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確保農(nóng)村最低生活保障效果的制度文本與實踐

——基于C市英鎮(zhèn)調查

魏程琳、史源淵*

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢，430074）

摘要：農(nóng)村最低生活保障（下文簡稱“低�！保�作為一項影響深遠的民生工程，發(fā)揮著“兼顧公平”和“維護基層秩序”的重要功能。自農(nóng)村低保實施以來，國務院、民政部頒布系列旨在推進低保制度規(guī)范化的文本。然而，這些制度文本除了給政策執(zhí)行者帶來工作困難、提供抵御外界干擾的制度保障外，也遇到了自身帶來的反規(guī)范化問題。低保申請、公示和民主評議等制度文本的實踐表明，只有在國家制度設計者、地方行政者和民眾三方力量的共同努力下才可能真正推進低保制度規(guī)范化建設，確保低保功能的正常發(fā)揮。

關鍵詞：農(nóng)村低保；文本與實踐；實體規(guī)范化；程序規(guī)范化；民主評議制度

一、問題的提出

自國務院決定2007年全面建立農(nóng)村最低生活保障制度（下文簡稱低保）以來，低保制度成為涉及人數(shù)最多、影響面最廣的社會救助（保障）制度之一，并發(fā)揮著社會主義市場經(jīng)濟“再次分配兼顧公平”和“維護基層社會穩(wěn)定”的重要功能。據(jù)國家審計署2012年第34號《全國社會保障資金審計結果》顯示，截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，比2005年底分別增長7.25%和551.04%，2011年全國城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。據(jù)民政部副部長竇玉沛介紹，截至2013年底全國城鄉(xiāng)低保資金支出達到1740.3億元。若要實現(xiàn)巨量的低保資金和大量的低保人口有效對接，就必需一個系統(tǒng)、規(guī)范的制度來保證低保工作的運轉。最近民政部在回應“開豪車領低保”現(xiàn)象時指出要在2015年底建成“低保家庭經(jīng)濟狀況核對機制”，進一步推進低保制度規(guī)范化建設，確保農(nóng)村低保的實施效果。

當前學界農(nóng)村低保研究主要集中在兩個方面：低保制度理念的文本設計和低保實踐的現(xiàn)狀分析。在低保文本設計方面，鄭功成[]指出“對農(nóng)村社會保障制度的忽視，是改革開放以來中國社會救助制度建設的一大失誤”；楊翠迎[]、馬靜[]和鄧大松[]等學者認為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會保障體系，不但要對農(nóng)村低保制度進行頂層設計還要注意“硬制度”與“軟環(huán)境”相結合。此外，方菲[]等從制度文本分析出發(fā)指出農(nóng)村低保制度存在“真空、劣質”效應，政府的低保對象調查、公示等制度漠視了低保對象的私權利、損害了低保對象的人格。在農(nóng)村低保運行方面，學界亦有頗多研究，如賀雪峰[][]、焦克源[]、耿羽[]、印子[]等人通過實證調查分析指出，后稅費時代在地方治理資源匱乏的情況下，低保成為村組干部的治理資源，農(nóng)村低保存在村干部壟斷信息、低保對象難確定、錯位分配、政策執(zhí)行偏差等一系列失范問題。然而，無論是宏觀的低保制度理念設計如鄭功成、鄧大松等人的研究，還是具體的低�，F(xiàn)狀分析如賀雪峰、焦克源等人的研究，都存在一個共同的缺陷：低保制度文本與低保具體實踐相分離，研究低�，F(xiàn)狀的人簡單地將公平分配的理念等同于低保制度、忽視了具體的制度文本建設，而研究低保制度文本的學者又往往忽視了低保實踐的復雜性、無法對制度的改善提出針對性的建議�；�于農(nóng)村低保實踐的實地調查，本文將結合國家和地方性低保制度文本，并以低保最為重要的申請、公示和民主評議制度文本的具體實踐為例，分析當前農(nóng)村低保制度建設的成效與問題。本文的制度文本和經(jīng)驗材料來自于筆者2013年暑假在C市英鎮(zhèn)25天的駐村調研。本文結構如下：第一部分是問題的提出，第二部分以申請和公示制度為例來描述分析低保的實體規(guī)范化建設，第三部分以民主評議制度為例來描述分析低保的程序規(guī)范化建設，第四部分是全文的結論與政策建議。

