中共中央、國務院于2015年2月1日印發(fā)《關于加大改革創(chuàng)新力度 加快農業(yè)現代化建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），對今后的農村改革工作作出全面部署。《意見》指出：“農村是法治建設相對薄弱的領域”，提出要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，加強農村法治建設，提高農村基層法治水平。如何有效地推進農村法治建設，已成為全面推進依法治國這一戰(zhàn)略的重要組成部分。當前農村法治建設面臨哪些重要問題？需要以怎樣的舉措來應對？這些都需要在深入細致把握農村現實情況的基礎上作出回答。
社會轉型須加強農村法治建設
當前農村法治建設發(fā)生在兩個基本背景之中，第一是農村正在發(fā)生的社會轉型，第二是農村出現的治理轉型。這兩個方面的轉型，構成了當前農村法治建設基本的結構性影響因素，而且社會轉型的因素更具根本性，影響著治理轉型。準確把握這些基本背景，有助于更為務實地探尋農村法治建設的可行路徑。
農村發(fā)生的社會轉型體現在生產生活方式、價值觀念、社會基礎結構等諸多方面。盡管農業(yè)仍是農村主要生產內容，但農業(yè)的具體生產方式、種植結構與傳統(tǒng)農耕時期相比，已發(fā)生很大變化，現代化的農業(yè)生產正在逐漸展開。隨著市場經濟發(fā)展的日益深入，農民的職業(yè)選擇及生活方式選擇日漸豐富多元，逐漸擺脫土地的束縛、突破村莊的邊界。生產生活方式上的變化進一步導致農民價值觀念和社會基礎結構層面的變化，人際關系日益理性化、社會關聯越發(fā)松散、公共權威不斷衰弱，以至于出現“結構混亂”的狀況，村莊內生力量常常無法有效整合秩序。從全國范圍來看，農村的這種社會轉型又是不平衡的。這種不平衡性首先體現在農村正處于日益分化的過程中，社會轉型的方方面面在不同的階層中會有不同程度的體現；其次還體現在區(qū)域的差異方面，東中西部經濟社會文化發(fā)展水平不同的地區(qū)的農村正在經歷的社會轉型的程度存在很大差異，中西部大部分地區(qū)的農村還基本處于比較傳統(tǒng)的農業(yè)文明階段，而東部經濟發(fā)達地區(qū)的農村則越來越接近現代工商業(yè)社會。
隨著社會轉型的開始，社會治理邏輯也發(fā)生變化，正是在這樣的背景下，執(zhí)政者提出了國家治理現代化的命題以回應這種轉變。農村的社會轉型深刻地影響了鄉(xiāng)村治理邏輯的變化，鄉(xiāng)村治理轉型是國家治理現代化的重要組成部分。國家治理現代化的重要意蘊是實現治理的法治化，正是在這樣的治理轉型的背景下，《意見》提出要“全面推進農村法治建設”。但是，以規(guī)則之治、法治化為基本特點的治理現代化的要求，與當前農村正在發(fā)生的社會轉型以及由此而生的治理轉型之間的關系是復雜的，既存在契合之處，也存在一定的張力。一方面，當前農村出現的社會轉型，對治理的法治化、現代化提出了很大的需求，即需要更為完善的法律體系和現代化的治理體系去適應正在發(fā)生的轉型；但另一方面，可以預見的是當前農村正在進行的社會轉型必定需要經歷很長時間才能基本定型，在轉型完成之前，農村的治理現實與治理法治化的要求之間，必定存在更為復雜的關系。因此，不能急于求成，要實事求是。
農村法治建設的重點與難點
農村法治建設幾乎涵蓋了農村生產、生活、治理的方方面面，當前的重點和難點體現在基層政府依法行政的實現、村民自治制度的運行、農村糾紛解決機制的完善等三個方面。
