賀雪峰
當(dāng)前國家每年上萬億涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付，最大的問題是，錢下去了，農(nóng)村基層治理的活力仍然沒有，相反，農(nóng)民還形成了越來越普遍且嚴(yán)重的等靠要思想，甚至有一些地區(qū)，農(nóng)村釘子戶還借國家支農(nóng)資源的落地來謀取不恰當(dāng)?shù)暮锰�，完全是敲詐性質(zhì)。一般農(nóng)戶對釘子戶的惡劣行為，要么麻木不仁，要么圍觀起哄。這樣的結(jié)果是，無論國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的多少資源，做了多少好事，提供了多少基本公共服務(wù)，農(nóng)村基層組織的能力都沒有提升，農(nóng)民對國家的認(rèn)同也沒有提升�；鶎又卫砘盍σ簿驮絹碓�?jīng)]有了。
楊華是湘南人，家鄉(xiāng)的宗族認(rèn)同還存在。多年前，楊華家鄉(xiāng)的村民組就向上級申請建一個(gè)垃圾池，上級也有類似項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。因?yàn)榕抨?duì)或者是沒有關(guān)系，直到今年春節(jié)，楊所在村民組仍然未能申請到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，而垃圾已經(jīng)圍村了。楊華在外工作，他的家族在村民組有一定地位，他便聯(lián)系村民組長和一些代表性的村民，建議由大家捐資，同時(shí)每家出勞動(dòng)力，不等不靠，自己修垃圾池。說干就干，花費(fèi)1400元和大約60個(gè)工，三天就修好了之前預(yù)算要2萬元的垃圾池，并將村中垃圾全部清掃一遍。
從楊華家鄉(xiāng)建垃圾池的例子來看，農(nóng)村社會中還是有著治理活力的，關(guān)鍵是發(fā)動(dòng)和組織。而且，依靠村莊內(nèi)部積極性來建垃圾池，只是將打麻將的村民組織起來勞動(dòng)，花了很少的錢，辦了不小的事情。而村民在共同建造垃圾池的勞動(dòng)中相互打趣，加深了相互之間的感情。若由上級拔錢來做，花錢多，效果還不一定好。
自2002年開始，我在湖北四村進(jìn)行老年人協(xié)會建設(shè)的試驗(yàn)，所做工作十分簡單，就是在四個(gè)村發(fā)起成立老年人協(xié)會，然后每村每年資助5000元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，由老年人協(xié)會自主決定使用。十多年下來，四個(gè)村的老年人協(xié)會都運(yùn)轉(zhuǎn)良好，在當(dāng)?shù)乩夏耆说纳钪幸呀?jīng)起到了不可或缺的作用，甚至對村莊治理也產(chǎn)生了影響。我每年資助老年人協(xié)會5000元，計(jì)算到每個(gè)老年人，每人每天不到5分錢，但這點(diǎn)錢所起作用卻很大，因?yàn)槭钟行У貙⒗夏耆私M織起來了，不僅做到了老有所樂，甚至在某些方面做到了老有所為。我當(dāng)時(shí)的口號叫做“一毛錢買老年人一天的幸福心情，現(xiàn)在看起來在一定程度上是做到了。老年人協(xié)會建設(shè)真正起到了花小錢辦大事的效果，通過很少的資源投入，激活了農(nóng)村社會內(nèi)部的積極性。
我個(gè)人出錢資助的老年人協(xié)會，小錢起到了大作用，而且整個(gè)過程中，我?guī)缀鯖]有在老年人協(xié)會建設(shè)的任何具體事務(wù)上插手過問。遺憾的是，一些地方政府建老年人協(xié)會，花的錢要比我所投入多得多，卻幾乎沒有真正運(yùn)作好的，甚至運(yùn)作幾天就持續(xù)不下去，自動(dòng)關(guān)門了。
為什么會有如此巨大的差異？其中一個(gè)原因是，我捐錢給老年人協(xié)會，老年人協(xié)會覺得欠我個(gè)人的人情，因?yàn)槲彝耆珱]有捐錢的義務(wù)。因?yàn)榍妨巳饲椋捅仨氂煤妹恳环皱X，且所有老年人都認(rèn)為這是老年人協(xié)會的錢，是要用好的，小錢因此用到刀刃上，辦了大事。政府投入的錢，給到老年人協(xié)會，老年人協(xié)會不覺得欠政府的人情，官方文章，不對任何人負(fù)責(zé)，怎么用錢都是可以的。另外一個(gè)原因是，政府投入的錢是官方渠道下來的，而官方渠道背后有人，是有人向上級爭取的資源，這樣爭取來的資源，爭取者就更有權(quán)利多用甚至亂用。第三個(gè)原因是，政府下來的錢，為了防止錢被亂用，其用途一般都作了十分細(xì)致的規(guī)定，只能用到具體的地方，老年人協(xié)會和老年人群體缺少經(jīng)費(fèi)使用上的發(fā)言權(quán)。