二、申請與公示制度：低保的實體規(guī)范化建設

為了抵制基層社會中的權力與關系網(wǎng)絡[]對低保制度的異化，自中央到地方的民政部門近年來加緊制定各項低保制度推進低保運作規(guī)范化。在國務院、民政部的統(tǒng)一部署下，C市出臺了系列與國家政策相對應 的地方低保制度，其中包括《低保審核審批辦法》、《民主評議制度》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態(tài)管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《信訪受理制度》、《舉報有獎制度》等制度。此外，C市民政局于2012年2月開始采用“全國最低保障信息系統(tǒng)”進行社會救助資金社會化發(fā)放。C市的低保規(guī)范化建設走在了全國的前列，因而對C市的低保制度文本及其實踐現(xiàn)狀做出經(jīng)驗分析，對完善全國低保制度具有普遍的借鑒意義。

低保制度規(guī)范化包括實體（制度）規(guī)范化和程序（制度）規(guī)范化兩個方面，在本文中，實體規(guī)范化表現(xiàn)為對低保內容進行規(guī)范管理的系列制度建設，如低保工作中的檔案管理、社會公示、材料申報等制度，程序規(guī)范化表現(xiàn)為對低保運作過程進行規(guī)范化管理的系列制度建設，如民主評議制度、審批制度等。自2008年6月民政部發(fā)布《全國基層低保規(guī)范化建設暫行評估標準》以來，政府就試圖通過低保制度的實體規(guī)范化和程序規(guī)范化來保障低保在農(nóng)村的實施效果，促進低保分配的公平公正。本節(jié)主要分析低保制度實體規(guī)范化的兩個重要文本——申請制度和公示制度在鄉(xiāng)土社會中的具體實踐及其困境。

（一）申請制度規(guī)范化中的反規(guī)范化

《低保檔案管理制度》要求各村村委會將與低保相關的材料如申請書、評議結果和公示書等都要完好保存，以保證低保的實體規(guī)范化。低保申請書是低保制度規(guī)范化的最為重要的、可見的文本材料。然而，低保申請者大都是老弱病殘之人，他們不會寫字或者不會規(guī)范地寫申請，于是規(guī)范填寫申請材料的任務就落到了村干部身上。由于是村干部代筆，申請表填寫得更加規(guī)范、整齊、一致的同時也加大了遴選低保申請者的難度。調研人員發(fā)現(xiàn)，在夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，這些被涂改的內容顯然是真實卻不符合規(guī)范的信息，將真實信息涂改換之以虛假信息，以符合低保規(guī)范化的要求，在低保規(guī)范化中于是出現(xiàn)了反規(guī)范化的現(xiàn)象。

低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子患有病”，難道妻子不是家庭成員？在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息。以上涂改現(xiàn)象至少反映三個方面的問題。

第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規(guī)定，低保應以戶為單位進行分配，那么，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人，卻最后只給1個低保指標，就違反低保制度。但在低保的具體實施中幾乎所有的鄉(xiāng)村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分了家，在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人列為低保對象的同時還將他健康、有經(jīng)濟實力的兒子一家人也定為低保，顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外再次確認低保對象的難度加大，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者體現(xiàn)了村落的道義，而照顧全家則有違道義，這便是村落社會的分配公平觀念。“低保戶變成低保人”這種盡管不規(guī)范、但帶有平均主義性質的分配方案為多數(shù)村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務的家庭不在低保范圍內”。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是家庭條件不錯或子女有贍養(yǎng)能力的家庭，他們在隱藏信息以獲得低保名額。沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的家庭真實情況，“關系�！�、“維穩(wěn)�！钡鹊捅�亂象在這里就可能產(chǎn)生。

第三，虛報收入信息。依照低保政策，家庭年收入在當?shù)仄骄�線以下的農(nóng)戶可以申請低保。以此推測，村民在申請表里將家庭收入填的越少、在個人自述中將家境描述得越困難就越可能獲得低保名額。其實，夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村年平均收入水平）的家庭，村支書和村醫(yī)都說，“按照這個標準全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標準的”。C市年收入1300元的收入標準或者是補助標準很難說是符合地方經(jīng)濟生活邏輯和常識的。但是為了低保制度規(guī)范化，申請者（多數(shù)情況下是鄉(xiāng)村干部）必須將家庭收入寫得低于平均水平，虛假的低保信息很容易誤導社會救助政策的改善。

國家為了低保運作規(guī)范化從而制定系列詳盡的指標和規(guī)定，鄉(xiāng)村干部和申請對象為了獲得低保指標、符合低保規(guī)范化政策而修改真實信息，結果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運作。

