項(xiàng)目開展的進(jìn)程，會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及主政者的發(fā)展政績(jī)。在地方主政者那里，這主要是一個(gè)如何在穩(wěn)定和發(fā)展進(jìn)行權(quán)衡并保持適度平衡的問題，即“一只手要抓穩(wěn)定，一只手要抓發(fā)展”。但這兩個(gè)方面的政策目標(biāo)之間存在較大的張力和悖論，“不存在所謂的‘黃金標(biāo)準(zhǔn)’”和“能為社會(huì)上所有的人都接受并以同樣的方式影響每一個(gè)人的客觀、平等的標(biāo)準(zhǔn)”[18]11，在有的情況下難以兼顧，在很多情況下則只能在二者之間的中間地帶進(jìn)行選擇。
2012年M縣政府曾組織過四五百人參加，各部門聯(lián)動(dòng)，集中強(qiáng)拆了某地的違法建設(shè)。雖然此次集中整治行動(dòng)最終得以實(shí)施，并且強(qiáng)制拆除了一些拒不拆除的居民的違法建筑，但也出現(xiàn)了多起執(zhí)法對(duì)象抵制執(zhí)法的情況。遇到這種情況，現(xiàn)場(chǎng)參與執(zhí)法的人員都會(huì)高度緊張并且非常謹(jǐn)慎，但此時(shí)又很可能難以控制自己的情緒和行為，以至于釀成人員傷亡的慘劇。一旦出現(xiàn)這種局面，地方黨委政府往往會(huì)被追究行政管理的責(zé)任以及政治責(zé)任。正是考慮此前集中整治行動(dòng)帶來的負(fù)面影響，目前地方主政者還未決定對(duì)X島的違法建設(shè)開展集中整治行動(dòng)。
違法建設(shè)的問題影響相關(guān)項(xiàng)目工程的進(jìn)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)也會(huì)潛藏著許多社會(huì)不穩(wěn)定因素。違建治理工作的具體開展情況，既關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定。如果違建治理的執(zhí)法力度太弱，可能會(huì)影響相關(guān)工程項(xiàng)目的進(jìn)度，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展（特別是主政者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)以及與之相伴的政治晉升）。如果違建治理的執(zhí)法力度太強(qiáng)，又可能產(chǎn)生和激化矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。地方主政者會(huì)產(chǎn)生“不穩(wěn)定的幻象”[19]，認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)沖突日益尖銳、社會(huì)和政治穩(wěn)定形勢(shì)日益嚴(yán)峻，生怕出現(xiàn)激烈的矛盾。因此，在地方主政者看來，對(duì)于違建既要加強(qiáng)執(zhí)法和管理需要注意保持恰當(dāng)?shù)南薅�。這樣一來，違建治理的執(zhí)法過程中就會(huì)有較大的伸縮空間。決定違建執(zhí)法力度強(qiáng)弱的權(quán)力并不在一線執(zhí)法者，也不在城管執(zhí)法局，而是取決于地方主政者的決策權(quán)衡�；谏鐣�(huì)穩(wěn)定的考慮，地方黨委和政府一般不會(huì)輕易決定采取大型強(qiáng)拆違法建設(shè)的集中整治行動(dòng)，即便采取這樣的行動(dòng)，也要盡量做好方方面面的工作，盡量確保“不出事”。基于發(fā)展的考慮，地方黨委和政府可能會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候采取集中整治行動(dòng)，以遏制違法建設(shè)的勢(shì)頭。到目前為止，M縣黨委和政府還沒有對(duì)X島中的違建治理工作動(dòng)用“中心工作”的強(qiáng)政治行政動(dòng)員的方式，在這種情況下，無論執(zhí)法局還是L鎮(zhèn)黨委政府，在違建治理中的行為選擇都比較微妙，不大愿意強(qiáng)力執(zhí)行拆違要求。一線執(zhí)法者，主要受到執(zhí)法局內(nèi)部考評(píng)約束，也不會(huì)有太強(qiáng)的動(dòng)力嚴(yán)格治理違法建設(shè)�？h政府在對(duì)X島項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程的規(guī)劃中明確提出了“三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)”的總體要求，指出2013年主體項(xiàng)目要全部竣工，2014年項(xiàng)目盈利建成使用。但據(jù)后續(xù)了解，直到2014年，主體項(xiàng)目仍然沒有竣工，與2013年7月份筆者調(diào)研期間的情況相比，幾乎沒有多少進(jìn)展。許多違法建設(shè)者正是看到了地方黨委政府的這種兩難狀態(tài)下的行為邏輯，出于法不責(zé)眾的心態(tài)，才敢于通過違法建設(shè)來謀取更多利益。
（二）高位推動(dòng)的運(yùn)作過程
