中共中央、國務(wù)院于2015年2月1日印發(fā)《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》），對今后的農(nóng)村改革工作作出全面部署。《意見》指出：“農(nóng)村是法治建設(shè)相對薄弱的領(lǐng)域”，提出要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，提高農(nóng)村基層法治水平。如何有效地推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，已成為全面推進(jìn)依法治國這一戰(zhàn)略的重要組成部分。當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)面臨哪些重要問題？需要以怎樣的舉措來應(yīng)對？這些都需要在深入細(xì)致把握農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上作出回答。
社會轉(zhuǎn)型須加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)
當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)發(fā)生在兩個基本背景之中，第一是農(nóng)村正在發(fā)生的社會轉(zhuǎn)型，第二是農(nóng)村出現(xiàn)的治理轉(zhuǎn)型。這兩個方面的轉(zhuǎn)型，構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)基本的結(jié)構(gòu)性影響因素，而且社會轉(zhuǎn)型的因素更具根本性，影響著治理轉(zhuǎn)型。準(zhǔn)確把握這些基本背景，有助于更為務(wù)實(shí)地探尋農(nóng)村法治建設(shè)的可行路徑。
農(nóng)村發(fā)生的社會轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在生產(chǎn)生活方式、價值觀念、社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)等諸多方面。盡管農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)村主要生產(chǎn)內(nèi)容，但農(nóng)業(yè)的具體生產(chǎn)方式、種植結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)農(nóng)耕時期相比，已發(fā)生很大變化，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在逐漸展開。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益深入，農(nóng)民的職業(yè)選擇及生活方式選擇日漸豐富多元，逐漸擺脫土地的束縛、突破村莊的邊界。生產(chǎn)生活方式上的變化進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民價值觀念和社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)層面的變化，人際關(guān)系日益理性化、社會關(guān)聯(lián)越發(fā)松散、公共權(quán)威不斷衰弱，以至于出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”的狀況，村莊內(nèi)生力量常常無法有效整合秩序。從全國范圍來看，農(nóng)村的這種社會轉(zhuǎn)型又是不平衡的。這種不平衡性首先體現(xiàn)在農(nóng)村正處于日益分化的過程中，社會轉(zhuǎn)型的方方面面在不同的階層中會有不同程度的體現(xiàn)；其次還體現(xiàn)在區(qū)域的差異方面，東中西部經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展水平不同的地區(qū)的農(nóng)村正在經(jīng)歷的社會轉(zhuǎn)型的程度存在很大差異，中西部大部分地區(qū)的農(nóng)村還基本處于比較傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明階段，而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村則越來越接近現(xiàn)代工商業(yè)社會。
隨著社會轉(zhuǎn)型的開始，社會治理邏輯也發(fā)生變化，正是在這樣的背景下，執(zhí)政者提出了國家治理現(xiàn)代化的命題以回應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。農(nóng)村的社會轉(zhuǎn)型深刻地影響了鄉(xiāng)村治理邏輯的變化，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。國家治理現(xiàn)代化的重要意蘊(yùn)是實(shí)現(xiàn)治理的法治化，正是在這樣的治理轉(zhuǎn)型的背景下，《意見》提出要“全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)”。但是，以規(guī)則之治、法治化為基本特點(diǎn)的治理現(xiàn)代化的要求，與當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生的社會轉(zhuǎn)型以及由此而生的治理轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系是復(fù)雜的，既存在契合之處，也存在一定的張力。一方面，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的社會轉(zhuǎn)型，對治理的法治化、現(xiàn)代化提出了很大的需求，即需要更為完善的法律體系和現(xiàn)代化的治理體系去適應(yīng)正在發(fā)生的轉(zhuǎn)型；但另一方面，可以預(yù)見的是當(dāng)前農(nóng)村正在進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型必定需要經(jīng)歷很長時間才能基本定型，在轉(zhuǎn)型完成之前，農(nóng)村的治理現(xiàn)實(shí)與治理法治化的要求之間，必定存在更為復(fù)雜的關(guān)系。因此，不能急于求成，要實(shí)事求是。