國家向農(nóng)村投入資源搞建設(shè)，只是國家去建，而不調(diào)動(dòng)農(nóng)民內(nèi)在的積極性，不與農(nóng)民自己的切身利益聯(lián)系起來，國家投入資源越多，農(nóng)民越是被動(dòng)，越是等靠要，資源使用就越是缺少效率。國家投入資源為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，農(nóng)民當(dāng)然是從中受益的，但是，農(nóng)民只是被動(dòng)的受益，他們沒有參與其中，沒有在其中的貢獻(xiàn)，他們也就缺少在其中的發(fā)言權(quán)，也不可能理直氣壯地指責(zé)釘子戶或者監(jiān)管施工單位的工程質(zhì)量。
為了提高國家支農(nóng)資源的使用效率，就必須提高農(nóng)民的參與程度。在當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)中，有兩種方式被普遍采用，一旦以獎(jiǎng)代補(bǔ)，就是由農(nóng)民自發(fā)建設(shè)，國家驗(yàn)收合格，給予獎(jiǎng)勵(lì)，比如挖萬方水塘，農(nóng)民挖一個(gè)萬方水塘可能要花2萬元，農(nóng)民挖好，政府驗(yàn)收合格，給予1萬元獎(jiǎng)勵(lì)，這樣挖出來的水塘，是農(nóng)民自己挖的，自己受益，且產(chǎn)權(quán)在自己，管理在自己。這樣的可以落實(shí)到戶的項(xiàng)目，以獎(jiǎng)代補(bǔ)是一個(gè)好辦法。還有一種超出農(nóng)戶的工程，比如修道村公路，上級拔款70%，由地方配套，包括村級配套和村民出義務(wù)工。只有農(nóng)民自己出了義務(wù)工，村集體出了錢，農(nóng)民才會認(rèn)為是自己修的路，才會珍惜。
現(xiàn)在的問題是，在全國絕大多數(shù)地區(qū)，要求地方配套的國家資源下鄉(xiāng)，不僅沒有調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與的積極性，反而因?yàn)榈胤綗o法組織起農(nóng)民參與出錢出力，而不得不借貸配套，結(jié)果，國家資源下鄉(xiāng)越多，村社集體為配套所借錢越多，鄉(xiāng)村債務(wù)越大。鄉(xiāng)村債務(wù)越大，村社集體動(dòng)員農(nóng)民的能力越差。這樣，本來是動(dòng)員農(nóng)民的配套要求，反而進(jìn)一步將農(nóng)民排斥出去了。
問題出在哪里？出在基層組織沒有能力上，而其中根本則是基層治理缺少活力上。北京大學(xué)的潘維教授曾說，國家不僅要有辦大事的能力，而且關(guān)鍵要有辦小事的能力。問題是，小事很瑣碎，且小事很復(fù)雜，只是按自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化要求來辦全國不同地區(qū)農(nóng)村的小事，這樣的標(biāo)準(zhǔn)化要求就一定會鬧出很多荒唐的笑話。但是，如果不按標(biāo)準(zhǔn)化的要求向下轉(zhuǎn)移資源，而允許地方依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整，地方就可能亂來，將國家寶貴的支農(nóng)資源用到與農(nóng)無關(guān)的地方去，拿去打造政績工程，甚至貪污掉了。這樣，在國家資源自上而下的轉(zhuǎn)移中，就面臨著“一收就死、一放就亂”的困境。
問題的關(guān)鍵就在于國家資源最終受益者農(nóng)民的狀況。如果農(nóng)民是分散的，而國家資源轉(zhuǎn)移又是或然的，農(nóng)民就在國家為他們建設(shè)的基本公共服務(wù)方面沒有發(fā)言能力，他們因此等靠要，在可以白得好處時(shí)，一定要占點(diǎn)便宜。農(nóng)民有自己生產(chǎn)生活中的困難，問題是，在當(dāng)前這樣的自上而下的資源轉(zhuǎn)移體制中，農(nóng)民無法將他們的困難或者需求有效地表達(dá)出來或反映上去。所謂有效，是將有限資源用來優(yōu)先解決最必須訴求，而不是要用無限資源滿足所有訴求。這也是滿足不了的。他們無法結(jié)成有效的意志，同時(shí)無法決定自上而下資源的使用方向與使用方法。在自上而下資源轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)民當(dāng)然也盡可能等靠要甚至麻木不仁。