要想實(shí)現(xiàn)對(duì)違法建設(shè)的治理，根本不可能只依靠城管執(zhí)法局來推動(dòng)，而必須要依賴地方黨委和政府的強(qiáng)力動(dòng)員，通過壓力型體制“高位推動(dòng)”的方式，將各相關(guān)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部調(diào)動(dòng)起來參與到集中整治行動(dòng)之中[20]。地方黨委政府一旦采取高位推動(dòng)的方式，就會(huì)通過成立臨時(shí)性專門領(lǐng)導(dǎo)小組來負(fù)責(zé)具體領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，將任務(wù)分解、目標(biāo)管理作為重要的政策執(zhí)行工具。專門領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)由地方黨委或政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，常委班子其他成員任副組長(zhǎng)，相關(guān)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)人的人選會(huì)根據(jù)所要推動(dòng)的事項(xiàng)重要程度來確定，為了保障工作開展的力度，往往會(huì)由在地方黨委常委班子中排序靠前者任職。
成立由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職的專門性領(lǐng)導(dǎo)小組，這對(duì)相關(guān)各職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言意味著要將違建治理工作列為中心工作，這就成為了“政治任務(wù)”，往往有配套的“一票否決”考評(píng)制度，這種考評(píng)制度有利于突出政府在特定時(shí)期的中心工作，是一種強(qiáng)政治動(dòng)員的手段[21]。在治理資源有限的限制性條件下，通過集中與動(dòng)員有限的資源，往往能有效地解決較為突出的社會(huì)治理問題[22][23]。
地方黨委政府只有在違法建設(shè)的泛濫程度已經(jīng)超過其承受程度，嚴(yán)重影響相關(guān)項(xiàng)目工程的推進(jìn)，或者是面臨著來自更高級(jí)別黨委政府的行政壓力的情況下[⑦]，才會(huì)采取這樣的強(qiáng)動(dòng)員的舉措。這種情況下，決定違建治理的執(zhí)法強(qiáng)度和執(zhí)法方式的決定性因素主要是如何能夠更有效地推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程。在這個(gè)階段，就會(huì)出現(xiàn)的是項(xiàng)目進(jìn)度“倒逼”執(zhí)法的情況。此時(shí)，參與到集中行動(dòng)中的相關(guān)主體既要“能做事”，也要“做成事”，同時(shí)還要“不出事”。只要能夠有利于更有效地拆除違法建設(shè)、保障項(xiàng)目進(jìn)度，具體的手段和方法都可以成為次要的問題。在這個(gè)環(huán)節(jié)，違建者的利益問題依然是決定集中整治行動(dòng)的成效以及項(xiàng)目進(jìn)度的關(guān)鍵問題，違建者的謀利預(yù)期往往能夠在這個(gè)階段得到實(shí)現(xiàn)。
面對(duì)嚴(yán)格的考評(píng)要求和行政壓力，被納入到執(zhí)行體系中的各個(gè)執(zhí)行主體并非消極被動(dòng)地接受，而是會(huì)采取多樣的方式來應(yīng)對(duì)。在正式開展集中行動(dòng)之前，相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會(huì)盡量事先與違建者商談妥當(dāng)，確保集中拆除違法建設(shè)的時(shí)候不會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)烈抵制的情況。這些構(gòu)成了正式集中拆除行動(dòng)的前期準(zhǔn)備工作。如果沒有這樣的充分準(zhǔn)備，一般來說不會(huì)大張旗鼓地開展集中整治行動(dòng)。到了這個(gè)階段，違建治理的問題實(shí)際上主要并不是一項(xiàng)執(zhí)法工作，城管執(zhí)法局這時(shí)所能發(fā)揮的作用也比較有限。在正式集中拆除違法建設(shè)之前，往往會(huì)出現(xiàn)“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”[24]的現(xiàn)象，通過“軟硬兼施”的方式來對(duì)違建者“做工作”。具體來說，“做工作”的主要類型有兩種。