基層政府依法行政存在缺失。應當承認，隨著法治建設的不斷推進，縣鄉(xiāng)基層政府在依法行政方面已經取得了非常顯著的進步。但是，目前基層政府在依法行政方面還存在不少比較突出的問題，許多事情的處理未能做到依法行政，導致法律在農村基層的執(zhí)行時出現執(zhí)行偏差、選擇性執(zhí)行或者不被執(zhí)行的情況。具體來說有兩種主要類型：一是腐敗性不依法行政，二是治理性不依法行政。腐敗性不依法行政有很多表現。基層政府工作人員及一些領導干部，為了規(guī)避風險或怕重就輕，懈怠行使手中的職權，消極應對群眾的合理合法訴求，“門難進、臉難看、話難說、事難辦”。農村基層社會是熟人社會，人情關系對于法律的執(zhí)行產生很大影響�；鶎诱ぷ魅藛T（特別是一些領導干部）借助自己的個人關系或職權，以言代法、以權壓法，有的是被動地辦人情案、關系案，有的則是主動徇私枉法、權錢交易。這些都屬于腐敗性不依法行政的體現。但是，當前縣鄉(xiāng)基層政府在農村社會治理中的治理性不依法行政也很突出，不依法行政的問題更為復雜。治理性不依法行政是指基層政府從地方政治、經濟、社會形勢和大局需要出發(fā)，基于基層社會治理的現實所需，或主動或被動地沒有嚴格按照法律和政策的規(guī)定行政。例如，目前農村存在非常突出的信訪治理難題，許多群眾“信訪不信法”，尤其體現在難以有效化解無理信訪、偏執(zhí)型信訪、群體性涉法鬧訪。在基層政府的行政實踐中，經常出現突破法律和政策的框架、“花錢維穩(wěn)”“花錢買平安”來滿足信訪人的一些要求的現象。這產生了非常不好的示范效應，在不少地方甚至誘發(fā)更多的人為謀利而上訪，法律的權威及所確定的規(guī)則得不到尊重。這些方面都與國家對基層政府依法行政的要求之間存在很大的距離有關。
村民自治制度未能有效運行。取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)村關系發(fā)生了重大改變，之前因收取農業(yè)稅費而形成的鄉(xiāng)村利益共同體消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸失去了干涉村民自治的制度性動力。此外，隨著國家自上而下向農村輸入大量的資源，基層政府由汲取型向服務型轉變。這就為村民自治制度的運行提供了重要契機。但是從我們了解到的情況來看，村民自治制度的運作狀況并不令人滿意，其中有兩個方面的問題尤為突出。第一，村莊干群關系日漸疏離。這在不少地方突出地表現為干部“離村化”。干部離村化有兩個方面的體現：一是雖然生活重心依然在村莊，但因其主要生計方式與村莊生產生活之間并不存在緊密關聯，村干部忙于生計，無暇顧及村莊事務；二是一些村干部的生活重心已經疏離于村莊，不少人居住在城鎮(zhèn)，難以及時有效地了解到村莊方方面面的情況。第二，村級治理能力缺乏。當前一些社會輿論將村級組織的個別錯誤過分放大，希望極力限制其權力。很多地方政府認為不需要村組干部協助收稅，因此大肆合村并組、撤銷村民小組長；國家在向農村輸入大量資源的過程中，也盡量避免資源經過村級組織的手中，采取條條系統(tǒng)的項目制或是直補農戶的方式。這些都使村級組織缺乏治理資源，對村民需求的回應能力和治理能力不足，以致加劇了公共服務缺位、文化建設真空化、干群關系疏遠、農村社會灰色化等問題。