（二）公示制度帶來的詰難

C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會成員組成調查小組再次進行評議，張榜公示7天，無異議后報區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批后，在區(qū)救助網(wǎng)站進行為期7天的張榜公示。自2011年低保民主評議制度實施以來，與之配套的低保公示制度就被要求嚴格執(zhí)行，村委會必須改變以往將低保名單作為“村莊秘密”的做法，然而，低保名單一公布就在夏村引起了軒然大波。

自然村是一個熟人社會[]，村民對于他人家里的經(jīng)濟條件、有病人與否、在外邊有什么關系等情況都非常了解�？戳说捅９�示名單后，村民一邊驚訝地說，他怎么能吃低保？！一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。那些關系（或上訪）戶等不應享受低保的人得了低保，導致低保成為一項去倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取，結果有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保。面對村民的詰問，村干部要么說“這個指標是上面領導的指示”，要么說“你也可以申請”，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊工作的難度。夏支書的叔叔夏佳志為了獲得低保，天天到支書家里倚老賣老的罵：“媽的，你給別人搞，也不給幺幺（叔叔）搞（低保）�！毕募阎镜睦掀派眢w有點弱，評上低保也“說得過去”。村委會其他干部為了緩和夏佳志叔侄倆的關系，在2011年民主評選中將夏佳志夫婦評為低保對象，這再次引起了村民的詰難。村民詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保分配挑戰(zhàn)了村民樸素的公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作如今成為“天下第一難事”，村民為了低保的事情整天到村委會吵鬧�？吹降捅ＹY金分配以及低保規(guī)范化帶來的大量工作，就不難理解地方政府唯獨不喜歡申請低保資金的現(xiàn)象了。

公示制度作為低保實體規(guī)范化的重要內容之一，盡管給村兩委工作帶來了諸多困難，但是它保障了農(nóng)民的知情權，發(fā)動了監(jiān)督低保運作的群眾力量，是低保規(guī)范化建設的潛在動力。由上可知，低保實體規(guī)范化既為低保制度完善提供了動力，但該制度本身的形式主義又阻礙著低保制度的進一步完善。

三、民主評議制度：低保的程序規(guī)范化建設

羅爾斯[]認為公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當過程，正當過程又主要通過程序來體現(xiàn)。這個經(jīng)典論述成為現(xiàn)代法律程序正義的理論基礎。在中國，程序民主被引入到各個制度領域，低保規(guī)范中的民主評議制度就是其中一例。低保民主評議制度的功能發(fā)揮主要在低保申請和退出兩個重要機制中。

（一）低保申請中的民主評議

2012年C市低保民主評議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時發(fā)布了與民主評議制度相匹配的公示制度、入戶調查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報有獎制度等。在一定程度上可以說，農(nóng)村低保真正走向規(guī)范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評議組打破了以往由少數(shù)村干部商量決定的低保評選機制，評議人的多元化促進了低保評選的民主和公平程度。然而，低保制度的民主化進程并非一帆風順。2011年C市第一次推行低保民主評議制度，夏村參與評議的代表們的反應如下。

村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午，會就開完了�！�

村民代表D：“2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表，得罪人！’”

盡管評議代表對第一次民主評議的形式主義和代表背黑鍋不滿意，但是經(jīng)過改組后的2012屆主評議委員會在低保運作中起到了一定的實效。

村民代表F：“當面得罪人，誰都不干。有人私下打招呼，代表說‘好’。但現(xiàn)在都是選票，劃勾票決，誰也搞不清楚是誰投的票。沒有選上的人，除了罵代表眼睛瞎了，也沒有其他辦法。民主評議效果好一些。”

2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，無法做到有效評議。為了進一步規(guī)范民主評議制度，C市社會救助管理局于2012年3月15號發(fā)布《關于進一步加強完善城鄉(xiāng)低保民主評議制度的通知》，對評議小組人員組成、票數(shù)都進行了規(guī)定。調整之后的評議小組共有10人，其中3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表，夏村的10人評議成員中除3名村干部外，其余7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長，這些人村莊工作經(jīng)驗豐富，對村民家庭情況較為了解，相互之間配合默契，溝通交流成本較低，因而調整之后的評議小組更具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發(fā)揮功能。2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年夏村實行公示制度產(chǎn)生了“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表1。

2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。得票率超過80%即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如下表2。

據(jù)村民反映和筆者的實地調查顯示，2012年度的低保評選結果是公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，這個結果也得到了村民的普遍認可。在18個被篩選下來的申請人中，有村外精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有上訪戶夏思真，如果二人當選，那么前者就是“關系�！焙笳呔褪恰熬S穩(wěn)保”。此次，夏村村委會通過民主評議制度有效規(guī)避了低保異化現(xiàn)象的發(fā)生，保證了低保分配的公平。