第一種方式是用金錢解決問題，“人民內(nèi)部矛盾，人民幣解決”。地方政府用這種方式來“做工作”，普遍遵循的是策略主義的邏輯，主導(dǎo)的邏輯是利益策略和人情策略。通過給違建者的違法建設(shè)的房屋以一定補(bǔ)償，從而達(dá)到減少拆違阻力的作用。在用金錢解決問題時(shí)，如果確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，違建者不會(huì)滿意，會(huì)要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，否則就不會(huì)同意拆除違建。但是違法建設(shè)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也不可能太高。違法建設(shè)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)是在多方主體博弈過程中逐漸形成。大多數(shù)違建者一方面會(huì)盡量爭(zhēng)取更多利益，但另一方面也會(huì)注意限度，不會(huì)提出過高要求，往往是“見好就收”。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題上，城管執(zhí)法局以及一線執(zhí)法者所發(fā)揮的作用已非常有限。在這個(gè)階段會(huì)存在少數(shù)希望謀取到更多利益的“釘子戶”[⑧]。集中行動(dòng)中比較嚴(yán)重的沖突通常發(fā)生在與“釘子戶”的互動(dòng)過程中，“釘子戶”的出現(xiàn)使違建治理中的不確定性因素大大增加。目前，通過金錢解決問題的思路是各地政府普遍的選擇。在訪談中，M縣城管執(zhí)法局局長(zhǎng)表示基本認(rèn)可這一做法：“老百姓違建不過就是為了多弄點(diǎn)補(bǔ)償，就是想多套一點(diǎn)小利益。我們執(zhí)法的時(shí)候，既要考慮開發(fā)商大老板的利益，也要適當(dāng)照顧一下老百姓的利益。我們要是去拆了，矛盾都指向我們。”針對(duì)X島上嚴(yán)重的違法建設(shè)情況，城管執(zhí)法局局長(zhǎng)于2014年2月專門向縣政府打了工作報(bào)告，申請(qǐng)由縣政府出面調(diào)動(dòng)全縣各相關(guān)單位力量，組織大型集中整治行動(dòng)拆除X島違建。但縣政府并沒有批準(zhǔn)執(zhí)法局的這一申請(qǐng)，而是希望通過對(duì)違法建設(shè)村民給予一定補(bǔ)償?shù)姆绞絹硗七M(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。
第二種方式是用“灰黑”勢(shì)力的強(qiáng)制力量解決問題。一般來說，現(xiàn)在地方政府不太可能也不太愿意動(dòng)用灰黑力量，畢竟這樣的方法并不具有合法性和正當(dāng)性，而且會(huì)給地方黨委政府的政治形象造成嚴(yán)重?fù)p害，引發(fā)較高的政治風(fēng)險(xiǎn)。與違建治理相關(guān)的利益主體很多，例如開發(fā)商。開發(fā)商開展工程項(xiàng)目建設(shè)主要是為了獲利，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)程因違建治理遇到困境而難以推行時(shí)，為不耽誤項(xiàng)目工程、減少因此帶來的損失，就很可能會(huì)利用灰黑力量威脅違建者。有的地方政府可能會(huì)在一定范圍內(nèi)默許或縱容這種情況的發(fā)生。盡管M縣違建治理中目前還沒有出現(xiàn)灰黑勢(shì)力，但違建治理中的灰黑勢(shì)力的登場(chǎng)是當(dāng)前違建治理困境下可能的結(jié)果。
五、結(jié)語(yǔ)：謀利空間的形成
違建者的謀利空間的形成大致經(jīng)歷了這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)：受制于條塊合作困境、村莊社區(qū)空間的具體執(zhí)法場(chǎng)域，以及一線執(zhí)法這行為邏輯這三個(gè)方面主要因素的影響。日常監(jiān)管呈現(xiàn)出乏力的狀況，并不能夠有效管控違法建設(shè)；乏力的日常監(jiān)管又進(jìn)一步強(qiáng)化了違建者的謀利預(yù)期和違法建設(shè)的動(dòng)力，以至于違法建設(shè)現(xiàn)象呈現(xiàn)蔓延之勢(shì)；在這種情況下，只有通過地方黨政“高位推動(dòng)”的強(qiáng)政治行政動(dòng)員的方式才可能遏制違法建設(shè)，但是這種運(yùn)作方式需要地方黨政對(duì)政策收益和風(fēng)險(xiǎn)的慎重權(quán)衡才可能采��；“高位推動(dòng)”的集中整治行動(dòng)在實(shí)際過程通常也并不是按照“嚴(yán)格執(zhí)法”的邏輯來運(yùn)行，地方黨政的其他政策考量和政策目標(biāo)替代了法律原先所設(shè)定的執(zhí)行目標(biāo)，通過“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”來確保集中整治行動(dòng)的開展，違建者的謀利預(yù)期往往最終能夠得以實(shí)現(xiàn)。