農(nóng)村法治建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn)
農(nóng)村法治建設(shè)幾乎涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)、生活、治理的方方面面，當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)體現(xiàn)在基層政府依法行政的實(shí)現(xiàn)、村民自治制度的運(yùn)行、農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的完善等三個方面。
基層政府依法行政存在缺失。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，縣鄉(xiāng)基層政府在依法行政方面已經(jīng)取得了非常顯著的進(jìn)步。但是，目前基層政府在依法行政方面還存在不少比較突出的問題，許多事情的處理未能做到依法行政，導(dǎo)致法律在農(nóng)村基層的執(zhí)行時出現(xiàn)執(zhí)行偏差、選擇性執(zhí)行或者不被執(zhí)行的情況。具體來說有兩種主要類型：一是腐敗性不依法行政，二是治理性不依法行政。腐敗性不依法行政有很多表現(xiàn)�；鶎诱ぷ魅藛T及一些領(lǐng)導(dǎo)干部，為了規(guī)避風(fēng)險或怕重就輕，懈怠行使手中的職權(quán)，消極應(yīng)對群眾的合理合法訴求，“門難進(jìn)、臉難看、話難說、事難辦”。農(nóng)村基層社會是熟人社會，人情關(guān)系對于法律的執(zhí)行產(chǎn)生很大影響。基層政府工作人員（特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部）借助自己的個人關(guān)系或職權(quán)，以言代法、以權(quán)壓法，有的是被動地辦人情案、關(guān)系案，有的則是主動徇私枉法、權(quán)錢交易。這些都屬于腐敗性不依法行政的體現(xiàn)。但是，當(dāng)前縣鄉(xiāng)基層政府在農(nóng)村社會治理中的治理性不依法行政也很突出，不依法行政的問題更為復(fù)雜。治理性不依法行政是指基層政府從地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會形勢和大局需要出發(fā)，基于基層社會治理的現(xiàn)實(shí)所需，或主動或被動地沒有嚴(yán)格按照法律和政策的規(guī)定行政。例如，目前農(nóng)村存在非常突出的信訪治理難題，許多群眾“信訪不信法”，尤其體現(xiàn)在難以有效化解無理信訪、偏執(zhí)型信訪、群體性涉法鬧訪。在基層政府的行政實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)突破法律和政策的框架、“花錢維穩(wěn)”“花錢買平安”來滿足信訪人的一些要求的現(xiàn)象。這產(chǎn)生了非常不好的示范效應(yīng)，在不少地方甚至誘發(fā)更多的人為謀利而上訪，法律的權(quán)威及所確定的規(guī)則得不到尊重。這些方面都與國家對基層政府依法行政的要求之間存在很大的距離有關(guān)。
村民自治制度未能有效運(yùn)行。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了重大改變，之前因收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而形成的鄉(xiāng)村利益共同體消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸失去了干涉村民自治的制度性動力。此外，隨著國家自上而下向農(nóng)村輸入大量的資源，基層政府由汲取型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。這就為村民自治制度的運(yùn)行提供了重要契機(jī)。但是從我們了解到的情況來看，村民自治制度的運(yùn)作狀況并不令人滿意，其中有兩個方面的問題尤為突出。第一，村莊干群關(guān)系日漸疏離。這在不少地方突出地表現(xiàn)為干部“離村化”。干部離村化有兩個方面的體現(xiàn)：一是雖然生活重心依然在村莊，但因其主要生計(jì)方式與村莊生產(chǎn)生活之間并不存在緊密關(guān)聯(lián)，村干部忙于生計(jì)，無暇顧及村莊事務(wù)；二是一些村干部的生活重心已經(jīng)疏離于村莊，不少人居住在城鎮(zhèn)，難以及時有效地了解到村莊方方面面的情況。第二，村級治理能力缺乏。當(dāng)前一些社會輿論將村級組織的個別錯誤過分放大，希望極力限制其權(quán)力。很多地方政府認(rèn)為不需要村組干部協(xié)助收稅，因此大肆合村并組、撤銷村民小組長；國家在向農(nóng)村輸入大量資源的過程中，也盡量避免資源經(jīng)過村級組織的手中，采取條條系統(tǒng)的項(xiàng)目制或是直補(bǔ)農(nóng)戶的方式。這些都使村級組織缺乏治理資源，對村民需求的回應(yīng)能力和治理能力不足，以致加劇了公共服務(wù)缺位、文化建設(shè)真空化、干群關(guān)系疏遠(yuǎn)、農(nóng)村社會灰色化等問題。