也就是說，現(xiàn)在的資源下鄉(xiāng)體制缺少對農(nóng)民的動(dòng)員，缺少農(nóng)民有效的參與。資源下鄉(xiāng)是在為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)，是在做慈善，而沒有變成農(nóng)民自己的事業(yè)，尤其沒有變成農(nóng)民群體的事業(yè)。沒有對農(nóng)民的動(dòng)員，農(nóng)民缺少參與渠道，農(nóng)民在具體的生產(chǎn)生活中遇到的困難，向村社組織求援，村社組織無力或不愿回應(yīng)，農(nóng)民就成為了一盤散沙。一盤散沙當(dāng)然不可能有建設(shè)性的力量，相反，在一盤散沙的狀況下面，出現(xiàn)少數(shù)害群之馬，有了釘子戶和搭便車的人，這些人就可以破壞農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活秩序，破壞基本的共同規(guī)則，而無人敢于出來指責(zé)。正義無法伸張。
在面對農(nóng)民共同的生產(chǎn)生活困難時(shí)，村社集體的出場十分重要，因?yàn)榇迳缂w是代表共同利益的。村社集體回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就會對村社集體有信任與支持。村社集體越是能夠回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就越是信任村社集體和支持村社集體，村社集體也就越是有能力。這是一個(gè)正反饋。村社集體有了能力，就可以阻止搭便車行為，甚至指責(zé)釘子戶，村社集體背后農(nóng)民的支持，是巨大的力量。
村社集體與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)需要有一個(gè)具體的通道，這個(gè)通道就是通過村民會議或村民代表會議來動(dòng)員農(nóng)民，來讓農(nóng)民參與，來讓農(nóng)民表達(dá)出來自己的需求偏好，從而形成強(qiáng)大的農(nóng)民的共同利益與意志，然后村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的問題，觸及農(nóng)民的利益。這個(gè)動(dòng)員過程和參與過程中結(jié)成的強(qiáng)大的農(nóng)民意志，可以抑制少數(shù)人的反對與反動(dòng)，可以防止害群之馬的破壞。當(dāng)然，現(xiàn)在的問題是，村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源。因?yàn)榇迳缂w大多是空殼，甚至負(fù)債累累。
如果國家能將一些資源轉(zhuǎn)移進(jìn)入村社，而不是全部通過具體項(xiàng)目下鄉(xiāng)，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過動(dòng)員起來的群眾和他們表達(dá)出來的訴求，形成自上而下資源與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對接，這樣一種對接，因?yàn)榭梢詽M足農(nóng)民共同的且強(qiáng)烈的生產(chǎn)生活中的困難，觸及到了農(nóng)民真實(shí)的切身的利益，將爆發(fā)出巨大能量。這樣一種對接就是當(dāng)前中國資源下鄉(xiāng)背景下面基層治理的活力之源。
沒有對農(nóng)民的動(dòng)員，沒有群眾的參與，沒有基層組織的活力，國家再多的向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資源，都難以解決千差萬別的農(nóng)村的需求，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民對國家的支持與信任，難以提升國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。
財(cái)政如何惠農(nóng)，是一個(gè)值得研究的課題。
2015年4月8日上午
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