農村糾紛解決機制不夠健全。健全的糾紛解決機制是農村法治建設的重要組成部分，關系群眾的權利能否得到及時救濟、矛盾能否得到有效化解，影響農村基層社會的穩(wěn)定。當前農村的社會結構、價值觀念發(fā)生劇變，村莊內生權威日益式微，傳統(tǒng)的糾紛解決機制逐漸失效并瓦解。人們的行為選擇中，越來越多以國家法律為規(guī)則，村莊社會中的地方性規(guī)范與現代國家法已日漸趨同，而不是截然對立。在越來越具有現代性特征的鄉(xiāng)村社會，國家法律已日益成為維護社會秩序、促進社會和諧、保障新農村建設的不可或缺的力量，鄉(xiāng)村社會自身的結構狀況和秩序特征使其產生了對法律服務的需求。但是，目前廣大農村地區(qū)的糾紛解決機制總體來說還很不健全。首先，法律服務資源在農村的配置還比較缺乏，且并不均衡，這制約了法律服務在農民的日常生活中、在農村的社會治理中作用的發(fā)揮。在現代法治觀念中，律師是提供法律服務的重要主體。但在廣大農村地區(qū)，對于農民來說，律師提供的法律服務非常昂貴，難以承擔。由于農村缺乏適宜的法律服務需求市場，律師業(yè)主要存在于城市而非農村。以蘇北某區(qū)為例，全區(qū)僅在主城區(qū)有一家律師事務所，而該區(qū)財政收入水平位居全市第一、經濟社會發(fā)展水平在全國屬中上等。該地的律師業(yè)發(fā)展尚且如此，更何況廣大中西部地區(qū)。其次，其他糾紛解決機制未能提供有效的法律服務供給，這主要體現在以下幾個方面：鄉(xiāng)村組織在糾紛解決中有重要作用，但組織體系和治權不斷弱化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所能發(fā)揮作用，但缺乏解紛的制度性動力；司法所面臨一些困難，且有脫離實際的程序化傾向；基層法庭的建設沒有得到足夠重視，人力、物力、財力等方面的司法資源不充足；大調解機制發(fā)揮重要作用，但容易出現通過聚集經濟資源即“人民內部矛盾用人民幣解決”的傾向。
以上三個層面分別關系基層政府的行政如何展開、村莊組織的治理如何進行、農民的個人權益如何實現這三個重要問題，農村法治建設中其他方面的工作主要是在這三個層面的基礎上展開的。這三個層面的重點和難點問題，表明農村法治建設是一個自上而下的系統(tǒng)性工作，需要統(tǒng)籌考慮。
對農村法治建設的幾點重要考量
上面討論的農村法治建設的重點和難點問題都是長期存在的，而且很難在短期內給予完全解決，對此需要有清醒的認識。一方面，需要按照黨的十八屆四中全會以及2015年中央一號文件的精神，加快推進農村法治建設；另一方面，則需要深入認識上述問題存在的原因，特別是要在準確認識和把握當前農村社會基本特征的基礎上，找到農村法治建設務實可行的對策。具體來說，有這樣幾個方面的因素需要予以重視。
正確處理好農村社會的不規(guī)則性與現代法治的規(guī)則化要求之間的張力。現代法治的核心特征是強調規(guī)則之治，要求普遍性地解決問題。但當前農村的現實情況與此還存在很大距離。無論是基層政府的行政，還是糾紛解決機制的完善，都需要正確處理好這兩者之間的關系。首先，農村社會是一個熟人社會，熟人社會里人們在交往中更為重視差序倫理、人情關系，更多地強調倫理道德、習俗習慣、樸素的正義準則，而非基于普遍性規(guī)則而形成的交往模式。在農村的基層治理工作中，往往要強調針對不同的人采取不同的辦法，“一把鑰匙開一把鎖”，這對基層干部的處事方式、人脈關系、工作經驗、人生閱歷等都提出了高要求。在糾紛解決中，糾紛產生于具體的村莊生活場域中，往往具有很強的“個案延伸性”，常常并不是依靠正式法律規(guī)則就能夠化解的，而是需要很多基于熟人社會而產生的“地方性知識”才能給予有效解決。其次，農村是一個正在發(fā)生變化的社會，這與規(guī)則之治所要求的穩(wěn)定性之間存在緊張關系。農村社會的這種變化，使得人們行為所依據的規(guī)范體系更為多樣，由此會引發(fā)基于不同規(guī)范體系而產生的矛盾和緊張；這種變化還使得農村生活和治理中的諸多規(guī)則沒有定型，處于變動之中，許多方面規(guī)則的確立還需要等待農村社會轉型基本完成之后才有可能。