農(nóng)村糾紛解決機(jī)制不夠健全。健全的糾紛解決機(jī)制是農(nóng)村法治建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系群眾的權(quán)利能否得到及時救濟(jì)、矛盾能否得到有效化解，影響農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。當(dāng)前農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、價值觀念發(fā)生劇變，村莊內(nèi)生權(quán)威日益式微，傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制逐漸失效并瓦解。人們的行為選擇中，越來越多以國家法律為規(guī)則，村莊社會中的地方性規(guī)范與現(xiàn)代國家法已日漸趨同，而不是截然對立。在越來越具有現(xiàn)代性特征的鄉(xiāng)村社會，國家法律已日益成為維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障新農(nóng)村建設(shè)的不可或缺的力量，鄉(xiāng)村社會自身的結(jié)構(gòu)狀況和秩序特征使其產(chǎn)生了對法律服務(wù)的需求。但是，目前廣大農(nóng)村地區(qū)的糾紛解決機(jī)制總體來說還很不健全。首先，法律服務(wù)資源在農(nóng)村的配置還比較缺乏，且并不均衡，這制約了法律服務(wù)在農(nóng)民的日常生活中、在農(nóng)村的社會治理中作用的發(fā)揮。在現(xiàn)代法治觀念中，律師是提供法律服務(wù)的重要主體。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，對于農(nóng)民來說，律師提供的法律服務(wù)非常昂貴，難以承擔(dān)。由于農(nóng)村缺乏適宜的法律服務(wù)需求市場，律師業(yè)主要存在于城市而非農(nóng)村。以蘇北某區(qū)為例，全區(qū)僅在主城區(qū)有一家律師事務(wù)所，而該區(qū)財(cái)政收入水平位居全市第一、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平在全國屬中上等。該地的律師業(yè)發(fā)展尚且如此，更何況廣大中西部地區(qū)。其次，其他糾紛解決機(jī)制未能提供有效的法律服務(wù)供給，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：鄉(xiāng)村組織在糾紛解決中有重要作用，但組織體系和治權(quán)不斷弱化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所能發(fā)揮作用，但缺乏解紛的制度性動力；司法所面臨一些困難，且有脫離實(shí)際的程序化傾向；基層法庭的建設(shè)沒有得到足夠重視，人力、物力、財(cái)力等方面的司法資源不充足；大調(diào)解機(jī)制發(fā)揮重要作用，但容易出現(xiàn)通過聚集經(jīng)濟(jì)資源即“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的傾向。
以上三個層面分別關(guān)系基層政府的行政如何展開、村莊組織的治理如何進(jìn)行、農(nóng)民的個人權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)這三個重要問題，農(nóng)村法治建設(shè)中其他方面的工作主要是在這三個層面的基礎(chǔ)上展開的。這三個層面的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，表明農(nóng)村法治建設(shè)是一個自上而下的系統(tǒng)性工作，需要統(tǒng)籌考慮。
對農(nóng)村法治建設(shè)的幾點(diǎn)重要考量
上面討論的農(nóng)村法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題都是長期存在的，而且很難在短期內(nèi)給予完全解決，對此需要有清醒的認(rèn)識。一方面，需要按照黨的十八屆四中全會以及2015年中央一號文件的精神，加快推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)；另一方面，則需要深入認(rèn)識上述問題存在的原因，特別是要在準(zhǔn)確認(rèn)識和把握當(dāng)前農(nóng)村社會基本特征的基礎(chǔ)上，找到農(nóng)村法治建設(shè)務(wù)實(shí)可行的對策。具體來說，有這樣幾個方面的因素需要予以重視。
正確處理好農(nóng)村社會的不規(guī)則性與現(xiàn)代法治的規(guī)則化要求之間的張力。現(xiàn)代法治的核心特征是強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治，要求普遍性地解決問題。但當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況與此還存在很大距離。無論是基層政府的行政，還是糾紛解決機(jī)制的完善，都需要正確處理好這兩者之間的關(guān)系。首先，農(nóng)村社會是一個熟人社會，熟人社會里人們在交往中更為重視差序倫理、人情關(guān)系，更多地強(qiáng)調(diào)倫理道德、習(xí)俗習(xí)慣、樸素的正義準(zhǔn)則，而非基于普遍性規(guī)則而形成的交往模式。在農(nóng)村的基層治理工作中，往往要強(qiáng)調(diào)針對不同的人采取不同的辦法，“一把鑰匙開一把鎖”，這對基層干部的處事方式、人脈關(guān)系、工作經(jīng)驗(yàn)、人生閱歷等都提出了高要求。在糾紛解決中，糾紛產(chǎn)生于具體的村莊生活場域中，往往具有很強(qiáng)的“個案延伸性”，常常并不是依靠正式法律規(guī)則就能夠化解的，而是需要很多基于熟人社會而產(chǎn)生的“地方性知識”才能給予有效解決。其次，農(nóng)村是一個正在發(fā)生變化的社會，這與規(guī)則之治所要求的穩(wěn)定性之間存在緊張關(guān)系。農(nóng)村社會的這種變化，使得人們行為所依據(jù)的規(guī)范體系更為多樣，由此會引發(fā)基于不同規(guī)范體系而產(chǎn)生的矛盾和緊張；這種變化還使得農(nóng)村生活和治理中的諸多規(guī)則沒有定型，處于變動之中，許多方面規(guī)則的確立還需要等待農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型基本完成之后才有可能。