（二）低保退出中的民主評議

根據(jù)低�！秳討B(tài)管理制度》要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟的變化情況進行分類復核，并根據(jù)復核情況及時報區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)；低保家庭應當向鄉(xiāng)政府定期報告家庭人員、收入和財產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季復核。按照低保動態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年微調一次，但是，低保制度在農(nóng)村實踐中卻出現(xiàn)“一旦享受低保就不愿退出”的現(xiàn)象，至今沒有形成一個有效的低保退出機制。自2007年全國實行低保制度以來近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是發(fā)生死亡或者一夜暴富是不會被取消低保名額的，結果出現(xiàn)“低保待遇享受終生制”的詭異現(xiàn)象。

村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”

評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子�！�

從上面村干部J的談話可知，“半官僚化”的村干部奉行“不得罪人”的行事準則，導致那些家庭條件好轉的低保戶或者關系保無法被取消，從而低保成為一種“只進不出”的制度，造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態(tài)管理制度成為虛設。農(nóng)村的各種低保亂象逐漸被上級部門察覺到，于是一系列的制度文件和行政措施被推行下來。2012年，C市展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員，在2013年“年審年檢工作”中又增加到12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平�！敝攸c清理的12類人員如下：

（1）家庭經(jīng)濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報告的。

（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業(yè)的。

（5）已領取企業(yè)退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；

（8）就業(yè)年齡內，拒絕推薦就業(yè)的。

（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務的。

（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對的疑問人員。

鑒于上級政府的壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規(guī)定的低保戶。但是，勸人放棄低保名額要比分配低保名額更加困難，例如村干部勸某個低保戶減少低保名額，村民則說為什么不減少X家的名額，X家比我家情況還好。這時村干部往往動用私人關系做工作或者以其他利益許諾達到目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定，7人當中當事人死亡的有4個，成員就業(yè)的有2個，家庭生活改善的有1個，具體公示如下。

公  示

村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經(jīng)13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華吉家庭成員華力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低�！，F(xiàn)將評議結果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文  昌（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華  力（1人） 13票 成員死亡

程  濤（1人） 13票 成員就業(yè)

夏  威（2人） 13票 成員就業(yè)

于美韻（1人）  7票 生活改善

夏村村委會

2013年5月11日

取消低保名額同樣會帶來不公平，據(jù)調查，夏村仍有3個不符合條件的低保名額被保留，這不僅與他們三戶的強硬關系背景（在上級政府部門有人，而且他們的低保名額與村里無關）相關，也與他們是一戶一人有低保有關，村委會既不可以強行取消他們的名額，也沒有與之妥協(xié)的條件。家里有兩人以上享受低保待遇的，村干部可以采取取消一個保留一個的妥協(xié)策略做工作，例如2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助。可見民主程序的背后是地方性權力關系的制約與平衡。

通過對低保進入與退出制度實踐可知，貫穿其中的民主評議制度的具體操作規(guī)則保證了程序公正，但是程序公正并不能保證結果公正。民主評議制度的實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度保障，即用一套程序規(guī)則將處于地方性權力關系網(wǎng)絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段來保證結果公平。但，無法回避鄉(xiāng)村社會關系干擾的民主評議制度即使能夠保證低保進入的公平，卻難以保證低保退出的公平。

四、結論與政策建議

任何一項國家制度建設都必須經(jīng)歷社會實踐的檢驗，制度或政策研究人員應該從具體制度文本的具體實踐中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并提出建議。在當下低保制度研究中，如果僅僅從制度文本和理念出發(fā)，就很容易得出不符合現(xiàn)實的結論。例如方菲[5]認為，低保的調查、公示制度會損害當事人的尊嚴、倫理性侵犯個人私權利。在當前農(nóng)村低保制度不完善、農(nóng)民低保觀念混亂、村干部低保分配權過大的情況下，低保調查和公示等制度無疑具有推進低保分配公平、保障農(nóng)民知情權、動員群眾參與監(jiān)督的功效，如果農(nóng)民認為在低保申請中會遭到尊嚴和私權利損害，那么就很難解釋實踐中農(nóng)民競相爭奪低保名額的普遍現(xiàn)象。同樣，鄧大松[4]等人也沒有提出具體的頂層制度設計與軟環(huán)境相結合的操作方案。而從事低保制度實踐分析的學者如賀雪峰[6-7]、焦克源[8]等人盡管指出了低保制度運行的核心問題，但由于忽視了具體的制度文本，很難提出針對性的政策建議。本文通過對低保最為重要的申請、公示和民主評議制度的實踐分析可知，低保規(guī)范化建設取得了一定進步即建立了較為完善的低保制度體系，逐步實現(xiàn)了低保的數(shù)字化管理，公示制度保障了農(nóng)民的知情權、激發(fā)了群眾的參與熱情，民主評議制度一定程度上推進了實質公正。然而，值得注意的是，低保規(guī)范化建設本身包含著反規(guī)范化的內容，下面對低保規(guī)范化建設中的問題進行總結并提出具體的政策建議。