違建執(zhí)法的實(shí)際運(yùn)行過程與法律文本的規(guī)定之間存在非常大的張力。盡管在法律規(guī)定和官方的正式文本中，甚至在違建者的觀念中，違建中的謀利預(yù)期都不具有正當(dāng)性，但謀利型違建在各地依然非常普遍，并且通常能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)謀利預(yù)期。各級(jí)政府及執(zhí)法部門一方面大張旗鼓表示要對(duì)違法建設(shè)“零容忍”，但另外一方面卻在不斷地容忍甚至默許違法建設(shè)中處于灰色地帶的謀利空間的形成和實(shí)現(xiàn)。謀利型違建的普遍化是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)存在諸多灰色利益空間的一個(gè)表現(xiàn)。在法理中以及民眾的觀念中，這樣的利益空間都處于灰色地帶，但并不意味著這種灰色利益空間就能夠在短時(shí)間內(nèi)消除。當(dāng)前的這種治理機(jī)制具有比較大的穩(wěn)定性，并不是能夠在短期內(nèi)改變，甚至可以說是一種不得已而為之的選擇。在基層治理中，地方政府及其各個(gè)部門與民眾之間有著非常頻繁的直接接觸，因此與民眾之間難免會(huì)有各種各樣的利益沖突。違建執(zhí)法中謀利空間的形成也表明了政府與民眾（以及其他相關(guān)主體）在違建執(zhí)法這一場(chǎng)域中存在利益沖突，違建治理的過程實(shí)際上成為了利益調(diào)節(jié)的過程，而非簡(jiǎn)單的執(zhí)行法律的過程。作為違建治理主體的地方各級(jí)政府及相關(guān)部門在這過程中所表現(xiàn)出來的行為邏輯是中國(guó)當(dāng)前的“上下分治”的治理體制下的產(chǎn)物[25]。地方治理者一方面要治理違建，但另一方面又不可能完全無視民眾的利益要求（盡管這種利益未必具有充分的正當(dāng)性，可能處于灰色地帶）而獨(dú)斷專行，需要在與民眾的協(xié)商、談判、沖突和妥協(xié)的過程中，在其自身利益與違建民眾利益之間進(jìn)行調(diào)試，以找到民眾能夠基本接受的方案需要。從國(guó)家能力的視角來看，違建執(zhí)法的困境指向了執(zhí)法領(lǐng)域國(guó)家能力的不[5]，但是當(dāng)前違建治理中的這種比較穩(wěn)定的治理機(jī)制深嵌在“上下分治”的治理體制之中，在短期內(nèi)很難有實(shí)質(zhì)性改變�？梢灶A(yù)見，在今后的執(zhí)法中，如何處理和協(xié)調(diào)違建執(zhí)法困境中的謀利空間問題，依然會(huì)是違建執(zhí)法的核心難題。
注釋：
[①]陳柏峰、于龍剛、劉楊、梁永成、呂健俊等師友對(duì)本文寫作提出了許多寶貴意見，在此致謝。
[②]按照學(xué)術(shù)慣例，文中的具體地名做了匿名處理。
[③] 縣政協(xié)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)工作視察組在一份調(diào)研報(bào)告中也指出這一問題：“（違建治理工作中）日常管理不到位。全縣鎮(zhèn)村建設(shè)點(diǎn)多面廣，縣綜合執(zhí)法局鞭長(zhǎng)莫及，再加上鎮(zhèn)級(jí)沒有執(zhí)法權(quán)，在城鎮(zhèn)建設(shè)管理過程中就難免遭遇有責(zé)無權(quán)的尷尬局面，這直接導(dǎo)致了由于管理上的不到位，亂停亂倒亂建等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。”
[④]在有的地方，城管執(zhí)法中隊(duì)歸執(zhí)法局和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）雙重領(lǐng)導(dǎo)。在執(zhí)法局與街道的政策目標(biāo)并不一致的時(shí)候，執(zhí)法中隊(duì)的執(zhí)法行為選擇也會(huì)出現(xiàn)困境。而且，由于人員、資金等受制于街道，城管中隊(duì)的執(zhí)法行為選擇可能受到街道的影響更大，會(huì)深受街道的運(yùn)行機(jī)制的影響。
[⑤]吉爾茲將區(qū)域化特點(diǎn)顯著的經(jīng)濟(jì)、地理、人文之類背景等特殊信息環(huán)境稱為“地方性知識(shí)”。吉爾茲：《地方性知識(shí)》，王海龍等譯，中央編譯出版社2000年版。
[⑥]鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中人們的行為多圍繞著人情關(guān)系展開，行為準(zhǔn)則是人情規(guī)范，這種人情取向的行動(dòng)規(guī)律構(gòu)成了熟人社會(huì)中的“鄉(xiāng)土邏輯”。如果不遵循熟人社會(huì)的行為規(guī)范，則可能會(huì)受到懲戒。參見陳柏峰：《熟人社會(huì)：村莊秩序機(jī)制的理想型探究》，《社會(huì)》2011年第1期。
[⑦]我們2014年11月在浙江省某地調(diào)研時(shí)了解到，2014年浙江省省委省政府在全省開展了以治理違法建筑為主題的“三改一拆”運(yùn)動(dòng)，各級(jí)地方政府都受到了來自省級(jí)的強(qiáng)大行政壓力，紛紛將此列為當(dāng)?shù)氐闹行墓ぷ鳎詮?qiáng)政治、強(qiáng)行政動(dòng)員的方式來推動(dòng)此項(xiàng)工作。我們調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速成立了“‘無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）’創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組主要職務(wù)，并為此專門召開了動(dòng)員工作大會(huì)。