協調好農民法治觀念淡薄的現狀與現代法治化要求之間的互動關系。法治建設不僅是體制機制的建設，更關涉人的觀念層次的轉變。在推動農村法治建設的過程中，要清醒地認識到農村干部和群眾的法治觀念不強的狀況在短期內是難以完全改變的。如果過于超越現階段人們觀念層面的可接受程度，可能并不利于法治建設的順利、持續(xù)推進。人們特定的法治觀念水平與轉型期特定的社會結構特征之間存在緊密關系。農村法治建設既要著眼于改造現實，也不能過于脫離現實。這就需要耐心細致地做大量工作，也更需要時間來塑造人們符合法治的思想觀念、交往關系和行為方式。例如，隨著法律服務體系的完善，農民法律意識會逐漸增強，這會在一定程度上緩解“信訪不信法”的現象。但是需要務實地認識到，這一現象是很難完全破除的。盡管信訪制度運作過程中產生了一些負面影響（如無理上訪無法得到有效治理、謀利型信訪增多），但信訪承載著非常重要的功能（如解決群眾困難、暢通民意表達、疏導社會情緒、緩解社會沖突）。雖然其與通常所言的現代法治之間存在一定張力，但亦存在一定親和性，有助于調適和彌補形式法治可能存在的不足。更為重要的是，“信訪不信法”的觀念有深厚的歷史根源和現實基礎，與基層群眾樸素的正義觀念、對黨和政府的政治認同以及黨對群眾的政治承諾之間存在緊密聯系。
為農村法治建設的推進夯實基層組織基礎。現代法治強調以正式法律規(guī)范和科層體系來推動法律實施，但應當清醒地認識到，當前我國農村法治建設不可能完全依靠正式法律規(guī)范和科層體系來推進。對此，2015年中央一號文件明確指出：“要從農村實際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來”，“依靠農民和基層的智慧，通過村民議事會、監(jiān)事會等，引導發(fā)揮村民民主協商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。”這是對黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中有關精神的進一步強調。法治建設并不意味著要采取唯法律中心論的規(guī)范體系和治理體系，而是要在堅持正式法律基本框架的基礎上，采取多元主義規(guī)范體系和治理體制；不僅要重視國家正式法律規(guī)范和制度的作用，而且還需要結合并重視道德、習俗、社團規(guī)章、宗教以及其他社會規(guī)范對人們社會行為的引導和規(guī)范作用�？梢哉f，多元主義規(guī)范體系和治理體系，是法治建設的應有之義。在社會治理的實踐中，需要將法律這種正式社會控制機制與其他的社會控制機制相結合，并在條件適當的情況下，將一些非正式或準正式的社會控制機制吸納到國家的正式法律規(guī)范和制度中，增強正式法律規(guī)范本身的包容性。但是，多元化的規(guī)范體系和治理體系的運行需要依靠一定的組織條件來實現。在農村，村莊基層組織就是重要的依靠力量，國家只有充分借助基層組織才可能實現對農村社會的有效治理。因此，要調整和矯正弱化基層組織的政策傾向，應當以農村干部隊伍建設為核心，帶動健全農村的基層組織體系。此外，還要從政策和法律上對村組集體進行有力保護、豐富村組集體的治理資源。這是鄉(xiāng)規(guī)民約正確有效發(fā)揮作用、形成良好鄉(xiāng)村治理秩序所需要的重要組織條件，也是法治建設在農村得以開展所需依靠的重要組織基礎。
（作者：四川大學法學院博士；中南財經政法大學教授）
（注：文章正式發(fā)表時題為《有效推進農村法治建設》）
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