1、低保規(guī)范化中的反規(guī)范化運作。材料申請、民主評議、公示制度的實行大大提高了低保管理的效率，為村莊抵制外界關系干擾提供了制度資源。同時也應當看到，在村務工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府規(guī)范化的要求而“削足適履”，掩蓋了許多有效的真實信息例如家庭人員、收入信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。低保材料中虛報信息是“低保戶變?yōu)榈捅Ｈ恕�、“關系保”、“維穩(wěn)�！钡葋y象叢生的根源。當然，在不規(guī)范現(xiàn)象中也有合理的成分，例如“低保戶變?yōu)榈捅Ｈ恕钡默F(xiàn)象在全國各地普遍存在，這就值得政策部門注意和分析。建議民政部門做好調查研究，根據(jù)各地實際收入和生活情況制定低保申請標準并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。

2、低保申請和補助標準制定不合理。盡管民政辦2011年發(fā)布了《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，但在具體實踐中，各地有自己的執(zhí)行標準，例如C市依據(jù)地方人均年收入為標準制定最低生活保障線，C市2013年的標準線為1300元。無論從生活支出還是從日常收入計算，1300元的標準顯然不合理。無效的低保標準導致低保申請沒有標準，任何人都可以申請低保的制度漏洞增加了低保工作的難度，也不利于保障真正的貧困人群。建議各地方政府依據(jù)地方農(nóng)民生產(chǎn)生活實際來測度、確立適當?shù)牡捅�標準線，同時建議，中央和地方財政對民生工程低保工作給予充分的重視和支持。

3、低保觀念混亂。低保是一項實行動態(tài)管理的臨時性救濟制度，享受低保的權利必須根據(jù)當事人家庭經(jīng)濟情況的變化而變化。在具體實踐中，鄉(xiāng)村干部怕得罪人的行事準則提高了低保退出的難度。通過上文可知，在壓力型體制下，上級政府重點清理12類低保對象的運動在夏村取得一定成效，但是那些強硬的“關系戶”仍然享受低保、威脅著低保的分配公平和倫理屬性。在基層運作中，出現(xiàn)低保終生享受、低保成為鄉(xiāng)村干部的治理和人情資源等混亂觀念。建議地方政府健全群眾舉報監(jiān)督制度，充分動員群眾參與，通過村內民間力量和村外體制力量的合作來治理低保亂象。

4、基層權力關系扭曲低保制度。從上文可知，夏村在清理不合格低保戶時，有一部分是村干部通過私人關系作工作而自愿退出的，有一部分“關系戶”由于基層社會權力關系的庇護卻無法被取消，成為扭曲低保制度的重要力量。此外，低保成為政府信訪、拆遷工作的治理資源的現(xiàn)象也普遍出現(xiàn)�？梢姡�低保分配和退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網(wǎng)絡磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。因此，建議進一步規(guī)制政府挪用低保資金、政府官員干擾低保分配等現(xiàn)象，建立相應的責任追究制度，從行政體系內部保證低保的規(guī)范化運作。

從實體到程序的低保規(guī)范化建設，目的在于保證低保分配的公平公正，發(fā)揮低保的重要功能。然而在基層社會的權力關系網(wǎng)絡中運作的低保制度卻遭遇著反規(guī)范化的困境，這既與低保制度文本設計不合理有關，也與行政體制的運作邏輯相關。低保制度的文本建設如今已經(jīng)基本完成，接下來的關鍵任務就是督促各地方政府認真執(zhí)行低保制度，并發(fā)動群眾的參與力量，在低保制度實踐中不斷地完善、改進這一制度體系。

[基金項目]北京鄭杭生社會發(fā)展基金會·完美中國特設博士生項目“邊緣人上訪與信訪體制改革研究”（14ZHFD10）。

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