[⑧]按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，釘子戶是指在城市建設(shè)征地拆遷過程中，討價(jià)還價(jià)，不肯遷走的住戶或單位。參見中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究生詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》第6版，第304頁(yè)。盡管“釘子戶”這一概念通常帶有一定的貶義色彩和否定性價(jià)值評(píng)判，但是本文是在價(jià)值中立的意義上使用這個(gè)概念，以便于闡述違建治理的內(nèi)在機(jī)制，并不意味著對(duì)違建者行為的否定性價(jià)值評(píng)判。
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The Formation of the Benefit-seeking Space：
an Analysis on the Plight of the Law Enforcement of Illegal Construction
LIU Lei WANG Hui
(Law School, Sichuan University, Sichuan 610207, China)
(Institute of Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai 200020, China)
Abstract：In the process of urbanization, illegal construction has become an important issue, with appearing to outstanding the plight of law enforcement. There are various types of illegal construction, and the benefit-seeking one is the most prominent and critical problem. Research illegal construction under the guidance of combinationism approach to the enforcement dilemma. This research analyzes the specific interaction between the law enforcement subject and other subjects during the law enforcement process which is under special governance mechanism. Moreover, it investigates the organizing ability and communication and coordination relations among them. By focusing on revealing the forming mechanism of the illegal construction benefit -seeking space which is in the grey zone, we can figure out the interrelation between it and the plight that the law enforcement of illegal construction meets. The generalization of profit illegal construction is the consequence of current performances of many Chinese social interests gray space. The current governance mechanism of illegal construction, which is of great stability, is the product of China’s "Vertically Decentralized Authoritarianism" governing system. As a matter of fact, instead of being a pure process of law enforcement, the governing process of benefit-seeking illegal construction is the process of interest adjustment. How to deal with and coordinate the benefit-seeking space problem that appears in the law enforcement process becomes the core issue in the governance of illegal constructions.
Key words：benefit-seeking illegal construction; the law enforcement of illegal construction; benefit-seeking space; governing mechanism; grey zone interest
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