協(xié)調(diào)好農(nóng)民法治觀念淡薄的現(xiàn)狀與現(xiàn)代法治化要求之間的互動關(guān)系。法治建設(shè)不僅是體制機(jī)制的建設(shè)，更關(guān)涉人的觀念層次的轉(zhuǎn)變。在推動農(nóng)村法治建設(shè)的過程中，要清醒地認(rèn)識到農(nóng)村干部和群眾的法治觀念不強(qiáng)的狀況在短期內(nèi)是難以完全改變的。如果過于超越現(xiàn)階段人們觀念層面的可接受程度，可能并不利于法治建設(shè)的順利、持續(xù)推進(jìn)。人們特定的法治觀念水平與轉(zhuǎn)型期特定的社會結(jié)構(gòu)特征之間存在緊密關(guān)系。農(nóng)村法治建設(shè)既要著眼于改造現(xiàn)實(shí)，也不能過于脫離現(xiàn)實(shí)。這就需要耐心細(xì)致地做大量工作，也更需要時間來塑造人們符合法治的思想觀念、交往關(guān)系和行為方式。例如，隨著法律服務(wù)體系的完善，農(nóng)民法律意識會逐漸增強(qiáng)，這會在一定程度上緩解“信訪不信法”的現(xiàn)象。但是需要務(wù)實(shí)地認(rèn)識到，這一現(xiàn)象是很難完全破除的。盡管信訪制度運(yùn)作過程中產(chǎn)生了一些負(fù)面影響（如無理上訪無法得到有效治理、謀利型信訪增多），但信訪承載著非常重要的功能（如解決群眾困難、暢通民意表達(dá)、疏導(dǎo)社會情緒、緩解社會沖突）。雖然其與通常所言的現(xiàn)代法治之間存在一定張力，但亦存在一定親和性，有助于調(diào)適和彌補(bǔ)形式法治可能存在的不足。更為重要的是，“信訪不信法”的觀念有深厚的歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，與基層群眾樸素的正義觀念、對黨和政府的政治認(rèn)同以及黨對群眾的政治承諾之間存在緊密聯(lián)系。
為農(nóng)村法治建設(shè)的推進(jìn)夯實(shí)基層組織基礎(chǔ)。現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)以正式法律規(guī)范和科層體系來推動法律實(shí)施，但應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前我國農(nóng)村法治建設(shè)不可能完全依靠正式法律規(guī)范和科層體系來推進(jìn)。對此，2015年中央一號文件明確指出：“要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來”，“依靠農(nóng)民和基層的智慧，通過村民議事會、監(jiān)事會等，引導(dǎo)發(fā)揮村民民主協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。”這是對黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中有關(guān)精神的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。法治建設(shè)并不意味著要采取唯法律中心論的規(guī)范體系和治理體系，而是要在堅(jiān)持正式法律基本框架的基礎(chǔ)上，采取多元主義規(guī)范體系和治理體制；不僅要重視國家正式法律規(guī)范和制度的作用，而且還需要結(jié)合并重視道德、習(xí)俗、社團(tuán)規(guī)章、宗教以及其他社會規(guī)范對人們社會行為的引導(dǎo)和規(guī)范作用。可以說，多元主義規(guī)范體系和治理體系，是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。在社會治理的實(shí)踐中，需要將法律這種正式社會控制機(jī)制與其他的社會控制機(jī)制相結(jié)合，并在條件適當(dāng)?shù)那闆r下，將一些非正式或準(zhǔn)正式的社會控制機(jī)制吸納到國家的正式法律規(guī)范和制度中，增強(qiáng)正式法律規(guī)范本身的包容性。但是，多元化的規(guī)范體系和治理體系的運(yùn)行需要依靠一定的組織條件來實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村，村莊基層組織就是重要的依靠力量，國家只有充分借助基層組織才可能實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理。因此，要調(diào)整和矯正弱化基層組織的政策傾向，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)為核心，帶動健全農(nóng)村的基層組織體系。此外，還要從政策和法律上對村組集體進(jìn)行有力保護(hù)、豐富村組集體的治理資源。這是鄉(xiāng)規(guī)民約正確有效發(fā)揮作用、形成良好鄉(xiāng)村治理秩序所需要的重要組織條件，也是法治建設(shè)在農(nóng)村得以開展所需依靠的重要組織基礎(chǔ)。
（作者：四川大學(xué)法學(xué)院博士；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）
（注：文章正式發(fā)表時題為《有效推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)》）
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論